Innstilling fra familie-, kultur- og administrasjonskomiteen om lov om endringer i lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting (Endringer som følge av tillegg til EØS-avtalens fjernsynsdirektiv)
Dette dokument
- Innst. O. nr. 36 (1999-2000)
- Kildedok: Ot.prp. nr. 2 (1999-2000)
- Dato: 13.12.1999
- Utgiver: Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen
- Sidetall: 11
Tilhører sak
Alt om
Innhold
- 1. Sammendrag
- 1.1 Proposisjonens hovedinnhold
- 1.2 Departementets vurderinger og forslag
- 1.3 Økonomiske og administrative konsekvenser
- 2. Komiteens merknader
- 3. Forslag fra mindretall
- 4. Komiteens tilråding
- Vedlegg: Brev fra Kulturdepartementet til familie-, kultur- og administrasjonskomiteen, datert 13. desember 1999
Kulturdepartementet har lagt fram en proposisjon om endringer i lov av 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting, på bakgrunn av et vedtatt tillegg til EØS-avtalens TV-direktiv.
Det blir foreslått hjemmel for å treffe tiltak som så langt det er mulig sikrer at viktige begivenheter, særlig sportsbegivenheter, skal kunne mottas vederlagsfritt hos en betydelig del av fjernsynsseerne. Forslaget går ut på at det i forskrift kan bli satt opp en liste over begivenheter som anses å være av vesentlig samfunnsmessig betydning. Senderettighetene til begivenheter som finnes på listen må alltid tilbys de kringkastere som har sendinger som kan bli mottatt vederlagsfritt av en betydelig del av seerne. Bakgrunnen for forslaget er å sikre at viktige begivenheter, for eksempel de Olympiske Leker eller fotball-VM, ikke blir sendt utelukkende i betalingskanaler som kun en begrenset andel av befolkningen har tilgang til. Det blir også foreslått en bestemmelse som skal sikre at norske kringkastere respekterer at viktige begivenheter som står på andre EØS-lands lister skal kunne mottas vederlagsfritt av en betydelig del av seerne i dette landet.
Det blir videre foreslått en endring i kringkastingslovens reklamedefinisjon, som blir utvidet til også å omfatte selvfremmende virksomhet, dvs. egenomtale av kringkasterens egne produkter. Videre blir det foreslått å presisere hjemmelen for jurisdiksjonsbestemmelsene som angir når en kringkaster skal anses for å være underlagt norske regler. Det foreslås også enkelte endringer i reglene om europeiske programkvoter. Det blir også foreslått en endring i lovens kap. 1, ved at betegnelsen «kringkastingsselskap» endres til «kringkaster».
Det blir foreslått hjemmel til i forskrift å kunne fastsette forbud mot å sende program som i alvorlig grad kan skade barn og unge, særlig gjelder dette program som inneholder pornografi og grove voldsscener. Det foreslås også forskriftshjemmel for å kunne regulere at ukodede fjernsynsprogram som kan skade barn og ungdom skal sendes i perioder der barn og ungdom ikke kan forventes å utgjøre en betydelig seergruppe. Det blir i tillegg foreslått forskriftshjemmel for at slike program skal varsles med enten et akustisk innslag ved programstart eller ved et gjennomgående visuelt symbol.
Bakgrunnen for forslaget er at EU har vedtatt endringer i EUs fjernsynsdirektiv (89/552/EØF) av 3. oktober 1989. Det nye direktivet ble vedtatt 30. juni 1997 (Europaparlaments- og Rådsdirektiv 97/36/EF) og ble offentliggjort i Official Journal den 30. juli 1997. Det nye direktivet omtales i det følgende som endringsdirektivet.
Endringsdirektivet ble vedtatt innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komiteens beslutning nr. 82/1999 av 25. juni 1999.
EØS-komiteens beslutning ble fattet med forbehold om Stortingets samtykke. En proposisjon med anmodning om Stortingets samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning ble fremmet 17. september 1999, jf. St.prp. nr. 96 (1998-1999).
Det opprinnelige fjernsynsdirektivet, Rådsdirektiv 89/552/EØF, er gjennomført i norsk rett gjennom lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting, forskrift av 28. februar 1997 nr. 153 om kringkasting og diverse bestemmelser i annet regelverk; bl.a. straffeloven § 211 (pornografi) og § 382 (voldelige innslag). Departementet viser til Ot.prp. nr. 78 (1991-1992) og Innst. O. nr. 7 (1992-1993). Forholdet mellom direktivet og Europarådets fjernsynskonvensjon er omtalt i St.prp. nr. 61 (1992-1993), jf. Innst. S. nr. 189 (1992-1993).
I det følgende vurderer departementet nærmere hvilke lovendringer som må gjennomføres som følge av endringsdirektivet. I en viss utstrekning omtales også endringer som vil bli foreslått i kringkastingsforskriften.
Betegnelsen kringkaster (broadcaster) har tidligere ikke vært definert i direktivet, mens kringkastingsloven har benyttet begrepet «kringkastingsselskap».
Departementet foreslår at kringkastingslovens §1-1 tredje ledd får en ordlyd som tilsvarer definisjonen i direktivet. Betegnelsen «kringkastingsselskap» blir da erstattet med ordet «kringkaster». Dette vil medføre enkelte rent tekniske endringer i loven.
Endringsdirektivets nye definisjon må sees i sammenheng med direktivets endrede jurisdiksjonsbestemmelser, som er en presisering av når en kringkaster anses for å være under en medlemsstats jurisdiksjon.
Dagens kringkastingslov § 1-1 fjerde ledd har vært antatt å utgjøre norsk gjennomføring av det opprinnelige direktivets reklamedefinisjon. Den eneste endringen i reklamedefinisjonen i endringsdirektivet er utvidelsen av begrepet til å omfatte «selvfremmende virksomhet».
Departementet understreker at reklamedefinisjonen i kringkastingsloven må tolkes i lys av direktivets reklamedefinisjon. Reklamedefinisjonen i kringkastingsloven er noe videre enn hva som følger av direktivet.
Hva som inngår i reklamedefinisjonen er av betydning bl.a. i forhold til kringkastingsloven § 3-1 som regulerer at reklameinnslag ikke skal overstige 15 pst. av kringkasterens daglige sendetid. Kringkastingsloven § 3-2 fastsetter at reklameinnslagene i fjernsyn hovedsakelig skal sendes i blokker mellom programmene, og skal atskilles fra øvrige programmer ved et lyd- og bildesignal. Etter kringkastingsforskriften § 3-1 skal reklameinnslag ikke utgjøre mer enn 20 pst. av sendingen pr. time, og det skal ikke sendes reklameinnslag utenom reklameblokkene.
Endringsdirektivet utvider reklamedefinisjonen ved å inkludere «selvfremmende virksomhet». Dette begrepet må i lys av direktivets fortale tolkes til å omfatte kringkasternes egen selvfremmende virksomhet.
I kringkastingsloven § 1-1 fjerde ledd er reklame definert som «enhver form for markedsføring av en vare, tjeneste, sak eller idé mot betaling eller annen form for godtgjøring». Denne ordlyden er kun til en viss grad dekkende for hvordan begrepet «selvfremmende virksomhet» blir omtalt i fortalen. Det er heller ikke krav om vederlag for at noe skal være «selvfremmende virksomhet» etter direktivet. Departementet er derfor kommet til at kringkastingsloven må endres på dette punkt som følge av endringsdirektivet, slik at selvfremmende virksomhet omfattes.
I høringsrunden var enkelte kringkastere skeptiske til utvidelsen av reklamedefinisjonen, bl.a. TV2.
Departementet vil bemerke at Norge er forpliktet til å gjennomføre endringsdirektivet og dermed utvide reklamedefinisjonen i kringkastingsloven til å omfatte «selvfremmende virksomhet».
Statens medieforvaltning påpeker i sin høringsuttalelse at det ikke er rimelig at f.eks. innslag som viser til kringkasterens internettsider eller orienterer om kanalens tekst-tv-tilbud regnes som reklame. Departementet slutter seg til dette, så fremt disse innslag er i en nøktern form.
Direktivet omfatter kun fjernsynssendinger, mens de fleste bestemmelser i kringkastingsloven omfatter både radio og fjernsyn. Departementet er av den oppfatning at det ikke er hensiktsmessig at selvfremmende virksomhet skal inngå i reklamedefinisjonen for så vidt gjelder radio.
Etter kringkastingsloven § 6-4 kan NRK ikke finansieres av reklamesendinger. Dette må tolkes slik at NRK ikke kan sende noe som går inn under definisjonen av reklame, med mindre det er særlig hjemmel for unntak. I Ot.prp. nr. 55 (1998-1999) er dette foreslått endret, slik at NRKs virksomhet fortsatt ikke skal kunne finansieres med reklame i allmennkanalene NRK1, NRKTO, P1, P2 og Petre. Det er foreslått at tekstfjernsyn ikke skal omfattes av forbudet.
Departementet vil presisere at NRK i f.eks. undervisningsprogram kan vise til aktuelle lærebøker og kurshefter på området, samt produkter utformet for å gi seerne fullt utbytte av programmene, såfremt slik omtale er i form av ren informasjon til seerne og ikke strider mot øvrige bestemmelser om reklame og sponsing i kringkastingsregelverket.
NRK kan derimot ikke vise til lærebøker, undervisningsmateriell o.a. mellom program når dette kan anses som selvfremmende virksomhet for NRK etter direktivet og kringkastingsloven. NRK kan heller ikke ha egne innslag som fremmer salg av lærebøker eller andre produkter som indirekte eller direkte øker inntektene til NRK AS eller deres samarbeidspartnere. Dette vil i tilfelle være i strid med kringkastingsloven § 6-4.
Departementet har vurdert om det er nødvendig med en egen definisjon av begrepet telekjøp i kringkastingsloven. Gjeldende rett skiller ikke mellom ordinær reklame og telekjøp, som anses som et reklameinnslag, jf. kringkastingsforskriften § 3-1. Telekjøp kan i noen tilfeller være en kombinasjon av program og reklame. I Sverige har man funnet det hensiktsmessig å innføre begrepet «forsäljningsprogram i radio- och TV-lagen».
I høringsrunden var enkelte instanser, herunder NRK, kritiske til at det ikke ble foreslått en egen definisjon av telekjøp i kringkastingsloven.
Ettersom departementet foreslår å opprettholde nåværende restriksjoner på telekjøp i kringkastingssendinger med norsk konsesjon, er det ikke behov for noen særskilt definisjon av telekjøp. Departementet vil imidlertid følge utviklingen på området og vurdere behovet for eventuelle endringer.
Ved endringene i artikkel 2 er det fastsatt en rekke nærmere kriterier som gjør det mulig å kunne fastslå at et fjernsynsselskap er underlagt kun én medlemsstats myndighet.
De nye kriteriene for når en kringkaster skal kunne anses å være etablert i en medlemsstat og dermed være under medlemsstatens jurisdiksjon kan etter departementets oppfatning best gjennomføres ved endringer i kringkastingsforskriften.
Departementet mener imidlertid at hjemmelen for jurisdiksjonsbestemmelsene i kringkastingsloven bør gis en klarere utforming, og foreslår derfor et nytt punktum i kringkastingsloven § 2-1.
Departementet viser til at direktivet fortsatt skal være et minimumsdirektiv, og at Norge kan ha nærmere eller strengere regler overfor kringkastere under norsk jurisdiksjon. Departementet vil derfor på enkelte punkter opprettholde en strengere regulering i kringkastingsloven enn det som følger av direktivet. Det vil videre i forskrift bli gitt mer detaljerte regler på enkelte punkter.
Endringen om at myndighetene skal påse at kringkastere rent faktisk etterkommer direktivets krav medfører etter departementets oppfatning ikke behov for endringer i norsk rett.
Ny artikkel 3 nr. 3 må ses i sammenheng med samme artikkel nr. 2. Nr. 3 innebærer en nærmere regulering av slike tiltak. Direkte berørte tredjemenn, også borgere i andre medlemsstater, skal gis rett til å kunne henvende seg til vedkommende rettsmyndighet eller andre myndigheter for at bestemmelsene faktisk skal bli overholdt i samsvar med gjeldende nasjonale bestemmelser.
Kringkastingsregelverket har ingen bestemmelse i dag som gir direkte berørte tredje parter rett til å henvende seg til myndighetene.
Departementet foreslår at det tas inn en bestemmelse i kringkastingslovens kapittel 2 som gir enhver direkte berørt fysisk eller juridisk person som er statsborger eller etablert i EØS-landene mulighet til å henvende seg til relevant norsk myndighet vedrørende brudd på den delen av kringkastingsregelverket som gjennomfører direktivet.
Det har vært en økende tendens til at fjernsynsrettighetene til idrettsarrangement har blitt kjøpt opp av såkalte betalingskanaler. Dette har bidratt til en kraftig prisstigning på fjernsynsrettigheter til idrettsarrangement. Denne utviklingen kan forventes å fortsette blant annet på grunn av utvikling av nye former for betalingsfjernsyn som kan øke inntektene fra slike sendinger.
Utviklingen innen salg av overføringsrettigheter kan medføre at allmennkringkasterne taper i konkurransen om overføring av viktige begivenheter. Dette vil innebære at det bare vil være de som har tilgang til og abonnerer på betalingsfjernsyn som vil kunne se begivenhetene på fjernsyn, og at en stor del av befolkningen ikke får anledning til å se begivenhetene på vederlagsfritt fjernsyn. En slik utvikling vil klart være uheldig for seerne.
Endringsdirektivet gir Norge en mulighet til å sikre at fjernsynsselskaper i andre land som er bundet av EØS-avtalen ikke utnytter eneretter til å overføre viktige begivenheter på en slik måte at en vesentlig del av befolkningen i Norge ikke kan se begivenhetene på vederlagsfritt fjernsyn. Som det fremgår av punkt 2.4, kan EØS-landene sette opp en liste over viktige arrangementer. Endringsdirektivet pålegger imidlertid ikke Norge å sette opp en slik liste. Norge er derimot forpliktet til å sørge for at norske kringkastere respekterer andre lands lister.
I høringsnotatet om gjennomføringen av det nye fjernsynsdirektivet foreslo departementet en hjemmel i kringkastingsloven til i forskrift å fastsette regler for kringkasternes utnyttelse av enerettigheter til overføring av viktige begivenheter. Departementet foreslo også at det bør fastsettes en liste over begivenheter som ønskes sendt på vederlagsfritt fjernsyn som dekker en betydelig del av befolkningen.
De fleste høringsinstansene, herunder NRK, TV2, Norsk Presseforbund og Forbrukerrådet, er positive til en slik regulering, mens blant andre Norges Idrettsforbund og Norges Fotballforbund er negative.
Stortinget behandlet våren 1997 et Dokument 8-forslag om å sikre nasjonal fjernsynsdekning av viktige idrettsbegivenheter, jf. Dokument nr. 8:38 (1996-1997) og Innst. S. nr. 163 (1996-1997). Stortingsflertallet var i prinsippet positiv til tanken om å sikre «fritt-TV» for visse arrangementer, og bad regjeringen vurdere ulike tiltak for å sikre dette, bl.a. i lys av den internasjonale utviklingen.
I forbindelse med høringsnotatet om gjennomføring av endringsdirektivet har norske idrettsorganisasjoner gitt uttrykk for skepsis til en regulering som de oppfatter som en innskrenkning av friheten til fullt ut å utnytte rettighetene til sine arrangementer.
Departementet vil bemerke at endringsdirektivet regulerer fjernsynskringkasternes utnyttelse av eventuelle eneretter til overføring av viktige begivenheter. Reguleringen begrenser i utgangspunktet ikke idrettsorganisasjonenes salg av rettigheter til viktige begivenheter. Den som har rettigheter til en begivenhet som er oppført på listen, står fritt til å selge disse til høystbydende, enten dette er en kringkaster, et internasjonalt konsortium eller liknende. Hovedpoenget med reguleringen er at en kringkaster som har rettighetene til en begivenhet som er omfattet av et lands liste, også er forpliktet til å tilby rettighetene til den eller de fjernsynskanaler vedkommende land har definert til å dekke en betydelig del av befolkningen.
En norsk liste vil sikre at de viktigste begivenhetene blir overført i vederlagsfritt fjernsyn som mottas av en betydelig del av befolkningen, og ikke kun på betalingsfjernsyn som bare tas inn av et begrenset antall seere. Overføring i vederlagsfritt fjernsyn til et betydelig antall seere kan også være med på å øke eller opprettholde interessen for de idretter som blir berørt av reguleringen, noe som må antas å komme de ulike idrettsorganisasjonene til gode.
Departementet viser videre til at endringsdirektivet forplikter Norge til å innføre en regulering som sikrer at norske kringkastere respekterer andre lands lister. Spørsmålet om også Norge skal ha en liste må i tillegg vurderes ut i fra hvilke begivenheter våre naboland setter på sine lister.
Departementet vil vise til at en regulering kun vil omfatte særlig viktige begivenheter som fotball-VM, OL og VM på ski, og at de færreste idrettsarrangementer dermed vil bli berørt.
Departementet foreslår at Norge fastsetter en liste over viktige begivenheter som skal sendes i vederlagsfrie fjernsynskanaler som dekker en betydelig del av befolkningen.
Departementet foreslår at det tas inn en ny bestemmelse i kringkastingsloven som gir Kongen hjemmel til å fastsette regler for kringkasternes utnyttelse av eneretter til overføring av viktige begivenheter i fjernsyn. Eventuelle arrangement på en norsk liste vil bli fastsatt i tråd med endringsdirektivets kriterier og etter nærmere drøftinger med idrettsorganisasjonene og de aktuelle kringkastere. En endelig norsk liste må som nevnt godkjennes av EFTAs overvåkningsorgan.
Hensikten med artikkel 3a nr. 3 er at senderstatens kontroll utvides til å omfatte at eventuelle eneretter til andre lands viktige begivenheter ikke blir rettsstridig utnyttet av senderstatens egne kringkastere. Det enkelte medlemsland skal altså «integrere» i sin lovgivning lister og krav til sendinger som riktignok er utformet i en annen medlemsstat, men som er blitt drøftet og evaluert på fellesskapsnivå, jf. artikkel 3a nr. 2.
Det er nødvendig å fastsette en bestemmelse i kringkastingsloven om gjennomføring av artikkel 3a nr. 3, dvs. begrensninger i norske kringkasteres bruk av ervervede eneretter.
Departementet foreslår at det fastsettes en bestemmelse i kringkastingslovens § 2-8 om nærmere gjennomføring i forskrift av artikkel 3a nr. 3.
Det er først og fremst nødvendig å ta stilling til hvilke begivenheter som er av «vesentlig samfunnsmessig betydning» for norske seere, hva «en betydelig del av seerne» er, og hvordan «vederlagsfritt» fjernsyn skal forstås i Norge.
I direktivets fortale er OL, VM og EM i fotball nevnt som eksempler på hvilke typer arrangementer som kan stå på en liste. Dette er imidlertid ikke en uttømmende eksemplifisering.
Begrepet «vederlagsfritt» fjernsyn skal ifølge fortalens punkt 22 forstås som fjernsynssendinger som er tilgjengelige for allmennheten uten annen betaling enn den kringkastingsfinansiering som er mest utbredt i den enkelte medlemsstat (f. eks. kringkastingsavgift).
Endringsdirektivet inneholder ingen definisjon av hva som er en betydelig del av seerne. Det er opp til det enkelte land å definere dette.
Departementet legger til grunn at minst 90 pst. av seerne i Norge må kunne motta fjernsynsendingene for at fjernsynsselskapet skal kunne anses å dekke en betydelig del av seerne.
Bestemmelsen innebærer ikke at TV2 eller NRK1 får noen enerett til å sende de begivenhetene som er oppført på listen. Det er ingenting i veien for at også andre kringkastere som har senderettighetene kan sende begivenhetene. På den annen side vil de kringkastere som dekker en betydelig andel av befolkningen ikke ha noen plikt til å kjøpe rettighetene og til å sende begivenhetene som er oppført på listen.
Endringsdirektivet regulerer ikke prisspørsmål, og gir heller ingen retningslinjer om hvilke vilkår som skal legges til grunn når en kringkaster plikter å tilby en annen kringkaster å sende fra en begivenhet. Kommisjonen har uttalt at medlemslandene kan bestemme at rettighetene skal tilbys mot et rimelig vederlag (fair remuneration).
Ved vurderingen av hva som er rimelig vederlag i forhold til de norske reglene legger departementet til grunn at utgangspunktet bør være markedsprisen for tilsvarende fjernsynssendinger.
Gjennomføringen av artikkel 3a i medlemsstatene må ha som formål å oppnå «the general interest objective», det vil si at allmennheten skal få tilgang til viktige begivenheter på vederlagsfrie kanaler.
Kommisjonen (for Norge EFTAs overvåkningsorgan) vil derfor påse at medlemsstatenes gjennomføring av artikkel 3a får minimale konkurransemessige virkninger, og at gjennomføringen faktisk har til formål å fremme allmennhetens interesse i å se viktige begivenheter på vederlagsfritt fjernsyn. Den norske gjennomføringen av artikkel 3a vil dermed bli vurdert opp mot EØS-avtalens konkurranseregler.
Etter departementets syn vil direktivets artikkel 3a og norsk gjennomføring av den i visse tilfeller kunne ha konkurransevridende virkninger for forholdet mellom A- og B-kringkastere. Departementet legger imidlertid til grunn at de samfunnsmessige hensyn som reguleringen bygger på må veie tyngre. Videre legger departementet til grunn at den norske gjennomføringen av artikkel 3a minimaliserer de konkurransemessige virkningene i tråd med Kommisjonens intensjoner.
Det er etter departementets vurdering hensiktsmessig at Statens medieforvaltning tillegges tilsynsansvaret for at bestemmelsene om viktige begivenheter overholdes av de norske kringkastere. Det vil ikke tilligge Statens medieforvaltning å ta stilling til hva som er rimelig vederlag for senderettighetene.
Det foreslås at fjernsynsselskapene pålegges en plikt til å innrapportere relevante erverv av enerettigheter til Statens medieforvaltning, og at selskapene pålegges å opplyse om de har tilbudt kringkastere som fyller vilkårene å sende den aktuelle begivenheten.
For å sikre at bestemmelsene om viktige begivenheter blir fulgt, bør brudd på bestemmelsen kunne sanksjoneres. Norge står fritt til å velge hvilke sanksjonsmidler som skal benyttes. Det mest nærliggende er å benytte seg av de sanksjonsmulighetene som i dag ligger i kringkastingslovgivningen.
Departementet mener at det er behov for et økonomisk sanksjonsmiddel i tillegg til advarsel og inndragning av konsesjonen for brudd på denne bestemmelsen. Departementet foreslår derfor at hjemmelen for å ilegge overtredelsesgebyr etter kringkastingslovens § 10-3 utvides til å omfatte brudd på bestemmelsen om viktige begivenheter.
Etter departementets vurdering er det naturlig og hensiktsmessig at Statens medieforvaltning er sanksjonsmyndighet ved eventuelle overtredelser av bestemmelsen om viktige begivenheter.
Direktivet gir ingen veiledning i spørsmålet om hvilke økonomiske betingelser som skal legges til grunn når et fjernsynsselskap som har ervervet enerettigheter til en begivenhet, plikter å tilby senderettighetene til begivenheten til et fjernsynsselskap som fyller vilkårene. Ovenfor har departementet redegjort for at det er markedsprisen for tilsvarende fjernsynssendinger som bør legges til grunn ved fastsettelsen av vederlaget. Man kan ikke se bort fra at det kan oppstå konflikter mellom partene fordi de ikke blir enige om prisen på senderettighetene.
Departementet har vurdert om Eierskapstilsynet bør ha en rolle ved eventuelle konflikter om pris på fjernsynsrettighetene til viktige begivenheter. Eierskapstilsynets hovedoppgave er etter § 7 i lov 13. juni 1997 nr. 53 om tilsyn med erverv i dagspresse og kringkasting, å føre tilsyn med markeds- og eierforhold i dagspresse og kringkasting. Eierskapstilsynet er etter lovens § 6 et frittstående organ, både overfor sentrale myndigheter og overfor medieaktørene. Departementet antar at Eierskapstilsynet innehar nødvendig kunnskap og ressurser til å ivareta en nøytral, rådgivende meglerrolle i forbindelse med priskonflikter, og vil derfor foreslå at Eierskapstilsynet tildeles en slik rolle.
Departementet foreslår at bestemmelsen om viktige begivenheter tas inn i kringkastingslovens kapittel 2. Dette innebærer at forsettlig og uaktsom overtredelse av bestemmelsen er straffbart, jf. kringkastingsloven § 10-1 første ledd.
Endringsdirektivet ble kunngjort 30. juli 1997. Avtaler om senderettigheter inngått før dette tidspunktet vil således ikke bli berørt av de nasjonale reguleringene i EU-landene.
Departementet mener at de norske reglene bør omfatte avtaler om senderettigheter inngått etter 30. juli 1997 for begivenheter som finner sted etter den dato den norske gjennomføringsloven trer i kraft.
Punkt 1 i artikkel 22 pålegger myndighetene i medlemsstatene å sikre at fjernsynsselskapene ikke sender visse program, bl.a. program med pornografiske scener og voldsinnslag som kan være alvorlig til skade for mindreårige.
I høringsutkastet antok departementet at artikkel 22 nr. 1 var tilstrekkelig regulert i straffeloven § 211 om pornografi og § 382 om voldsinnslag.
Departementet anser at forbudet likevel bør presiseres i forskrift med hjemmel i kringkastingsloven, da det kan forekomme programmer som i alvorlig grad kan skade mindreåriges utvikling og som ikke rammes av de nevnte bestemmelsene i straffeloven. Det foreslås derfor hjemmel for å regulere dette i forskrift.
I artikkel 22 nr. 2 pålegges medlemsstatene å sette i verk tilsvarende tiltak ved andre sendinger enn de som faller inn under punkt 1 dersom de bedømmes som skadelige for mindreåriges utvikling og det ved valg av sendetid eller andre tekniske tiltak ikke sørges for at mindreårige som befinner seg i sendeområdet er beskyttet mot å se og høre slike sendinger.
Endringene i artikkel 22 nr. 2 om passende tiltak for programmer som ikke faller inn under forbudet i punkt 1, har en parallell i kringkastingsloven § 4-5 første ledd bokstav c og i det såkalte «vannskilleprinsippet». Prinsippet er etter gjeldende rett ikke rettslig regulert, men de store norske fjernsynsselskapene har uttrykt vilje til ikke å sende volds- eller pornografiske innslag før kl. 21.00. Departementet foreslo i høringsutkastet å innføre en lovregel som gir hjemmel for å regulere forholdet nærmere i forskrift dersom fjernsynsselskapene ikke viser fortsatt vilje til å følge «vannskilleprinsippet».
Departementet er kommet til at forbudet mot å sende program som kan skade mindreårige bør reguleres mer eksplisitt enn etter gjeldende rett, og foreslår hjemmel for å regulere dette i forskrift.
Punkt 3 i artikkel 22 er ny og pålegger landene å sikre at programmer eller innslag som faller inn under punkt 2 merkes med en akustisk advarsel eller markeres med et visuelt symbol dersom de sendes ukodet. Norsk rett har i dag ingen bestemmelse som pålegger kringkasterne å merke denne type programmer eller innslag.
Departementet viser til at Norge etter endringsdirektivet er forpliktet til å gjennomføre denne bestemmelsen. Departementet anser for øvrig at opplysningsverdien av en slik merking vil være et godt egnet hjelpemiddel for foreldre og foresatte og fremhever at formen på merkingen/varslingen langt på vei vil være opp til fjernsynsselskapene selv å bestemme. Departementet opprettholder derfor høringsnotatets forslag om lovhjemmel for å pålegge slik merking som endringsdirektivet innfører.
Ved behandlingen av Ot.prp. nr. 77 (1996-1997) Om lov om endringer i kringkastingsloven (Medieetikk m.v.) endret Stortinget reglene om beriktigelse i kringkastingsloven, jf. Innst. O. nr. 37 (1997-1998). I proposisjonen ble særlig forholdet til fjernsynsdirektivet vurdert, og foreslåtte lovendringer om beriktigelse av uriktige faktiske opplysninger i kringkastingsloven ble basert på direktivets bestemmelser. Endringene er inntatt i kringkastingsloven § 5-1 første og andre ledd og denne bestemmelsen er etter departementets oppfatning i samsvar med de krav som stilles ved endringene i artikkel 23.
Det er foreslått å gi Eierskapstilsynet en rolle i forbindelse med megling ved eventuelle konflikter om prisen på fjernsynsrettigheter til viktige begivenheter. Departementet antar at denne rollen ikke vil medføre behov for økte ressurser hos Eierskapstilsynet. De øvrige forslagene til endringer i kringkastingsloven og forskrifter til loven vil ikke ha nevneverdige økonomiske eller administrative konsekvenser for det offentlige.
Departementet vil på bakgrunn av TV2s høringsuttalelse bl.a. om de økonomiske og administrative konsekvensene for kringkastingsselskapene, bemerke at adgangen til å ha strengere nasjonal regulering enn det som følger av EUs minimumsdirektiv, gjelder alle EU- og EØS-land, og er ikke noe særnorsk fenomen. En tilsvarende regel gjelder også for land som har tiltrådt Europarådets fjernsynskonvensjon. Departementet har i forslaget i stor grad videreført någjeldende norske regler, men har samtidig tatt hensyn til flere av de synspunkter bl.a. TV2 har hatt i høringsrunden. Departementet kan ikke se at de foreslåtte endringene vil medføre administrative eller økonomiske konsekvenser av betydning for kringkasterne.
Komiteen vil vise til behandlingen av St.prp. nr. 96 (1998-99) om godkjenning av endringer i EØS-avtalens vedlegg om audiovisuelle tjenester. Denne krever endringer i kringkastingsloven som gjennomføres i denne innstillingen.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er meget kritiske til en del av de detaljene som direktivet omhandler og som blir pålagt medlemslandene. Etter disse medlemmers oppfatning er en del av innholdet i direktivet av en unødvendig detaljgrad og dette på områder hvor det, etter disse medlemmers oppfatning, ikke er behov for like standarder mellom landene. Store deler av direktivet er av en slik karakter at landene selv burde stå fritt til å regulere disse forhold. Som eksempel på dette vil disse medlemmer vise til lovens § 3-1 om reklame, og da spesielt reglene om egenreklame. Disse medlemmer synes videre det er beklagelig at EØS-avtalen blir brukt til å hindre en bransje i å utvikle seg i tråd med markedets ønsker og behov. Disse medlemmer mener at Norge bør arbeide mot unødvendig detaljstyring, og heller bidra til å sikre et ytre regelverk som kan sikre en effektiv konkurranse.
Komiteens medlemmer fra Høyre mener generelt at det ofte er tilfelle at EU/EØS-regelverket er svært detaljert, og ofte går lenger i forsøk på å harmonisere nasjonale regler enn disse medlemmer finner nødvendig. Disse medlemmer minner om at Norge gjennom sitt nei til EU-medlemsskap har stilt seg i en situasjon hvor man må forholde seg til ferdigbehandlede EU-direktiver, uten mulighet til å influere på innholdet. Disse medlemmer er allikevel ikke i tvil om at det er i Norges interesse å være med i EØS, og vil derfor i den foreliggende sak gå inn for at endringsdirektivet gjennomføres i norsk rett.
Komiteen er av den oppfatning at definisjonen av kringkaster bør være i tråd med den vurdering som departementet gjør. Det må være en løpende vurdering i forhold til den tekniske utviklingen som gjør at det er en presis definisjon som gjøres for at lover og regler skal fungere etter intensjonen. Komiteen registrerer at selvfremmende virksomhet skal inngå i definisjonen av reklame, men vil understreke at programtrailere ikke faller inn under denne ordningen. På grunn av vanskelige grensedragninger og for å unngå unødige problemer for kringkasterne må departementet legge til grunn vide fortolkninger av hva en programtrailer kan inneholde. Komiteen ser at det kan oppstå problemer i tilknytning til undervisningsprogrammer og lignende hvor det utformes lærebøker og annet materiell. Dette må ikke føre til at de reklamefrie kringkasterne blir fraskåret muligheten til å informere seerne og deltagerne om muligheten for å anskaffe seg slikt materiell.
Komiteen slutter seg til de endringer i definisjoner som departementet foreslår.
Komiteen slutter seg til departementets forslag.
Komiteen er kjent med den utviklingen som skjer der rettighetene til programmer, først og fremst sportsprogrammer, blir dyrere og i økende grad blir kjøpt opp av såkalte betalingskanaler. Dette har vært fokusert i lengre tid. Komiteen er kjent med de innvendinger som foreligger fra rettighetshaverne, men vil likevel påpeke at hensynet til publikum kan være prioritert i forhold til spesielle begivenheter. Komiteen registrerer at departementet vil vurdere en nasjonal liste bestående av fotball-VM og EM samt kvalifiseringskamper, håndball-VM og EM samt kvalifiseringskamper, sommer- og vinter-OL , VM på ski og friidrett, og regner det som en forutsetning at dette gjelder arrangementer for både menn og kvinner. Komiteen vil understreke at det også kan være aktuelt å vurdere andre begivenheter enn sport. Komiteen slutter seg til de vurderinger departementet gjør i forhold til konkurranseretten, og er enig i å tillegge Statens medieforvaltning tilsynet med en ny ordning. SMF har i dag ansvaret for å sanksjonere brudd på regelverket for kringkasting, og må gis den samme muligheten i tilknytning til nye regler for slike begivenheter. Komiteen registrerer at departementet vil gi Eierskapstilsynet kompetanse på megling når det oppstår konflikter knyttet til pris på rettighetene. Komiteen slutter seg til dette, men vil be departementet foreta en løpende evaluering av dette for å ha et best mulig system for megling slik at konflikter kan løses innenfor dette instituttet.
(Kulturdepartementets brev av 13. desember 1999 til familie-, kultur- og administrasjonskomiteen følger som vedlegg til innstillingen)
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ser behovet for at enkelte begivenheter gjøres tilgjengelige for allmennheten, og mener derfor at internasjonale regler er nødvendige for å sikre dette. Disse medlemmer vil imidlertid påpeke at man må være meget forsiktige med å innlemme for mange begivenheter inn under disse reglene fordi det kan være stor uenighet om hva som skal anses som en viktig begivenhet. Disse medlemmer er i utgangspunktet skeptiske til regler som undergraver den styringsretten som arrangørene selv må ha over sine egne arrangementer, herunder å oppnå markedspris for egne rettigheter. Disse medlemmer mener derfor at Norge i størst mulig grad må bidra til at rettighetshavere kan selge sine rettigheter til markedspris.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, slutter seg til departementets forslag.
Komiteen er bekymret for at de nye reglene for selvfremmende virksomhet kan ha utilsiktede virkninger. Det vil være uheldig dersom det innføres regler som hindrer publikum å ta i bruk de muligheter som fjernsynet og digitaliseringen gir. Spesielt gjelder dette i forhold til undervisningsprogrammer og læremidler knyttet til dette. Komiteen forutsetter at departementet følger utviklingen og kommer tilbake til saken dersom det oppstår slike situasjoner. Komiteen er kjent med de forhold som gjør praktisering av «any given hour»-prinsippet for beregning av maksimal reklametid lite hensiktsmessig. Komiteen er opptatt av at norske særreguleringer ut over det som følger av direktivet, bør om det skal opprettholdes, ha en begrunnelse i vesentlige samfunnsmessige forhold. Komiteen finner grunn til å understreke at de i valget mellom prinsippet «any given hour» og klokketimeprinsippet, legger til grunn de praktiske problemene det er å gjennomføre «any given hour»-prinsippet og at beregningsmåten bør være i samsvar med internasjonalt regelverk.
Komiteen ser derfor ingen vesentlige samfunnsmessige begrunnelser for å opprettholde dette prinsippet, og går inn for at «klokketime»-prinsippet også skal brukes i Norge.
Komiteen vil be departementet følge utviklingen nøye. Dersom overgangen til klokketimeprinsippet fører til stor opphoping av reklame, bør departementet komme tilbake til Stortinget med saken.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at reglene om egenreklame er av unødvendig detaljgrad og regler som vil få store konsekvenser for de reklamefinansierte kanalene. Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
«Stortinget ber Regjeringen om å reforhandle reglene om egen reklame for kringkastingsselskaper, jfr. Direktivets artikkel 19 A.»
Disse medlemmer er også imot at det skal innføres regler for hvor mye tid reklamesendinger kan ta av den totale sendetid pr. dag. Etter disse medlemmers oppfatning bør det være opp til hvert enkelt selskap å vurdere hvor mye reklame det ønsker å sende. Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag :
«Stortinget ber Regjeringen om å reforhandle direktivets regler om maksimumstiden for reklamesendinger pr. dag, jfr. Direktivets artikkel 18.»
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at flere høringsinstanser (deriblant Norges Presseforbund) er kritiske til forslaget om å opprettholde særnorske begrensinger som kan svekke norske kringkastere i forhold til utenlandske konkurrenter.
Komiteen slutter seg til departementets forslag.
Komiteen slutter seg til departementets forslag.
Komiteen slutter seg til departementets forslag.
Komiteen vil understreke at de endringer som gjøres både gir tredjeland mulighet til å treffe tiltak overfor kringkastere i de tilfeller der etablering i en stat skjer for å omgå lovgivningen i en annen stat, og pålegger land å følge opp med tiltak rettet mot slike kringkastere. Det understrekes at departementet har et ansvar for at lover og regler blir fulgt, og det forventes at dette følges opp også ved såkalte delokaliseringstilfeller.
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Forslag 1
Stortinget ber Regjeringen om å reforhandle reglene om egen reklame for kringkastingsselskaper, jfr. Direktivets artikkel 19 A.
Forslag 2
Stortinget ber Regjeringen om å reforhandle direktivets regler om maksimumstiden for reklamesendinger pr. dag, jfr. Direktivets artikkel 18.
Komiteen har ingen ytterligere merknader, viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre slikt
vedtak til lov
om endringer i lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting (Endringer som følge av tillegg til EØS-avtalens fjernsynsdirektiv)
I
I lov av 4 desember 1992 nr. 127 om kringkasting gjøres følgende endringer:§ 1-1 tredje ledd oppheves. Nytt tredje ledd og fjerde ledd skal lyde:
Med kringkaster menes fysisk eller juridisk person som har det redaksjonelle ansvaret for sammensetningen av programtilbudet i kringkastingssendinger, og som sender dem eller lar noen annen sende dem.
Med reklame menes enhver form for markedsføring av en vare, tjeneste, sak eller idé mot betaling eller annen form for godtgjøring. Med reklame menes også innslag i fjernsyn som har til formål å fremme kringkasterens egen virksomhet.
§ 2-1 andre ledd nytt fjerde punktum skal lyde:
Kongen kan i forskrift gi regler for når en kringkaster skal følge norske kringkastingsregler.
Nåværende fjerde punktum blir nytt femte punktum.
§ 2-3 første ledd skal lyde:
Den som ikke har medvirket eller som ikke har programansvar kan ikke kreve å få se eller høre et program før sending.
§ 2-4 skal lyde:
Kringkastere skal etter regler Kongen gir, sende meldinger fra statsmyndigheter når det har vesentlig betydning.
Kongen kan gi forskrifter om kringkasteres virksomhet under beredskap og krig.
§ 2-5 første ledd første punktum og andre ledd skal lyde:
Kringkastere skal oppbevare opptak av program i minst to måneder etter sending.
Kringkastere plikter å utlevere opptak av program til de instanser som har til oppgave å føre tilsyn med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov.
§ 2-6 skal lyde:
Kongen gir nærmere regler om kringkasteres bruk av europeisk programmateriale i fjernsyn, herunder hvilke programkategorier reglene gjelder for, definisjon av europeisk programmateriale og gjennomføring av reglene.
Ny § 2-7 skal lyde:
§ 2-7 Beskyttelse av mindreårige seere
Kongen gir i forskrift regler om forbud mot å sende fjernsynsprogram som i alvorlig grad kan skade mindreåriges fysiske, psykiske og moralske utvikling, særlig hvis programmet inneholder pornografiske scener eller umotivert vold.
Kongen gir i forskrift regler om at fjernsynsprogram med scener eller innslag som kan være skadelige for mindreåriges fysiske, psykiske og moralske utvikling bare skal sendes i perioder hvor mindreårige vanligvis ikke kan se eller høre sendingen, samt om andre tekniske tiltak som forhindrer at mindreårige kan se eller høre sendingene. Kongen gir i forskrift regler om akustisk og visuell varsling når slike program sendes i ukodet form.
Ny § 2-8 skal lyde:
§ 2-8 Viktige begivenheter
En kringkaster som har ervervet enerett til fjernsynssending av begivenheter av vesentlig samfunnsmessig betydning må ikke utnytte eneretten på en slik måte at en betydelig del av seerne blir fratatt muligheten til å følge begivenheten på vederlagsfritt fjernsyn.
Dersom en kringkaster underlagt norsk jurisdiksjon har ervervet enerett til fjernsynssending av begivenheter som et land som har tiltrådt EØS-avtalen har erklært for å være av vesentlig samfunnsmessig betydning og som er godkjent av EU-Kommisjonen eller EFTAs overvåkingsorgan, kan kringkasteren ikke utnytte eneretten på en slik måte at en betydelig del av seerne i vedkommende land blir fratatt muligheten til å følge begivenhetene på vederlagsfritt fjernsyn.
Første ledd omfatter avtaler om utnyttelse av enerett inngått etter 30. juli 1997 for begivenheter som finner sted etter denne lovens ikrafttredelse. Andre ledd omfatter avtaler om utnyttelse av enerett inngått etter 30. juli 1997 for begivenheter som finner sted etter denne lovens ikrafttredelse og etter at et land som har tiltrådt EØS-avtalen har gjennomført bestemmelser tilsvarende denne paragrafens første ledd.
Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om gjennomføringen av første, andre og tredje ledd, herunder fastsette en liste over begivenheter som har vesentlig samfunnsmessig betydning, samt regler om løsning av priskonflikter.
Ny § 2-9 skal lyde:
§ 2-9 Overholdelse av reglene fastsatt i samsvar med EØS-avtalens fjernsynsdirektiv
Enhver direkte berørt fysisk eller juridisk person som er statsborger i eller etablert i land som har tiltrådt EØS-avtalen, kan henvende seg til vedkommende norske myndighet angående norske kringkasteres overholdelse av bestemmelser fastsatt for å gjennomføre Rådsdirektiv 89/552/EØF og Parlaments- og Rådsdirektiv 97/36/EF.
Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om gjennomføringen av første ledd.
Overskriften til kapittel 3 skal lyde:
Reklame, sponsing m.v.
§ 3-1 første, tredje, femte og sjette ledd skal lyde:
Reklameinnslag skal samlet ikke overstige 15 prosent av kringkasterens daglige sendetid. Kongen kan gjøre unntak fra denne bestemmelse for sending av tekstplakater i lokalfjernsyn.
Kringkastere kan ikke sende reklame for livssyn eller politiske budskap i fjernsyn. Dette gjelder også tekstfjernsyn.
Meldinger fra kringkasteren i forbindelse med egne programmer og tilleggsprodukter direkte avledet av disse programmene skal ikke regnes med i varigheten av reklametiden etter første ledd. Det samme gjelder meldinger om offentlige tjenester og vederlagsfrie innslag om veldedige formål.
Kongen kan i forskrift gi nærmere regler om varigheten av meldinger og innslag etter femte ledd, samt om forbud mot å avbryte program for å sende andre meldinger eller utdrag av andre program.
§ 3-4 andre ledd skal lyde:
Innhold og presentasjonsform i sponsede program må være slik at kringkasterens redaksjonelle integritet opprettholdes fullt ut.
§ 5-1 skal lyde:
Enhver fysisk og juridisk person hvis rettmessige interesser er blitt krenket ved fremsettelse av uriktige faktiske opplysninger i et kringkastingsprogram, skal ha rett til å beriktige påstandene. Krav om beriktigelse må fremsettes for vedkommende kringkaster innen tre måneder fra den dag da programmet ble sendt. Krav om beriktigelse kan avvises dersom det ville innebære en straffbar handling eller påføre kringkasteren ansvar.
Retten etter første ledd gjelder overfor kringkastere underlagt norsk jurisdiksjon.
§ 10-2 første ledd skal lyde:
Når denne lov eller bestemmelse eller vilkår fastsatt i medhold av loven er overtrådt av noen som har handlet på vegne av person eller foretak som har rett til å drive kringkasting eller som er gitt konsesjon i medhold av §§ 2-1 eller 2-2, kan Statens medieforvaltning gi advarsel.
§ 10-3 første ledd skal lyde:
Statens medieforvaltning kan ved overtredelse av lovens kapittel 3 eller forskrift gitt i medhold av kapittel 3 ilegge overtredelsesgebyr til staten beregnet etter nærmere regler fastsatt av Kongen. Det samme gjelder ved overtredelse av lovens § 2-8 eller forskrift gitt i medhold av paragrafen.
§ 10-4 første og tredje ledd skal lyde:
Når bestemmelse i kapittel 3 eller forskrift gitt i medhold av kapittel 3 er overtrådt av noen som har handlet på vegne av en kringkaster, kan Statens medieforvaltning forby selskapet å sende reklame i en tidsavgrenset periode.
Kongen kan gi nærmere regler om vedtak om forbud mot å sende reklame og inndragning av konsesjon, herunder om opplysningsplikt for kringkastere.
II
Denne lov trer i kraft fra det tidspunkt Kongen bestemmer.
Vi viser til brev av 13. desember 1999 fra Familie-, kultur- og administrasjonskomiteen med følgende spørsmål:
«Komiteen har mottatt brev med innspill fra NFF og NSF. Hva er departementets kommentar på disse innspill? Brevene følger vedlagt.»
Kulturdepartementet skal innledningsvis påpeke at det i proposisjonen foreslås en lovhjemmel til å fastsette lister over viktige arrangementer. I proposisjonen pkt. 4.4 er det redegjort nærmere for hvorfor departementet mener det bør fastsettes en norsk liste. Som det fremgår av proposisjonen, vil den endelige listen bli fastsatt etter en ytterligere høring av et utkast til forskrifter. Disse forskriftene vil bli gitt med hjemmel i den lov som er foreslått i proposisjonen.
Generelt kan vi opplyse at direktivet ikke regulerer prisspørsmål. Det er redegjort nærmere for dette i pkt. 4.4.5 i proposisjonen, jf. s. 24 første spalte, hvor departementet bl.a. legger til grunn at markedsprisen for tilsvarende sendinger bør legges til grunn for overdragelse av rettigheter til fjernsynsvisning. Det kan derfor ikke i utgangspunktet legges til grunn at prisnivået for fjernsynsrettigheter vil bli lavere som følge av en norsk liste. I proposisjonen pkt. 4.4.9, s. 25-26 er det redegjort nærmere for hvordan uenighet om prisspørsmål skal løses.
Med hensyn til de to brev komiteen har oversendt, regner departementet med at den nærmere gjennomgang av de arrangementer som er trukket frem, derfor vil bli foretatt i forskriftsarbeidet.
Departementet vil imidlertid fremheve det som fremgår av proposisjonens pkt. 4.4.5, nemlig at de aktuelle begivenhetene må være av vesentlig samfunnsmessig betydning i alle medlemsstatene, i et bestemt medlemsland eller i en viktig del av et bestemt medlemsland. Det er derfor lite trolig at skiarrangementer av den art som Norges Skiforbund opplyser å ha rettighetene til, vil tilfredsstille de vilkår som følger av direktivet. I proposisjonen er det nevnt at aktuelle skiarrangementer på en norsk liste vil være VM på ski (alpint, nordiske grener samt skiskyting), jf. proposisjonen s. 22, første spalte.
Med hensyn til brevet fra Norges Fotballforbund, viser departementet til proposisjonen pkt. 4.4.2 og 4.4.3, s. 21-22, hvor det opplyses at det kun vil være aktuelt å operere med større, internasjonale fotballarrangementer på en norsk liste, som f.eks. VM og EM, herunder er det også antydet kvalifiseringskamper hvor norske lag deltar. Det er da disse kampene som må tilbys NRK1 eller TV2. Pris og øvrige vilkår vil måtte fastsettes slik det er redegjort for i proposisjonen, jf. ovenfor.
På bakgrunn av ovennevnte, kan departementet ikke se at de økonomiske konsekvenser for forbundene vil være som anført i brevene til komiteen.
Oslo i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen, den 13. desember 1999
| Ågot Valle | Jon Olav Alstad | Grethe G. Fossum |
| fung. leder | ordfører | sekretær |