16. Endringer i obligasjonsbeskatningen
- 16.1 Departementets vurdering. To modeller for beskatning av obligasjoner
- 16.2 Praktisk gjennomføring
- 16.3 Hvilke obligasjoner bør skattlegges etter renteberegningsmodellen
- 16.4 Ikrafttredelse
- 16.5 Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet foreslår nye regler for beskatning av obligasjoner som er mengdegjeldsbrev.
Med mengdegjeldsbrev menes norske og utenlandske obligasjoner som er gjenstand for omsetning i organiserte markeder, dvs. ihendehaverobligasjoner, konvertible obligasjoner og andre omsetningsgjeldsbrev, hvorav det utstedes eller registreres mange i sammenheng og med lik tekst. Mengdegjeldsbrev omfatter også obligasjoner med kortere løpetid enn 12 måneder (sertifikater).
Departementet har vurdert to modeller for beskatning av obligasjoner:
et markedsverdiprinsipp, der den skattepliktige avkastningen i det enkelte år er summen av den utbetalte avkastningen og endringer i markedsverdien fra et årsskifte til det neste.
en modell for beskatning av effektiv rente (renteberegningsmodellen), der den skattepliktige årlige avkastningen er kupongrenten justert for den kjente årlige avkastningen som skyldes under- eller overkurs ved utstedelse/omsetning.
Begge modellene gir grunnlag for å oppheve de gjeldende restriksjonene på utstedelse av underkursobligasjoner og vil således bidra til mer fleksible finansieringsformer og til et bedre fungerende og mer konkurransedyktig norsk obligasjonsmarked.
Etter begge modellene vil det bli beregnet en løpende skattepliktig avkastning som skal tilsvare forholdet mellom utstedelses-/omsetningskursen og den avtalte innløsningskurs. Ved uendret rente vil begge modeller i prinsippet gi samme beregnede årlige skattepliktige avkastning. Ved endringer i markedsrenten vil modellene imidlertid gi forskjellig resultat siden den skattepliktige avkastningen etter renteberegningsmodellen kun justeres ved omsetning, mens den etter markedsverdiprinsippet i tillegg oppdateres ved hvert årsskifte.
Departementet har etter vurdering av de to modellene kommet til at obligasjoner bør skattlegges etter renteberegningsmodellen, se forslag til endring i skatteloven § 14-23. Bestemmelser om hvordan rente skal beregnes bør gis i forskrift.
Departementet har i vurderingen lagt stor vekt på nøytralitetsprinsippet som blant annet lå til grunn for skattereformen i 1992. Dette tilsier at en bør skattlegge like objekter mest mulig likt. Lik beskatning av relativt like produkter vil virke minst forstyrrende på markedet. Fordelen med renteberegningsmodellen er at denne gir en skattemessig likebehandling med ordinære bankinnskudd for den kjente avkastningen på en obligasjon (kupongrente og eventuell kjent kursgevinst/-tap, dvs. effektiv rente), og likebehandling i forhold til aksjer og opsjoner for den usikre avkastningen. Det skyldes at den kjente avkastningen skattlegges løpende mens den usikre ikke skattlegges før ved realisasjon. Renteberegningsmodellen vil derfor gjøre det unødvendig å skille mellom nesten like produkter for beskatningsformål.
Renteberegningsmodellen gir dessuten større forutsigbarhet knyttet til den årlige skattepliktige avkastningen sammenlignet med markedsverdiprinsippet. Dette vil kunne ha betydning for småinvestorer som investerer i obligasjoner direkte, og ikke gjennom obligasjonsfond.
I høringsnotatet ble det pekt på at beskatning etter markedsverdiprinsippet prinsipielt er best siden dette medfører større samsvar mellom skattegrunnlaget og den økonomiske avkastningen i det enkelte år. Etter denne modellen er det ikke noe skille mellom realisert og urealisert avkastning. Dermed kan en ikke utsette skatten på kursgevinster og fremskynde fradragene for kurstap. Dette betyr at en isolert sett unngår problemene med skattekreditter (innlåsningseffekter) og skattemotiverte salg, slik gjeldende gevinstbeskatning basert på realisasjon kan gi opphav til.
Når departementet likevel ikke har valgt denne løsningen har det sammenheng med at en har lagt større vekt på likebehandling, og at usikker avkastning ikke skal skattlegges før ved realisasjon.
I tillegg har departementet også lagt vekt på at det kan oppstå en del problemer med å finne markedsverdien på enkelte obligasjoner med liten eller ingen omsetning. Et ytterligere forhold som er vektlagt er at enkelte investorer kan få likviditetsproblemer fordi opptjente gevinster ikke genererer noen kontantinntekt før de realiseres, samtid som enkelte obligasjoner kan være vanskelig eller relativt vanskelige å realisere.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, er enig i Regjeringens forslag om beskatning av obligasjoner, mengdegjeldsbrev etter en renteberegningsmodell, og viser til flertallets merknader under avsnitt 16.3.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til at Regjeringens forslag om beskatning av obligasjoner etter renteberegningsmodellen bør utsettes inntil departementet har klarlagt nærmere kostnadene. Lovendringene skal under enhver omstendighet ikke tre i kraft før 1. januar 2001. Lovendringene er alene begrunnet med at endringene gjør det mulig å oppheve forbudet mot å utstede underkursobligasjoner. Slik rentesituasjonen er i dag, og antas å være i nær fremtid, er det ikke forventet en etterspørsel etter underkursobligasjoner. Det er først og fremst i perioder med store rentefluktuasjoner at obligasjonsutstedere har behov for å kunne legge ut underkursobligasjoner. Det er vårt inntrykk at dagens skattemodell og restriksjoner på utleggelse av underkursobligasjoner ikke innebærer noe problem.
Disse medlemmer viser til at behandlingen bør utsettes inntil det kan dokumenteres at det er mulig å gjennomføre renteberegningsprinsippet for strukturerte lån til en forsvarlig kostnad. For øvrige obligasjoner – unntatt utenlandske obligasjoner – viser departementet til at VPS har opplyst at VPS kan foreta de nødvendige beregninger og forestå rapportering til skattemyndighetene, og at kostnadene vil beløpe seg til 3-4 mill. kroner for å utvikle systemet og 500 000 kroner i årlige kostnader. For strukturerte lån uttaler departementet at:
«For obligasjoner (strukturerte lån) som er registrert i VPS vil departementet, i samarbeid med VPS, vurdere en løsning hvor utskillelse av opsjonselementet eventuelt gjøres av VPS på bakgrunn av beregningsprinsippet som er beskrevet ovenfor.»
Det er m.a.o. ikke innhentet opplysninger om hva det vil koste å utvikle systemer for å beregne opsjonselementet i strukturerte lån. Departementet redegjør for et beregningsprinsipp for å skille ut opsjonselementet i strukturerte lån. Dersom VPS ikke kan gjøre disse beregningene, må skatteyter selv (dvs. kjøper) foreta denne beregningen for å få fastsatt sin skattepliktige inntekt. Etter disse medlemmers oppfatning er det en meget stor byrde å pålegge skatteyter.
Disse medlemmer viser til at en annen kostnad ved renteberegningsmodellen som ikke er berørt i proposisjonen, er kostnadene som kontoførerne får ved å måtte endre sine systemer for kommunikasjon med VPS. Utstedere av obligasjoner samt kjøpere og selgere av obligasjoner, har ikke direkte kontakt med VPS. All kommunikasjon med VPS skjer via hhv. kontofører for utstedere (KU) og kontofører investor (KI). Innmelding av transaksjoner til VPS skjer ved at utsteder eller kjøper/selger instruerer kontofører som benytter standardiserte løsninger for kommunikasjon med VPS. Det er ikke beskrevet i proposisjonen hvilke opplysninger som kontoførere må innhente for at VPS eventuelt skal kunne beregne verdien av opsjonselementet av et strukturert lån og hvilket gjør det vanskelig å konkretisere hvilke kostnader som kontoførerne i så fall vil måtte bære.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre viser til at aktørene i markedet i lang tid har ønsket å få innført muligheten til utstedelse av underkursobligasjoner. Disse medlemmer påpeker at Fremskrittspartiet og Høyres merknad vil ha som konsekvens at det skaper usikkerhet omkring regelendringen.
Etter gjeldende regler er det pliktig VPS-registrering for de aller fleste obligasjonslån i norske kroner. For å beregne renteelementet som følger av underkursen ved utstedelse/omsetning, må en ha kjennskap til kjøpskursen, innfrielseskursen (pålydende) og løpetiden samt påløpt rente. Disse opplysningene må innhentes ved hver realisasjon. Dette innebærer blant annet at det må innføres en generell opplysningsplikt for disse størrelsene for obligasjonsutstedere og -selgere/kjøper eventuelt megler i annenhåndsmarkedet. Rapportering av nye data krever endring i forskrift av 22. mai 1986 nr. 1157 om registrering i VPS.
Departementet har stilt spørsmål til VPS om de kan rapportere utstedelse-/omsetningskurs, pålydende kurs og løpetid for obligasjoner registrert i VPS til ligningsmyndighetene. Videre ble det spurt om i hvilken utstrekning VPS kan beregne renteelementet og gevinst/tap, og innberette disse til ligningsmyndighetene. Skattyters opplysninger kan da kontrolleres opp mot de oppgaver over beholdnings- og transaksjonsoppgaver som Skattedirektoratet mottar fra VPS. I sitt svar stiller VPS seg positive til å utarbeide de oppgaver og rapporter over bl.a. kurser ved utstedelse, forfall og omsetning som vil være nødvendige for å innføre beskatning etter renteberegningsmodellen.
Dersom et slikt system skal innføres, forutsetter VPS at det er investor som blir rapporteringspliktig og som har dokumentasjonsplikt overfor ligningsmyndighetene, mens VPS blir oppgavepliktig overfor ligningsmyndighetene.
Departementet anser det som viktig at beregningen og rapporteringen blir så enkel og kostnadseffektiv som mulig. Det er hensiktsmessig at VPS foretar beregning og rapportering med grunnlag i obligasjonutsteders og selgers, eventuelt meglers, opplysninger til VPS. Ved å pålegge utsteder og selger/kjøper eventuelt megler en slik opplysningsplikt må forskrift om registrering i VPS endres.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, tar dette til etterretning.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til merknad under avsnitt 16.1.
Departementet er av den oppfatning at det kun er mengdegjeldsbrev som bør skattlegges etter renteberegningsmodellen. Etter departementets vurdering er det lite hensiktsmessig å operere med en renteberegningsmodell på enkeltstående obligasjoner, som for eksempel pantobligasjoner, enkle gjeldsbrev og muntlige fordringer. Enkeltstående fordringer bør fortsatt følge realisasjonsprinsippet. Departementet viser blant annet til at enkeltstående obligasjoner ikke er registrert i VPS og de kontrollproblemer dette i så fall vil skape for ligningsmyndighetene.
Et obligasjonsfond vil ved en eventuell innføring av en renteberegningsmodell bli skattlagt på samme måte som annen direkte eie av obligasjoner. Dette innebærer at det vil finne sted en løpende beskatning av avkastning som følger av kursgevinst/-tap ved utstedelse og/eller omsetning på obligasjonsfondets hånd. På bakgrunn av fondenes fradragsrett for utdeling til andelshaver, jf. kapittel 15.2.6 i proposisjonen vil i praksis beskatningen skje hos andelshaverne.
Departementet foreslår at renteberegningsmodellen skal gjelde for alle obligasjoner (mengdegjeldsbrev) som erverves etter innføringen av modellen. I disse tilfellene vil kjøpskursen og gjenstående løpetid være kjent i tillegg til eventuell kupongrente.
Videre legges det til grunn at eventuell over- eller underkurs knyttet til strukturerte obligasjoner og obligasjoner med utstedelsesretter m.v. skal periodiseres etter renteberegningsmodellen. Et fellestrekk ved disse obligasjonene er at de inneholder ett eller flere opsjonselement og at den usikre avkastningen på opsjonselementet er en erstatning for sikker avkastning i form av kupongrente eller kjent kursstigning. Dette innebærer at en bør skille ut verdien på opsjonselementene i alle obligasjoner med slike opsjonselement, slik at en unngår at kjøperne får fremskyndet fradragene for opsjonspremien i forhold til rene opsjoner.
For å gjennomføre skattemessig likebehandling mellom opsjoner knyttet til obligasjoner og rene opsjoner, vil departementet derfor foreslå at eventuelle opsjonelementer i obligasjoner skilles ut og skattlegges etter realisasjonsprinsippet i likhet med rene opsjoner, mens den rene obligasjonsdelen skattlegges etter renteberegningsmodellen. Dette bør gjelde alle obligasjoner med tilknyttede opsjonselementer, herunder indeksobligasjoner og obligasjoner med utstedelsesretter.
Opsjonselementet kan skilles ut ved å beregne verdien av den rene obligasjonen eksklusive dette elementet, og deretter trekke dette fra den samlede verdien av obligasjonen. Verdien av den rene obligasjonen beregnes ved å neddiskontere kontantstrømmen knyttet til denne (dvs. obligasjonens kjente avkastning) med en relevant rentesats, for eksempel markedets internbankrente (swaprente) med samme løpetid som obligasjonen, eventuelt justert for kredittrisiko.
For å sikre registrering av fordelingen mellom opsjonselementet og den rene obligasjonen bør selger og/eller kjøper pålegges en opplysningsplikt om dette.
I førstehåndsmarkedet kan det være naturlig å legge opplysningsplikten på obligasjonsutsteder.
I annenhåndsmarkedet vil det imidlertid ikke være like naturlig å pålegge selgeren en slik rapporteringsplikt ettersom denne ikke har behov for å skille de to elementene i forbindelse med sin skatteplikt ved realisasjon av obligasjon. Dette tilsier at kjøper må rapportere dette for å få fastsatt sin skattepliktige inntekt.
Problemet med denne løsningen kan være at kjøpere av obligasjoner kan ha interesse av at verdien på opsjonselementet prises for høyt, slik at de får fremskyndet fradragene for opsjonspremien i forhold til rene opsjoner. I førstehåndsmarkedet vil dette problemet trolig være begrenset siden obligasjonsutstedere motsatt vil ha interesse av at opsjonselementet prises lavt, ettersom disse da vil få fremskyndet inntektsføringen av opsjonspremien sammenlignet med rene opsjoner. I annenhåndsmarkedet vil det normalt ikke være en slik motgående interesse fordi den skattemessige behandlingen av både opsjonsdelen og obligasjonsdelen følger realisasjonsprinsippet for selgeren, mens kjøperen fremdeles vil ha interesse av at opsjonselementet overprises.
I førstehåndsmarkedet kan det likevel være problemer knyttet til utstedere som ikke er skattepliktige. Disse vil ha incentiver til å «overprise» utstedelsesretten siden deler av obligasjonskjøperens periodiseringsgevinst vil tilfalle utstederen. Departementet legger likevel til grunn at dette ikke er et betydelig problem. Det vil være mulig å avdekke urimelig overprising av opsjonselementet basert på ovennevnte beregningsprinsipp.
For obligasjoner som er registrert i VPS vil departementet, i samarbeid med VPS, vurdere en løsning hvor utskillelsen av opsjonselementet eventuelt kan gjøres av VPS på bakgrunn av beregningsprinsippet som er beskrevet ovenfor.
Begge de skisserte løsninger vil innebære noen administrative kostnader. Verdien av skattemessig nøytralitet på dette punktet må derfor vurderes opp mot de administrative kostnadene knyttet til å splitte verdien på en opsjonsdel og en obligasjonsdel.
Etter en samlet vurdering har departementet kommet til at det bør innføres en rapporteringsplikt til VPS både for utsteder og kjøper av obligasjon eventuelt megler. Dersom VPS kan foreta denne beregningen direkte vil rapporteringsplikten kunne falle bort. Videre foreslås det at departementet får forskriftshjemmel til å gi regler for fastsettelse av separate inngangsverdier for elementene i sammensatte mengdegjeldsbrev og eventuelt unnta enkelte obligasjoner fra renteberegningsmodellen. Med sammensatte mengdegjeldsbrev menes strukturerte obligasjoner og obligasjoner med utstedelsesrett m.v.
Departementet nevner at det også etter de gjeldende reglene er nødvendig å skille ut verdien av opsjonselementet i denne typen obligasjoner for å unngå ulik beskatning i forhold til rene opsjoner. Det samme ville være tilfellet dersom en skulle velge å skattlegge obligasjoner etter markedsverdiprinsippet.
Utenlandske obligasjoner er ikke registreringspliktig i VPS.
Departementet antar at de skattytere som investerer i utenlandske obligasjoner i all hovedsak er profesjonelle investorer. Disse vil enten selv eller gjennom hjelpere allerede i dag ha system for beregning av avkastningen på sine investeringer. Det er denne avkastningen renteberegningsmodellen skal komme fram til. Departementet antar at disse investorene vil være i stand til å beregne skattepliktig inntekt og oppgi de nødvendige opplysninger direkte til ligningsmyndighetene.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, slutter seg til Regjeringens forslag om beskatning av obligasjoner i form av mengdegjeldsbrev etter en renteberegningsmodell, jf. forslag til § 14-23(1) i skatteloven av 1999.
Flertallet slutter seg videre til Regjeringens forslag om at departementet i forskrift kan gi nærmere regler om hvordan rente skal beregnes samt regler for fastsettelse av separate inngangsverdier for elementene i sammensatte mengdegjeldsbrev og eventuelt unnta enkelte obligasjoner fra renteberegningsmodellen, jf. forslag til § 14-23(2).
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til disse medlemmers merknad under avsnitt 16.1.
I forslaget legger departementet til grunn at VPS skal foreta registrering og rapportering for å beregne obligasjonsinnehavernes skattegrunnlag. Dette innebærer at VPS må foreta enkelte systemendringer. Departementet foreslår at de nye bestemmelsene trer i kraft fra og med inntektsåret 2001.
Departementet legger til grunn at renteberegningsmodellen kommer til anvendelse for alle obligasjoner (mengdegjeldsbrev) som erverves etter ikrafttredelsen. I disse tilfellene vil kjøpskursen og gjenstående løpetid være kjent i tillegg til eventuell kupongrente. På denne bakgrunn er det ikke behov for særskilte overgangsregler.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, slutter seg til Regjeringens forslag om ikrafttredelse fra og med inntektsåret 2001.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til disse medlemmers merknad under avsnitt 16.1.
Renteberegningsmodellen vil kunne innebære en viss økning i arbeidsbelastningen for skattytere og ligningsmyndigheter, blant annet ut fra økt behov for å innberette opplysninger fra skattytere og økt informasjonsbehov om regelverket. Disse belastningene må avveies mot hensynet til å få et velfungerende obligasjonsmarked der det også åpnes for utstedelse av underkursobligasjoner. Hensynet til norsk næringsliv tilsier at de samme finansieringsmulighetene som finnes i mange andre land også bør kunne anvendes i Norge.
Forslaget vil innebære kostnader i forbindelse med utvikling av rapporteringssystem hos VPS. Det vil også påløpe kostnader som følge av utvidede årlige innberetningsplikter. VPS har i brev av 19. august 1998 til departementet uttalt at kostnader ved etablering av et rapporteringssystem vil være i størrelsesorden 3 til 4 mill. kroner. De årlige driftskostnader er anslått til ca. 500 000 kroner. Departementet forutsetter at disse kostnadene dekkes av gebyrer på lik linje med de øvrige tjenester VPS tilbyr. Eventuelle økte offentlige kostnader vil i hovedsak gjelde ligningsmyndighetenes økte arbeidsbelastning ved behandling av innberettede opplysninger. Forslaget antas ikke å ha provenymessige konsekvenser av betydning.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre, tar dette til etterretning.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til disse medlemmers merknad under avsnitt 16.1.