4. Parallelle innskudds- og ytelsesordninger
I Ot.prp. nr. 71 (1999-2000) Om lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold (innskuddspensjonsloven) kapittel 3.7 uttrykte Finansdepartementet at ulike pensjonsordninger for ulike deler av arbeidsstokken ville innebære brudd på forholdsmessighetsprinsippet. Departementet var videre opptatt av at man burde unngå å åpne for pensjonsordninger som forskjellsbehandler arbeidstakere i et foretak med hensyn til hvilken risiko de eksponeres for. I finanskomiteens innstilling om lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold, jf. Innst. O. nr. 2 (2000-2001) s. 12, gikk imidlertid et flertall av finanskomiteens medlemmer inn for å gi adgang til parallelle ordninger:
Flertallet fremmet følgende forslag:
«Stortinget ber Regjeringen fremme lovforslag som åpner for adgang til parallelle innskudds- og ytelsesordninger i samme bedrift.»
På bakgrunn av finanskomiteens uttalelser, skrev departementet i høringsnotat av 27. oktober 2000 om forskrift til innskuddspensjonsloven at det ville ta noe tid å foreta en fullstendig gjennomgang av spørsmål knyttet til parallelle ordninger. Departementet ønsket derfor høringsinstansenes vurdering av om det burde åpnes for parallelle ordninger, ved at det i første omgang ble tatt inn en bestemmelse i forskrift til innskuddspensjonsloven, med hjemmel i denne loven § 4-2 første ledd.
Tilsvarende forskriftsbestemmelse (som åpnet for parallelle ordninger) kunne fastsettes med hjemmel i lov om foretakspensjon § 3-3 første ledd, etter at bestemmelsene ble endret, se Ot.prp. nr. 20 (2000-2001) kapittel 7.4 og Innst. O. nr. 39 (2000-2001) kapittel 5.3.
Midlertidig løsning ble fastsatt i forskrift av 22. desember 2000 til lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold og forskrift av 22. desember 2000 om endring av forskrift til lov om foretakspensjon.
Etter departementets vurdering er problemstillingene knyttet til parallelle ordninger så sentrale at bestemmelser som gir adgang til slike ordninger bør fastsettes i lov. Departementet foreslår derfor at bestemmelser om dette tas inn i innskuddspensjonsloven og lov om foretakspensjon. Disse bestemmelsene vil komme til erstatning for den midlertidige, forskriftsfastsatte løsningen.
I henhold til departementets begrepsbruk dekker parallelle ordninger det tilfellet der et foretak ønsker å ha to ulike ordninger for alderspensjon for sine ansatte. Overgang til annen ordning i forbindelse med utfasing av eksisterende ytelsesbasert pensjonsordning dekkes av reglene om omdanning og lukking. Departementet har lagt opp til at et foretak kan ha enten
en innskuddsordning og en ytelsesbasert foretakspensjonsordning, eller
en innskuddsordning og en engangsbetalt ordning, eller
en engangsbetalt ordning og en ytelsesbasert foretakspensjonsordning.
Departementet mener at ved å åpne for at foretak kan ha enda flere parallelle ordninger, ville problemstillinger knyttet til forholdsmessighet og likebehandling mellom ansatte bli ytterligere komplisert.
I Innst. O. nr. 2 (2000-2001) ble det gitt en henstilling til Regjeringen om å vurdere å utarbeide retningslinjer som «muliggjør sammenligning av pensjon fra innskuddsordninger med pensjon fra ytelsesbaserte ordninger». Formålet var at «forholdsmessighet og krav til likebehandling av ansatte i hovedsak blir oppfylt», se nærmere i kapittel 3 i proposisjonen.
I lys av diskusjon i kapittel 3 i proposisjonen synes det vanskelig i praksis å etablere generelle, sikre og enkle rutiner for sammenligning av parallelle pensjonsordninger. Departementet mener samtidig at det er hensiktsmessig å fastsette visse kriterier som parallelle ordninger må oppfylle. Det er foreslått bestemmelser i innskuddspensjonsloven § 2-10 annet ledd og i lov om foretakspensjon § 2-9 annet ledd som uttrykker at ordningenes kvalitet skal stå i rimelig forhold til hverandre. Enkelte av disse bestemmelser vil imidlertid være vanskelig å operasjonalisere og kontrollere, og vil i betydelig grad ha karakter av formålsbestemmelser. I denne sammenheng vises det til foreslått lov om innskuddspensjon i arbeidsforhold § 2-10 annet ledd bokstav c, der det heter at regelverket for de to ordningene skal utformes slik at alderspensjonsytelsene står i et rimelig forhold til hverandre, jf. også foreslått lov om foretakspensjon § 2-9 annet ledd bokstav c. Formålet med slike bestemmelser er å unngå at det med hensikt opprettes parallelle ordninger der medlemskap i en av ordningene er vesentlig bedre enn medlemskap i den andre. Departementet vil vurdere om det i denne sammenheng er hensiktsmessig å fastsette nærmere retningslinjer i forskrift. Et alternativ kunne være å basere seg på sjablonmessige forhåndsbetraktninger, og eksempelvis angi intervaller for innskudd i innskuddsordning som under visse forutsetninger vil kunne gi tilnærmet de samme forventede ytelser som angitte intervaller i ytelsesbaserte ordninger. Hensiktsmessigheten må blant annet vurderes ut fra at slike sjablonmessige retningslinjer i verste fall kan være villedende, og at de uansett ikke ivaretar på en tilfredsstillende måte de forhold Stortinget har pekt på knyttet til forholdsmessighet og likebehandling, jf. omtale i kapittel 3 i proposisjonen.
I lys av prinsippet om forholdsmessighet og likebehandling har departementet videre funnet det rimelig å foreslå at det legges til grunn at parallelle pensjonsordninger opererer med samme aldersgrenser og at de tilknyttes likeverdige tilleggsytelser, som uføre- og etterlattepensjoner samt premie- eller innskuddsfritak. Departementet ser at det kan være vanskelig å foreta en fullstendig sammenligning, blant annet fordi innskuddspensjonsloven har bestemmelser i § 7-4 om at pensjonskapital i spareavtale ved død benyttes til barnepensjon, eventuelt også til pensjon til ektefelle, samboer eller registrert partner. Det antas at en praktikabel løsning ved sammenligning vil være å se bort fra dette elementet. Departementet vil peke på at foretaket til en viss grad kan motvirke faren for seleksjon ved å velge løsninger for tilleggsdekninger i samme selskap slik det er skissert i høringsuttalelser fra Kredittilsynet og Aktuarforeningen.
Videre foreslår departementet at de ansatte skal ha mulighet til å velge pensjonsordning når foretaket oppretter parallelle ordninger, eller når arbeidstaker blir ansatt i foretak som har parallelle ordninger, jf. forslag til innskuddspensjonsloven § 2-11 og forslag til lov om foretakspensjon § 2-10. Departementet tar til etterretning at Kredittilsynet i brev av 5. mars 2001 påpeker at arbeidstaker som av helsemessige grunner antar at de vil få en lavere levealder enn gjennomsnittet vil kunne foretrekke en innskuddsordning. En slik seleksjon vil ifølge Kredittilsynet isolert sett bidra til økt risiko i ytelsesordninger som inngår som del av parallelle ordninger, og at premien i ordningene vil måtte reflektere dette. Departementet har i sin vurdering blant annet vektlagt at hensyn til seleksjonsproblematikk og fare for innlåsing må ses opp mot drøftingen av muligheten for å gi robuste retningslinjer for forholdsmessighet og likebehandling, jf. kapittel 3 i proposisjonen. Som en konsekvens av problemene med å sikre likebehandling, og siden ordningene ikke vil være direkte sammenlignbare, mener departementet at arbeidstaker bør gis valgadgang når foretak oppretter parallelle ordninger og når arbeidstaker ansettes i et foretak som har parallelle ordninger.
Departementet legger til grunn at valgfriheten begrenses dersom en pensjonsordning, innenfor rammene av lov om foretakspensjon og innskuddspensjonsloven, har regler om medlemskap som er til hinder for at arbeidstakeren opptas som medlem. Det kan i denne sammenheng blant annet vises til at regelverket i en ordning med ytelsesbasert pensjon kan ha bestemmelser i medhold av lov om foretakspensjon § 3-9 annet ledd om at arbeidstaker som ved ansettelse har mindre enn 10 år igjen til pensjonsalder ikke skal tas opp som medlem i foretakspensjonsordningen.
Eventuelle incentiver til å skifte mellom parallelle pensjonsordninger over tid på grunnlag av ulik opptjeningsprofil i ordningene og problemstillinger knyttet til seleksjon, tilsier etter departementets oppfatning at arbeidstakers rett til å skifte mellom to parallelle pensjonsordninger i foretaket ikke bør være videre enn det som er nødvendig av hensyn til likebehandling og forholdsmessighet. Departementet foreslår derfor at et pensjonsordningsregelverk skal inneholde bestemmelser om i hvilke tilfeller en arbeidstaker kan flytte sitt medlemskap fra den ene til den andre pensjonsordningen, jf. forslag til innskuddspensjonsloven § 2-12 og forslag til lov om foretakspensjon § 2-11. En arbeidstaker skal uansett ha rett til å flytte sitt medlemskap ved vesentlig endring i innskudds- eller ytelsesplan eller regelverket for øvrig i en av eller begge pensjonsordningene. I tillegg til kravet om vesentlighet er det også en forutsetning at endringen har betydning for framtidige rettigheter i pensjonsordningen. Departementet legger til grunn at ett vedtak om midlertidig avvik fra innskuddsplanen i medhold av forslag til innskuddspensjonsloven § 5-1 annet ledd annet punktum vedrørende variable innskudd, ikke vil gi grunnlag for rett til flytting av medlemskap. Departementet antar at en slik valgadgang i første rekke vil kunne utløses ved mer grunnleggende endringer i ordningene, for eksempel om ordningene skal være tilknyttet uføre- og etterlatteytelser. Det vises for øvrig til forslag til innskuddspensjonsloven § 2-10 tredje ledd og tilsvarende forslag til lov om foretakspensjon § 2-9 tredje ledd, der intensjonen er at endringen ikke kan foretas i den hensikt å utforme en ordning slik at medlemskap i denne blir vesentlig bedre enn medlemskap i den andre ordningen.
Ved flytting av medlemskap til annen parallell ordning gjelder bestemmelsene om opphør av medlemskap tilsvarende, og det skal utstedes fripolise eller pensjonskapitalbevis avhengig av om arbeidstaker flytter medlemskapet fra en pensjonsordning etter lov om foretakspensjon eller fra en ordning etter innskuddspensjonsloven. Departementet viser til at det ikke er anledning til sammenslåing av midler fra innskuddsbasert og ytelsesbasert pensjonsordning, jf. innskuddspensjonsloven §§ 6-3 og 6-4.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til Innst. O. nr. 2 (2000-2001) s. 12 om lov om innskuddspensjon der det heter om parallelle og kombinerte ordninger:
«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at lovforslaget § 2-1 om innskuddspensjon i arbeidsforhold ikke gir åpning for parallelle eller kombinerte ordninger, til tross for at en rekke høringsinstanser har gått inn for dette. Flertallet vil peke på at det vil kunne være svært aktuelt for det enkelte foretak og dets ansatte med en kombinasjon av ytelsesbaserte og innskuddsbaserte ordninger.
Flertallet registrerer at arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner, samt finansnæringen ikke har gitt uttrykk for tilsvarende bekymring som departementet når det gjelder administrative kostnader knyttet til å praktisere to parallelle regelsett på samme område som følge av at to ulike ordninger lever side om side. Tvert imot er flere høringsinstanser positive til parallelle og kombinerte ordninger. Flertallet mener at rent praktiske tilsynshensyn ikke kan tillegges avgjørende vekt i denne saken.
(….)
Flertallet mener videre det er ønskelig å åpne for en vurdering av om innskuddspensjon kan legges på toppen av en ytelsesbasert pensjon. Dette bør gjøres slik at samtlige ansatte som er omfattet av en ytelsesdel også er omfattet av en innskuddsdel. Innskuddet på toppen kan i så fall gi muligheter for årlige forhandlinger om variable innskudd, mens ytelsen i bunn vil kunne utgjøre en slags «grunnsikkerhet» for medlemmene knyttet til et bestemt ytelsesnivå. Flertallet fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber Regjeringen komme tilbake til Stortinget med en vurdering av å legge innskuddspensjon på toppen av en ytelsesbasert pensjon.»»
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, viser til at ved anvendelsen av bestemmelsene i lov om foretakspensjon på tilfeller der foretaket har parallelle ordninger, må det generelt tas hensyn til at lov om foretakspensjon er skrevet utfra den forutsetning at et foretak kun kan ha én pensjonsordning. Lov om foretakspensjon må derfor generelt tolkes slik at reglene om parallelle ordninger på en rimelig måte kan tilpasses til det eksisterende regelverk i foretakspensjonsloven.
Flertallet mener at det er et grunnleggende prinsipp at alle ansatte på en bedrift skal ha en like god pensjonsordning. Dette gjelder selv om bedriften har flere parallelle ordninger. Dette er også uttrykt i § 2-10 annet ledd bokstav c i lov om innskuddspensjon og i § 2-9 annet ledd bokstav c i lov om foretakspensjon der det heter at «…de to ordningene skal utformes slik at alderspensjonsytelsene står i et rimelig forhold til hverandre og slik at urimelig forskjellsbehandling av grupper av arbeidstakere unngås».
Fordi det ikke er mulig å sammenlikne de ulike ordningene direkte og dermed dokumentere at de er like gode, har departementet foreslått at det er den enkelte arbeidstaker som skal kunne velge hvilken ordning han/hun vil være med i. En slik valgfrihet vil ikke gjøre det hensiktsmessig for foretaket å tilby to ordninger der den ene er langt bedre enn den andre, fordi den opplagt dårligste ordningen ikke vil bli valgt. Denne regelen vil derfor bidra til at de ansatte får like gode pensjonsordninger.
Flertallet mener likevel at partene i arbeidslivet/på den enkelte bedrift bør kunne avtale hvilken av pensjonsordningene en gruppe av arbeidstakere skal være medlem av, men vil understreke at partene ikke kan inngå avtaler som medfører urimelig forskjellsbehandling av enkelte grupper arbeidstakere. Slike kollektive avtaler må ligge innenfor det som er intensjonen med reglene i denne loven. En slik adgang må i så fall fastsettes i pensjonsplanen for den enkelte bedrift.
Flertallet viser til brev fra Finansdepartementet 21. mai 2001 til Arbeiderpartiets stortingsgruppe der det heter at den foreslåtte ordlyden i § 2-10 i lov om foretakspensjon og § 2-11 i lov om innskuddspensjon, vanskelig kan tolkes å åpne for at foretaket og arbeidstakernes organisasjoner kan avtale hvilken ordning en bestemt gruppe skal være medlem av. Flertallet vil derfor foreslå en endring i § 2-11 første ledd i lov om innskuddspensjon og i § 2-10 første ledd i lov om foretakspensjon.
Flertallet fremmer følgende forslag:
«I lov 24. november 2000 nr. 81 om innskuddspensjon i arbeidsforhold (innskuddspensjonsloven) gjøres følgende endring:
§ 2-11 første ledd skal lyde:
Når et foretak oppretter parallelle ordninger, skal hver enkelt arbeidstaker ha rett til å velge hvilken pensjonsordning vedkommende skal være medlem av. Det kan likevel fastsettes i regelverket at arbeidstakerorganisasjoner som har medlemmer ansatt i foretaket kan velge ordning for sine medlemmer. Det skal fastsettes i regelverket hvilken ordning arbeidstaker som ikke foretar noe valg etter første punktum skal være medlem av.
I lov 24. mars 2000 nr. 16 om foretakspensjon gjøres følgende endring:
§ 2-10 første ledd skal lyde:
Når et foretak oppretter parallelle ordninger, skal hver enkelt arbeidstaker ha rett til å velge hvilken pensjonsordning vedkommende skal være medlem av. Det kan likevel fastsettes i regelverket at arbeidstakerorganisasjoner som har medlemmer ansatt i foretaket kan velge ordning for sine medlemmer. Det skal fastsettes i regelverket hvilken ordning arbeidstaker som ikke foretar noe valg etter første punktum skal være medlem av.»
Flertallet foreslår videre at ordet «likevel» i departementets forslag til tredje ledd i § 2-11 i lov om innskuddspensjon og i tredje ledd i § 2-10 i lov om foretakspensjon utgår, slik at forslag til disse bestemmelser lyder:
«I lov 24. november 2000 nr. 81 om innskuddspensjon i arbeidsforhold (innskuddspensjonsloven) gjøres følgende endring:
§ 2-11 tredje ledd skal lyde:
En arbeidstaker kan ikke velge å bli medlem av en pensjonsordning dersom reglene om medlemskap som gjelder for ordningen er til hinder for at arbeidstakeren opptas som medlem.
I lov 24. mars 2000 nr. 16 om foretakspensjon gjøres følgende endring:
§ 2-10 tredje ledd skal lyde:
En arbeidstaker kan ikke velge å bli medlem av en pensjonsordning dersom reglene om medlemskap som gjelder for ordningen er til hinder for at arbeidstakeren opptas som medlem.»
Flertallet slutter seg til departementets forslag til innskuddspensjonsloven § 2-10 til § 2-12 med de endringer i forslaget til § 2-11 første og tredje ledd som fremgår ovenfor. Flertallet slutter seg også til departementets forslag til lov om foretakspensjon § 2-9 til § 2-11 med de endringer i forslaget til § 2-10 første og tredje ledd som fremgår ovenfor.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, legger til grunn at reglene ikke er til hinder for at det kan avtales i foretaket hvilke av de to pensjonsordningene en nærmere bestemt gruppe av arbeidstakere skal være medlem av. En slik avtale kan gjøres mellom bedriften og for eksempel arbeidstakerorganisasjonene. En bedrift som oppretter parallell pensjonsordning bør ikke miste retten til skattefradrag selv om det gjøres slike avtaler med arbeidstakerorgansisasjoner. Det vises i denne forbindelse til at en slik åpning vil kunne gjøre parallelle ordninger billigere etter som faren for såkalt skjev seleksjon som omtalt i proposisjonen, blir mindre.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til Innst. O. nr. 2 (2000-2001) der Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti gikk imot parallelle eller kombinerte ordninger, fordi dette vil bryte med likebehandlingsprinsippet i pensjonsordningen. Disse medlemmer viser til merknad i innstillingen s. 12-13:
«Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti slutter seg til Regjeringens vurderinger når det gjelder kombinerte pensjonsordninger.
Disse medlemmer vil peke på at det er et sentralt punkt i lovforslaget at alle ansatte, med noen få unntak, skal være medlemmer av samme pensjonsordning. Det er derfor ikke åpnet adgang til å ha parallelle og/eller kombinerte pensjonsordninger. Hensikten er å sikre at de ansatte blir behandlet likt.
Disse medlemmer vil vise til at forholdsmessighetsprinsippet, som sikret likebehandling i hver av ordningene, ikke nødvendigvis gjør det når ordningene kombineres. Dette gjelder selv om prinsippet anvendes for hver av de to ordningene som kombineres.
Årsaken til dette er at for å gi alle medlemmene i en pensjonsordning samme pensjon i forhold til tidligere lønn, må folketrygdens utjamningsprofil motvirkes. Da må det innbetales relativt mer for medlemmer med høy inntekt enn for medlemmer med middels og lav inntekt. Det gjelder både for ytelsesbaserte og innskuddsbaserte ordninger. Når det betales relativt mer for de høytlønte i hver av ordningene i en kombinert ordning, motvirkes fordelingsprofilen i folketrygden flere ganger. Det fører til at medlemmer med høy lønn får en forholdsvis høyere pensjon enn de andre medlemmene. Dette vil først og fremst ramme medlemmer med lavere og middels høye inntekter.
Disse medlemmer vil illustreres dette med et eksempel. En bedrift oppretter en kombinert pensjonsordning. I bunnen er det en ytelsesbasert ordning, som gir alle de ansatte 55 pst. av inntekten i pensjon. I denne bedriften arbeider Anne som tjener 245 450 kroner i året, og Kjell Ivar som tjener 589 080 kroner. Begge er født i 1975. Når Anne går av med pensjon får hun 132 543 kroner i året fra folketrygden, altså 54 pst. av lønna. I tillegg får hun 2 454 kroner fra den ytelsesbaserte ordningen. Kjell Ivar får 194 396 kroner fra folketrygden, altså 33 pst. I tillegg får han 129 598 kroner fra den ytelsesbaserte ordningen. De får begge 55 pst. av inntekten i pensjon, og forskjellen i utbetaling fra folketrygden er utjamnet.
De fleste på bedriften synes 55 pst. er en lav kompensasjonsgrad, så i tillegg til denne ordningen har bedriften en innskuddsbasert ordning, også denne for alle ansatte. Det betales inn mellom 2 og 4 pst. av de ansattes lønninger til den innskuddsbaserte ordningen. Etter forholdsmessighetsprinsippet kan den prosentvise innbetalingen for inntekter mellom 6G og 12G være dobbelt så høy som for inntekter under 6G. Det fører til at for Anne, som har en inntekt under 6G, blir det innbetalt et innskudd på 2 pst. av inntekten, 4 909 kroner. For Kjell Ivar blir det innbetalt 2 pst. av lønna opp til 6G og 4 pst. av resten. Til sammen blir dette 17 672 kroner, som er 3 pst. av lønna til Kjell Ivar. Forholdsmessighetsprinsippet er utformet slik at det skal være mulig å utjevne fordelingsvirkningen i folketrygden, men i dette tilfelle er det allerede gjort, og resultatet er at Kjell Ivar totalt sett kommer langt bedre ut enn Anne. De to blir ikke behandlet likt, selv om forholdsmessighetsprinsippet er anvendt for begge ordninger.
Disse medlemmer vil peke på at forskjellsbehandlingen ikke blir mindre alvorlig hvis innskuddene i den innskuddsbaserte ordningen er usikre og varierer fra år til år. For arbeidstakere med lavere og middels inntekter betyr det at den eneste tjenestepensjonsordningen som vil gi dem en ytelse av betydning er usikker, og at de derfor ikke vet på forhånd hvilken pensjon de vil få i tillegg til folketrygden.
Disse medlemmer vil peke på at det er vanskelig å utforme regler som sikrer at alle ansatte blir behandlet likt når ulike pensjonsordninger kombineres. Det vil kreve et detaljert regelverk for alle mulige kombinasjoner av ordninger. En slik detaljregulering mener disse medlemmer er uønsket, blant annet fordi det vil være vanskelig for arbeidstakerene å få oversikt over konsekvensene av å velge ulike kombinasjoner av ordninger.
Disse medlemmer vil peke på at det også vil være vanskelig å sikre likebehandling hvis de ansatte ikke er medlemmer i samme ordning, men i parallelle ordninger som er bygd på ulike prinsipper. Disse medlemmer mener blant annet at det er ikke ønskelig å åpne for at de som har arbeidet i bedriften en stund og nyansatte tilbys forskjellige pensjonsordninger.»
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil på denne bakgrunn gå imot de foreslåtte lovendringer.