6. Oppfølging av merverdiavgiftsreformen 2001
- 6.1 Innledning
- 6.2 Serveringstjenester fra elev- og studentkantiner
- 6.3 Idrettsaktiviteter
- 6.4 Guidetjenester
- 6.5 Posttjenester
Stortinget vedtok 7. desember 2000 endringer i merverdiavgiftsloven som innebærer at det fra 1. juli 2001 blir innført generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester.
Ved behandlingen av merverdiavgiftsreformen ba flertallet i finanskomiteen om at det ble foretatt en nærmere vurdering av avgiftspliktens omfang på enkelte punkter fram mot iverksettelsen av reformen fra 1. juli 2001. Blant annet på bakgrunn av dette har departementet foretatt en nærmere vurdering av avgiftsplikten på enkelte tjenesteområder. I proposisjonen fremmer departementet forslag om å unnta enkelte andre tjenester fra den generelle merverdiavgiftsplikten.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, tar dette til orientering.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre viser til sin omtale av øvrige spørsmål vedr. merverdiavgiftsreformen under avsnitt 4.5 i Budsjett-innst. S. II (2000-2001) og kap. 7 i Innst. S. nr. 325 (2000-2001).
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at stortingsflertallet høsten 2000 vedtok en reform av merverdiavgiften, som etter planen skal tre i kraft fra 1. juli 2001. Disse medlemmer gikk imot utvidelse av merverdiavgiftsområdet ved behandlingen i Stortinget sist høst, med den begrunnelse at Regjeringens forslag var for dårlig utredet, det var ikke blitt gjennomført noen høring og det var ikke lagt opp til noen overgangsordninger. Disse medlemmer var også mot innføring av redusert merverdiavgift for matvarer, blant annet under henvisning til avgrensningsproblemene dette medfører.
Disse medlemmer viser til at utviklingen siden stortingsflertallet vedtok momsreformen klart har vist at disse medlemmer hadde rett. Det er utallige eksempler på at det ligger an til meningsløse grensedragninger. Det nytter ikke å forsvare dette med at det alltid vil være slike grensedragningsproblemer. Noe av hensikten med en momsreform må jo nettopp være å rydde opp i grensetilfellene, og at Stortinget gjennomgår dette grundig slik at det blir velbegrunnet hva som faller innenfor og hva som faller utenfor. Med den hastverksbehandling som nå skjer, blir grensedragningene ad hoc-pregede, uten noen overordnet tilnærming.
Det er heller ikke slik at et prinsipp om generell merverdiavgift kan sees isolert fra øvrige samfunnshensyn. Når stortingsflertallet nå innfører merverdiavgift på f.eks. advokattjenester innebærer dette at advokattjenester blir dyrere for folk flest. Dette er et problem for rettssikkerheten. Det blir meningsløst når justisministeren bekymrer seg over høye advokatsalærer, samtidig som Regjeringen hun selv er en del av gjør advokattjenester langt dyrere ved å pålegge dem merverdiavgift. Disse medlemmer mener denne type avveininger fullstendig mangler i den merverdiavgiftsreform som etter planen skal gjennomføres fra 1. juli 2001.
Disse medlemmer viser også til at det fortsatt er svært mye som er uavklart, og at departementets endelige forskrift vil komme svært kort tid før reformen skal gjennomføres. Dermed får de næringsdrivende, og øvrige som rammes av reformen, for kort tid til å forberede seg.
Disse medlemmer viser videre til at utvidelsen av merverdiavgiftsområdet fører til økt konkurransevridning mellom blant annet offentlig egenproduksjon og kjøp av tilsvarende tjenester fra andre. Særlig gjelder dette økonomisk og juridisk rådgiving. Dermed vil moms-utvidelsen forsterke konkurransevridningsproblemene vi har i dag. Disse medlemmer mener departementets omtale av disse spørsmålene i meldingen bærer klart preg av at konklusjonene var trukket på forhånd. Disse medlemmer legger stor vekt på å effektivisere offentlig sektor, og mener et merverdiavgiftssystem som gir incentiver til effektiv egenproduksjon er en viktig forutsetning for dette.
Disse medlemmer vil også peke på at departementet i meldingen oppjusterer anslaget for avgiftsinntekter ved utvidet tjenestemoms fra 1,5 mrd. til 2,5 mrd. kroner. Dermed innebærer reformen en skatteskjerpelse i en helt annen størrelsesorden enn det som ble lagt til grunn da reformen ble vedtatt.
Disse medlemmer viser også til problemene som oppstår når svært mange næringsdrivende blir merverdi- og investeringsavgiftspliktige, samtidig som investeringsavgiften skal fjernes i 2002. En utsettelse av merverdiavgiftsreformen vil hindre at store ressurser brukes på å sette seg inn i investeringsavgiftsregelverket, kort tid før den avvikles.
Disse medlemmer mener på denne bakgrunn det er en rekke forhold som tilsier at det er nødvendig at merverdiavgiftsreformen ikke gjennomføres nå. Det bør utredes et nytt forslag fra grunnen av. Deretter bør et slik forslag sendes på en ordinær høring, før Regjeringen legger frem forslag til reform for Stortinget, på en slik måte at Stortinget gis forsvarlig tid til å behandle reformen.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og representanten Steinar Bastesen fremmer følgende forslag:
«I lov 21. desember 2000 nr. 113 om endringer i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift gjøres følgende endring:
I
Loven oppheves.
II
Endringen trer i kraft straks.»
«I lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift gjøres følgende endringer:
§ 16 første ledd ny nr. 14 skal lyde:
Tjenester som gjelder personbefordring med luftfartøy.
§ 16 første ledd ny nr. 15 skal lyde:
Kjøretøyer som bare bruker elektrisitet til framdrift.
§ 63 første ledd første punktum skal lyde:
Det skal ikke betales avgift ved innførsel av varer som nevnt i § 5 første ledd nr. 6 a og b, § 16 første ledd nr. 7, 8 og 15 og § 17 første ledd nr. 1.»
Disse medlemmer viser til følgende sitat fra St.meld. nr. 2 (2000-2001):
«Ny informasjon kan tyde på at belastningen for både statsforvaltningen og finansnæringen som følge av merverdiavgift på flere tjenester er større enn det som er lagt til grunn tidligere.
Det knytter seg fortsatt stor usikkerhet til anslaget for provenyet fra merverdiavgift på tjenester.»
Disse medlemmer mener dette illustrerer hvor lite forberedt og gjennomtenkt momsreformen faktisk var.
Disse medlemmer viser i den forbindelse til forslag fra stortingsrepresentantene Carl I. Hagen og Jan Petersen om å be Regjeringen trekke tilbake Ot.prp. nr. 2 (2000-2001) og fremme de nødvendige endringsforslag til statsbudsjettet for 2001 som følge av den foreslåtte momsreformen utsettes (Dokument nr. 8:16 (2000-2001)).
Utviklingen i ettertid viser hvor berettiget dette forslaget var.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og representanten Steinar Bastesen mener at det overhodet ikke eksisterer noe grunnlag for å øke statens inntekter fra merverdiavgift. I stedet har man fått en reform som er svært lite oversiktlig og som i tillegg skaper betydelige administrative og økonomiske problemer for mange som nå blir avkrevet avgift.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til behandlingen av Ot.prp. nr. 2 (2000-2001), der dette medlem går inn for innføring av merverdiavgift på tjenester. Dette er viktig for å sikre statens inntekter på lang sikt, noe som er en forutsetning for å opprettholde trygghet og velferd for alle landets innbyggere.
Dette medlem er skeptisk til å bruke momsen som fordelingsvirkemiddel gjennom ulike unntaksordninger. Sosialistisk Venstrepartis prinsipielle syn er at merverdiavgiften skal pålegges alt som selges, men med en relativt lav sats. Hver gang det vedtas et unntak fra dette, betyr det at satsen for det øvrige må økes for å skaffe samme inntekt til staten. For eksempel koster halv merverdiavgift på mat ca. 6,5 mrd. kroner årlig, og var hovedgrunnen til at den generelle merverdiavgiftsatsen måtte heves fra 23 til 24 pst. fra årsskiftet. Dette gir uheldige effekter i økonomien. Politiske målsettinger som fordeling, helse eller stimulering av bestemte næringer gjøres generelt mer effektivt gjennom andre virkemidler.
Dette medlem understreker at uklare signaler rundt avgrensinger og unntak på en rekke felter har skapt kaotiske tilstander i debatten rundt momsreformen. Inntrykk er skapt av at alle som roper høyt nok blir innvilget unntak. På helseområdet, i forhold til de frivillige organisasjonene og for mange andre av de som nå inkluderes i merverdiavgiftssystemet, hersker det betydelig uklarhet om hvilket regelverk de skal forholde seg til, med svært kort tid igjen til reformen etter planen skal settes i verk. Den seine offentliggjøringen av avgrensninger og regelverket som vil gjelde for de nye avgiftspliktige, gir næringsdrivende svært kort tid til å tilpasse seg endra regelverk.
Dette medlem går derfor inn for å utsette innføringen av merverdiavgiftsreformen til 1. januar 2002. Det gir de impliserte bedre mulighet til å forberede seg på nye regler, Regjeringen får tid til å gjøre en skikkelig gjennomgang av de vanskelige avgrensningene med nødvendig høring for de impliserte, og presentere en skikkelig kompensasjon til de som ikke bør rammes gjennom statsbudsjettet.
Dette medlem viser til at investeringsavgiften ble vedtatt opphevet fra 1. april 2002 i forbindelse med behandlingen av nasjonalbudsjettet for inneværende år. Dette skjedde mot dette medlems stemme. I forbindelse med merverdiavgiftsreformen blir en rekke nye virksomheter også pålagt investeringsavgift fra 1. juli 2001. Regelverket for investeringsavgift er ualminnelig komplisert med en rekke unntak og unntak fra unntakene. En stor del av bedriftene som rammes av dette er små, og vil måtte påregne en betydelig administrativ kostnad knytta til dette, som kommer i tillegg til innføringen av merverdiavgiften. Dette medlem finner det urimelig å pålegge disse virksomhetene å bygge opp systemer som skal håndtere investeringsavgiften i en kort periode fram til opphevingen, og går derfor inn for at disse innvilges unntak fra investeringsavgiften.
Dette medlem fremmer følgende forslag:
«I lov 21. desember 2000 nr. 113 om endringer i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift gjøres følgende endring:
II
Endringen trer i kraft 1. januar 2002.»
Dette medlem går inn for å gi kollektivtransport en ordning med nullsats og fradragsrett for inngående merverdiavgift. Dette vil gi en nødvendig forbedring av rammevilkårene for kollektivtransporten, og likebehandling for tog og buss i forhold til fly.
Dette medlem fremmer følgende forslag:
«I lov 21. desember 2000 nr. 113 om endringer i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift gjøres følgende endringer:
§ 16 første ledd ny nr. 13 skal lyde:
Yrkesmessig persontransport.
§ 16 første ledd ny nr. 14 skal lyde:
Formidling av tjenester som nevnt i nr. 13.»
Det er ikke vedtatt noe særskilt unntak fra merverdiavgiftsplikten for serveringstjenester. Fra 1. juli 2001 vil serveringstjenester derfor være avgiftspliktige uten hensyn til om de omsettes til en lukket krets av personer eller allmennheten. Den generelle avgiftsplikten vil dermed i utgangspunktet omfatte eksempelvis studentkantiner, bedriftskantiner, Statens kantiner, Forsvarets kantiner og servering fra de konferansesentra som det er gitt særskilte unntak for etter gjeldende regler.
Departementet mener det foreligger grunner som tilsier at elev- og studentkantiners serveringstjenester blir unntatt fra den generelle merverdiavgiftsplikten. Det vises blant annet til at dette er en type tjeneste som ofte står i nær sammenheng med de tilbud og velferdstiltak som undervisningsinstitusjonene yter overfor elever og studenter. På denne bakgrunn legger departementet fram forslag om at serveringstjenester fra elev- og studentkantiner unntas fra merverdiavgiftsplikt.
Konsekvensen av forslaget vil være at disse kantinene ikke skal beregne utgående merverdiavgift av den servering som er omfattet av unntaket. Motstykket til dette er at kantinene ikke vil få adgang til å fradragsføre inngående merverdiavgift på anskaffelser til bruk i denne virksomheten.
Departementet legger til grunn at bestemmelsen skal omfatte kantinevirksomhet i forbindelse med både private og offentlige undervisningsinstitusjoner. Eksempler på kantiner som vil omfattes av unntaket, er universitets- og høyskolekantiner, elevkantiner i videregående skole og lignende.
Når det gjelder hvilke tjenester som vil være omfattet av det foreslåtte unntaket, er dette avgrenset til kun å gjelde serveringstjenester fra slike kantiner. Dette innebærer at den etablerte merverdiavgiftsplikten ved kiosksalg og catering videreføres. Kiosksalg er å anse som ordinær vareomsetning, og vil fortsatt være avgiftspliktig. Det er videre grunn til å understreke at unntaket gjelder arten av tjenesten og ikke selve lokalet hvor det foregår servering til elever eller studenter. Dersom eksempelvis en studentkantine benyttes til ordinær restaurantvirksomhet hvor serveringsstedet er åpent for alle, eller om det i skoleferien drives ordinær serveringsvirksomhet fra kantinen, vil dette bli omfattet av avgiftsplikten for serveringstjenester. Unntaket omfatter heller ikke alkoholservering som skjer fra slike kantiner. I slike tilfeller foreligger det etter departementets mening ikke en nær sammenheng til det velferdstilbud i form av servering som undervisningsinstitusjonene yter overfor studentene/elevene. Hensynene bak det foreslåtte unntaket for serveringstjenester fra elev- og studentkantiner vil derfor ikke gjøre seg gjeldende i disse tilfellene. En slik virksomhet i elev- og studentkantiner vil dessuten i større grad drive i konkurranse med andre serveringstilbud. Det kan da oppstå vridninger mellom de ulike aktørene i markedet.
Enkelte elev- og studentkantiner vil på denne bakgrunn også etter 1. juli 2001 kunne drive dels avgiftspliktig og dels ikke avgiftspliktig virksomhet. Disse kantinene vil derfor kun få fradragsrett for inngående merverdiavgift på anskaffelser til den avgiftspliktige delen av virksomheten på samme måte som i dag. Inngående merverdiavgift på fellesanskaffelser skal fordeles forholdsmessig etter anskaffelsens antatte bruk i den avgiftspliktige delen av virksomheten.
Unntaket for serveringstjenester fra elev- og studentkantiner er på usikkert grunnlag beregnet å gi et provenytap i størrelsesorden 50 mill. kroner på årsbasis. For 2001 er provenytapet beregnet å utgjøre om lag 15 mill. kroner. Videre er det beregnet, på grunnlag av opplysninger fra bransjen, at innføring av unntak for merverdiavgift kombinert med redusert sats på næringsmidler, vil gi grunnlag for å redusere prisene på servering med om lag 3,5 pst. i forhold til i dag. Det er også beregnet at innføring av merverdiavgift på studentkantiner mv. ville gitt en økning i prisene på servering på om lag 15 pst.
Departementet viser til forslag om endring i lov 21. desember 2000 nr. 113 om endringer i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift § 5 b. Det foreslås at endringen i denne endringsloven trer i kraft straks.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og representanten Steinar Bastesen, slutter seg til departementets vurderinger og forslag til lov 21. desember 2000 nr. 113 om endringer i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift § 5 b første ledd ny nr. 13.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og representanten Steinar Bastesen viser til sine respektive merknader og forslag i avsnitt 6.1.2, og slutter seg subsidiært til Regjeringens forslag.
Under behandlingen av Regjeringens forslag om merverdiavgiftsreformen knyttet finanskomiteen enkelte merknader til tjenesteområdene innen idrett, jf. Innst. O. nr. 24 (2000-2001) avsnitt 3.2.8.
Finansdepartementet vil også vise til Innst. S. nr. 154 (2000-2001) fra finanskomiteen om forslag fra stortingsrepresentantene Jan Petersen og Børge Brende om å frita treningsstudioer fra merverdiavgiften (Dokument nr. 8:46 (2000-2001)).
I departementets høringsbrev av 29. mars 2001 om oppfølgingen av merverdiavgiftsreformen er det varslet at departementet vil komme tilbake til dette spørsmålet i forbindelse med fremleggelsen av Revidert nasjonalbudsjett for 2001.
I avsnitt 6.3.2 i proposisjonen gjøres det rede for rettstilstanden på idrettsområdet på grunnlag av merverdiavgiftsreformen slik den er vedtatt.
Departementet har vurdert rettstilstanden for idrettsaktiviteter nærmere slik merverdiavgiftsreformen nå er vedtatt, og da særlig med tanke på å unngå konkurransevridninger. Etter departementets mening er det behov for å gjøre endringer på dette området.
Den prinsipielle tilnærmingen til denne vurderingen er at merverdiavgiften bør være en generell avgift på innenlands forbruk for å sikre statens fremtidige inntekter. En mest mulig generell avgiftsbelegging av forbruk vil dessuten hindre vridninger i forbruks- og næringsvalg. Det er derfor av stor betydning at den generelle merverdiavgiftsplikten på omsetning av tjenester gjennomføres med færrest mulig unntak. Unntakene må ha en særskilt begrunnelse.
Tjenester på idrettsområdet ytes ofte av aktører på ordinære forretningsmessige vilkår, og slikt forbruk bør etter departementets mening i utgangspunktet være omfattet av den generelle merverdiavgiftsplikten.
Reglene innenfor EU-området og svensk rett er omtalt nærmere i avsnitt 6.3.3 i proposisjonen.
Departementet ser at de omfattende unntak som er vedtatt på idrettsområdet, kan føre til konkurransevridninger mellom de ulike aktørene som tilbyr tilnærmet like tjenester. Rettstilstanden slik merverdiavgiftsreformen nå er vedtatt, betyr eksempelvis at en kommune skal beregne merverdiavgift av vederlaget som oppkreves fra brukerne for adgangen til kommunens svømmehall. En forening som er organisert som et idrettslag skal derimot ikke oppkreve merverdiavgift ved omsetning av retten til å bruke klubbens svømmebasseng. I tillegg viser departementet til at det i forbindelse med Stortingets behandling av merverdiavgiftsreformen også ble vedtatt unntak for adgang til fornøyelsesparker og opplevelsessentra. Dette unntaket vil blant annet omfatte inngangspenger til ulike badeland. Dette innebærer eksempelvis at det skal beregnes merverdiavgift på inngangspenger til kommunale svømmebasseng, mens det på inngangspengene til større kommersielle badeland ikke skal beregnes merverdiavgift. En slik rettstilstand vil etter departementets vurdering være uheldig.
En mulig løsning kan være å avgiftsbelegge de mer kommersielle aktørene, mens den virksomhet som utøves i regi av stat, kommune eller ideelle foreninger unntas fra merverdiavgiftsplikten. En slik rettstilstand vil medføre at det skal beregnes merverdiavgift på omsetning fra eksempelvis et aksjeselskap eller en annen ordinær næringsdrivende av rett til å utøve idrettsaktiviteter. Dersom virksomheten skjer i regi av en kommune vil det derimot ikke foreligge noen avgiftsplikt ved en slik eventuell endring av regelverket. Etter departementets mening ville en slik rettstilstand kunne ha medført konkurransevridninger mellom de ulike aktørene. Som beskrevet ovenfor er det i Sverige avgiftsplikt for slike tjenester som ytes av kommersielle virksomheter, men da med en redusert sats på 6 pst.
For å oppnå nøytralitet i regelverket er det ønskelig at de ulike aktørene står overfor samme regelverk. Sett i lys av at det er vedtatt omfattende unntak på idrettsområdet, mener departementet at det er gode grunner for at det bør være et generelt unntak for omsetning av rett til å utøve idrettsaktiviteter. Departementet legger derfor fram forslag om at omsetning av rett til å utøve idrettsaktiviteter unntas fra den generelle merverdiavgiftsplikten.
Forslaget innebærer at det ikke skal beregnes merverdiavgift for betaling for å delta i utøvelse av idrettsaktiviteter. Unntaket vil gjelde uavhengig av om slike tjenester ytes av kommersielle virksomheter, eksempelvis et aksjeselskap eller en annen ordinær næringsdrivende, eller om virksomheten skjer i regi av staten, kommuner eller idrettslag. Ved vurderingen av om det foreligger idrettsaktiviteter vil utgangspunktet være om dette er en type aktivitet som drives av særforbundene tilsluttet Norges Idrettsforbund og Olympiske Komité. Den idrettsaktivitet som foregår i treningsstudioer vil også omfattes av unntaket. Når det gjelder selve utleien av idrettslokalene eller -anlegg vil disse omfattes av det generelle unntaket for fast eiendom i merverdiavgiftsloven § 5 a første ledd slik denne bestemmelsen nå lyder.
Forslaget medfører at det ikke skal beregnes merverdiavgift ved salg av billetter, årskort, timeleie, greenfee mv. til svømmehaller, treningsstudioer, tennisbaner, golfbaner mv., samt ved utleie av eksempelvis en håndballbane.
Ved dette unntaket må det foretas en avgrensing mot andre avgiftspliktige tjenester. Det må for det første foretas en avgrensing mot avgiftspliktig skjønnhetspleie. Dette betyr eksempelvis at virksomheter som driver treningsstudio eller svømmeanlegg blir avgiftspliktige for den del av virksomheten som vedrører solsenger og annen skjønnhetspleie. Aktiviteter som isolert sett kan betegnes som idrettsaktiviteter vil videre ikke omfattes av unntaket når formålet med utøvelsen ikke er å drive idrett. Eksempelvis vil dans på et diskotek eller restauranter ikke omfattes. Det samme gjelder biljardspill på utesteder. Det må også avgrenses mot avgiftspliktig omsetning og utleie av varer.
Det er på grunn av begrenset tilgang på statistikk vanskelig å presist anslå provenytapet ved dette forslaget. Et usikkert anslag kan være i størrelsesorden 300 mill. kroner på årsbasis. Dette utgjør om lag 100 mill. kroner på 2001-budsjettet.
Lovteknisk foreslås det at unntaket for omsetning av rett til å utøve idrettsaktiviteter inntas i en ny bestemmelse i merverdiavgiftsloven § 5 b, slik denne nå er vedtatt. Samtidig vil det være nødvendig å oppheve § 5 a annet ledd nr. 6. På denne bakgrunn anses dessuten den vedtatte bestemmelsen i § 5 første ledd nr. 1 bokstav g for å være overflødig. Det materielle innholdet i denne bestemmelsen vil nå bli omfattet av det generelle unntaket for idrettsaktiviteter. Det generelle unntaket nødvendiggjør også en endring i § 5 annet ledd, som blant annet gir hjemmel for å pålegge avgiftsplikt dersom unntaket for idrettslag medfører vesentlig konkurransevridning.
Departementet viser til forslag om endringer i lov 21. desember 2000 nr. 113 om endringer i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift. Det foreslås at endringene i denne endringsloven trer i kraft straks.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og representanten Steinar Bastesen, slutter seg til departementets vurderinger og forslag til lov 21. desember 2000 nr. 113 om endringer i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift § 5 b første ledd ny nr. 12, opphevelse av § 5 a annet ledd nr. 6 og § 5 første ledd nr. 1 bokstav g og endring av § 5 annet ledd.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og representanten Steinar Bastesen viser til sine respektive merknader og forslag i avsnitt 6.1.2, og slutter seg subsidiært til Regjeringens forslag.
Ved behandlingen av lovproposisjonen om merverdiavgiftsreformen vedtok Stortinget omfattende unntak fra den generelle merverdiavgiftsplikten for tjenester innen reiselivsnæringene. Unntakene innen reiselivsnæringene ble vedtatt på bakgrunn av forhandlinger mellom Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre under behandlingen av statsbudsjettet for 2001.
Det nærmere omfanget av unntakene innen reiselivsnæringene må i første rekke skje gjennom en lovtolking i hvert enkelt tilfelle ut fra alminnelige rettskildeprinsipper. Departementet har imidlertid funnet det hensiktsmessig å gi nærmere retningslinjer som kan gi uttrykk for avgiftsmyndighetenes syn på tolkingen av disse unntakene. Disse retningslinjene er vedlagt som notat nr. 11 til departementets høringsbrev av 29. mars 2001 om oppfølgingen av merverdiavgiftsreformen.
Når det gjelder guidetjenester er det ikke vedtatt noe særskilt unntak fra den generelle merverdiavgiftsplikten for denne type tjenester.
Guidetjenester ytes imidlertid ofte som en integrert del av andre tjenester. Hvis en tjenesteleverandør leverer en dominerende hovedytelse som er unntatt fra merverdiavgiftsplikt, og tjenesteleverandøren ikke tar særskilt vederlag for mindre tilleggsytelser som isolert sett ville vært avgiftspliktig, vil slike tilleggsytelser likevel ikke lede til avgiftsplikt. Guiding i museer eller guiding under persontransport kan være eksempler på slike mindre tilleggsytelser. Denne avgrensingen vil være skjønnsmessig.
I ovennevnte høringsbrev av 29. mars 2001 er det varslet at departementet vil se nærmere på spørsmålet om guidetjenestenes avgiftsmessige status fram mot Revidert nasjonalbudsjett 2001. Departementet har vurdert dette spørsmålet nærmere og kommet fram til at det bør gjøres endringer på dette området.
Departementet vil understreke betydningen av at generell merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester innføres med færrest mulig unntak. Unntakene må ha en særskilt begrunnelse.
I denne sammenhengen viser departementet til at mange av de tjenestene som er omtalt ovenfor ikke er unntatt fra merverdiavgiftsplikt i andre land. Dette gjelder også guidetjenester, se omtale i avsnitt 6.4.2 i proposisjonen for omtale av reglene i Sverige.
Departementet vil bemerke at det etter merverdiavgiftsreformens ikrafttredelse vil foreligge omfattende merverdiavgiftsunntak for tjenester innen reiselivsnæringene. Guidetjenester vil imidlertid være avgiftspliktig, slik loven nå er vedtatt. Departementet ser at denne rettstilstanden kan føre til uheldige avgiftsmessige tilpasninger og konkurransevridninger. Det vises eksempelvis til at dersom en leverandør av en persontransporttjeneste som ledd i denne virksomheten også yter en mindre tilleggsytelse i form av guiding (guiding under persontransport), vil guidingen etter omstendighetene ikke bli avgiftsbelagt. Dersom en underleverandør yter denne guidetjenesten til vedkommende tjenesteleverandør, må det derimot faktureres med merverdiavgift. For å oppnå mest mulig nøytralitet er det ønskelig at de ulike aktørene står overfor samme regelverk. Som følge av at det nå er vedtatt omfattende unntak innen reiselivsnæringene, er det etter departementets mening gode grunner for også å unnta guidetjenester. Departementet legger derfor fram forslag om å innføre et generelt unntak for guidetjenester og formidling av slike tjenester fra merverdiavgiftsplikten.
Med guidetjenester menes etter en naturlig språklig forståelse ulike fører/omvisnings- og informasjonsstjenester. Eksempler på slike tjenester kan være omvisning i historiske bygg og førertjenester i naturen hvor det samtidig gis informasjon til deltakerne om de ulike attraksjonene. Det må foretas en avgrensing mot ulike rådgivnings- og konsulenttjenester som vil bli avgiftspliktig etter 1. juli 2001. Departementet legger imidlertid til grunn at det ikke vil oppstå store problemer knyttet til tolkingen av et unntak for guidetjenester. I den grad det foregår et undervisningsopplegg med friluftinnslag, vil unntaket for undervisningstjenester også kunne få anvendelse. Det må da dreie seg om mer instruksjonspregede aktiviteter med et selvstendig opplæringsformål.
Blant annet fordi guide- og reiseledertjenester er organisert på mange ulike måter, er det vanskelig å skaffe oversikt over omfanget av den delen av aktiviteten som berøres av forslaget. Det antas ut fra foreliggende informasjon at provenytapet kan være i størrelsesorden 5 mill. kroner på 2001-budsjettet. Departementet understreker at anslaget er meget usikkert.
Departementet viser til forslag om endring i lov 21. desember 2000 nr. 113 om endringer i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift § 5 b. Det foreslås at endringen i denne endringsloven trer i kraft straks.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og representanten Steinar Bastesen, slutter seg til departementets vurderinger og forslag til lov 21. desember 2000 nr. 113 om endringer i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift § 5 b første ledd ny nr. 11.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og representanten Steinar Bastesen viser til sine respektive merknader og forslag i avsnitt 6.1.2, og slutter seg subsidiært til Regjeringens forslag.
I Ot.prp. nr. 2 (2000-2001) ble det foreslått at omsetning av postfriske frimerker, det vil si frimerker som kan benyttes som frankeringsmiddel i Norge, skulle avgiftsberegnes. Når det gjelder Posten Norge BAs, heretter kalt Posten, brevsendinger til utlandet ble det på bakgrunn av avgiftstekniske hensyn foreslått at forhåndskjøp av frimerker til frankering av brev skulle avgiftsberegnes som innenlands omsetning selv om forsendelsen gjelder post til mottaker i utlandet. Stortinget var enig i dette og vedtok et nytt annet punktum i merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 4. Avgiftsplikten på postsendinger til utlandet kan ses på som et unntak fra hovedregelen i merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 4 første punktum, som fastslår at det ikke skal betales avgift av omsetning av transporttjenester her i landet når transporten skjer direkte til eller fra utlandet.
Bestemmelsen i merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 4 annet punktum, slik den nå er vedtatt, henviser til postloven § 6. Ved denne henvisningen er avgiftsplikten knyttet til Postens enerettsområde, som bare gjelder lukket, adressert brevpost med vekt inntil 350 gram. Etter at lovproposisjonen om merverdiavgiftsreformen ble lagt frem, har Posten tatt opp spørsmålet om merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 4 annet punktum bør endres. Fordi de avgiftstekniske hensyn knyttet til brevpost innenfor enerettsområdet i stor grad også gjelder for andre brevforsendelser, har Posten gått inn for at avgiftsplikten for befordring av brev til utlandet skal gjelde all brevpost.
Departementet anser at ved å endre § 16 første ledd nr. 4 annet punktum slik den nå lyder til å gjelde all brevpost, vil det kunne oppstå problemer med å avgrense hva som er å anse som «brev» og hva som er å anse som «pakkepost». Det vises til at lukkede, adresserte sendinger på inntil 2 kg også kan sendes som pakkepost. Videre anser departementet det prinsipielt betenkelig å pålegge ytterligere avgiftsplikt for alle aktører innen et tjenesteområde fordi en aktør finner det enklere å avgiftsbelegge en større del av sine transporttjenester til utlandet en det som følger av de generelle bestemmelsene. De prinsipielle innvendingene blir imidlertid mindre tungtveiende dersom avgiftsplikten begrenses til Postens egne brevsendinger.
For å imøtekomme Postens forenklingsbehov foreslår derfor departementet at det foretas en endring i den vedtatte § 16 første ledd nr. 4 annet punktum. Ved endringen vil det fremgå at avgiftsplikten knyttes til Postens egne brevsendinger generelt. Dersom Posten på bakgrunn av den tekniske utvikling senere vil kunne skille mellom frankering av brev til mottaker her i landet og mottaker i utlandet, vil departementet vurdere denne bestemmelsen nærmere. Forslaget til lovendring har ubetydelige provenykonsekvenser.
Departementet viser til forslag om endring i lov 21. desember 2000 nr. 113 om endringer i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift § 16 første ledd nr. 4 annet punktum. Det foreslås at endringen i denne endringsloven trer i kraft straks.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og representanten Steinar Bastesen, slutter seg til departementets vurderinger og forslag til endring av lov 21. desember 2000 nr. 113 om endringer i lov 19. juni 1969 nr. 66 om merverdiavgift § 16 første ledd nr. 4 annet punktum.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og representanten Steinar Bastesen viser til sine respektive merknader og forslag i avsnitt 6.1.2, og slutter seg subsidiært til Regjeringens forslag.
Departementet vil videre informere Stortinget om at Finansdepartementet legger til grunn en ny tolkning av merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 4 første punktum når det gjelder merverdiavgiftsplikten på terminalavgifter.
Lovendringen i forbindelse med merverdiavgiftsreformen innebærer blant annet at postale tjenester blir avgiftspliktig etter 1. juli 2001. I Ot.prp nr. 2 (2000-2001) ble det lagt til grunn at terminalavgifter, det vil si godtgjørelse som utenlandske senderpostselskaper betaler til Posten for å distribuere post fra utlandet, skal anses som vederlag for postale tjenester som ytes i Norge. Dette innebærer at det i forarbeidene er lagt til grunn at terminalavgifter blir avgiftspliktige. Det vises til omtalen i avsnitt 6.2.9.5 i den nevnte lovproposisjonen.
Departementet har foretatt en fornyet vurdering av den avgiftsmessige behandling av terminalavgiftene. I denne forbindelse har departementet mottatt innspill fra Samferdselsdepartementet og Posten.
Departementet viser til at avgiftsfri direkte godstransport i relasjon til merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 4 anses å foreligge når det er sluttet avtale om en sammenhengende transport av vare fra et sted her i landet til et sted i utlandet eller omvendt. Fritaket for den innenlandske transport som er en del av en direkte transport til eller fra utlandet, omfatter foruten de egentlige transporttjenester også andre avgiftspliktige tjenester her i landet som normalt ytes i forbindelse med transporten, se forskrift nr. 31 til merverdiavgiftsloven. Dette gjelder eksempelvis lasting, lossing, terminalytelser som merking, veiing, eller pakking, lagring, tolldeklarering og spedisjon. Etter departementets mening vil Postens terminalavgifter naturlig komme innenfor dette unntaket slik det her er beskrevet. På bakgrunn av denne lovforståelsen vil Postens terminalavgifter være fritatt fra merverdiavgift (nullsats) etter merverdiavgiftsloven § 16 første ledd nr. 4. Disse avgiftene avgiftsbelegges eksempelvis heller ikke i Sverige.
Det anses ikke å ha provenymessige konsekvenser at disse terminalavgiftene omfattes av nevnte avgiftsfritak. Bakgrunnen for dette er ordningen med refusjon av merverdiavgift til utenlandske næringsdrivende som ikke er registreringspliktig til Norge, se merverdiavgiftsloven § 26 a og tilhørende forskrift.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og representanten Steinar Bastesen, tar dette til orientering.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og representanten Steinar Bastesen viser til sine merknader og forslag i avsnitt 6.1.2, og slutter seg subsidiært til Regjeringens forslag.