7.1 Gjennomføringsformer og innsettelsesregler

7.1.1 Gjennomføringsformer

Sammendrag

Fengselslovutvalget foreslo at de eksisterende fullbyrdelsesalternativene ble utvidet ved at noen lukkede fengsler ble etablert med særlige sikkerhetsfor­anstaltninger. De øvrige alternativene skulle bestå av lukkede fengsler, åpne fengsler og hybelhus. Utvalget foreslo videre at det ble innført adgang til straffullbyrdelse utenfor anstalt som et eget fullbyrdelsesalternativ.

I høringsutkastet foreslo departementet at dagens bruk av lukkede og åpne fengsler ble videreført. Soningsalternativene ble for øvrig foreslått utvidet ved at noen lukkede avdelinger skal kunne etableres med et særlig høyt sikkerhetsnivå eller tilrettelegges for innsatte med særlige behov. Hybelhus og frigangshjem ble foreslått likestilt med et noe lavere sikkerhetsnivå enn åpne fengsler og ble gitt fellesbetegnelsen «overgangsfengsel». Oppregningen gjenspeilte at det normalt skal skje en overgang fra lukkede til åpne regimer under gjennomføringen av soningen.

Departementet foreslo dessuten lovfestet to nye selvstendige gjennomføringsformer: adgangen til å gjennomføre fengselsstraff utenfor fengsel med særlige vilkår, og at perioden med pålagte vilkår etter prøveløslatelse oppføres som en selvstendig gjennomføringsform. Dagens adgang til å gjennomføre straff i institusjon eller sykehus i spesielle tilfelle ble videreført.

Flere høringsinstanser fremhever at straffegjennomføringen må være sikkerhetsmessig betryggende og ikke være i strid med publikums alminnelige rettsfølelse. Riksadvokaten bemerker bl.a. at det er et gjennomgående trekk ved utkastet til ny straffegjennomføringslov at det åpnes for nye soningsformer i frihet. Flere høringsinstanser slutter seg uttrykkelig til at kriminalomsorgen får utvidede muligheter til å differensiere straffegjennomføringen. Noen har innevendinger til at departementet gir hybelhusene/frigangshjemmene status som overgangsfengsel. Flere høringsinstanser er spesielt skeptiske til gjennomføring av straff utenfor fengsel.

Departementet påpeker at i lovutkastet og i proposisjonen er «lukket fengsel» nå betegnet som «fengsel med høyt sikkerhetsnivå», mens åpent fengsel er betegnet som «fengsel med lavere sikkerhetsnivå». Det presiseres at samtlige beslutninger om innsettelse og senere overføringer mellom de forskjellige gjennomføringsformene alltid skal være betinget av at det er sikkerhetsmessig betryggende og ikke i strid med den alminnelige rettsfølelse.

Den endrede status for hybelhusene innebærer ikke at det faglige innholdet og tilbudet tilsiktes forandret. Det understrekes ellers at det ikke er kriminalomsorgens oppgave å skaffe bolig til personer som er egnet til å gjennomføre straff ute i samfunnet, eller personer som er prøveløslatt.

Når det gjelder gjennomføring av straff utenfor fengsel vises til pkt. 7.2.3.

Komiteens merknader

Komiteen er fornøyd med at det i lovutkastet følges opp tidligere signaler om individuelt tilpasset og differensiert soning. Det å ha mulighet for endringer av soningsforholdene og bli pålagt stadig større ansvar for egen situasjon, kan være avgjørende for å komme ut til et liv uten kriminalitet. Samtidig understreker komiteen at et slikt opplegg må skje på en betryggende måte i forhold til sikkerhet og folks alminnelige rettsfølelse. Komiteen har merket seg at dette er ivaretatt gjennom at det er tatt inn i loven en forutsetning om at overføring til lavere sikkerhetsnivå og soning under mer ansvar og friere former bare skal kunne skje når ikke sikkerhetsmomenter taler imot det. Komiteen vil på den annen side peke på at det å ansvarliggjøre innsatte under soningen vil være et sentralt tiltak for å forebygge ny kriminalitet. Det å begrense det store tilbakefallet til ny kriminalitet er kriminalomsorgens store utfordring.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, ser at det er hensiktsmessig å ha betegnelsen fengsel på alle bygninger som domfelte sitter i under soning. Imidlertid viser flertallet til at hybelhus og frigangshjem står i en noe spesiell stilling. De domfelte som soner her er på slutten av soningen, og er i ferd med å integrere seg i det åpne samfunnet. Noen av hybelhusene er i stor grad integrert i et nærmiljø. Til tross for at domfelte fortsatt faktisk er under soning og underlagt restriksjoner, kan det føre til en uheldig stigmatisering i nærmiljøet om disse bygningene nå får betegnelsen fengsel. Flertallet mener derfor at «overgangsbolig» kan være en bedre betegnelse. En slik endring av navnet i forhold til forslaget er ikke ment som noen realitetsendring av innholdet i overgangsboligene.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at de foreslåtte navneendringer for åpen soning og lukket soning til «fengsel med høyere sikkerhetsnivå» og «fengsel med lavere sikkerhetsnivå» ikke innebærer noen realitetsendringer. Disse medlemmer mener dagens betegnelser er innarbeidet og gir et mer dekkende bilde av soningsformen, og at navneendringer er unødvendige.

Disse medlemmer støtter Regjeringens forslag om bruk av ordet «overgangsfengsel» fordi dette faktisk dreier seg om en ordinær del av soningen. Det fremmes forslag om endringer i forhold til flertallets forslag i tråd med dette i § 10 første ledd og § 15 tredje ledd.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Riksadvokatens bemerkning i høringsuttalelsen om at det er et gjennomgående trekk ved utkastet til ny straffegjennomføringslov at det åpnes for nye soningsformer i frihet, og til at flere høringsinstanser er skeptiske til gjennomføring av straff utenfor fengsel. Disse medlemmer mener at overføring til hybelhus eller andre former for «overgangsfengsel» ikke bør kunne benyttes som en del av straffegjennomføringen, men kun bør kunne brukes som et tilbud om oppfølging etter endt soning. I så fall kan ikke benevnelsen «overgangsfengsel» benyttes.

Disse medlemmer vil etter dette stemme imot § 10 første ledd bokstav c.

7.1.2 Gjennomføring av straff i fengsel

Sammendrag

Fengselsloven kap. II og fengselsreglementet har bestemmelser om innsettelse i fengsel. Domfelte kan anbringes i åpen anstalt når de er egnet for anbringelse under friere forhold og dette antas å fremme tilpasningen til samfunnet og særlige grunner ikke taler mot det. Hovedregelen er ellers at fengselsstraff gjennomføres i lukket fengsel og at straffetidens lengde er avgjørende for valg av type fengsel. Fengselsstyret kan gjøre unntak fra disse bestemmelser. Utgangspunktet er at domfelte blir innkalt til soning av straffen i det fengselsdistrikt vedkommende hører inn under. I 1999 ble totalt 11 165 personer innsatt i fengsel.

Fengselslovutvalget foreslo at dagens ordning med inndeling i lokalfengsler og sentralfengsler ble opphevet. Det ble også foreslått at straffen så langt mulig skal fullbyrdes i domfeltes hjemdistrikt. Kun sikkerhetsmessige hensyn kunne begrunne innsettelse i sikkerhetsavdeling. Utvalget foreslo innført som hovedregel at straffen skulle påbegynnes i åpen anstalt og at det måtte begrunnes særskilt dersom fullbyrdelsen skulle skje i mer restriktive former. Hvis domfelte var ilagt straff i to år eller mer, eller det forelå særlig rømningsrisiko, skulle straffen likevel påbegynnes i ordinær lukket anstalt. Utvalget foreslo videre at det i særlige tilfelle ble gitt adgang til å påbegynne straffen i hybelhus.

Justisdepartementet foreslo i St.meld. nr. 27 (1997-1998) at det innenfor hver kriminalomsorgsregion skulle opprettes avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå og at det skulle etableres ressursavdelinger for de dårligst fungerende innsatte. Det ble videre foreslått en utvidet adgang til direkte innsettelse i åpent fengsel for domfelte med dommer på inntil to år. Departementet foreslo ikke begrensninger ut fra bestemte lovbruddskategorier. Et flertall i Stortinget støttet utvidelse av adgangen til direkte innsettelse i åpent fengsel, og departementet fulgte opp forslagene i høringsbrevet.

Det ble videre foreslått en unntaksvis adgang for domfelte med lengre straff enn to år til innsettelse i åpent fengsel. I særlige tilfelle skulle straffedømte kunne innsettes direkte i overgangsfengsel. Som følge av regionaliseringen foreslo departementet i høringsutkastet for øvrig at dagens formelle skille mellom lands-, krets- og hjelpefengsler ble opphevet og at lengden på straffen nå bortfalt som kriterium for hvilket fengsel domfelte skal settes inn i. Departementet foreslo videreført dagens hovedregel om at domfelte skal innsettes i lukket fengsel med mindre annet er uttrykkelig bestemt med hjemmel i loven.

Etter at rettskraftig dom foreligger er det i dag politiet som innkaller domfelte til gjennomføring av straffen. Det ble reist spørsmål ved om effektivitetshensyn bør føre til at kriminalomsorgen overtar politiets innkallingsoppgaver.

Det er særlig forslaget om utvidet adgang til direkte innsettelse i åpen anstalt og innsettelse i avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå som har foranlediget uttalelser fra høringsinstansene, og synspunktene er delte.

Departementet bemerker at totalt sett synes forslaget om utvidet adgang til direkte innsettelse i åpent fengsel å ha fått stor støtte blant høringsinstansene. Det pekes på at innsettelse i lukket fengsel opprettholdes som hovedregel. Departementet opprettholder forslaget i proposisjonen, jf. § 11. Da adgangen til innsettelse i åpent fengsel nå er foreslått utvidet, anser departementet at det ikke lenger er behov for en adgang til direkte innsettelse i overgangsfengsel. De nærmere kriterier for innsettelse i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå nedfelles i forskrift.

Komiteens merknader

Komiteen er enig i at det ikke lenger er hensiktsmessig å dele fengslene opp i hjelpe-, krets- og landsfengsler. Siden hver region nå skal ha alle de ulike differensierte soningsforholdene, blir det nivået på sikkerheten som karakteriserer fengslet eller avdelingen. Komiteen mener at det vil være heldig at domfelte så langt det er praktisk mulig og formålstjenlig, får sone så nær hjemstedet som mulig. Dette må likevel ikke gå på bekostning av at flest mulig domfelte må bli innsatt til soning raskest mulig etter domsavsigelse.

Komiteen viser til at en hardere kriminalitetsutvikling gjør at det kan være behov for flere plasser med særlig høyt sikkerhetsnivå, og mener det er bra at det tas sikte på at slike avdelinger etableres i alle regionene. Noen innsatte har også av ulike grunner et særlig behov for tettere oppfølging og hjelp. I en ordinær avdeling kan det være vanskelig å få tid og mulighet til å følge dem opp på en måte som ivaretar sikkerheten for omgivelsene og de innsattes behov. Det er derfor bra at det etableres særskilte ressursavdelinger i hver region. Disse må også innrettes slik at det blir mulig å ta hånd om domfelte som er dømt til forvaring etter systemet med særreaksjoner. Komiteen viser til at ressursavdelingene vil ha flere ansatte og et bredere faglig innslag enn ordinære avdelinger. Komiteen vil understreke at det er viktig at hensynet til sikkerheten er overordnet også i disse avdelingene. Komiteen ser fram til etableringen og utviklingen av de nye avdelingene, og ber om at Stortinget blir orientert om arbeidet med det i statsbudsjettet for 2002.

Når det gjelder innkalling til soning, bemerker komiteen at dette bør skje på den måten som er mest effektiv. Det er viktig at det går kortest mulig tid fra dom til soning, og at plassene blir utnyttet på en best mulig måte. I perioder hvor det må prioriteres, må sikkerhetshensyn og rask reaksjon overfor unge lovbrytere vektlegges. Komiteen understreker at uansett hvilken instans som har ansvaret for innkallingen, må kommunikasjonen mellom politiet og kriminalomsorgen være svært god på dette området.

Komiteen slutter seg til prinsippet om at ingen i utgangspunktet bør sone under strengere sikkerhets- og kontrollregime enn hva som er nødvendig ut fra sikkerhetsmessige grunner. Imidlertid understreker komiteen at de sikkerhetsmessige hensynene må være overordnet. Er det tvil om at en plassering for eksempel kan innebære en fare for sikkerheten, at nye kriminelle handlinger kan bli begått, at den innsatte vil rømme eller ikke vil klare å takle en mer ansvarskrevende soning, skal vedkommende plasseres under strengere regime. Videre vil komiteen peke på at det ved valg av plassering også må tas hensyn til at man ikke skal støte den alminnelige rettsfølelsen. Det kan innebære at for eksempel domfelte som har utført alvorlige voldshandlinger eller omfattende og gjentatte vinningsforbrytelser bør sone under strengere regime enn hva rent sikkerhetsmessige vurderinger tilsier.

Komiteen støtter derfor at hovedregelen skal være at domfelte settes inn i fengsel med høyt sikkerhetsnivå, med mindre noe annet er klart hjemlet i loven.

Komiteen deler oppfatningen av at det ikke er behov for å ha mulighet til å sette straffedømte direkte inn på soning i overgangsfengsel/overgangsbolig.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, peker på at dersom det viser seg å være en forsvarlig og formålstjenlig måte å gjennomføre soning på for en innsatt, kan vedkommende overføres til slik soning.

Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, støtter at kriminalomsorgen skal vurdere om den straffedømte kan settes direkte inn i fengsel med lavere sikkerhetsnivå for de kortere dommene inntil to år. Det er viktig at man ved slike innsettelser er spesielt oppmerksom på om det under soningen blir behov for overføring til fengsel med høyere sikkerhetsnivå. Dette flertallet er videre enig i at det åpnes for at en slik direkte innsettelse helt unntaksvis skal være mulig også for straffedømte med en dom på noe mer enn to år. Det vil særlig være aktuelt for unge lovbrytere hvor en slik soningsform er avgjørende for å lykkes med en rehabilitering. Dette flertallet understreker at det ikke må dreie seg om dommer som er vesentlig lengre enn to år, og at kriteriene skal vurderes strengt. For lengre dommer er det spesielt viktig å ivareta den alminnelige rettsfølelsen, særlig der det dreier seg om lovbrudd som har vært belastende for fornærmede.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet understreker at soning skal oppfattes som straff for den kriminelle handling som er gjort. Det er viktig å sørge for rehabilitering og gjøre den straffedømte klar til å møte samfunnet på nytt, men soning må oppfattes som et onde for å ha en preventiv effekt. Disse medlemmer mener derfor at domfelte som har utført alvorlig volds- eller sedelighetskriminalitet, samt gjengangere skal sone i lukket fengsel.

Disse medlemmer mener at det ikke bør innføres en plikt til å vurdere om den straffedømte kan settes direkte inn i fengsel med lavere sikkerhetsnivå. Disse medlemmer er enig i at det ikke alltid skal være automatikk i utmåling av straff og straffeform i forhold til den kriminelle handling som er utført. Men dette er alltid et moment ved straffeutmålingen i domstolene. Disse medlemmer mener at denne vurderingen best blir ivaretatt ved den helhetlige vurderingen domstolene foretar. Disse medlemmer viser i tillegg til at det skal foretas en løpende vurdering av om den straffedømte kan overføres til mindre restriktive soningsformer under soningen. Det kan derfor etter disse medlemmers mening ikke være nødvendig med enda en vurdering av mindre restriktive soningsformer. Disse medlemmer er særlig kritisk til at de som er domfelt for et forhold som er så alvorlig at det idømmes over to års ubetinget fengsel, kan settes til soning direkte i åpent fengsel. Disse medlemmer vil etter dette stemme imot § 11 fjerde ledd.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er uenig i at domfelte med dommer inntil to år skal vurderes for direkte innsettelse i åpen anstalt. Etter disse medlemmers vurdering bør åpen soning bare brukes i forbindelse med svært korte dommer, og som utslusing, men da bare for en kort periode i avslutningen av den sonede dommen.

7.1.3 Gjennomføring av straff i institusjon og sykehus

Sammendrag

Etter fengselsloven § 12 kan domfelte overføres til hybelhus, kursted, behandlingsinstitusjon mv., hvis det finnes hensiktsmessig på grunn av vedkommendes helbred, sinnstilstand, arbeidsevne, tilpasningsevne eller andre særlige grunner. I særlige tilfelle kan det bestemmes at fullbyrdelsen skal ta til i behandlingsinstitusjon. I 1999 ble 309 personer besluttet overført til behandlingsinstitusjon mv. etter fengselsloven § 12.

Etter fengselsloven § 32 kan en innsatt overføres til sykehus hvis vedkommende ikke kan få en hensiktsmessig behandling i fengslet. Tiden i sykehus regnes med i straffetiden med mindre innsatte selv har voldt eller foregitt sykdommen for å avbryte fengselsoppholdet.

Fengselslovutvalget foreslo videreført adgangen til å fullbyrde straff i behandlingsinstitusjon.

Departementet foreslo i høringsutkastet i stor grad en videreføring av gjeldende rett. I dag kan opphold i institusjon som hovedregel iverksettes for den «gjenstående del av straffetiden». Dette kriteriet endres slik at domfelte eventuelt kan tilbakeføres til fengsel etter endt behandling. Når det gjelder innleggelse i sykehus ble gjeldende rett i hovedsak foreslått videreført.

De fleste høringsinstansene er positive til den foreslåtte endring i § 12. Enkelte mener imidlertid at tilbakeføring til fengsel etter endt institusjonsopphold kan være uheldig.

Departementet opprettholder forslaget, jf. lovutkastet §§ 12 og 13.

Komiteens merknader

Komiteen ser at straffedømte kan ha ulike problemer som krever en behandling som ikke er mulig å gi innenfor fengselsvesenet, og støtter derfor forslaget som i hovedsak er en videreføring av dagens system. Komiteen er enig i endringen om at en straffedømt skal kunne gjennomføre soning i behandlingsinstitusjon selv om oppholdet ikke gjelder hele resten av soningstiden. Det er fleksibilitet og individuelle hensyn som er viktig. Dersom en langtids straffedømt vil ha utbytte av slik behandling tidligere i soningsforløpet, bør det gis. Mulige skadevirkninger for rehabiliteringen ved tilbakeføring til soning kan bøtes på ved å bruke ulike soningsalternativer.

Komiteen vil også understreke at syke mennesker som trenger behandling som ikke kan gis i fengselsvesenet, skal overføres til helsevesenet for behandling. For øvrig støtter komiteen at det er en åpning i loven for at tiden i helsevesenet kan legges til soningstiden dersom den straffedømte selv har skyld i oppholdet, og noe annet vil framstå som urimelig.

7.2 Overføringer mellom gjennomføringsformer

7.2.1 Overføring til mer restriktiv eller samme gjennomføringsform

Sammendrag

Fengselsloven har ingen særskilt bestemmelse om overføringer mellom fengsler. Etter fengselsreglementet kan imidlertid en innsatt overføres til annen anstalt når hensynet til innsatte eller andre grunner gjør det formålstjenlig.

Fengselslovutvalget mente at bestemmelsene om overføringer var for vage og overlot for stor grad av skjønnsmyndighet til fengselsmyndighetene. Utvalget foreslo ulike kriterier for overføringer basert på hvilken type anstalt det skulle overføres til.

Også departementet foreslo i høringsutkastet bestemte kriterier som må være oppfylt for at overføringer kan besluttes, men mente Fengselslovutvalgets forslag til kriterier ble for snevre. Det ble foreslått at overføring kan besluttes når det er nødvendig for å opprettholde ro, orden og sikkerhet, når det er begått eller vil bli begått en straffbar handling, når det er fare for rømning eller når innsatte har en særlig negativ innflytelse på miljøet i fengslet. Videre ble det foreslått kriterier som dekker kriminalomsorgens eget behov for å bruke overføringer som styringsmiddel (bygningsmessige, bemanningsmessige eller plassmessige forhold). Innsattes eget ønske kan også begrunne overføring. For innsatte i høyrisikoavdelinger kan overføringer besluttes selv om kriteriene ikke er oppfylt.

Få høringsinstanser har gitt kritiske merknader til bestemmelsen om overføring mellom gjennomføringsformer.

Departementet opprettholder forslaget i lovutkastet, jf. § 14.

Komiteens merknader

Komiteen viser til at hvor, og under hva slags regime den straffedømte gjennomfører soningen, ofte har stor betydning for den innsatte, og kan ha mye å si for mulighetene for rehabilitering. Det er derfor bra at kriteriene for overføring lovfestes. Komiteen mener at de foreslåtte kriteriene synes hensiktsmessige. Det skal foreligge en saklig grunn for å overføre en innsatt. Særlig er det viktig dersom det dreier seg om overføring til et strengere sikkerhetsnivå eller den innsatte selv motsetter seg overføring. Samtidig er det viktig at kriminalomsorgen har full styringsmyndighet, og kan velge plassering etter det som framstår som riktig for å fremme en positiv utvikling både hos den enkelte innsatte og i hele miljøet i fengslet. Komiteen ser at en flytting på grunn av praktiske årsaker også kan være nødvendig, men peker på at det bør føres en forsiktig praksis med tvangsoverføringer med en slik begrunnelse. Videre vil komiteen peke på at for å ivareta innsattes engasjement i egen situasjon, bør også innsattes egne ønsker legges vekt på i en vurdering av om overflytting skal finne sted.

Siden høyrisikoavdelingene skal ivareta helt spesielle hensyn, er komiteen enig i at innsatte her må kunne flyttes på selv om ingen av kriteriene er oppfylt.

7.2.2 Overføring til mindre restriktive gjennomføringsformer

Sammendrag

Etter fengselsloven kan domfelte som synes egnet for anbringelse under friere forhold, settes i åpen anstalt når dette antas å kunne fremme deres tilpasning i samfunnet, og særlige grunner ikke taler imot det. Iht. fengselsreglementet kan innsatte overføres til åpent fengsel med mindre særlige grunner taler mot det. Straffedømte med dommer over tre år skal som regel ikke overføres til åpent fengsel før en betydelig del, dvs. 1/3 av straffen er gjennomført. Innsatte med gjenværende soningstid på fire måneder skal vurderes overført til åpent fengsel.

Fengselslovutvalget anså at kriteriene for overføring til åpent fengsel var for restriktive. Utvalget foreslo en egen bestemmelse om utslusing av fanger, og en plikt til å overføre fanger til mindre restriktive fullbyrdelsesformer for å oppnå en utvikling frem mot full frihet.

Utgangspunktet bør etter departementets oppfatning være at alle som gjennomfører straff i lukket fengsel bør kunne kvalifisere for overføring til åpent fengsel. Departementet foreslo i høringsutkastet at det ikke ble inntatt begrensninger i lovteksten basert på bestemte lovbruddskategorier fordi enhver overføring til en mer åpen gjennomføringsform skal være vurdert som sikkerhetsmessig forsvarlig og skal ikke stride mot den alminnelige rettsoppfatning.

Innsatte skulle etter forslaget kunne overføres fra lukket til åpent fengsel når en «forholdsmessig del» av straffen er gjennomført, med mindre formålet med straffen eller sikkerhetsmessige grunner taler mot det, eller det er fare for rømning. Når grunnlaget for innsettelse i høyrisikoavdelinger eller i ressursavdelinger bortfaller, skulle disse innsatte overføres til ordinære lukkede fengsler. Departementet foreslo videre at innsatte som viser en særlig positiv utvikling bør gis mulighet for en tidligere overføring til åpent fengsel når kriteriene ellers er oppfylt. Fengslet fikk for øvrig en plikt til å vurdere overføring fra lukket til åpent fengsel når det gjenstår ett år frem til løslatelse på prøve.

Ved overføring til overgangsfengsel må de samme kriterier som gjelder for overføring til åpent fengsel være oppfylt. I tillegg må overføring være hensiktsmessig for å fremme en fortsatt positiv utvikling og for å motvirke ny kriminalitet. Overføring kan også skje direkte fra lukket fengsel.

Høringsinstansene har noe ulike syn på forslagene. Flere høringsinstanser gir uttrykk for faren for forskjellsbehandling ved bruk av det skjønnsmessige begrepet «særlig positiv utvikling» som vilkår for progresjon og utslusing til åpent fengsel og overgangsfengsel.

Departementet er tilfreds med at flertallet av høringsinstansene synes å ha sluttet seg til hovedlinjene i bestemmelsen i lovutkastet § 15. Et viktig prinsipp som fremgår av bestemmelsen er at ingen bør gjennomføre straffen under strengere fengselsregimer enn det som er nødvendig ut fra sikkerhetsmessige grunner. Departementet har imidlertid revurdert særordningen som ble foreslått i høringsutkastet for innsatte som har hatt en «særlig positiv utvikling», og foreslår at denne tas bort. Departementet ser det uheldige i at man i lovteksten positivt særbehandler en gruppe innsatte.

Når det gjelder innsatte i avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå, har departementet tilføyet en ny setning i lovutkastet hvor det fastsettes at disse innsatte skal vurderes for overføring til lukket fengsel med senest seks måneders mellomrom.

Komiteens merknader

Komiteen støtter at situasjonen og utviklingen til innsatte som sitter på høyrisikoavdelinger må vurderes i forhold til overføring til mindre restriktiv soning minst hver sjette måned.

Når det ellers gjelder overføring til mindre restriktiv soning, viser komiteen til at det er et godt virkemiddel for å gjennomføre en mer ansvarskrevende soning for den innsatte, og for bedre å kunne forberede domfelte på et liv utenfor fengslet. Komiteen understreker imidlertid igjen at hensynet til sikkerhet og den alminnelige rettsfølelsen må være overordnet. Særlig der lovbryteren har gjort en alvorlig handling som har vært av stor belastning for fornærmede, bør man være mer restriktiv med overføring til friere soning selv om det er sikkerhetsmessig forsvarlig.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, slutter seg til at en slik overføring skal vurderes når det er ett år igjen til en innsatt eventuelt kan løslates på prøve, og ellers at slik overføring kan skje dersom vedkommende har sonet en del av straffen og vilkårene for øvrig er oppfylt. Flertallet støtter at det skal foretas skjønnsvurderinger hvor individuelle hensyn i saken må tas.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet mener at det ikke er behov for en regel om at overføring skal vurderes når det er ett år igjen til en innsatt eventuelt kan løslates på prøve. Slik overføring kan ellers skje dersom vedkommende har sonet en del av straffen og vilkårene for øvrig er oppfylt. Disse medlemmer vil derfor stemme mot § 15 annet ledd tredje punktum.

Komiteens medlemmer fra Høyre mener at det ikke skal være automatikk i overføring til overgangsfengsel, og at det må foreligge kvalifiserte forbedringer fra den innsattes side for å få slik overføring.

Disse medlemmer fremmer forslag om endring i § 15 tredje ledd i tråd med dette.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er imot at straffedømte skal kunne sone i såkalte «overgangsfengsler». Denne soningsformen er etter disse medlemmers vurdering en for mild soningsform. Disse medlemmer minner om at en av hensiktene med straffereaksjoner er at den innsatte skal føle at straffen er ubehagelig, slik at han mister lysten til å begå nye straffbare handlinger som kan føre til en ny periode i fengsel. Disse medlemmer vil derfor advare mot å gjøre soningen så behagelig at den avskrekkende virkningen forsvinner. Disse medlemmer vil stemme imot § 15 tredje ledd.

7.2.3 Gjennomføring utenfor fengsel med særlige vilkår

Sammendrag

Fengselslovutvalget foreslo blant annet at «strafffullbyrdelse utenfor anstalt» ble innført som et eget og nytt fullbyrdelsesalternativ.

Departementet fulgte i St.meld. nr. 27 (1997-1998) opp dette, og foreslo at det ble vurdert etablert en progresjonsrettet soning hvor domfelte går mot en stadig mer normalisert tilværelse. Stortinget støttet dette i Innst. S. nr. 6 (1998-1999) og traff deretter følgende vedtak:

«Stortinget ber Regjeringen fremme forslag for Stortinget om fullbyrding utenfor anstalt, herunder forslag til lovfesting av når slik fullbyrding kan påbegynnes.»

Departementet foreslo i høringsutkastet adgang til å gjennomføre fengselsstraff utenfor fengsel med særlige vilkår når halvdelen av straffetiden er gjennomført for innsatte som har hatt en «særlig positiv utvikling». Det ble satt nærmere bestemte vilkår for gjennomføring utenfor fengsel. Det kunne også fastsettes forbud mot bruk av rusmidler.

Noen høringsinstanser går imot forslaget, bl.a. fordi man mener det kan stride mot folks alminnelige rettsoppfatning ved at offentligheten kan oppfatte dette som løslatelse. Andre støtter forslaget.

Departementet ønsker, til tross for kritiske uttalelser å opprettholde forslaget, og understreker at det alltid blir foretatt grundige sikkerhetsmessige vurderinger i forkant. Departementet har i lovteksten tilføyet et vilkår om at overføringen i tillegg til å være hensiktsmessig også må være «nødvendig» for å fremme en fortsatt særlig positiv utvikling, jf. § 16. Ordningen vil således begrenses til de tilfelle hvor kriminalomsorgen selv ikke kan tilby rehabiliteringstiltak fra fengslet, og domfelte må ha et individuelt behov for det aktuelle tiltaket.

Noen høringsinstanser har påpekt at bruk av kriteriet «særlig positiv utvikling» kan medføre forskjellsbehandling, men denne forskjellsbehandlingen mener departementet kan forsvares fordi den er begrunnet i individuelle behov. Terskelen for brudd på vilkår og tilbakeføring til fengsel skal være svært lav i disse tilfellene.

Departementet har merket seg riksadvokatens forslag om at man heller bør prøveløslate domfelte som har vist en særlig positiv utvikling med enkel og rask adgang til gjeninnsettelse ved brudd frem til 2/3-tid. Til dette bemerker departementet bl.a. at gjennomføring utenfor fengsel etter departementets forslag vil være mer krevende overfor domfelte, og mer effektiv ved gjeninnsettelse.

Lovteksten gir noen ytre rammer for hvor inngripende vilkår som kan fastsettes. Faste vilkår er etter forslaget fast bopel, sysselsetting ved arbeid, opplæring eller andre tiltak og fremmøteplikt i upåvirket tilstand for kriminalomsorgen eller andre etter anvisning.

Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, viser til at det helt unntaksvis kan oppstå situasjoner der domfelte har behov for tiltak eller tilbud for å komme tilbake til en tilværelse uten kriminalitet, som ikke kan gis innenfor noen av fengselsformene. Det kan for eksempel dreie seg om enkelte innsatte med omsorgsansvar for barn der kontakten er spesielt viktig, eller enkelte innsatte som kan ha en kombinasjon av program og oppfølging fra andre etater.

Flertallet mener at dersom det i slike tilfeller er helt ubetenkelig i forhold til sikkerhet, og det ikke i det konkrete tilfellet vil stride mot den alminnelige rettsfølelsen, kan domfelte gjennomføre soning utenfor fengsel. Flertallet vil understreke at det ikke dreier seg om en løslatelse, men en fortsatt soning under kontroll. Det vil derfor innebære en innstramming i forhold til dagens regler om prøveløslatelse. Den domfelte har plikt til å bo i fastsatt bopel, han har en aktivitetsplikt, skal ikke bruke noen form for rusmidler og ellers oppfylle de spesielle vilkår som kriminalomsorgen måtte fastsette. Terskelen for tilbakeføring til fengsel skal være lav, og må fortløpende vurderes. Ved brudd på vilkår og forutsetninger, eller ved fare for at slikt kan skje, må tilbakeføring i utgangspunktet skje. Dersom soningen utenfor fengsel ikke viser seg å ha forventet positiv virkning, skal den domfelte også tilbakeføres til fengsel. Flertallet har endret § 16 slik at det gis et klart forbud mot bruk av rusmidler under slik soning.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at bl.a. Riksadvokaten og Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund går imot § 16 i forslag til ny lov om gjennomføring av straff utenfor fengsel, blant annet fordi dette forslaget til ny lovparagraf strider mot folks alminnelige rettsoppfatning og i praksis betyr mindre bruk av fengsel. Forbundet mener at fengselsstraffen er hjørnesteinen i straffesystemet og ønsker å opprettholde den preventive effekten av fengselsstraff.

Disse medlemmer viser videre til at når en domstol har funnet et forhold så alvorlig at det idømmes ubetinget fengsel, er det betenkelig at kriminalomsorgen skal kunne «overprøve» dette ved å iverksette soning av fengselsstraff utenfor fengsel allerede etter halv soningstid. Disse medlemmer deler synspunktene til Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund, og vil stemme imot § 16.

Som følge av dette vil disse medlemmer også stemme imot § 10 første ledd bokstav d, § 14 fjerde ledd og § 40 tredje ledd.

7.3 Fellesskap, sysselsetting, program, fritid mv.

7.3.1 Sammendrag

Fellesskap med andre innsatte

Fengselsloven § 16 fastsetter at innsatte skal være i enerom om natten med mindre plassforhold eller andre særlige grunner er til hinder for det. Etter nærmere regler kan innsatte være i fellesskap om dagen under nødvendig tilsyn. Innsatte kan undergis behandling i enerom hvor fellesskapsbehandling ikke kan anvendes eller ikke finnes formålstjenlig. Fengselsstyret må samtykke til enerom utover ett år.

I fengselsreglementet er det hjemmel for å gjøre unntak fra fellesskapet ved bruk av tvangsmidler eller ved iverksettelse av eneromsrefselse. Videre kan fellesskapet innskrenkes eller utelukkes i akutte situasjoner hvor det anses nødvendig for å hindre eller minske fare for skadelige handlinger på person eller eiendom og ut fra sikkerhetsmessige hensyn.

Fengselslovutvalget ga klart uttrykk for at det må bygges på fellesskapsprinsippet under straffullbyrdelse i anstalt.

Departementet foreslo i høringsutkastet lovfestet adgang til fellesskap under arbeid, opplæring, program, andre tiltak og i fritiden med mindre dette er umulig på grunn av praktiske forhold. Dette er en videreføring av gjeldende praksis. Departementet foreslo adgang til helt eller delvis å kunne gjøre unntak fra fellesskapsprinsippet i sikkerhetsavdelinger eller ressursavdelinger.

Noen høringsinstanser har kritiske bemerkninger til bestemmelsen som regulerer adgangen til å fravike fellesskapsprinsippet.

Departementet oppfatter høringsuttalelsene slik at det spesielt er bestemmelsen som regulerer adgangen til å frata fellesskapet i høyrisiko- og ressursavdelinger, som påkaller bekymring i forhold til EMK art. 3. Det er derfor tatt inn den begrensning i lovteksten at utelukkelsen ikke skal fremstå som et «uforholdsmessig inngrep», jf. § 17.

Arbeid, opplæring, program og andre tiltak

Fengselsloven fastsetter at innsatte har arbeidsplikt og at fengslene så langt mulig skal legge forholdene til rette for at det kan tilbys arbeid. Videre skal innsatte få opplæring og undervisning når det finnes formålstjenlig. Opplæring på dagtid vil erstatte plikten til å arbeide. Fengselsundervisningen er i dag organisert under Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og søkes lagt opp i tråd med de retningslinjer som ligger til grunn for det ordinære skoleverket.

Fengselslovutvalget foreslo at arbeidsplikten skulle opprettholdes. Utvalget foreslo også at fangene skal ha rett til arbeid og at gjeldende unntak for de med kortvarig soning ble opphevet. Undervisning skal likestilles med arbeidsplikt, og fanger som ikke er i skolepliktig alder skal selv velge om de ønsker å følge undervisning eller arbeid.

Departementet foreslo i høringsutkastet at dagens arbeidsplikt videreføres. Deltagelse i opplæring, program og andre tiltak ble foreslått likestilt med plikten til å arbeide. Det ble ikke foreslått lovfestet en rett til arbeid fordi praktiske forhold kan gjøre det umulig å oppfylle en slik rettighet.

Under høringen bemerkes bl.a. at begrepet arbeidsplikt bør erstattes med et mer moderne og hensiktsmessig begrep.

Departementet bemerker at i overskriften til lovutkastet § 18 er det tydeliggjort at de forskjellige tiltakene (arbeid, opplæring, program eller andre tiltak) er likestilt. Arbeidsplikt er i § 3 erstattet med «aktivitetsplikt».

Dagpenger

Fengselsloven fastsetter at innsatte skal ha godtgjørelse for det arbeid de utfører. Loven gir ingen tilsvarende rett til godtgjøring når innsatte deltar i opplæring, program eller andre tiltak. I praksis gis imidlertid en godtgjøringssats på kr 44 pr. dag for innsatte som deltar i arbeid, opplæring og program.

Fengselslovutvalget viste til at det gjennom årene var reist sterk kritikk mot den lave godtgjørelse fangene får. Utvalget mente at dagjeldende satser måtte oppjusteres, og foreslo en forsøksordning med markedslønn i enkelte fengsler.

Departementet foreslo i høringsbrevet en bestemmelse om at domfelte som gjennomfører straff i fengsel eller institusjon kan tilstås godtgjøring.

Enkelte høringsinstanser gir uttrykk for at den godtgjørelse innsatte får er uforholdsmessig lav.

Departementet har erstattet begrepet «godtgjørelse» med «dagpenger» i lovteksten, jf. § 19. Departementet støtter ikke forslaget om markedslønn.

Frigang

Etter fengselsloven kan innsatte få tillatelse til å arbeide hos arbeidsgiver utenfor anstalten i særlige tilfelle og hvor det ikke er grunn til å frykte for misbruk. Iht. fengselsreglementet er frigang til egen arbeidsvirksomhet ikke tillatt. Det kan gis frigang til undervisning hvis passende undervisningstilbud ikke kan gis i fengslet. Innsatte må ha sonet i minst fire måneder før frigang kan gis, og minst en tredjedel av straffetiden må være utholdt. I 1999 ble 457 innsatte innvilget frigang.

Fengselslovutvalget foreslo at hybelhus og frigangshjem ble et likestilt fullbyrdelsesalternativ. Utvalget foreslo at det ikke ble gitt adgang til frigang fra lukket fengsel, men at fangene i stedet burde overføres til et mindre restriktivt fullbyrdelsesalternativ. Utvalget foreslo videre at det i helt eksepsjonelle tilfelle ble gitt adgang til frigang til egen virksomhet.

Departementet foreslo i høringsutkastet at gjeldende bestemmelser om frigang ble videreført med den utvidelse at det i tillegg til arbeid og opplæring også skal kunne gis frigang til deltagelse i program eller andre tiltak utenfor fengsel.

Enkelte høringsinstanser uttaler at bestemmelsen er skjønnsmessig utformet uten føringer, mens andre er positive til forslaget.

Departementet opprettholder forslaget, jf. § 20. De nærmere kriterier for frigang skal fortsatt reguleres i forskrift.

Fritid, religion, lufting, samarbeidsorganer, reportasje fra fengsel og helsetjeneste

Fritidsaktiviteter

Fengselsloven §§ 19 og 22 har bestemmelser som omhandler beskjeftigelse i innsattes fritid. Loven suppleres av fengselsreglementet.

Fengselslovutvalget foreslo en lovbestemmelse om at forholdene skulle legges til rette for at fangene ble gitt mulighet for fysisk aktivitet.

Departementet foreslår en lovbestemt plikt for fengslene til å legge forholdene til rette for deltagelse i fritidsaktiviteter, herunder fysisk og kulturell aktivitet, jf. § 21.

Religionsutøvelse

Fengselsloven har i § 20 bestemmelse om at det skal virke en prest ved hver anstalt. Fengselsreglementet har utfyllende regler om den geistlige tjeneste.

Departementet foreslår i § 23 en bestemmelse om at innsatte skal gis mulighet til utøvelse av religion og livssyn. Det vises ellers til at hensynet til sikkerhetsmessige forhold, medinnsatte og de daglige rutiner i fengslene i praksis kan begrense utøvelsen.

Det er noe ulike kommentarer til forslaget blant høringsinstansene.

Departementet vil på bakgrunn av ansvarsoverføringen til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet ikke ta inn en egen bestemmelse om at fengslene skal knytte til seg prester eller religiøse veiledere.

Lufting

Fengselsloven § 22 fastsetter at innsatte hver dag så vidt mulig skal få oppholde seg minst en time i friluft, og det gis anvisning på lengre opphold i friluft på søn- og helgedager når dette er mulig. Fengselsreglementet har en bestemmelse om at innsatte ellers kan tilbringe en del av sin tid utendørs når det er praktisk mulig.

Fengselslovutvalget anså at en bestemmelse om lufting var overflødig.

Departementet foreslår i § 22 at innsatte skal få oppholde seg i friluft hver dag så langt det er mulig.

Samarbeidsorganer

Fengselsloven har ikke bestemmelser om samarbeidsordninger mellom tilsatte og innsatte. Det fremgår imidlertid av fengselsreglementet at det bør gjennomføres ordninger for samarbeid om praktiske spørsmål hvor forholdene ligger til rette for det.

Fengselslovutvalget foreslo lovfestet etablering av formelle ordninger i fengsler når et flertall av fangene krever det. Forslaget ble begrenset til å gjelde spørsmål som angår fangenes daglige liv i anstalten.

Departementet foreslår lovfestet at det bør legges til rette for etablering av samarbeidsorganer med representanter for innsatte og tilsatte som skal behandle spørsmål som angår det daglige liv i fengslet, jf. § 25. Departementet oppfatter høringsinstansene slik at det generelt gis tilslutning til forslaget.

Reportasje og intervju fra fengsel

Fengselsloven har ikke bestemmelser om adgang til reportasje fra fengsel eller om intervju av innsatte. Etter fengselsreglementet kan direktøren tillate reportasje hvor allmenne interesser taler for det, og kan forbeholde seg rett til å godkjenne manuskript mv. før offentliggjøring. Direktøren skal gi uttrykkelig tillatelse til samtale med innsatte (intervju). Det kan ikke tas fotografier av innsatte eller tilsatte på en slik måte at de kan kjennes igjen.

Fengselslovutvalget foreslo en lovfestet adgang til å tillate reportasje fra fengselsvesenet.

Departementet foreslo i høringsutkastet lovfestet en rett for innsatte til å la seg intervjue og fotografere, og at intervju ikke kan finne sted før innsatte har samtykket til det. Dagens ordning hvor direktøren skal gi uttrykkelig tillatelse til intervju ble foreslått opphevet. Politiet skal gi forhåndssamtykke til intervju av varetektsinnsatte som er ilagt restriksjoner. Når det gjelder adgang til reportasje, foreslo departementet at det kunne gis tillatelse til dette og at det kan knyttes vilkår til tillatelsen.

Det er ulike syn på å gi innsatte en uttrykkelig rett til å la seg intervjue og fotografere i anstalten.

Etter departementets oppfatning kan ikke kriminalomsorgen uten å krenke prinsippet om ytringsfrihet i Grunnloven § 100 utøve sensur ved at det gis en rett til å nekte eller forhåndsgodkjenne manuskripter eller annet materiale før offentliggjøring. Departementet har imidlertid endret lovforslaget for på en bedre måte å ivareta kriminalomsorgens behov for å hemmeligholde opplysninger som vedrører sikkerhetsmessige forhold, jf. § 24. Departementet har også tatt ut av lovteksten at innsatte må gi samtykke til intervju, fordi media selv er ansvarlig for at ordinære presseetiske regler følges. Tid og sted for et ønsket intervju kan kriminalomsorgen bestemme. Det foreslås lovfestet en adgang til å pålegge den som skal gjennomføre reportasjen eller intervjuet taushetsplikt om opplysninger som vedrører sikkerhetsmessige forhold.

Helsetjeneste

Fengselsloven § 21 fastslår at innsatte skal gis nødvendig legetilsyn, og at de plikter å la seg undersøke og behandle av lege etter nærmere regler. Fengselsreglementet har flere bestemmelser som omhandler helsevern mv. Fengselshelsetjenesten er nå innpasset i kommunenes og fylkeskommunenes øvrige helsetjeneste.

Da helsetilbudet til innsatte ikke er kriminalomsorgens ansvar, har departementet ikke foreslått egne bestemmelser om rett og plikt til behandling i høringsutkastet.

7.3.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at adgangen til fellesskap i dag i praksis blir sett på som tilnærmet en rettighet som må begrunnes særskilt hvis det skal gjøres unntak. Komiteen støtter at dette skal videreføres gjennom lovfesting. Deltakelse i fellesskap kan gjøre det lettere å komme tilbake til en normal tilværelse uten kriminalitet. Komiteen vil understreke at det er viktig at det føres tilsyn og kontroll med de innsattes fellesskap, enten det er under organiserte aktiviteter som arbeid og opplæring, eller mer uorganiserte fritidsaktiviteter.

Komiteen ser at for innsatte på de spesielle avdelingene med særlig høyt sikkerhetsnivå og på ressursavdelingene, kan det være praktiske og sikkerhetsmessige hindringer i veien for å gjennomføre et fellesskap. Komiteen understreker at utgangspunktet også her skal være at de innsatte har adgang til et fellesskap, men at dette kan begrenses helt eller delvis dersom det er nødvendig. Ved en begrensing må det legges ressurser i å finne tiltak som kompenserer for dette, slik at skadevirkningene blir minst mulig. Det må også foretas fortløpende vurderinger i forhold til om deltakelse i et fellesskap er blitt mulig eller forsvarlig.

Når det gjelder en plikt til å delta i aktiviteter i fengslet, vil komiteen understreke at dette er det viktigste virkemiddelet vi har for å påvirke og hjelpe innsatte til en tilværelse uten kriminalitet. Det er viktig at innsatte hver dag har plikt til å stå opp og gjøre en forpliktende innsats. Ingen skal kunne velge å passivisere seg eller «melde seg ut» fra virkeligheten. En innsatt som er over skolepliktig alder må selv kunne få velge om vedkommende vil delta i arbeid, opplæring, programmer eller andre målrettede tiltak. Det er viktig at det i størst mulig grad lages individuelle opplegg som best ivaretar innsattes mulighet til å klare en tilværelse uten kriminalitet etter endt soning. Komiteen vil peke på at mange innsatte har mangelfull utdanning, og at det er viktig å stimulere til at opplæring fullføres både innenfor fengslet og etter endt soning. Komiteen vil i den sammenhengen spesielt vise til undersøkelser som viser at mange innsatte har ulike lese- og skrivevansker, og at det er viktig at slike problemer blir avdekket og at innsatte får tilbud om relevant opplæring i forhold til behov.

Komiteen viser til at hensikten med den innsatsen innsatte gjør gjennom arbeid i fengslet først og fremst er hjelp til selvhjelp. Selv om arbeidet skaper verdier, mener komiteen derfor at det ikke ville være rimelig å innføre noen form for markedslønn for den innsatsen. Dagpengene skal fungere som lommepenger til dekning av personlige utgifter under oppholdet. Komiteen slutter seg til at satsene bør reguleres i forskrift, og at de kan være differensierte slik at de stimulerer til aktivitet fra innsatte.

Komiteen viser til at frigang kan gjøre overgangen til et liv i frihet lettere, og minske faren for tilbakefall til ny kriminalitet. Komiteen slutter seg til forslaget om at frigang kan gis for at innsatte kan delta i arbeid, opplæring, program og eventuelt andre tiltak som ikke kan gis i fengslet. Imidlertid understreker komiteen at dette bare kan skje når det er fullt ut sikkerhetsmessig forsvarlig, og når ikke den alminnelige rettsfølelsen taler imot det. Det må også være klart hensiktsmessig for en positiv utvikling for den innsatte. Komiteen mener at frigang ikke skal gis innsatte som soner på avdelinger med høyere sikkerhetsnivå. Det må i tilfelle bare skje dersom vedkommende burde ha vært til soning på et lavere sikkerhetsnivå.

Komiteen peker på at retten til helsetjenester er den samme uavhengig av om man er innsatt eller ei, og at denne retten er regulert i andre lover.

Komiteen slutter seg til at det vil være bedre i tråd med prinsipper om ytringsfrihet at en innsatt skal ha rett til å la seg intervjue. Det kan også være med på å sikre pressens mulighet til å fungere som et kontrollorgan i samfunnet. Komiteen vil understreke at hvordan intervjuet skal foregå i fengslet må det være opp til kriminalomsorgen å bestemme. Det gjelder både tid og sted for intervjuet, og også andre forhold rundt det.

Komiteen vil imidlertid peke på at en ubeskåret adgang til å gi intervjuer i enkelte tilfeller vil kunne gi seg svært uheldige utslag, noe som også er påpekt av flere høringsinstanser. En slik adgang kan bl.a. komme i konflikt med tungtveiende personvernhensyn - både i forhold til fornærmede, dennes pårørende og i forhold til den innsatte selv siden vedkommende er i en svært utsatt posisjon. Slike intervjuer vil også i enkelte tilfeller kunne stride mot den alminnelige rettsfølelse, ikke minst gjelder det for varetektsinnsatte som gis mulighet til omfattende «forhåndsprosedyre» gjennom media.

Komiteen ser dette som et problem, og er i tvil om pressens egne retningslinjer og selvjustis på en god nok måte sikrer personverninteressene i denne sammenheng. Komiteen ser det som naturlig om rettstilstanden i andre, sammenlignbare land undersøkes, og ber om at det gis en tilbakemelding til Stortinget om dette, og en vurdering av norsk lovgivning i denne sammenheng.

Komiteens flertall, alle unntatt Fremskrittspartiet, støtter at innsattes mulighet til fritidsaktiviteter lovfestes, siden det er viktig for rehabiliteringen. Flertallet viser i den forbindelse til at det er svært forskjellige muligheter og tilbud fra anstalt til anstalt. Det er viktig at det spilles på ressurser innad i fengslet og i nærmiljøet. Flertallet vil også peke på at det er viktig at kontrollen og oversikten er god under ut­øvelsen av fritidsaktiviteter, ikke minst når det gjelder fysisk aktivitet.

Flertallet viser til at behovet for å utøve sin religion eller sitt livssyn kan være spesielt stort når man soner, og støtter en lovfesting av retten til å få mulighet til slik utøvelse. Det innebærer også at det legges til rette for tilgang til prest eller annen livssynsveileder.

Flertallet støtter en ordning med samarbeidsorganer mellom innsatte og tilsatte hvor saker som angår det daglige livet i fengslet kan tas opp. Det kan ansvarliggjøre innsatte for egen og andres situasjon, og en tillitsvalgtordning kan stimulere til et positivt engasjement.

Flertallet har merket seg at det å få daglig opphold i friluft regnes som en selvfølge, og at det også følger av internasjonale regler. Det er likevel viktig at dette er en lovfestet rett. Flertallet vil understreke at dersom denne retten skal fravikes, skal det kun skje i helt akutte og ekstraordinære situasjoner. Flertallet vil også peke på at luftegårder er svært ulikt utformet. For at formålet med lufting skal ivaretas skikkelig, er det viktig at den innsatte får en reell følelse av å være ute i friluft.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti viser til at en samlet komité har uttalt seg om fengselsprestenes stilling, både i budsjettinnstillingen for 1998-1999 og for 1999-2000. I Budsjett-innst. nr. 4 (1998-1999) uttalte komiteen at den var tilfreds med at det var lagt opp til en styrking av fengselspresttjenesten, og at det var viktig at departementet hadde dialog med fengselsprestenes fagforening før en evt. overfører ansvaret for fengselspresttjenesten fra Justisdepartementet til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

I Budsjett-innst. S. nr. 4 (1999-2000) uttalte komiteen at den forutsatte at overføringen av ansvaret for fengselspresttjenesten fra Justisdepartementet til Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet ikke skulle svekke fengselsprestenes stilling og samarbeidsmulighet innenfor kriminalomsorgen, og at funksjonen deres også utvikles i overensstemmelse med innholdet i St.meld. nr. 27 (1997-1998).

Disse medlemmer viser til at fengselsprestenes stilling svekkes dersom det ikke lenger skal være lovfestet at fengslene har plikt til å knytte til seg prester eller religiøse veiledere. Disse medlemmer kan ikke se at overføringen av fengselspresttjenesten fra Justisdepartementet til Kirke-, undervisnings- og forskningsdepartementet er til hinder for at denne tjenesten fortsatt skal være lovfestet også i den nye loven om straffegjennomføring. Disse medlemmer har vanskelig for å se hvilke andre lover som kunne hjemle fengselspresttjenesten enn den nye loven om straffegjennomføring. Etter disse medlemmers syn står fengselspresttjenesten i en annen stilling enn tjenester fra helsesektoren eller undervisningssektoren, da retten til tjenester på disse områdene er lovfestet i andre lover. Disse medlemmer vil understreke at innsatte også har behov for å ivareta den åndelige siden av tilværelsen.

Disse medlemmer fremmer forslag om følgende tillegg som nytt annet punktum i § 23:

«Ved enhver anstalt skal det virke en prest.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er enig i at fritidsaktiviteter for fangene er viktig, at fangene bør få lufting, at det kan være fornuftig med samarbeidsorganer mellom fangene og de tilsatte, og at forholdene bør legges til rette for at fanger kan utøve sin religion. Disse medlemmer er imidlertid ikke enig i at disse velferdsgodene skal lovfestes.

Disse medlemmer stemmer derfor imot §§ 21, 22, 23 og 25.

7.4 Kontroll av personer og gjenstander

7.4.1 Sammendrag

Private eiendeler

Etter fengselsloven § 29 kan innsatte ikke skaffe seg eller motta annet enn det som er bestemt i loven eller fastsatt ved nærmere regler. Andre gjenstander kan inndras (til fordel for statskassen). Fengselsreglementet har utfyllende bestemmelser om registrering, avlevering, oppbevaring og inndragning av eiendeler. Innsatte får som hovedregel ikke bruke private midler til eget behov. I lukkede fengsler er tillatt kontantsum i dag ca. kr 450 til enhver tid.

Fengselslovutvalget foreslo at departementet skulle gi nærmere regler om hvilke gjenstander fanger skulle tillates å ta inn i anstalten og at gjenstandene kunne undersøkes. Utvalget foreslo adgang til å beslaglegge gjenstander som er ervervet uten tillatelse, mens et flertall i utvalget foreslo at adgangen til inndragning ble opphevet.

Departementet foreslo i høringsbrevet en bestemmelse om at det ut fra hensynet til ro, orden og sikkerhet kan gis regler om hvilke gjenstander som er tillatt å ha i fengsel og at gjenstandene kan undersøkes nærmere. Etter forslaget kan gjenstanden (eller pengene) midlertidig beslaglegges. Det ble videre foreslått adgang til destruering. Av preventive grunner ble adgangen til inndragning videreført.

Riksadvokaten uttalte at det burde overveies om ikke den innsatte bør gis anledning til rettslig prøving av inndragningsbeslutningen.

Departementet har omformulert bestemmelsen slik at begrepet «beslag» nå er erstattet med en adgang til å holde pengene eller gjenstandene tilbake, jf. § 26. Tilbakeholdsretten er av midlertidig karakter. Etter en fornyet vurdering foreslår departementet at inndragningsadgangen blir opphevet.

Undersøkelse av innsatte, rom og eiendeler

Fengselsloven regulerer ikke særskilt adgangen til daglige rutineundersøkelser for å opprettholde ro, orden og sikkerhet i fengslene, men det er gitt bestemmelser om låsing av dører, orden og opprydding og tilsyn og telling av innsatte i fengselsreglementet. Rom skal etterses med jevne mellomrom uten at innsatte er til stede. I tillegg foretas også visitasjon av fengselsvesenets visitasjonspatruljer ved bruk av narkotikahunder og annet teknisk utstyr. Innsatte kan kroppsvisiteres før og etter midlertidig fravær. Visitasjon skal også foretas hvis det er spesiell grunn til mistanke om at en innsatt er i besittelse av ting som han ikke har lov til å ha og ellers med regelmessige mellomrom.

Fengselslovutvalget foreslo lovfestet adgang til å kroppsvisitere fanger, både som rutinekontroll, stikkprøvekontroll og ved konkret mistanke.

Departementet foreslo i høringsutkastet at det kan foretas nærmere undersøkelse av innsatte, rom og eiendeler ved bruk av teknisk utstyr eller hund. Det ble lagt til grunn at gjeldende bestemmelser og praksis skal videreføres når det gjelder adgang til kroppsvisitasjon mv., men med den endring at det ble foreslått adgang til å bruke narkotikahund i personsøk.

Det er få merknader til forslaget fra høringsinstansene.

Departementet har endret lovutkastet slik at lovteksten nå gir en bedre spesifikasjon av hva undersøkelsen kan bestå i, jf. § 28. Videre er formålet med undersøkelsen angitt. I tillegg til bruk av teknisk utstyr eller hund, er adgangen til visitasjon og kroppsvisitasjon nå positivt nevnt som likestilte alternativer i lovteksten. Oppregningen er ikke uttømmende.

Undersøkelse av personer og gjenstander

Fengselsloven har ikke bestemmelser om hvilke undersøkelser som kan iverksettes overfor utenforstående personer eller gjenstander som skal inn i fengselsområdet. De aller fleste lukkede fengsler har i dag installert metalldetektorer, men fengselsvesenet har ikke tilgang til røntgenutstyr.

Gjeldende regelverk gir ikke hjemmel til visitasjon av andre enn innsatte. Det er heller ikke hjemmel til å bruke narkotikahund i søk mot person.

Offentlig forsvarer har rett til ukontrollert skriftlig og muntlig samkvem med en fengslet. I praksis har det vært omdiskutert hvorvidt forsvarer for eksempel kan pålegges å passere metalldetektor. Også for ut­øvelsen av konsulære funksjoner gjelder retten til fri kommunikasjon. Ved brevveksling, besøk og telefon kan kontroll overfor advokater bare finne sted hvor særlige grunner taler for det, og slik kommunikasjon med diplomatiske/konsulære representanter kontrolleres ikke. Før besøkstillatelse gis, foretas det i dag vandelsundersøkelse av den besøkende.

Fengselslovutvalget foreslo at adgangen til bruk av metalldetektor eller annet utstyr ble gitt særskilt hjemmel. Et flertall i utvalget mente at enhver som passerer inn eller ut av et lukket fengsel, regelmessig bør passere detektoren. Et mindretall mente at tilsatte ved fengslet måtte fritas for slik kontroll. Utvalget foreslo en adgang til å kroppsvisitere besøkende, men ikke ansatte, i tilfelle hvor detektoren ga positivt utslag. Tilsatte skulle eventuelt nektes adgang til fengslet ved positivt utslag.

Departementet foreslo i høringsutkastet at alle personer og gjenstander som er på fengselsområdet kan undersøkes ved bruk av teknisk utstyr eller hund. Undersøkelsen kan skje uten at det på forhånd er mistanke om ulovligheter og vil i praksis normalt gjennomføres i lukkede fengsler. I tilfelle hvor undersøkelsen gir positivt utslag, foreslo departementet at personen kan avvises. Avvisning av advokater/diplomater kunne bare skje hvis vedkommende nektet å medvirke til undersøkelsen. Ved positivt utslag i slike tilfeller skulle eventuelt besøk kunne kontrolleres, og den ulovlige gjenstand fjernes.

Departementet revurderte i høringsutkastet et forslag i Tiltaksplanen mot narkotika i fengslene om (frivillig) visitasjon av besøkende, og konkluderte med at bruk av teknisk utstyr eller hund var tilstrekkelig.

Departementet foreslo for øvrig lovfestet at alle kan avkreves gyldig legitimasjon før de slipper inn i fengsel, at det kan foretas vandelsundersøkelse før besøkstillatelse gis, og at det ved bruk av telefon kunne foretas forhåndsundersøkelse for å sikre rett identitet på samtaleparten. Departementet foreslo også lovhjemmel til å kunne fotografere innsatte.

Noen høringsinstanser er kritiske til at det ikke er foreslått hjemmel til visitasjon av besøkende, andre til at det innføres mulighet for undersøkelse av ansatte. Den Norske Advokatforening mener utkastets forslag til kontroll av forsvaret representerer et inngrep i forsvarerens frie adgang til sin klient. Det er ellers delte meninger til å innføre en så omfattende kontrollvirksomhet som foreslått.

Departementet fremsetter etter en ny vurdering likevel forslag til en visitasjonshjemmel for alle som ankommer fengslet ut fra preventive hensyn, jf. § 27. De besøkende må samtykke til visitasjon som bare kan kreves når det foreligger en grunn til mistanke. Det gis videre adgang til å kunne holde personer tilbake med fysisk makt inntil politiet ankommer. Forslaget om bruk av narkotikahund i søk mot person, opprettholdes.

Etter høringsrunden foreslås at undersøkelser overfor forsvarere og diplomatiske representanter bare kan iverksettes ved avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå. Ved positivt utslag, må disse gruppene for ikke å krenke lov- og konvensjonsbestemmelser likevel gis adgang til å besøke den innsatte, og kontroll ved overhøring av samtale kan ikke iverksettes. I forslaget har departementet imidlertid gått inn for at kontrolltiltakene påsyn og/eller bruk av glassvegg må kunne besluttes ved positive utslag.

Undersøkelser for å avdekke misbruk av rusmidler

Med hjemmel i fengselsloven § 30 a kan det kreves avgitt urinprøve, utåndingsprøve eller andre undersøkelser som kan skje uten nevneverdig ubehag dersom det er grunn til mistanke om bruk av et rus- eller bedøvelsesmiddel. Urinprøver kan også tas som stikkprøve eller som alminnelig rutinekontroll av innsatte dersom særlige forhold i anstalten taler for det. Det skal i disse tilfelle så vidt mulig innhentes forhåndssamtykke fra Fengselsstyret.

Fengselslovutvalget foreslo at urinprøver skal kunne kreves avgitt selv om det ikke foreligger konkret mistanke om at fangen har brukt narkotika.

Departementet foreslo i høringsutkastet at adgangen til å avkreve urinprøver mv. ble utvidet slik at det ikke lenger må foreligge konkret mistanke for å kunne pålegge dette, jf. tidligere forslag i tiltaksplanen mot narkotika. Adgangen til å foreta «andre undersøkelser» for å påvise misbruk ble noe utvidet. Departementet er tilfreds med at det store flertallet av høringsinstansene synes å støtte forslaget som følges opp i proposisjonen, jf. § 29.

Departementet følger videre opp forslaget i Tiltaksplanen mot narkotika i fengslene om at det også gis adgang til å kunne avsløre bruk av ulovlige dopingpreparater.

Departementet foreslår også å innføre adgang til å avkreve blodprøve for å avdekke bruk av rusmidler, bedøvelsesmidler og lignende i tråd med reglene om urinprøve.

Etter § 30 a i fengselsloven kan innsatte settes i enerom under tilsyn inntil det kan fastslås om det er stoff i kroppen. Det kreves «særlig grunn til mistanke» for å kunne beslutte dette tiltaket, og det forutsettes at innsatte først har nektet å medvirke til kroppslig undersøkelse.

Et flertall i Fengselslovutvalget foreslo at denne adgangen ble opphevet under henvisning til at straffeprosessloven § 157 i de fleste tilfeller kan anvendes hvor det oppstår behov for undersøkelsen. Mindretallet fant det mest hensiktsmessig at hjemmelen ble opprettholdt i fengselsloven. I tiltaksplanen for å bekjempe narkotika foreslo departementet at tiltak som nevnt kunne iverksettes uten krav til forutgående mistanke, og justiskomiteen sluttet seg i Budsjett-innst. S. nr. 4 (1998-1999) til at denne adgangen ble utvidet.

Departementet foreslo i høringsbrevet den mellomløsning at det må foreligge «grunn til å tro» at et rus- eller bedøvelsesmiddel er skjult i kroppen for at tiltaket kan iverksettes. Departementet foreslo videre at lege først skulle avgi uttalelse, og at innsatte skal ha jevnlig tilsyn av helsepersonell.

Det er ulike kommentarer fra høringsinstansene. Etter høringen har departementet endret formuleringen som angir sannsynlighetsovervekt ved presiseringen «sannsynlig», jf. § 29 annet ledd.

Etter fengselsloven § 30 a kan det også besluttes at kroppslig undersøkelse eller annet tiltak skal iverksettes når det er særlig grunn til mistanke om at en innsatt skjuler et rus- eller bedøvelsesmiddel i kroppen. Lege skal avgi uttalelse før tiltaket iverksettes. Samtykke fra Fengselsstyret skal innhentes når det er praktisk mulig.

Et flertall i Fengselslovutvalget foreslo at adgangen til å beslutte kroppslig undersøkelse av fanger ble opphevet. Flertallet viste til at retten med hjemmel i straffeprosessloven § 157 kan beslutte kroppslig undersøkelse. Mindretallet fant det mest hensiktsmessig at hjemmelen for slike undersøkelser ble opprettholdt i fengselsloven.

Departementet foreslo i høringsutkastet ikke endringer i de materielle kriterier for å beslutte kroppslig undersøkelse, men det innføres klageadgang for innsatte til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning. Departementet finner det hensiktsmessig at straffegjennomføringsloven har en egen hjemmel for å kunne beslutte kroppslig undersøkelse, jf. § 29 tredje ledd.

7.4.2 Komiteens merknader

Komiteen understreker at det er svært viktig at det ikke blir begått kriminalitet i fengslene, at slikt ikke planlegges, og ellers at ro, orden og sikkerhet blir opprettholdt. Det er derfor viktig at fengslene har kontrollsystemer som fungerer godt. Komiteen er enig i at det spesielt må rettes oppmerksomhet mot å forhindre at det misbrukes narkotika i fengslene.

Komiteen slutter seg til at kriminalomsorgen kan gi regler om hvilke gjenstander innsatte har lov å ha i fengslet, og mener at det bør utarbeides slike reg­ler. Gjenstander som ellers i samfunnet er lovlige, kan lett være uheldige med hensyn til ro, sikkerhet og orden i et fengsel, og en innsatt bør derfor ikke ha noen rett til å bringe slike med seg inn. Komiteen kan heller ikke se at en innsatt, særlig i lukkede fengsler, har bruk for større kontantsummer, og støtter derfor at begrensningene også gjelder penger. Komiteen har merket seg at i tillegg til den foreslåtte regelen om beslag, finnes det regler om inndragning og beslag i straffeprosessloven som kan benyttes av kriminalomsorgen når det er behov for det. Komiteen støtter at disse reglene anvendes, slik at rettssikkerheten til innsatte i denne sammenhengen dermed blir skikkelig ivaretatt.

Komiteen slutter seg videre til at kriminalomsorgen kan undersøke innsatte, deres rom og eiendeler både ved konkret mistanke og ved rutine- og stikkprøvekontroller. Formålet må imidlertid være klart: Det skal være nødvendig for å forebygge uorden eller straffbare handlinger. Komiteen slutter seg til at personsøk også må kunne skje ved bruk av narkotikahunder. Komiteen kan ikke se at det skal være noen grunn til at man ikke skal kunne bli undersøkt av slik hund som innsatt, særlig ikke med tanke på at det gjøres andre steder i samfunnet overfor andre borgere. Komiteen har merket seg at de ulike måtene å undersøke på ikke er oppregnet uttømmende, og er likestilte. Komiteen vil likevel understreke at de tiltakene som oppleves som minst inngripende for den innsatte må brukes først, der det ansees tilstrekkelig for å få undersøkt på en tilfredsstillende måte.

Komiteen viser videre til at det er svært viktig for en god rehabilitering at innsatte får besøk, og at ulike yrkesgrupper gir tilbud til innsatte i fengslene. Det fører imidlertid til at antall mennesker som passerer ut og inn av fengslene er stort. Komiteen slutter seg til at det nå lovfestes en større adgang til kontroll av hele denne trafikken. Det er viktig at åpenheten ikke går på bekostning av sikkerhet eller øker mulighet til innsmugling av for eksempel narkotika og våpen. Komiteen er enig i at samtlige som passerer inn og ut av et fengsel kan undersøkes ved bruk av teknisk utstyr eller hund. Komiteen understreker at i forhold til barn må man være spesielt oppmerksom på at undersøkelse både med hund og ellers må foretas på en skånsom og forsiktig måte, slik at barnet ikke kan bli skremt. Komiteen ser at det kan være behov for en ytre visitasjon dersom det er noe grunnlag for mistanke, og at det også kan ha en preventiv virkning. Komiteen mener dessuten at det bør være anledning til å foreta visitasjon av besøkende, også i form av stikkprøvekontroll, og fremmer forslag til endring av § 27 annet ledd i tråd med det. Komiteen støtter at den som vil inn i fengslet må gi samtykke til slik visitasjon, men understreker at dersom slikt samtykke ikke gis, skal vedkommende heller ikke få adgang.

Komiteen har merket seg at forsvarere og diplomater står i en særstilling i henhold til lov- og konvensjonsbestemmelser. Komiteen mener at det så langt det er hjemmel for det, må også disse personene kontrolleres. Det er også viktig at det tas i bruk glassvegg eller annet påsyn ved besøket dersom undersøkelser avdekker noe uregelmessig.

Når det gjelder bekjempelse av narkotika i fengslene, viser komiteen til sine merknader i Budsjett-innst. S. nr. 4 (1998-1999) hvor tiltaksplanen mot narkotika var omtalt. Komiteen støtter de foreslåtte utvidelsene i adgangen til å kontrollere. Adgangen til å ta prøver av innsatte, som ikke er av inngripende karakter, som for eksempel urin-, blod- og utåndingsprøver, må derfor kunne tas også som rutine- og stikkprøvekontroll. Komiteen slutter seg til at for de mer inngripende undersøkelsene, må det foreligge en sannsynlighet for at domfelte skjuler narkotika, og for kroppslige undersøkelser må det være overveiende sannsynlig.

Siden det er en stadig utvikling i stoffer man kan ruse seg på, støtter komiteen at reglene må gjelde også for andre typer rusmidler, som ulike dopingpreparater og piller.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Senterpartiet viser til at lege skal avgi uttalelse før det treffes tiltak i form av kroppslig undersøkelse når det er særlig grunn til mistanke om at en innsatt skjuler et rus- eller bedøvelsesmiddel i kroppen. Norsk Fengsels- og Friomsorgsforbund mener at det bør være tilstrekkelig at vedkommende fange gis tilsyn av helsepersonell, og foreslår at kravet om legeuttalelse skal fjernes, idet en viser til at domfelte skal ha tilsyn av helsepersonell under benyttelsen av spesialtoalett, og at kroppslig undersøkelse bare kan utføres av helsepersonell. Disse medlemmer støtter disse forslagene, og vil etter dette stemme imot § 29 annet ledd annet punktum og tredje ledd annet punktum.

7.5 Kontakt med omverdenen

7.5.1 Sammendrag

Innledning

Opprettholdelse av kontakt med familie og annet nettverk er av stor betydning for rehabilitering. Gjeldende regler gir derfor adgang til en begrenset kontakt med omverdenen.

Postsending, besøk og telefon

Fengselsloven § 24 gir innsatte adgang til brevveksling. Brevveksling kan nektes hvis det er særlig grunn til å tro at kontakten kan ha uheldig virkning. Brev til og fra den innsatte skal i alminnelighet leses av anstalten før de utleveres eller sendes. Hvis bestyreren finner at et brev ikke skal sendes, skal brevet beholdes og den innsatte underrettes om det. Innsatte har rett til ukontrollert brevveksling med forsvarer, Stortingets ombudsmann for forvaltningen, anstaltens tilsynsråd (ved formannen), og Europarådets og FNs menneskerettsorganer.

Etter dagens regler skal innsatte få motta besøk av sine nærmeste og andre personer som det har betydning for dem å ha forbindelse med. Besøk kan nektes når det er særlig grunn til å tro at besøket kan ha uheldig virkning. Besøk skal i alminnelighet foregå i overvær av tjenestemann ved anstalten. Besøk av barn i alderen 3-14 år bør bare tillates når det kan gjennomføres på en skånsom måte for barnet. Innsatte har rett til ukontrollert besøk fra forsvarer i sak for Europarådet og FNs menneskerettighetsorganer, og kontroll ellers bør bare skje når særlige grunner taler for det.

I lukkede anstalter kan innsatte gis anledning til å føre en telefonsamtale av inntil 20 minutter i uken når lokale forhold ikke er til hinder for det og det ikke er grunn til å tro at tillatelsen misbrukes. I praksis gis det dispensasjon fra varigheten dersom det finnes ubetenkelig. Telefonsamtaler i lukkede anstalter og avdelinger skal som hovedregel avlyttes. Det kan gis pålegg om at samtalen skal føres på et språk tjenestemannen behersker. I åpne anstalter skal telefonsamtaler kun avlyttes hvis det anses påkrevd av sikkerhetsmessige hensyn eller for å forebygge straffbart forhold. Telefonsamtaler med forsvarer kan ikke kontrolleres.

Fengselslovutvalget foreslo at fanger skulle få en lovhjemlet rett til å sende og motta brev og til å motta besøk. Flertallet i utvalget foreslo også at fanger i utgangspunktet fikk en rett til å telefonere, men så at det var behov for adgang til å nekte bruk av telefon i lukkede anstalter. Utvalget foreslo lovfestet konkrete kriterier for når nektelse og bruk av kontrolltiltak kunne iverksettes.

Departementet foreslo i høringsutkastet bestemmelser om postsending, besøk og telefonsamtaler som i stor grad videreførte gjeldende rett og praksis. Kriteriene for nektelse og iverksettelse av kontrolltiltak ble mer presist angitt i lovteksten, og de materielle kriterier i bestemmelsene om postsending, besøk og telefonsamtaler så langt mulig utformet likt.

I avdelinger med særlig høyt sikkerhetsnivå foreslo departementet at kontroll alltid skal iverksettes. Etter forslaget skal kontroll i ordinære lukkede fengsler i alminnelighet skje, mens kontroll kan unnlates når det antas å være sikkerhetsmessig forsvarlig i åpne fengsler og overgangsfengsler.

Høringsinstansene har ulike kommentarer knyttet til kontrollreglene.

Det er gjort noen endringer i bestemmelsene om postsending, besøk og telefonsamtaler etter at høringsutkastet ble utsendt, jf. §§ 30-32. Hovedregelen i lukkede fengsler er fortsatt at kontroll skal finne sted, men kontroll kan unnlates dersom sikkerhetsmessige grunner ikke taler mot det. Kontroll i åpne fengsler og overgangsfengsler skal iverksettes når det fremstår som nødvendig av sikkerhetsmessige grunner. Dette innebærer at disse fengslene ikke lenger vil ha adgang til generelle stikkprøvekontroller, og at kontroll nå må begrunnes. Departementet har videre tilføyet en adgang til å kunne pålegge korrespondanse ført på et språk tilsatte behersker i sikkerhetsavdelingene. Besøksbestemmelsen er endret slik at fengslene får en uttrykkelig plikt til å legge forholdene til rette for at besøk av barn kan gjennomføres på en skånsom måte.

Til Datatilsynets anførsel om at avlytting av samtaler ikke bør skje overfor blant andre lege, psykolog og prest, bemerker departementet at slike samtaler i praksis normalt ikke avlyttes, men at det er naturlig at en eventuell utvidelse av personkretsen må vurderes nærmere i forskrift. Samtalepartnerne skal underrettes om at en telefonsamtale vil bli avlyttet.

Båndopptak av telefonsamtaler

Det er i dag ikke lovhjemmel til å ta telefonsamtalen opp på bånd.

Departementet foreslo i høringsutkastet en begrenset adgang til å ta telefonsamtaler opp på bånd til tilfeller hvor det var særlig grunn til å tro at innsatte planlegger å rømme. Enkelte høringsinstanser er kritiske til en skjult adgang til båndopptak av telefonsamtaler.

Departementet har på bakgrunn av tilbakemeldinger fra høringsinstansene endret ordlyden i utkastet § 32 femte ledd. Den viktigste endringen er at innsatte skal underrettes på forhånd om at opptak vil finne sted. Kriteriet for når båndopptak skal kunne besluttes er redusert til når det er «sannsynlig» at den innsatte planlegger å rømme. Begrunnelsen for bestemmelsen er først og fremst å skjerpe kontrollen. Dette innebærer ikke at man vil avskjære adgangen til å benytte båndopptak som et alternativt kontrollmiddel i forhold til fremmedspråklige utlendinger, hvis det er hensiktsmessig.

Permisjoner, fremstilling og straffavbrudd

Etter fengselsloven § 34 kan innsatte tilstås en kortere tids permisjon når særlige og vektige grunner taler for det og det ikke er grunn til å anta at permisjonen vil bli misbrukt. Innsatte som utholder lengre tids frihetsberøvelse kan også tilstås slik permisjon når det anses særlig formålstjenlig for behandlingen. I fengselsreglementet skilles det mellom ordinære permisjoner, velferdspermisjoner og korttidspermisjoner. Vilkårene for å få de ulike typer permisjoner er forskjellige. Et grunnleggende fellesvilkår er at det ikke skal være grunn til å tro at det kan begås straffbart forhold eller brudd på permisjonsvilkår. Permisjon gis først etter at 1/3 av straffen er sonet, og først etter 4 år hvis man er idømt mer enn 12 års fengsel. I 1999 ble det totalt innvilget 13 629 permisjoner. I 142 tilfeller uteble innsatte etter endt permisjonstid.

Fengselsreglementet gir adgang til fremstilling av innsatte når særlige grunner tilsier det. Fremstilling skal skje med minimum to tjenestemenn, når innsatte ikke har hatt ordinær permisjon, når han er idømt sikring eller utholder straff for narkotika, volds- eller sedelighetsforbrytelser. I 1999 ble det innvilget 9 360 fremstillinger fra lukket fengsel og 16 603 fremstillinger fra åpent fengsel. I 39 tilfeller rømte innsatte fra fremstillingen.

Straffavbrudd gis i tilfelle hvor innsattes helsetilstand er så alvorlig at fortsatt opphold i fengsel er utilrådelig. Straffavbrudd er en midlertidig avbrytelse av straffen, og må tas igjen etter avbruddstidens utløp.

Fengselslovutvalget foreslo at fangen, på visse vilkår, burde ha rett til ordinær utgang. Kriteriene for å nekte permisjon skulle fremgå av loven, og det burde kreves en kvalifisert grad av sannsynlighet for uregelmessigheter for at permisjon kunne avslås. Utvalget fremholdt at det ikke bør fastsettes alkoholforbud for en fange som ikke har noe alkoholproblem. Fengselslovutvalget foreslo også en bestemmelse om at frihetsberøvelsen kunne avbrytes når dette kunne avhjelpe helsemessige problemer, eller når det for øvrig forelå særlig tungtveiende grunner som ikke kunne imøtekommes ved overføring til et mindre restriktivt fullbyrdelsesalternativ.

Departementet foreslo i høringsutkastet permisjonsbestemmelser som i all hovedsak viderefører gjeldende rett. Lovteksten var imidlertid mer utfyllende og presis enn i dagens fengselslov. Også når det gjaldt adgangen til å få fremstilling og straffavbrudd, foreslo departementet i all hovedsak en videreføring av gjeldende regler, men departementets forslag innebærer at det ikke lenger bør stilles krav til et bestemt formål for at fremstilling kan gis.

Forslaget innebar dessuten at forbud mot bruk av alkohol bare kunne fastsettes når det etter en individuell vurdering ble ansett nødvendig for en sikkerhetsmessig forsvarlig gjennomføring. Departementet foreslo også hjemmel til å kunne varsle fornærmede i straffesaken om tidspunktet for permisjon eller straff­avbrudd i tilfeller hvor det var av stor betydning for vedkommende å få vite om dette.

Flere høringsinstanser er opptatt av tidspunktet for innvilgelse av første ordinære permisjon. Svært mange høringsinstanser er opptatt av at departementet ikke har tatt inn forbud mot å bruke alkohol som et generelt vilkår ved alle permisjoner, og meningene er delte. Flere høringsinstanser kommenterer også om det bør være en adgang til å varsle innsattes familie om permisjonen, og ikke bare fornærmede.

Når det gjelder adgangen til å få ordinær permisjon anser departementet det ikke som hensiktsmessig å lovfeste uttrykkelige tidsangivelser i lovteksten. Sikkerhetsmessige forhold og individuelle vurderinger skal være avgjørende for om permisjon skal gis.

Slik utkastet § 36 annet ledd nå er formulert, er utgangspunktet at det skal settes alkoholforbud ved permisjoner, og at dette bare kan utelates når det fremstår som sikkerhetsmessig ubetenkelig.

Reglene er ellers endret slik at fornærmede på forhånd ikke bare kan men skal varsles om permisjonstidspunktet, når det er av stor betydning for fornærmede å få vite dette.

7.5.2 Komiteens merknader

Komiteen er enig i at kontakt med verden utenfor fengselet er viktig for innsatte av hensyn til en vellykket rehabilitering. Det å ha kontakt med familie og øvrig nettverk kan være avgjørende for å få en god start etter endt soning. Det er viktig at innsatte har mulighet til å opprettholde og opprette kontakt med andre miljøer enn det kriminelle. Komiteen understreker likevel at sikkerhetsmessige hensyn må være overordnet, at slik kontakt ikke er en rettighet, og også må tåle begrensninger ut fra praktiske hensyn.

Når det gjelder besøk av barn, viser komiteen til at det er svært ulikt i hvilken grad fengslene har lagt til rette for at slikt besøk skal bli så skånsomt som mulig for barnet. Det gjelder både praktiske ting som hvor i anstalten besøksrommet ligger, om det er tilrettelagt for barn der og hvor bevisst holdning de tilsatte har til at de har med barn å gjøre. Komiteen ser derfor positivt på at det nå i loven pålegges en plikt til å legge til rette for besøk av barn, og forutsetter at departementet på en tilfredsstillende måte følger opp at denne plikten blir overholdt skikkelig ved samtlige fengsler.

Komiteen støtter også at det blir lovhjemlet adgang til å ta opp telefonsamtaler på lydbånd når det blir underrettet om at det vil skje. Komiteen viser til at det først og fremst er en ordning for å ivareta sikkerhetsmessige hensyn, og ikke noe en innsatt kan kreve at blir gjort på grunn av språkproblemer.

Det er positivt at kriminalomsorgen nå pålegges en plikt til å varsle fornærmede om tidspunkt for permisjon dersom det antas å ha betydning for vedkommende. Komiteen vil peke på at i vurderingen av om slikt varsel skal gis, er det bedre å varsle en gang for mye enn en gang for lite. Komiteen mener at begrepet «fornærmede» også bør omfatte fornærmedes etterlatte, og har endret § 7 om taushetsplikt, § 36 om permisjoner og § 42 om løslatelse i tråd med dette.

Komiteen mener at det fortsatt bør være alkoholforbud under permisjoner. Soningen fullbyrdes også under en permisjon, og det burde tilsi at det ikke er lov for en innsatt å bruke alkohol under permisjonen. Komiteen har merket seg at mange av de innsatte har rusrelaterte problemer. Det vil innebære at dersom alkoholforbudet skal lempes på bare i tilfeller der det er sikkerhetsmessig ubetenkelig slik det er foreslått, vil hovedregelen likevel bli alkoholforbud. Komiteen ser at et slikt forbud vil kunne være vanskelig å kontrollere, men mener likevel at prinsippet bør være helt klart, og har endret § 36 i tråd med dette.

Komiteen ser det som naturlig at det gjelder de samme kriteriene for kontroll av besøk, post og telefonsamtaler.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, slutter seg også til hovedlinjene om at det alltid skal være kontroll ved høyrisikoavdelingene, som hovedregel kontroll i lukkede fengsler og som hovedregel kontroll ved åpne fengsler bare når det ansees nødvendig. Flertallet understreker at disse hovedlinjene ikke må lempe på de individuelle vurderingene i hvert enkelt tilfelle

Flertallet støtter at dagens praksis for innvilgelser av permisjon og straffeavbrudd videreføres, men understreker at sikkerhetsmessige hensyn alltid skal være overordnet.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet konstaterer at departementet foreslår at kontroll av besøk, post og telefonsamtaler bare skal iverksettes i fengsel med lavere sikkerhetsnivå og overgangsfengsler når det fremstår som nødvendig av sikkerhetsmessige grunner, slik at disse fengslene ikke vil ha adgang til generelle stikkprøvekontroller, og at kontroll må begrunnes. Disse medlemmer ser ingen fornuftig begrunnelse for denne liberale kontrollen av besøk, post og telefonsamtaler, og fremmer forslag til endringer i §§ 30, 31 og 32 i samsvar med dette.

Disse medlemmer er ikke enig i at dagens praksis for innvilgelser av permisjoner bør videreføres. Adgangen til permisjoner fra fengsel bør i stedet skjerpes. Fanger som er dømt for seksuelle overgrep mot barn, hvor det foreligger gjentagelsesfare, bør eksempelvis ikke kunne slippe ut på permisjon uten å være underlagt en ordning med medisinsk behandling/kastrering.

7.6 Tvangsmidler og utelukkelse fra fellesskap

7.6.1 Sammendrag

Innledning

Akutte situasjoner kan gjøre det nødvendig med til dels inngripende tiltak overfor den enkelte innsatte for å forebygge skade på liv, helse og eiendom. Begrepet refselse er av departementet nå foreslått erstattet med «reaksjon på brudd».

Tvangsmidler i fengsel

Fengselsloven § 31 gir adgang til å anvende sikkerhetscelle eller annet godkjent tvangsmiddel i den utstrekning det er nødvendig for å avverge vold, iverksettelse av trusler, overvinne motstand, forebygge rømning eller for å opprettholde ro, orden og sikkerhet i anstalten. Bruk av tvangsmidler kan bare finne sted når forholdene gjør det absolutt nødvendig og når andre og lempeligere midler forgjeves har vært forsøkt eller åpenbart vil være utilstrekkelige. Tvangsmidler skal brukes med varsomhet, slik at ingen blir påført unødvendig skade eller lidelse. I dag er følgende tvangsmidler godkjent: sikkerhetscelle, sikkerhetsseng, hånd- og transportjern, kølle, skjold og gassboks.

Fengselslovutvalget foreslo å opprettholde adgangen til bruk av slike tvangsmidler, samt fotjern ved intern transport. Utvalget foretok en oppregning av de ulike tvangsmidler og faresituasjoner. Kriteriene for bruk av tvangsmidler ble foreslått noe innsnevret, og det ble foreslått lengstefrister for bruk av sikkerhetsseng/celle.

Departementets lovforslag i høringsbrevet ga en uttømmende regulering av hvilke faresituasjoner som kan berettige bruk av tvangsmidler overfor innsatte. Lovutkastet ga ellers regler for innberetning til overordnet myndighet ved bruk av sikkerhetsseng og sikkerhetscelle.

Noen høringsinstanser er opptatt av bruk av sikkerhetsseng/-celle og av at det ikke er satt tidsgrenser i lovteksten for bruk av denne type tvangsmidler. Andre savner en generell hjemmel for maktanvendelse i lovutkastet.

Departementet har i motsetning til Fengselslovutvalget ikke ansett det hensiktsmessig med en uttømmende angivelse i lovteksten av hvilke tvangsmidler som kan brukes. Dette bør reguleres i forskrift. Det samme gjelder graden av tilsyn og oppfølging fra tilsatte og helsepersonell. Bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng skal fortløpende vurderes og meldes til regionalt nivå og Kriminalomsorgens sentrale forvaltning. Departementet har ikke fulgt opp utvalgets forslag om en øvre tidsgrense ved bruk av sikkerhetscelle og sikkerhetsseng. I lovutkastet er det ellers tatt inn en begrensning om at tvangsmidler bare kan benyttes dersom forholdene gjør det strengt nødvendig, jf. § 38.

Utelukkelse fra fellesskapet som forebyggende tiltak

Etter fengselsreglementet er det på visse vilkår adgang til innskrenking i eller utelukking fra fellesskapet, bl.a. når bemannings- eller bygningsmessige forhold gjør det nødvendig, når innsatte selv ønsker det eller øver uheldig innflytelse på medinnsatte ved å unnlate å oppfylle arbeidsplikten, når det er nødvendig for å hindre straffbart forhold eller for å opprettholde ro og orden i fengslet. De tiltak som iverksettes skal ikke være mer omfattende enn nødvendig.

Fengselslovutvalget anså at gjeldende bestemmelser ga fengselsmyndighetene en for vid og skjønnsmessig adgang til å foreta begrensinger i fangenes fellesskap, og at dette bare burde skje som kortvarig forebyggende tiltak. I tillegg mente utvalget at vilkårene måtte fremgå av loven.

Departementet foreslo en uttømmende angivelse av når forebyggende tiltak kan iverksettes. Forslaget innebar i hovedsak en videreføring av gjeldende rett.

Høringsinstansene som uttaler seg er med få unntak opptatt av ettårsgrensen for utelukkelse fra fellesskapet og reglene for innberetning til overordnet instans, og det er ulike syn på dette.

Departementet foreslo bl.a. at lovteksten angir at utelukkelsen ikke skal vare lenger enn nødvendig, og at grunnlaget for den skal vurderes fortløpende, jf. § 37. Det er foreslått tidsangivelser for når tiltaket skal overprøves av overordnet instans og når melding til Kriminalomsorgens sentrale forvaltning skal skje. Den øvre tidsgrense på ett år for hvor lenge hel utelukkelse kan vare, er en videreføring av dagens bestemmelse. Innsatte som selv ønsker det bør kunne være utelukket ut over et år, og § 37 er endret i samsvar med dette. Bestemmelsen får for øvrig ikke anvendelse for innsatte i avdeling med særlig høyt sikkerhetsnivå og ressursavdelinger.

Departementet foreslo i høringsutkastet en uttrykkelig hjemmel for «kollektiv utelukkelse» av flere innsatte når det er særlig grunn til å tro at det vil bli begått alvorlige handlinger som kan true hensynet til ro, orden og sikkerhet, eller når akutte bygningsmessige og bemanningsmessige forhold gjør det nødvendig. Videre har departementet senket «beviskravet» for når utelukkelse kan skje. Tiltaket er foreslått å kunne vare i inntil tre døgn, med adgang til ytterligere tre døgns forlengelse når særlige grunner gjør det påkrevet.

Umiddelbar utelukkelse som følge av brudd

Fengselsreglementet gir adgang til utelukkelse fra fellesskap når det er særlig grunn til å mistenke en innsatt for å ha begått en handling som kan medføre refselse i form av innsetting i enerom eller tillegg i straffetiden.

Fengselslovutvalget foreslo videreført adgangen til umiddelbar utelukkelse, men slik at adgang til eneromsrefselse ble begrenset til tap av fellesskap i fritiden. Utelukkelsen skulle ikke kunne strekke seg ut over tre døgn.

Departementet foreslår adgang til umiddelbart å utelukke innsatte helt eller delvis fra fellesskapet når det er særlig grunn til å tro at det er begått handling som kan medføre en etterfølgende reaksjon i form av tap av begunstigelse, utelukking fra fritidsfellesskapet eller tap av retten til permisjon, jf. § 39. Forslaget er i hovedsak en videreføring av gjeldende rett. Utelukkelsen kan etter forslaget ikke strekke seg utover ett døgn. Bare en høringsinstans har innvendinger til regelen.

Reaksjon på brudd

Etter fengselsloven § 26 kan det anvendes refselse overfor innsatte som gjør seg skyldig i brudd på orden og disiplin eller slett forhold for øvrig. I tillegg til refselse kan det gis advarsel, utelukkelse fra undervisning og tap av begunstigelser. Fengselsreglementet gir en uttømmende oppregning av hvilke begunstigelser som kan fratas innsatte.

Fengselslovutvalget foreslo flere endringer i sy­stemet for reaksjoner på disiplinærbrudd. Utvalgets flertall foreslo at adgangen til å beslutte tillegg i straffetiden ble opphevet, mens mindretallet ville videreføre denne adgangen. Fengselslovutvalget foreslo videre bl.a. at adgangen til å anvende enerom som refselsesform ble opphevet. Det ble også vist til at fratakelse av arbeid og undervisning ikke var en adekvat reaksjonsform. Utvalget foreslo at det i stedet ble innført en ordning med delvis utelukkelse fra fellesskapet, bot eller tap av retten til ordinær utgang. Fengselslovutvalget ga for øvrig uttrykk for at det burde vurderes å gjøre rømning straffbart.

Departementet foreslo i høringsutkastet at adgangen til å beslutte «tillegg i straffetiden» ble opphevet da denne adgangen lenge har vært ansett som problematisk i forhold til Grunnloven § 96. Det ble også foreslått at adgangen til å beslutte innsettelse i enerom og til å utelukke innsatte fra arbeid ble opphevet. I høringsutkastet ble det lagt opp til følgende fremtidige reaksjoner på brudd: skriftlig irettesettelse, tap av begunstigelse, utelukking fra fritidsfellesskapet og tap av adgangen til å få permisjon i inntil fire måneder. Flere reaksjoner kan ikke gis i forening, men en reaksjon kan kombineres med tap av en begunstigelse. Det ble ikke foreslått at rømning skulle gjøres straffbart.

Et flertall av de som uttaler seg om det, støtter forslaget om å oppheve «tillegg i straffetiden» og «fulldøgns enerom» som reaksjon. Det er ellers delte meninger blant høringsinstansene om den foreslåtte reaksjonsmenyen samlet sett.

Departementet fastholder de nevnte forslagene. Departementet antar at man vanskelig kan ilegge bot på grunnlag av reglementsbrudd, men går inn for at tap av dagpenger i en bestemt periode kan gis som en reaksjon på et disiplinærbrudd. Til forskjell fra i dag vil tapet omfatte dagpenger som på reaksjonstidspunktet ikke er opptjent. Denne reaksjonen bør begrenses til tilfelle hvor ikke en av de andre reaksjoner er adekvate eller hensiktsmessige.

Etter en ny vurdering foreslår departementet nå også en bestemmelse som gjør rømning eller uteblivelse straffbart. Straffen er bøter eller fengsel inntil seks måneder, og kriminalomsorgen gis kompetanse til å begjære offentlig påtale.

7.6.2 Komiteens merknader

Komiteen mener at de ansatte ved norske fengsler må få anledning til å bruke de tvangsmidlene de finner nødvendig for å forhindre at det oppstår farlige situasjoner og skader på personer eller gjenstander. I de tilfellene der fanger begår lovbrudd i form av trakassering av ansatte verbalt, ved bruk av spytting, eller på andre måter, eller i form av voldsbruk eller hærverk, bør disse lovbruddene etter komiteens vurdering anmeldes til politiet og bli straffeforfulgt.

Samtidig vil komiteen understreke at graden av maktbruk og typen tvangsmiddel ikke må være strengere enn nødvendig, og støtter at dette går klart fram i loven. Andre, mildere tiltak må vurderes og eventuelt prøves først. Det er også all grunn til å differensiere bruken av tvangsmidler etter hva som skal beskyttes. Terskelen må for eksempel ligge mye høyere dersom det dreier seg om å avverge skade på ting, enn skade på person. Komiteen viser til at praksisen ved bruk av tvangsmidler er forskjellig fra fengsel til fengsel. Det har selvfølgelig sammenheng med typen innsatte, men også med holdninger på den enkelte anstalt. Komiteen ber om at man er oppmerksom på dette både under utdanningen, og i den daglige driften.

Komiteen slutter seg ellers til kriteriene for bruk av tvangsmidler og melding om dette. Når det gjelder innhenting av uttalelse fra lege ved bruk av sikkerhetsseng eller -celle, ser komiteen at det kan oppstå akuttsituasjoner hvor det ikke vil være praktisk mulig umiddelbart å få en leges vurdering. Hovedregelen må likevel være at det skal gis en slik uttalelse før avgjørelsen tas, og at den må innhentes så snart det er praktisk mulig.

Komiteen slutter seg til de foreslåtte reglene om utelukkelse fra fellesskapet når det ansees nødvendig av forebyggende hensyn.

Komiteen mener at de foreslåtte reaksjonene på brudd virker hensiktsmessige. Komiteen ser at trussel om tillegg i straffetiden kan være en virkningsfull reaksjon, men har merket seg at det kan være problematisk i forhold til Grunnlovens regel om at ingen skal dømmes uten etter lov og dom. Administrasjonen kan ikke gjøres både til aktor og dommer.

Komiteen støtter videre forslaget om at rømming eller annen unndragelse av gjennomføringen av straffen gjøres straffbart. I noen tilfeller kan nok administrative reaksjoner innenfor kriminalomsorgen virke mest effektivt. For de groveste tilfellene er det rent prinsipielt og av preventive grunner viktig å ha mulighet til ordinær straffeforfølgelse og straff.

7.7 Prøveløslatelse

7.7.1 Sammendrag

Prøveløslatelse

Etter fengselsloven § 35 kan en innsatt som er dømt til fengselsstraff løslates på prøve når han har utholdt 2/3 av straffen, dog minst to måneder. Fengselsstyret har i 1999 strammet inn en praksis med tilnærmet automatisk prøveløslatelse, og det skal nå foretas en individuell vurdering av hvorvidt løslatelsen totalt sett fremstår som tilrådelig. Innsatte som er idømt fengselsstraff i mer enn 18 år kan løslates på prøve etter å ha vært fengslet i minst 12 år.

Etter fengselsloven § 36 kan innsatte løslates på prøve etter halvdelen av straffetiden i tilfelle hvor det anses særlig begrunnet. Etter fast praksis vurderes utenlandske innsatte som skal utvises fra Norge for løslatelse når 7/12 av straffen er gjennomført. Etter fengselsloven § 45 kan dessuten innsatte løslates kort tid før løslatelse ellers skulle skje når særlige grunner taler for det.

Fengselslovutvalget konkluderte enstemmig med at prøveløslatelsesinstituttet burde oppheves i sin helhet, og at mulighetene for en gradvis tilpasning til frihet ville bli bedre ivaretatt ved hjelp av et foreslått opplegg for «utslusing». Utvalget understreket at forslaget måtte innebære en justering i domstolens straffeutmåling slik at man ikke fikk økt soningstid.

Departementet foreslo i høringsutkastet at dagens regler om adgang til prøveløslatelse ble videreført. Kriteriene for å nekte løslatelse ble presisert i lovteksten, men ikke angitt uttømmende. For utenlandske statsborgere som skal utvises ble det foreslått at prøveløslatelsen kunne gjøres betinget av at utvisning rent faktisk ble iverksatt.

Med et par unntak har ingen av høringsinstansene kritiske merknader til at domfelte kan løslates på prøve etter at 2/3 av straffen er gjennomført. Enkelte mener at hjemmelen for å løslate personer med straff på mer enn 18 år etter 12 år bør oppheves.

Departementet opprettholder forslaget, jf. § 42, men foreslår at «12-års-regelen» oppheves. Departementet har vurdert om nektelse av prøveløslatelse er å anse som en «strafferettslig sanksjon» etter EMK art. 6. Departementet har kommet til at det ikke er nødvendig med en endring av gjeldende rett ved å innføre adgang til domstolsprøving i saker hvor prøveløslatelse nektes.

Prøvetid

Når domfelte blir løslatt på prøve skal det fastsettes en prøvetid. Prøvetiden skal være minst seks måneder og høyst tre år. Når den gjenstående straffetiden er mer enn tre år kan det fastsettes en prøvetid på høyst fem år.

Fengselslovutvalget understreket det prinsipielt uheldige i at fengselsmyndighetene kan iverksette tiltak overfor domfelte som strekker seg utover endt straffetid.

Departementet foreslo i høringsutkastet at prøvetiden skal utløpe på det tidspunktet hvor fengselsstraffen ville vært gjennomført i sin helhet.

Det er delte meninger om forslaget blant høringsinstansene.

Departementet fastholder at domstolens utmåling av straffens lengde bør avspeiles i lengden på prøvetiden, og opprettholder forslaget, jf. § 42.

Vilkår ved prøveløslatelse

Det er et grunnvilkår for prøveløslatelse at domfelte ikke begår nye straffbare handlinger i prøvetiden. I tillegg kan det fastsettes mange av de samme vilkårene som ved en betinget dom. I praksis har vilkåret om tilsyn fra friomsorgen stått sentralt.

Friomsorgsutvalget foreslo i NOU 1993:32 at tilsyn som særvilkår burde avvikles så fremt det ikke framsto som et alternativ til soning fram til full tid.

Departementet foreslo i høringsbrevet at tilsynet skulle erstattes av en fremmøteplikt for kriminalomsorgen, og at kriminalomsorgen i tillegg skulle kunne pålegge den domfelte andre prøveløslatelsesvilkår som ble ansett nødvendige for å motvirke ny kriminalitet eller for kontroll. Lovforslaget ga en snevrere adgang til å fastsette vilkår enn etter dagens regler. Vilkår kunne oppheves eller endres når prøveløslattes forhold tilsier det, og perioden med møteplikt kunne forlenges når «særlige forhold» tilsier det, for eksempel fare for ny kriminalitet.

Flere høringsinstanser er kritiske til ulike deler av forslaget, bl.a. mener flere at det bør kunne settes flere vilkår enn foreslått.

Departementet har justert ordlyden i lovutkastet slik at møteplikt skal fastsettes «dersom det fremstår som nødvendig for en sikkerhetsmessig forsvarlig gjennomføring», jf. § 43. Når det gjelder møtepliktens utstrekning i tid mener departementet for øvrig at tre måneders møteplikt kan være et hensiktsmessig utgangspunkt. Departementet holder fast ved forslaget om at adgangen til å sette prøveløslatelsesvilkår så langt som mulig må begrenses til vilkår kriminalomsorgen rent faktisk har mulighet til å følge opp og kontrollere. Prøveløslatte skal møte for kriminalomsorgen i upåvirket tilstand. Departementet ønsker imidlertid ikke å åpne for at det skal kunne settes et totalforbud mot bruk av lovlige rusmidler. Departementet har ellers tilføyet i lovteksten at prøveløslatte skal kunne pålegges å overholde bestemmelser om arbeid eller opplæring i perioden med møteplikt.

7.7.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, viser til at prøveløslatelse kan brukes som et virkemiddel for å få en gradvis tilpasning til samfunnet og til et liv uten kriminalitet. Dersom prøveløslatelse finner sted, skal dette være en integrert del av fullbyrdelsen av fengselsstraffen. Den kan være et riktig virkemiddel for en innsatt som har gått gjennom en progresjon i soningen med soning under stadig mindre kontroll og med mer selvstendig ansvar. Flertallet vil imidlertid understreke at prøveløslatelse skal skje etter en individuell vurdering, og at ingen har rett eller krav på løslatelse før tiden. De sikkerhetsmessige hensynene skal være overordnet, slik at prøveløslatelse ikke skal skje dersom det er tvil om den innsatte vil begå nye lovbrudd under prøveløslatelsen. Prøveløslatelse bør heller ikke finne sted dersom det strider mot den allmenne rettsfølelsen, og flertallet forutsetter at dette inngår som et hensyn i den totalvurdering som skal gjøres etter § 42 femte ledd der det fremgår at prøveløslatelse ikke skal besluttes hvis omstendighetene etter en totalvurdering gjør løslatelse utilrådelig. Flertallet er enig i at det også bør legges vekt på den innsattes adferd under soningen. Den kan si noe om vedkommende er i stand til å bli løslatt, og det kan dessuten bidra til at innsatte stimuleres til en bedre adferd.

Flertallet slutter seg til at det er prinsipielt riktig at prøvetiden utløper på det tidspunktet den idømte fengselsstraffen ville vært gjennomført i sin helhet. Det harmonerer også med synet om at prøveløslatelsen er en del av straffegjennomføringen.

Flertallet viser for øvrig til at i forbindelse med gjennomføring av fengselsstraff og samfunnsstraff er det inntatt klare hjemler for å kreve ulike prøver for å kunne kontrollere at for eksempel rusforbud overholdes. Tilsvarende hjemmel er ved en feil ikke inntatt i reglene om prøveløslatelse, og flertallet foreslår derfor i samråd med departementet inntatt en hjemmel som nevnt i § 43 ved en tilføyelse i tredje ledd.

Komiteens medlemmer fra Høyre mener at hovedregelen bør være at man skal sone tiden fullt ut. Prøveløslatelse etter 2/3 tid kan brukes som påskjønnelse i spesielle tilfeller. Det er meningsløst å opprettholde et system som ikke er i samsvar med normal språklig terminologi. Komiteen har gjentatte ganger gitt uttrykk for at idømte straffer er for lave, og bør økes spesielt for volds- og sedelighetsforbrytelser samt for gjengangere. Det blir derfor en motstrid dersom man gjennom reglene om prøveløslatelse opprettholder en slik generell straffereduksjon. Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«§ 42 første ledd første punktum skal lyde:

Kriminalomsorgen kan, dersom særlige grunner taler for det, løslate domfelte på prøve når vedkommende, medregnet mulig varetektsopphold, har gjennomført to tredjedeler av straffen og minst 60 dager.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at ordningen med prøveløslatelser bør oppheves, uten at det må føre til at det idømmes mildere straffereaksjoner. Ordningen med prøveløslatelse etter 2/3-soning virker kun til å «kaste blår i øynene» på opinionen, som vil få inntrykk av at det i Norge idømmes strengere straffer enn det reelt sett gjøres. Disse medlemmer mener at det bør være en tilsynsperiode etter at en person er løslatt fra fengselet, men denne perioden må begynne etter endt soning.

Disse medlemmer stemmer etter dette imot § 10 første ledd bokstav e, § 42, med unntak av syvende ledd, samt §§ 43, 44 og 45, og fremmer forslag til endring av § 41 første punktum.