1. Sammendrag
- 1.1 Proposisjonens innhold
- 1.2 Sammendrag av Ot.prp. nr. 104 (2004-2005)
Barne- og familiedepartementet la 24. juni 2005 fram for Stortinget Ot.prp. nr. 104 (2004-2005) Om lov om endringer i folketrygdloven (endringer i regelverket for ytelser ved svangerskap, fødsel og adopsjon). Det framsatte forslaget ble ikke behandlet av det forrige storting. I henhold til Stortingets forretningsorden § 33 tredje ledd må odelstingsproposisjoner som ikke er ferdigbehandlet av Odelstinget og Lagtinget i den valgperiode de er overbrakt i, framsettes på ny for å bli tatt under behandling. Barne- og familiedepartementet legger fram forslaget om endringer i folketrygdloven og enkelte andre lover på ny. Forslaget er i samsvar med forslaget i Ot.prp. nr. 104 (2004-2005).
Barne- og familiedepartementet legger i proposisjonen fram forslag til endringer i lov 28. februar 1997 om folketrygd. Endringene gjelder forenklinger i folketrygdloven kapittel 14 (Ytelser ved fødsel og adopsjon).
Departementet fremmer følgende forslag:
En lovteknisk omarbeiding av folketrygdloven kapittel 14.
Stønad ved fødsel og adopsjon gis navnet foreldrepenger.
Svangerskapspenger skal gi opptjeningsrett til feriepenger tilsvarende som sykepenger.
Etterlønn utbetalt som engangsbeløp skal gi opptjeningsrett til foreldrepenger.
Adgang til å ta ut fedrekvoten de første 6 ukene etter fødselen.
Unntak fra fedrekvoten skal bare gjelde sykdom.
Innføre et ensartet sykdomsbegrep.
En mer fleksibel ordning for gradert uttak av foreldrepenger.
Hensikten med endringene er først og fremst en forenkling av regelverket. Regelverket vil dermed bli lettere tilgjengelig for brukerne samtidig som det blir enklere å praktisere for trygdeetaten. I tillegg er det et siktemål å ivareta familienes valgfrihet bedre.
Departementet foreslår å slå sammen folketrygdlovens bestemmelser om adopsjonspenger med bestemmelsene om fødselspenger, og å innføre begrepet foreldrepenger til erstatning for begrepene fødselspenger og adopsjonspenger. Det foreslås også redaksjonelle endringer i lovteksten for å få et ryddigere og mer oversiktlig regelverk.
Departementet foreslår at svangerskapspenger skal gi feriepengerett. Slik dagens regler er, kommer en kvinne dårligere ut økonomisk hvis hun har svangerskapspenger enn hvis hun har sykepenger under graviditeten. Departementet viser til at det er gode grunner til å stimulere til økt bruk av svangerskapspenger. Ordningen er viktig for friske gravide kvinner som arbeider i et miljø som medfører risiko for fosterets utvikling. Enkelte kvinner har et arbeidsmiljø som gjør at de er forhindret fra å arbeide i hele eller store deler av svangerskapet. For disse kvinnene innebærer dagens regler at de mister opptjeningsrett til feriepenger for en relativt lang periode.
Når det gjelder omfanget av feriepengeretten, foreslår departementet å gi tilsvarende feriepengerett som av sykepenger. Folketrygdens ansvar for å dekke feriepenger av sykepenger gjelder de første 48 dagene i opptjeningsåret, jf. folketrygdloven § 8-33. Folketrygdens ansvar gjelder imidlertid ikke i arbeidsgiverperioden på 16 dager. Arbeidsgiver har i henhold til ferieloven § 10 ansvar for å dekke feriepenger av ytelser utbetalt i denne perioden. Det er ikke noen arbeidsgiverperiode på svangerskapspengeområdet. For at feriepengeretten på svangerskapspengeområdet skal være tilsvarende som på sykepengeområdet, må det derfor lages en egen tilpasset regel som korrigerer for feriepengeretten i arbeidsgiverperioden, dvs. at svangerskapspenger gir opptjening til feriepenger for de 64 første dagene i stønadsperioden.
Departementet foreslår på denne bakgrunn at svangerskapspenger skal gi opptjening til feriepenger for de 64 første dagene i stønadsperioden. Det vises til lovutkastets § 14-4 sjette ledd og forslag til endringer i ferieloven § 10 nr. 4 bokstav b.
Departementet foreslår at etterlønn utbetalt som et engangsbeløp skal gi opptjeningsrett til foreldrepenger.
Departementet viser til at det kan være tilfeldigheter som avgjør om etterlønn blir utbetalt løpende eller som en engangssum. Formålet med etterlønnen er imidlertid det samme. Departementet viser for øvrig til at utbetalt etterlønn behandles likt etter dagpengeregelverket, uavhengig av om etterlønnen er utbetalt som løpende ytelse eller engangssum. Stønadsmottakere er ikke berettiget til dagpenger under arbeidsløshet i den perioden etterlønnen er ment å dekke. Samtidig gir denne perioden etter dagens regler ikke opptjening til fødselspenger. Hensynet til et helhetlig rettighetssystem taler for at også etterlønn utbetalt som engangssum bør gi slik opptjening. Samtlige høringsinstanser som uttalte seg til forslaget, var positive til dette.
For at etterlønn utbetalt som engangssum skal gi opptjening til foreldrepenger, må engangsutbetalingen fordeles på en nærmere angitt periode. Dette er nødvendig for å vurdere om vilkåret om yrkesaktivitet i minst seks av de siste ti månedene er oppfylt. Departementet foreslår at dersom perioden fremgår av avtalen mellom arbeidsgiver og arbeidstaker, skal denne legges til grunn. Departementet holder videre fast ved forslaget i høringsnotatet om at opptjeningstiden i andre tilfeller beregnes ved at engangssummen divideres på månedslønnen i den stillingen vedkommende hadde umiddelbart før opphør av arbeidsforholdet. Etter departementets oppfatning vil denne beregningsmåten gi den mest representative opptjeningstiden. Departementet foreslår ikke den samme metode som anvendes etter dagpengeregelverket hvor perioden beregnes ved at engangsutbetalingen fordeles ut fra månedslønnen vedkommende ville ha hatt i full stilling. En slik løsning vil slå negativt ut for deltidsansatte, som etter denne beregningsmåten vil få kortere opptjeningstid enn om det ble tatt utgangspunkt i reell stillingsandel.
Etter dagens regler er det ikke hjemmel for å avkorte fødselspengeutbetalingen mot etterlønn som utbetales i stønadsperioden. Departementet viser til at en eventuell avkortingsregel må ses i sammenheng med tilsvarende problemstillinger for løpende etterlønn. Departementet vil vurdere dette spørsmålet nærmere.
Departementet foreslår at etterlønn utbetalt som en engangssum skal danne grunnlag for opptjening av rett til foreldrepenger. Vilkåret må være at utbetalingen skattemessig regnes som lønn. Det vises til lovutkastets § 14-6 fjerde ledd bokstav d.
Departementet foreslår å gi rett til uttak av fedrekvote i de første 6 ukene etter fødselen. Videre foreslås det å endre regelverket slik at adgangen til unntak fra fedrekvoten innsnevres.
Når et barn blir født vil omsorgsbehovet ofte være ekstra stort de første ukene etter fødselen. For fedre som ikke får lønn under omsorgspermisjonen i tilknytning til fødselen, kan det være et alternativ å motta foreldrepenger. Ved å åpne for samtidig uttak i større grad enn i dag, blir familienes fleksibilitet og valgfrihet større. Dersom en åpner for at far skal kunne ta fedrekvoten i de første seks ukene etter fødselen, vil foreldrene kunne være hjemme samtidig. Også i dag kan fedrekvoten tas ut uten hensyn til om mor gjenopptar arbeidet.
Dersom foreldrene er hjemme for eksempel fire uker samtidig, vil det medføre at den samlede stønadsperioden blir forkortet med fire uker.
Departementet foreslår å gi rett til uttak av fedrekvote i de første seks ukene etter fødselen, og at foreldrene i denne perioden kan motta foreldrepenger samtidig. Departementet mener at de samme hensyn gjelder ved adopsjon, og foreslår at regelen skal gjelde tilsvarende ved adopsjon. På denne måten vil adoptivfedre kunne ta ut fedrekvote samtidig med at mor mottar foreldrepenger i de første seks ukene etter omsorgsovertakelsen. Forslaget fremkommer i lovutkastets § 14-12 annet ledd.
Departementet foreslår at dagens unntaksadgang begrenses slik at det bare skal være adgang til å gi dispensasjon fra fedrekvoten når far er forhindret fra å ta omsorg for barnet på grunn av sykdom eller skade.
Departementet viser til at det er behov for forenklinger i regelverket. Dagens unntaksbestemmelse er ett av de forhold som kompliserer ordningen. Rikstrygdeverket påpeker at unntaksreglene praktiseres strengt og det er relativt få som innvilges unntak (1 315, 2004). Regelen gir en uforholdsmessig stor administrativ belastning og skaper urealistiske forventninger om muligheten til å få unntak. Ved en eventuell utvidelse av fedrekvoten vil disse problemstillingene bli ytterligere aktualisert, ved at det er grunn til å tro at flere fedre enn i dag vil søke om dispensasjon. Departementet viser til at fedrekvoten er utvidet med en uke med virkning for fødsler eller omsorgsovertakelser fra og med 1. juli 2005, jf. Ot.prp. nr. 98 (2004-2005).
Fedrekvoten ble innført for at fedre skulle ta mer aktivt del i omsorgen i barnets første leveår. Formålet med fedrekvoten taler for at unntaksadgangen er snever. Flere høringsinstanser understreker betydningen av dagens unntaksregler for de aktuelle familiene der uttak av fedrekvote gir urimelige utslag. Etter departementets oppfatning må imidlertid behovet for en unntaksadgang ses i lys av muligheten til å fordele fedrekvoteuttaket over en lengre periode. Fedre kan i dag fordele uttaket som separate uker eller dager. Denne muligheten utvides betraktelig ved forslaget om å inkludere fedrekvoten i en ny ordning med gradert uttak av foreldrepenger som omtales nærmere nedenfor. Både intensjonen bak ordningen og det at det er åpnet for et fleksibelt uttak, tilsier etter departementets mening at det ikke er behov for så omfattende unntaksbestemmelser som etter dagens regler.
Departementet ser at spørsmålet om unntaksadgangen for selvstendig næringsdrivende i mindre virksomheter reiser en særlig problemstilling. Selvstendig næringsdrivende har rett til dekning med 65 pst. av inntektsgrunnlaget, og må tegne tilleggsforsikring for å ha rett til 100 pst. dekning. Departementet viser til at forenklingsgevinsten vil bli redusert hvis det gis andre unntaksgrunner enn sykdom. Begrunnelsen for samtlige øvrige unntaksgrunner som foreslås opphevet, er knyttet til ulike vanskeligheter med å være borte fra arbeid, og det kan være problematisk å fremholde en av disse grunnene som bedre enn de andre. Departementet vil derfor ikke beholde unntaksregelen for selvstendig næringsdrivende i mindre virksomheter.
Departementet foreslår etter en helhetsvurdering at det bare er sykdom eller skade hos far som skal gi unntak fra fedrekvoteuttak. Det vises til lovutkastets § 14-12 tredje ledd.
Departementet foreslår å forenkle regelverket ved å innføre et ensartet sykdomsbegrep og ved å lovfeste et krav til legeerklæring.
Sykdomsvilkårene i folketrygdloven nåværende §§ 14-7 femte ledd, 14-9 fjerde ledd og 14-10 femte ledd kan være vanskelige å praktisere. Vurderingen er skjønnsmessig i hvert enkelt tilfelle, og det kan derfor forekomme forskjellsbehandling. Det kan skape uklarhet at det legges ulike sykdomsbegreper til grunn i §§ 14-7 femte ledd (utsettelse av stønadsperioden), 14-9 fjerde ledd bokstav d (vilkår for at far skal kunne ta ut fødselspenger) og 14-10 femte ledd bokstav a (unntak fra fedrekvoten).
Etter dagens regler stilles det strengere krav til mors sykdom etter § 14-7 (utsettelse) enn etter § 14-9 (vilkår for at far skal kunne ta ut fødselspenger). Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet, og foreslår at formuleringen i nåværende § 14-9 brukes både med hensyn til utsettelse av stønadsperioden og med hensyn til unntak fra fedrekvoten. Det legges opp til at sykdomsbegrepet etter endringen skal praktiseres på samme måte som sykdomsbegrepet i nåværende § 14-9 femte ledd bokstav d og e har blitt praktisert. Endringen vil innebære at det blir noe enklere å få utsatt stønadsperioden på grunn av sykdom enn det er etter gjeldende rett. Uttalelsene i Ot.prp. nr. 7 (1993-1994) og Ot.prp. nr. 52 (1999-2000) om hvordan sykdomsbegrepet i § 14-9 skal forstås, vil fremdeles være relevante. Når det gjelder delvis sykdom, er departementet enig med Rikstrygdeverket i at det vil kunne være aktuelt å overføre foreldrepengene til far noen dager i uken. På samme måte må stønadsperioden kunne utsettes med noen dager per uke i denne type situasjoner. Dersom far er delvis syk og derfor trenger hjelp til å ta seg av barnet, må det tilsvarende åpnes for å gi dispensasjon fra fedrekvoten noen dager per uke. Etter dagens regler kan det gis utsettelse etter § 14-7 dersom barnet er innlagt i helseinstitusjon, og departementet foreslår ingen endringer med hensyn til dette. At barnet er innlagt i helseinstitusjon vil dermed bare ha betydning i forhold til å utsette uttaket av stønadsperioden.
Er kravet til sykdom oppfylt, bør det være opp til familien å vurdere om utsettelse eller overføring av stønadsperioden til den andre av foreldrene, er den beste løsningen for dem. Når vilkårene er så vidt strenge, antar imidlertid departementet at det vil være mest hensiktsmessig for de fleste familier å overføre stønadsperioden til den andre av foreldrene fremfor å få assistanse fra andre til å ta seg av barnet.
De samme vurderingene gjelder i forhold til dagens tilsvarende bestemmelser om adopsjonspenger.
Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om å gi unntak fra fedrekvoten hvis far på grunn av sykdom eller skade er helt avhengig av hjelp til å ta seg av barnet. Andre familiemedlemmers sykdom vil da ikke lenger gi grunnlag for unntak fra fedrekvoten. Dette er i tråd med dagens praksis, da det svært sjelden gis unntak fra fedrekvoten ved andre familiemedlemmers sykdom.
Departementet viderefører også forslaget om særskilt legeerklæring i alle de tre situasjonene. Dersom det er behov for det, kan en nærmere beskrivelse av legeerklæringens innhold tas inn i Rikstrygdeverkets rundskriv. Kravet om legeerklæring bør fremgå av lovteksten.
Det kan dessuten være behov for en klarere funksjonsbeskrivelse i forhold til hva som skal til for at stønadsmottakeren anses å være helt avhengig av hjelp til å ta seg av barnet. En slik funksjonsbeskrivelse bør innarbeides i trygdeetatens rundskriv.
Departementet foreslår på denne bakgrunn å endre loven slik at sykdomsbegrepet i de ulike bestemmelsene om foreldrepenger formuleres på samme måte. Dette vil også ivareta hensynet til sammenhengen i regelverket. Endringsforslagene fremkommer i lovutkastets §§ 14-11 c (utsettelse), 14-12 tredje ledd (unntak fra fedrekvoten) og 14-13 første ledd bokstav d og e (vilkår for at far skal kunne ta ut foreldrepenger).
Departementet foreslår en ny og mer fleksibel ordning med gradert uttak av foreldrepenger som erstatter dagens regler om graderte fødsels- og adopsjonspenger og tidskonto. Det vises til lovforslaget § 14-16.
Siktemålet er å gjøre det enklere å kombinere arbeid og barneomsorg i barnets første leveår ved å forenkle regelverket vesentlig i forhold til i dag. Etter departementets oppfatning er det behov for en mest mulig fleksibel adgang til å kombinere foreldrepenger med delvis arbeid basert på avtale med arbeidsgiver, for foreldre som ønsker å begynne i arbeid før den ordinære stønadsperioden er over. Et sentralt mål ved tidskontoordningen var at denne skulle fungere som et likestillingspolitisk tiltak ved å være attraktiv for fedre. Departementet antar at de foreslåtte forenklingene i regelverket kan bidra til å gjennomføre målsettingen om økt fedreuttak i større grad.
Gradert uttak av foreldrepenger er delvis uttak av foreldrepenger i kombinasjon med delvis arbeid. Konsekvensen er at foreldrepengeutbetalingen reduseres i samsvar med omfanget av arbeidet, og at uttaket kan fordeles ut over et tilsvarende lengre tidsrom.
Foreldrepengenes størrelse fastsettes ut fra det beregningsgrunnlaget som ble fastsatt da uttaket startet etter reglene i folketrygdloven nåværende § 14-5, jf. lovforslaget § 14-7. Beregningsgrunnlaget er det samme, uavhengig av om foreldrene velger gradert uttak eller ikke. Beregningsgrunnlaget fastsettes ut fra den enkelte stønadsmottakers inntekt etter reglene i folketrygdloven kap. 8.
Departementet foreslår at hele stønadsperioden skal kunne være gjenstand for gradert uttak, med unntak av de siste tre ukene før fødselen og de første seks ukene etter fødselen. Departementet foreslår at også fedrekvoten inkluderes i denne retten.
Departementet foreslår at vilkåret for rett til gradert uttak er at stønadsmottakeren må være i delvis arbeid. Omfanget av arbeidet må være dokumentert i en skriftlig avtale med arbeidsgiver. Når det foreligger en slik avtale, foreslår departementet at folketrygdloven ikke skal stille egne vilkår om hvordan foreldrepengene skal utbetales.
Departementet foreslår dessuten å åpne for rett til å utsette stønadsperioden i forbindelse med midlertidig fulltidsarbeid.
Når foreldrene fordeler stønadsperioden, foreslår departementet at hver av dem eller en av dem kan ta sin del av perioden som gradert uttak. Formålet er å legge til rette for at hver av foreldrene skal gis mulighet til å finne den løsningen som passer best ut fra hva som er mest hensiktsmessig for familien. Departementet foreslår å forenkle dagens regler ved å presisere at det graderte uttaket for hver av foreldrene bestemmes med utgangspunkt i egen stillingsandel under uttaket.
Det er viktig både for trygdekontoret og foreldrene å holde best mulig oversikt over hver av foreldrenes del av uttaket. Fordelingen av perioden for hver av foreldrene skjer på bakgrunn av foreldrenes opplysninger om hvor stor del av stønadsperioden hver av dem skal disponere, og opplysninger om stillingsandel, varighet av deltidsarbeid og eventuell utsettelse i den skriftlige arbeidsavtalen. Likevel kan far, som hovedregel, fortsatt ikke ta ut fødselspenger ut over fedrekvoten dersom mor velger å være hjemme.
Departementet viser til at de foreslåtte endringene medfører at arbeidsgiver vil måtte være mer fleksibel. Forslaget vil imidlertid ikke medføre et større samlet fravær fra arbeidsplassen, men åpne for flere muligheter når det gjelder uttak av fødselspenger. Samtidig vil ikke foreldrene kunne kreve permisjonsordninger som vil føre til vesentlig ulempe for virksomheten.