7. Endringar i svalbardskattlegginga for inntektsåra 2006 og 2007
- 7.1 Samandrag
- 7.2 Merknader frå komiteen
Departementet foreslår enkelte endringer i skattereglene for Svalbard med virkning for inntektsårene 2006 og 2007. Forslaget går ut på at skattytere som anses skattemessig bosatt på Svalbard, skal ha et særskilt svalbardfradrag i skatt ved avregningsoppgjøret for inntekt og formue (skatterefusjon). Svalbardfradraget foreslås å utgjøre 7 200 kroner, noe som svarer til et fradrag i lønnsinntekt på om lag 60 000 kroner pr. person.
I tillegg foreslås det at forsørgere skal ha et eget svalbardtillegg i barnetrygden, svarende til finnmarkstillegget som gis til bosatte i Finnmark og deler av Nord-Troms. Dette tillegget skal gis fra og med inntektsåret 2007.
De foreslåtte tiltakene må ses i sammenheng med de endringene som er gjort gjeldende i svalbardbeskatningen fra og med i år. I forbindelse med skatteopplegget for 2006 vedtok Stortinget flere endringer i skattesystemet for Svalbard. Endringene var en konsekvens av skattereformen som er gjennomført på fastlandet, blant annet med innføring av skjermingsmetoden for næringsdrivende, aksjonærer og andre selskapsdeltakere. Som en følge av disse endringene ble skattesatsen i den særskilte bruttolønnstrekkordningen økt fra 8 pst. til 12 pst. Etter Regjeringens vurdering vil en slik skatteøkning kunne ha uheldige virkninger, og det foreslås derfor særskilte mottiltak i denne proposisjonen.
Endringene i skattereglene foreslås gjort gjeldende for de neste to inntektsårene som midlertidige lempende tiltak. Tillegget i barnetrygden foreslås gjort gjeldende med virkning fra og med 2007 som et varig tiltak. Ved utformingen av forslaget er det lagt stor vekt på å bygge opp under de overordnede målene for Svalbard som et robust og livskraftig familiesamfunn. Det er et mål å redusere insentivene til pendling fra fastlandet og å oppfylle målsettingen om en stabil bosetning på Svalbard. Det er også lagt vekt på å finne en løsning som er enkel og som ikke krever administrativt merarbeid av betydning. Samtidig har det vært ønskelig å finne en løsning som kan gi bedre fordelingsegenskaper enn det lønnstrekkordningen medfører i dag.
Forslagene har vært sendt på høring. Høringsutkastet inneholdt forslag til svalbardfradrag tilsvarende det som foreslås i proposisjonen.
Det er nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe for å vurdere mulige endringer i skattleggingen på Svalbard. Arbeidsgruppen ble nedsatt i forbindelse med skatteopplegget for 2006, og gruppen antas å ferdigstille sitt arbeid i løpet av 2007. Gruppen består av medlemmer fra Justisdepartementet og Finansdepartementet. Gruppen har et bredt mandat og skal vurdere skattesystemet på Svalbard i lys av blant annet utvikling i befolkning, sysselsetting, næringsliv, hensynet til fordelingsvirkninger og ønsket om opprettholdelse av et familiesamfunn. For en nærmere omtale av arbeidsgruppen og arbeidsgruppens mandat vises til St.prp. nr. 1 (2005-2006).
Ved en fremtidig systemomlegging vil det bli lagt vekt på å finne løsninger som kan sikre et fortsatt lavt skattenivå for inntekt fra arbeid og virksomhet utført under opphold på Svalbard, men som i større grad kan motvirke mulige skatteomgåelser i en åpen økonomi, og som har gode fordelingsegenskaper. Regjeringen legger vekt på fortsatt å bruke lavt skattenivå som virkemiddel for å sikre bosetting og aktivitet på Svalbard. Løsningene må støtte opp under de overordnede målsettinger for svalbardpolitikken, samtidig som det er viktig at de harmonerer med prinsippene som ligger til grunn for skattereformen.
De midlertidige lempende tiltakene for inntektsårene 2006 og 2007 som foreslås i proposisjonen, er utarbeidet i samråd med arbeidsgruppen.
Aksjonsgruppa mot skatteøkningen, Longyearbyen lokalstyre, Svalbard Næringsforening, Svalbard Reiselivsråd og Sysselmannen på Svalbard ønsker primært at skattesatsen for lønnsinntekt reverseres til 6 eller 8 pst. Etter departementets vurdering vil en slik reversering være svært uheldig. Innføring av en modifisert skjermingsmetode og opphevelse av delingsmodellen forutsetter forholdsvis lik beskatning av lønnsinntekt og eierinntekt (aksjeutbytter og aksjegevinster mv.). Departementet viser til at kapitalskattesatsen på Svalbard er uendret, men at innføring av utbytte- og annen utdelingsbeskatning for selskapsdeltakere øker den totale beskatningen av slike eierinntekter til 19 pst. Denne beskatningen av eierinntekter vil være lett å omgå dersom summen av lønnsskatt og trygdeavgift ikke ligger på et tilsvarende nivå.
En harmonisering av lønnsskattesatsen og eierbeskatningen gjennom en reduksjon av kapitalskattesatsen, er etter departementets vurdering ikke ønskelig. Departementet viser i denne forbindelse til at kapitalskattesatsen på Svalbard allerede er svært lav i internasjonal sammenheng, og at en reduksjon av kapitalskattesatsen vil kunne gi et betydelig press i retning av omgåelser i forhold til skattesystemet på fastlandet. Etter departementets vurdering er en økning av marginalskattesatsen på lønnsinntekt på Svalbard en nødvendig konsekvens av opphevelsen av delingsmodellen og innføring av en modifisert skjermingsmetode på Svalbard. Lempende tiltak bør i stedet gjennomføres i form av et fradrag som ikke reduserer marginalskattesatsen på lønn. Departementet vil derfor ikke foreslå noen reversering av lønnsskattesatsen til 6 eller 8 pst.
Departementet vil i denne forbindelse også vise til at det er viktig at skattereformen får virke over noe tid, for å få en oversikt over de økonomiske og administrative virkningene. I stedet for satsreduksjon bør den ønskelige skattelemping gis som et fradrag i skatt.
Longyearbyen lokalstyre ønsker et høyere fradrag i skatt enn det som er skissert i høringsutkastet. Longyearbyen lokalstyre uttaler i den sammenheng at det foreslåtte bunnfradraget ikke er så stort at det opphever provenyøkningen som følger av satsøkningen.
Etter departementets vurdering er et svalbardfradrag som foreslått et målrettet tiltak for å avhjelpe uheldige virkninger av satsøkningen i lønnstrekkordningen. Det er viktig å se effekten av fradraget i sammenheng med det foreslåtte tillegget i barnetrygden. Barnefamilier har blitt fremhevet som en gruppe som har blitt skadelidende etter den nevnte skatteøkningen. Tillegg i barnetrygden er et tiltak som kan bidra til å tilrettelegge for barnefamilier på Svalbard, og i sum vil effekten av svalbardfradrag og tillegg i barnetrygden være et betydelig lempende tiltak.
For øvrig kan administrative hensyn tilsi at svalbardfradraget ikke gis med et høyere beløp enn foreslått i høringsutkastet. Et vilkår for å få fradrag er alminnelig skatteplikt til Svalbard. Dersom fradrag gis med et vesentlig større beløp enn foreslått, vil det gi et sterkt insitament i retning av å bli ansett som skattemessig hjemmehørende på Svalbard. Det må da forventes en del tilfeller hvor skattyter påberoper seg alminnelig skatteplikt til Svalbard selv om de faktiske vilkårene for det ikke er til stede. For ligningsmyndighetene vil det være uheldig om en betydelig del av ressursene skal brukes til slikt kontrollarbeid.
På denne bakgrunn legger departementet til grunn at det maksimale fradraget settes til 7 200 kroner, noe som da vil tilsvare et fradrag i lønnsinntekt på om lag 60 000 kroner per person. Til sammenligning vil summen av lønnsfradraget og personfradraget på fastlandet tilsvare 67 200 kroner.
På samme måte som foreslått i høringsutkastet skal fradraget gis i skatt på all inntekt og formue som er skattepliktig til Svalbard, men ikke i trygdeavgift. At fradraget ikke skal gis i trygdeavgift, må blant annet ses i sammenheng med at fradraget bør gis på lik måte uansett om vedkommende er medlem av den norske folketrygden eller ikke.
Fradraget skal kunne redusere skatten til null. Fradraget vil ikke gi grunnlag for refusjon i tilfeller hvor skatten er lavere enn fradragsbeløpet.
Det vises til forslag til ny § 6-3 i svalbardskatteloven.
Flere av høringsinstansene har hatt merknader vedrørende kretsen av fradragsberettigede. Disse instansene påpeker at det i enkelte næringer, spesielt reiselivsnæringen, er mange kortidsansatte uten alminnelig skatteplikt til Svalbard, og som derfor ikke vil oppfylle vilkårene for svalbardfradrag. Departementet vil i denne forbindelse vise til at svalbardfradraget skal være rettet inn mot personer med mer varig tilknytning til Svalbard. Denne gruppen vil på grunn av lønnstrekkordningen ikke ha anledning til å utnytte fradrag i lønnsinntekt. Når det gjelder personer som pendler mellom fastlandet og Svalbard, uten å anses skattemessig bosatt på Svalbard, vil situasjonen ofte være annerledes. Mange i denne gruppen vil ha inntekt fra fastlandet som kan samordnes med fradrag for boliglånsrenter og andre fradrag. De vil derfor ikke ha samme behov for et særskilt fradrag som personer som kun har lønnsinntekt som bruttobeskattes etter lønnstrekkordningen. For personer som ikke anses bosatt på Svalbard, er det også ligningsadministrative hensyn som taler mot rett til fradrag.
Departementet legger vekt på at svalbardfradraget får en utforming som sikrer enkel og lite ressurskrevende gjennomføring. Det legges opp til at fradraget skal beregnes maskinelt, jf. nedenfor om gjennomføringen av fradraget. En maskinell avregning av fradraget vil ikke være mulig i forhold til personer med kortidsopphold på Svalbard. For disse måtte et fradrag ha vært avregnet manuelt, i tilknytning til det enkelte oppholdet på Svalbard. Det måtte gis regler om samordning av fradrag ved flere kortidsopphold i året, og hvor vedkommende hadde flere arbeidsgivere. En slik ordning ville forutsette utvidet informasjonsplikt og nye registreringsrutiner. Det er et betydelig antall personer med korttidsopphold på Svalbard. En slik løsning ville ha blitt komplisert og ressurskrevende, og er lite egnet.
Departementet vil for øvrig påpeke at svalbardfradraget også foreslås gitt til ungdom som anses skattemessig bosatt på Svalbard. Denne gruppen har tidligere måttet svare skatt etter lønnstrekkordningen fra første opptjente krone. Svalbardfradraget innebærer at inntekt fra deltidsarbeid mv. for denne gruppen langt på vei blir fritatt for skatt, og kun skal ilegges trygdeavgift.
Departementet foreslår at svalbardfradraget skal gis til personer med alminnelig skatteplikt til Svalbard, med de presiseringene som er lagt til grunn i høringsutkastet, jf. nærmere omtale av høringsutkastet i avsnitt 7.4.
Det vises til forslag til ny § 6-3 i svalbardskatteloven.
Departementet viser til at svalbardfradraget vil inngå i en maskinell og automatisk beregning som en del av oppgjøret ved utlegging av skattelisten, høsten etter inntektsåret. For formue og inntekt som lignes, vil fradraget fremkomme som et refusjonsbeløp ved skatteavregningen. For inntekt som skattlegges etter lønnstrekkordningen, gjennomføres ingen ordinær ligning med etterfølgende avregningsoppgjør. Men også for slik inntekt skal det utarbeides skatteliste og sendes melding til skattyter om skatt, trygdeavgift og pensjonspoeng, jf. svalbardskatteloven § 4-6 tredje ledd. Fradraget i skatt på inntekt i lønnstrekkordningen vil bli beregnet forut for dette. Fradraget vil komme skattyterne til gode på samme måte og til samme tid uansett om skatten er beregnet på lønn, annen inntekt eller formue. Fradragsbeløpet vil bli spesifisert i melding til skattyter. Fradraget skal beregnes maskinelt, med unntak for skattytere som ikke har fylt 17 år innen utgangen av inntektsåret. Dette er imidlertid en liten gruppe, og det antas derfor at en manuell avregning for denne gruppen ikke vil medføre et betydelig merarbeid.
Longyearbyen lokalstyre har påpekt at ordningen med svalbardfradrag innebærer at man skal "forskuttere skatt" frem til tilbakebetalingstidspunktet. Etter departementets vurdering er dette isolert sett en negativ side ved den foreslåtte løsningen. Men fordi svalbardfradraget er et etterfølgende lempende tiltak som først kan tre i kraft i siste halvdel av inntektsåret, må ordningen i praksis gjennomføres som et etterfølgende refusjonsoppgjør. Tidsaspektet gjør det umulig å innpasse fradraget i de løpende trekkene som gjøres av arbeidsgiver. En innpassing i det løpende trekket ville også ha vært vanskelig å gjennomføre fordi mange arbeidstakere på Svalbard har flere arbeidsgivere.
Departementet legger vekt på at svalbardfradraget skal kunne gjennomføres på enklest mulig måte, uten at ordningen medfører merarbeid for den enkelte skattyter, eller legger beslag på vesentlige ressurser i ligningsforvaltningen. Et viktig spørsmål ved gjennomføringen av ordningen, er om det skal kreves selvangivelse for å få rett til svalbardfradrag. Flere av høringsinstansene har gått imot å kreve selvangivelse. Svalbard likningskontor anbefaler på den annen side at svalbardfradrag gjøres betinget av at selvangivelse blir levert, blant annet for å kvalitetssikre ligningsarbeidet. Departementet slutter seg til Svalbard likningkontors vurdering av at selvangivelsesplikt i mange situasjoner vil kunne gi en kvalitativ forbedring av ligningsarbeidet, i forhold til bruk av tredjepersonsoppgaver alene. Det må også legges vekt på at selvangivelsesplikt vil gi et forbedret grunnlag for kvalitetssikring av adresser i befolkningsregisteret. Etter en samlet vurdering finner departementet likevel at målsettingen om et enkelt skattesystem på Svalbard må være utslagsgivende. Levering av selvangivelse er ingen nødvendig forutsetning for å gjennomføre ordningen med svalbardfradrag. Departementet legger til grunn at de kvalitetssikringsbehovene som ligningskontoret påpeker, vil bli nærmere vurdert av arbeidsgruppen som vurderer endringer i skattesystemet for Svalbard, og at spørsmålet om selvangivelsesplikt vil bli nærmere behandlet ved en fremtidig revisjon av skattereglene for Svalbard. Departementet vil ikke foreslå at retten til svalbardfradrag skal være knyttet til levering av selvangivelse.
Basert på de ovenstående premisser foreslår departementet et svalbardfradrag for inntektsårene 2006 og 2007 som skissert i høringsnotatet. Et slikt fradrag vil gi en bedre fordelingsprofil i beskatningen av lønnstakere på Svalbard, er administrativt enkelt å gjennomføre, og vil bidra til å redusere insentivene til pendling fra fastlandet. Fradraget vil kunne bidra til å oppfylle målsettingen om stabil bosetting på Svalbard. Fradraget antas å være et godt egnet kortsiktig lempende tiltak, i påvente av mer langsiktige løsninger som den igangværende arbeidsgruppen vurderer.
Det foreslås at fradraget hjemles i svalbardskatteloven kapittel 6 om ikrafttredelse og overgangsbestemmelser. Det vises til forslag til ny § 6-3 i svalbardskatteloven.
Ingen av høringsinstansene har hatt innsigelser mot forslaget om å innføre et særskilt svalbardtillegg i barnetrygden. Departementet viser til at tillegget i barnetrygd vil være et målrettet tiltak som kan bidra til å oppfylle målsettingen om Svalbard som familiesamfunn.
I høringsnotatet skisseres et tillegg svarende til det såkalte finnmarkstillegget som ytes til foreldre som er bosatt i Finnmark og enkelte kommuner i Nord-Troms. For 2007 utgjør dette tillegget 3 840 kroner. Det foreslås at tillegget gjennomføres som skissert i høringsutkastet, med virkning fra og med 2007.
Barne- og likestillingsdepartementet fremmer forslag om et svalbardtillegg i barnetrygden i tråd med det som er foreslått i høringsutkastet. Det vises til St.prp. nr. 1 (2006-2007) Barne- og likestillingsdepartementet.
Det foreslås at svalbardfradraget som utgangspunkt skal beregnes maskinelt. Gjennomføring av svalbardfradrag for inntektsårene 2006 og 2007 antas ikke å medføre særlige administrative merkostnader. Innføringen av fradraget anslås å innebære en skattelettelse på 13 mill. kroner påløpt i 2006. Som følge av etterskuddsavregningen av ligningen kommer bokførte skattelettelser på 13 mill. kroner først i 2007.
Tillegget i barnetrygden vil ikke medføre administrative merkostnader. Det anslås at innføringen av tillegget vil øke utgiftene med vel 1 mill. kroner i 2007.
Fleirtalet i komiteen, alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet, Høgre og Venstre, sluttar seg til framlegget frå Regjeringa til ny § 6-3 i svalbardskattelova.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre viser til skatteøkningen som ble vedtatt i statsbudsjettet for 2006 - en økning av skatteprosentsatsen i lønnstrekkordningen på Svalbard fra 8 til 12 pst. Disse medlemmer merker seg Regjeringens forslag i statsbudsjettet for 2007 om å innføre et eget svalbardfradrag på skatten i stedet for å tilbakeføre hele skatteøkningen fra siste budsjett. Disse medlemmer mener en slik fradragsordning er unødvendig byråkratisk og foreslår i stedet å senke skatteprosentsatsen i lønnstrekkordningen på Svalbard ned til 8 prosent. Dersom dette forslaget blir nedstemt, vil disse medlemmer subsidiært støtte forslaget fra Regjeringen om et eget Svalbard-fradrag. Disse medlemmer viser ellers til merknader i Budsjett-innst. S. nr. 1 (2006-2007) pkt. 1.2.
Disse medlemmer viser til Budsjett-innst. S. nr. 14 (2006-2007) Innstilling fra utenrikskomiteen om svalbardbudsjettet 2007, der utenrikskomiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Høyre og Venstre vil fremme forslag om å senke skatteprosentsatsen i lønnstrekkordningen på Svalbard ned til 8 prosent.