Vedlegg
Brev fra Justisdepartementet v/statsråden til justiskomiteen, datert 29. februar 1996.
Ot.prp. nr. 87 (1993-1994) : Forslaget til lov om psykisk helsevern § 13 f - forholdet til menneskerettighetene
Justiskomiteen har, under henvisning til en artikkel av dr juris Aslak Syse antatt til trykking i tidsskriftet Lov og Rett, i brev 1 februar 1996 bedt om å få en nærmere vurdering av forslaget i Ot.prp. nr. 87 (1993-1994) til lov om psykisk helsevern § 13 f i forhold til bestemmelsene i Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK).
1. Justisdepartementets syn
Etter Justisdepartementets oppfatning er forslaget forenlig med konvensjonen, forutsatt at anstalten/avdelingen vedkommende overføres til, er spesielt tilpasset denne gruppen lovbrytere. Konvensjonen stiller som krav for frihetsberøvelse i disse tilfellene at vedkommende har et mentalt avvik. For å sikre at domstolene i konkrete saker tar hensyn til de krav konvensjonen stiller, kan det imidlertid vurderes å omformulere § 13 f første ledd første punktum, slik at det blir tydeligere at domstolene bare skal overføre den domfelte til anstalt under fengselsvesenet hvis særlige grunner taler for det. I vurderingen av om særlige grunner taler for overføring, må domstolene blant annet ta hensyn til de kravene EMK stiller. Videre kan det være formålstjenlig å tilføye i straffeprosessloven § 165 at det skal foretas rettspsykiatrisk undersøkelse før det avsies dom på overføring til anstalt under fengselsvesenet.
Den nærmere begrunnelse for Justisdepartementets syn fremgår under punkt 2 nedenfor.
2. Justisdepartementets vurderinger
2.1 Beskrivelse av lovforslaget og kravene i Den europeiske menneskerettighets- konvensjon
Etter forslag til lov om psykisk helsevern § 13 f skal herreds- eller byretten kunne avgjøre ved dom at en person som er dømt til tvungent psykisk helsevern, skal overføres til anstalt under fengselsvesenet. En slik dom kan bare avsies dersom det er begjært av den faglig ansvarlige, dvs den medisinsk ansvarlige ved den psykiatriske institusjonen hvor den domfelte oppholder seg. Vilkårene er at det foreligger nærliggende fare for at vedkommende vil begå en alvorlig forbrytelse som krenker eller utsetter for fare andres liv, helse eller frihet - at det foreligger særlige grunner. Videre må den domfelte ikke lenger være psykotisk eller ha en alvorlig psykisk lidelse med en betydelig svekket evne til realistisk vurdering av sitt forhold til omverdenen. Dersom rette finner at vilkåret om gjentakelsesfare ikke er oppfylt, skal vedkommende løslates.
EMK artikkel 5 fastsetter at enhver har rett til personlig sikkerhet og frihet. Frihetsberøvelse kan bare skje i henhold til en lovbestemt fremgangsmåte, og bare i de tilfellene som er angitt i artikkel 5 nr 1 bokstav a til f.
I artikkel 5 nr 1 bokstav a fastsettes det at frihetsberøvelse kan skje etter domsfellelse (engelsk « conviction » /fransk « condamnation »). Som Aslak Syse påpeker, har Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (Domstolen) fastslått at dette unntaket bare kommer til anvendelse der den dømmende rett i tillegg til å konstatere at vedkommende har begått lovbruddet, også har konstatert skyld (se f eks Guzzardi-saken fra 1981 (A 39) avsnitt 100 og van Droogenbroeck-saken fra 1982 (A50) avsnitt 35). I de tilfellene som forslag til lov om psykisk helsevern § 13 f omhandler, er vedkommende ikke funnet skyldig, og artikkel 5 nr 1 bokstav a åpner derfor ikke for frihetsberøvelsen.
Artikkel 5 nr 1 bokstav b-d og f kan ikke åpne for den frihetsberøvelse det her er tale om. Artikkel 5 nr 1 bokstav e tillater imidlertid lovlig frihetsberøvelse av personer « of unsound mind »/ « aliene » (i den norske oversettelsen « sinnslidende »). I kravet om at frihetsberøvelsen skal være lovlig, ligger - i tillegg til kravet om at inngrepet må ha hjemmel i lov - et krav om at frihetsberøvelsen ikke er vilkårlig (« arbitrary »). I Winterwerp-saken fra 1980 (A33, avsnitt 39) har Domstolen konkretisert dette ved å stille opp tre vilkår, som senere er fulgt opp i alle dommer om art 5 nr 1 bokstav e (« Winterwerpvilkårene »).
For det første stilles det krav til bevisene for den mentale forstyrrelsen. Den mentale forstyrrelsen må det være fastslått på grunnlag av objektiv medisinsk ekspertise:
| « ... the individual concerned should not be deprived of his liberty unless he has been reliably shown to be of « unsound mind ». The very nature of what has to be established before the competent national authority - that is, a true disorder - calls for objective medical expertise. » |
For det andre må den mentale forstyrrelsen være av en slik art eller grad at den gjør frihetsberøvelse berettiget:
| « Further, the mental disorder must be of a kind or degree warranting compulsory confinement. » |
For det tredje må disse vilkårene være til stede under hele frihetsberøvelsen:
| « What is more, the validity of continued confinement depends upon the persistence of such a disorder... » |
Det følger av dette at det på tidspunktet for en eventuell overføring til anstalt under fengselsvesenet i henhold til forslag til lov om psykisk helsevern § 13 f, må foreligge en dokumentert mental forstyrrelse som er så sterk at tvungen frihetsberøvelse er nødvendig.
2.2 Problemstillingene
Det første spørsmålet som melder seg, er om en person kan være « of unsound mind » i konvensjonens forstand når psykosen eller den psykoselignende tilstanden (jf forslaget til §§ 44 første ledd og 45 første ledd) er trengt tilbake, men vedkommende likevel bedømmes som farlig (2.3). Ved bekreftende svar blir det neste spørsmålet om den fortsatte frihetsberøvelsen i så tilfelle kan gjennomføres i anstalt under fengselsvesenet (2.4). Endelig er det et spørsmål om lovforslaget er slik utformet at man kan være rimelig trygg på at det praktiseres i overensstemmelse med de kravene som stilles i EMK, slik denne er tolket av konvensjonsorganene (2.5).
2.3 Kan den domfelte være « of unsound mind » i de tilfellene som er omhandlet i forslag til lov om psykisk helsevern § 13 f?
Begrepet « of unsound mind » rekker i utgangspunktet vidt. Det er ikke noe eksakt medisinsk begrep, og noe slikt lar seg heller ikke tolke inn i det. Begrepet « sinnslidende » i den norske oversettelsen er derfor ikke helt treffende. « Mentalt abnorme », som brukes i den danske oversettelsen, synes mer dekkende. Domstolen har brukt uttrykk som « mental disorder » og « mental disturbance ». I Winterwerp-dommen uttalte Domstolen følgende (avsnitt 37):
| « The Convention does not state what is to be understood by the words « persons of unsound mind ». This term is not one that can be given a definitive interpretation: as was pointed out by the Commission, the Government and the applicant, it is term whose meaning is continually envolving as research in psychiatry progresses, an increasing flexibility in treatment is developing and society's attitude to mental illness changes, in particular so that a greater understanding of the problems of mental patients is becoming more wide-spread. » |
Som det fremgår av sitatet, vil Domstolene kunne legge forskjellig mening i uttrykket ut fra utviklingen av psykiatrien og i samfunnet. (Talende i så måte er at Kommisjonen i en avgjørelse fra 1962 lot homofili gå inn under bestemmelsen.) Statene er likevel gitt en viss skjønnsfrihet, jf Winterwerp-saken avsnitt 40, som er gjentatt i senere dommer:
| « ...in deciding whether an individual should be detained as a « person of unsound mind », the national authorities are to be recognised as having a certain discretion since it is in the first place for the national authorities to evaluate the evidence adducted before them in a particular case... » |
Et stykke på vei gir konvensjonsorganenes praksis veiledning om innholdet i uttrykket.
Viktig i denne sammenhengen er at det ikke er noe vilkår at det er tale om en psykose eller en lidelse eller sykdom som kan behandles. I klage 7493/76, X mot Tyskland, var klageren frihetsberøvet til tross for at han ikke var « mentally ill ». Kommisjonen avviste hans klage som åpenbart ugrunnet, ut fra følgende:
| « However, the notion « unsound mind » within the meaning of Article 5(1)(e) must be understood in a wider sense comprising also abnormal personality traits which do not amount to mental illness. Otherwise there would be no protection of the public against persons like the applicant, who according to the statement of psychiatric experts and the findings of the German courts, have the tendency to commit, and in fact repeatedly commit, aggressive acts but cannot be held criminally responsible. » |
Tilsvarende synspunkter gjøres gjeldende i Kommisjonens rapport fra 1987 i klagesak 10448/83, Dhoest mot Belgia.
Avgjørelsene viser at dersom faren for samfunnet er stor, kan dette begrunne frihetsberøvelse også av personer som ikke er sinnssyke, men har andre typer mentale forstyrrelser.
På denne bakgrunn antar Justisdepartementet at en person kan være « of unsound mind » i konvensjonens forstand selv om psykosen eller den psykoselignende tilstanden (jf forslaget til §§ 44 første ledd og 45 første ledd) er trengt tilbake, når vedkommende likevel bedømmes som farlig.
2.4. Kan den domfelte overføres til anstalt under fengselsvesenet i de tilfellene som er omhandlet i forslag til lov om psykisk helsevern i § 13 f?
EMK artikkel 3 setter forbud mot umenneskelig eller nedverdigende behandling. Det kan ikke utelukkes at konvensjonsorganene vil mene at det er i strid med artikkel 3 å overføre en frifunnet person til anstalt under fengselsvesenet, men det synes ikke nærliggende. Det kan i den forbindelse nevnes at det også etter gjeldende rett er adgang til å idømme en frifunnet person sikring i anstalt under fengselsvesenet (jf strl § 39 nr 1 f).
Det kan imidlertid spørres om det må innfortolkes et vilkår om innholdet i eller forholdene under frihetsberøvelsen i artikkel 5 nr 1 e. Spørsmålet oppstod første gang i Winterwerp-saken, der det ble klaget over at feilmedisinering og for små og sjeldne møter med psykiater hadde forlenget innleggelsen. Domstolen uttalte at man ikke kunne utlede noen rett til behandling av artikkel 5 nr 1 e: « A mental patient's right to treatment appropriate to his condition cannot as such be derived from Article 5 § 1 (e) » (avsnitt 51). Spørsmålet ble reist på nytt i Ashingdane-saken fra 1985 (A 93), og domstolen uttalte nå følgende (avsnitt 44):
| « The Court would further accept that there must be some realtionship between the ground of permitted deprivation of liberty relied on and the place and conditions of detention. In principle, the « detention » of a person as a mental health patient will be « lawful » for the purposes of sub-paragraph (e) of paragraph 1 if effected in a hospital, clinic or other appropriate institution authorised for that purpose. However, subject to the foregoing, Article 5 § 1 (e) is not in principle concerned with suitable treatment or conditions (see the abovementioned Winterwerp judgment, p. 21, § 51). » |
Det er følgelig etablert et prinsipp om at det må være samsvar mellom grunnen til den lovlige frihetsberøvelsen og stedet for og forholdene under frihetsberøvelsen.
Margaret G Wachenfeld uttaler i The Human Rights of the Mentally III i Europe (utgitt i Nordic Journal of International Law, 1991), hefte 3/4) på side 160 at fengsler etter dette synes utelukket, derimot ikke fengselsykehus med dette formålet:
| « ...the term « authorized for that purpose »... makes it fairly clear that the institution must be set up for the purpose of caring for the mentally ill. This would seem to disqualify prisons, though it might not disqualify secure hospitals attached to prisons as long as the prison hospital was set up for the purpose of caring for mentally ill persons ». |
Hvor langt dette rekker, er imidlertid ikke klart. Mens det i Ashingdale-saken, og i ovennevnte sitat, er tale om « a mental health patient », er forutsetningen at personer som overføres til anstalt under fengselsvesenet i medhold av den foreslåtte § 13 f i lov om psykisk helsevern, ikke er sinnslidende i betydningen psykotisk, og at de ikke lenger kan gis noe behandlingstilbud på et psykiatrisk sykehus.
Justisdepartementet antar at konvensjonsorganene vil foreta en helt konkret vurdering av hvordan forholdene er i den anstalten vedkommende er plassert på, og i hvilken grad de er tilpasset vedkommendes mentale avvik. Dersom den domfelte overføres til en anstalt eller avdeling spesielt tilpasset lovbrytere med tidsubestemt særreaksjon, og tilbys hjelp for å mestre sitt problem, er det etter min oppfatning liten grunn til å tro at det vil ansees som konvensjonsstridig. Annerledes kan det et kanskje stille seg hvis vedkommende undergis samme behandling som soningsfanger.
2.5 Sikrer lovforslaget at konvensjonens krav etterleves?
For det første er det et spørsmål om kravet om at det skal foreligge en mental abnormtilstand må gå uttrykkelig fram av lov om psykisk helsevern § 13 f.
Forslaget til lov om psykisk helsevern § 13 f viser, for så vidt gjelder faren for gjentakelse, til forslaget til strl § 39 nr 1 og nr 2. I forslag til strl § 39 nr 1 siste punktum heter det at ved farevurderingen skal det « legges vekt på den begåtte forbrytelsen, sammenholdt særlig med lovbryterens atferd, sykdomsutvikling og psykiske funksjonsevne ». Det heter i kommentaren til § 39 nr 2 at momentene ved vurderingen av gjentakelsesfare vil være de samme som etter nr 1 (jf Ot.prp. nr. 87 (1993-1994) side 108). Vedkommendes sinnstilstand skal derfor være et sentralt moment i farevurderingen. Det kan i den forbindelse også vises til Særreaksjonsutvalgets forutsetning, gjengitt i proposisjonen på side 69, om at overføring til fengsel er aktuelt der vedkommende har utpreget karakteravvikende ( « psykopatiske ») trekk og er særlig vanskelig (truende, eksplosiv e.l.).
Justisdepartementet antar for sin del at det ikke i seg selv vil innebære noen realitetsforskjell om det tas inn et uttrykkelig krav om at det må foreligge et mentalt avvik (subjektivt vilkår) i lovteksten i tillegg til faren for gjentakelse. Et slikt vilkår antas å kunne gjøres vidt nok til å omfatte alle de mentale tilstander som medfører farlighet, uten at det oppstår problemer i forhold til EMK. Det kan da anføres at man, for å være på den sikre siden, bør ha et slikt vilkår. Det er imidlertid ulemper med å ta inn et subjektivt vilkår. En ulempe er at det er vanskelig å finne karakteristikker som ikke er meget stigmatiserende, slik f eks « mangelfullt utviklete eller varig svekkete sjelsevner », « mentalt abnorm », eller « psykopat » må anses å være. En annen ulempe er at det er vanskelig å finne treffende karakteristikker som vil kunne holde tritt med utviklingen innenfor psykiatrien/psykologien. På denne bakgrunn vil ikke Justisdepartementet tilrå en slik tilføyelse.
Departementet antar imidlertid at det kan være formålstjenlig å foreta en omformulering av § 13 f første ledd første punktum, som gjør det tydeligere at retten bare skal avsi dom på overføring til anstalt under fengselsvesenet hvis særlige grunner tilsier det. Ved vurderingen av om det foreligger slike særlige grunner, må retten blant annet ta hensyn til de kravene som som stilles i EMK.
Lov om psykisk helsevern § 13 f første ledd første punktum kan i så tilfelle lyde:
| Etter begjæring fra den faglig ansvarlige, jf § 13 c, kan retten bestemme at den domfelte skal overføres fra tvungent psykisk helsevern til anstalt under fengselsvesenet, når særlige grunner taler for det. » |
Det er videre viktig at det foreligger en oppdatert medisinsk vurdering av vedkommendes sinnstilstand og farlighet når spørsmålet om det er grunnlag for fortsatt frihetsberøvelse prøves. Kommisjonens vurdering av klagesak 17281/91 Kay mot Storbritannia, kan illustrere dette:
Kay var pga sinnstilstanden blitt dømt til tvungent psykisk helsevern etter å ha voldtatt og drept et barn. Ifølge de sakkyndige led han av en psykopatisk forstyrrelse. Pga bedring i tilstanden ble han løslatt på prøve. Han begikk snart nye voldshandlinger. Kay ble tiltalt og dømt til fengelsesstraff for disse handlingene. Etterat denne straffen var sonet, ble han etter vedtak av påtalemyndigheten igjen overført til tvungent psykisk helsevern, uten at det forelå noen oppdaterte medisinske erklæringer. Avgjørelsen ble begrunnet med at voldshandlingene viste at Kay fortsatt var farlig for samfunnet. Kommisjonen kom til at det var i strid med Winterwerp-vilkårene at det ikke forelå noen oppdatert medisinsk erklæring. Ett medlem (av 17) dissenterte, og la vekt på voldshandlingene. Saken er ikke bragt inn for Domstolen.
Det fremgår av lovforslaget at bare den faglig ansvarlige kan begjære overføring til anstalt under fengelsesvesenet. I dette ligger at det må ha skjedd en vurdering fra medisinsk hold. Det er imidlertid ikke i forslaget eller proposisjonen uttrykkelig nevnt at det skal være foretatt en rettspsykiatrisk observasjon, og uttalelser i NOU 1990:5 og Ot.prp. nr. 87 (1993-1994) om psykiaternes rolle i forhold til saker om forvaring (se proposisjonen kapittel 8.7) kan forstås slik at psykiatrien skal spille en tilbaketrukket rolle når det gjelder å vurdere farligheten til tilregnelige lovbrytere. Dette vil imidlertid ikke harmonere godt med praksis etter EMK.
Reglene om når det skal foretas rettpsykiatrisk undersøkelse er inntatt i straffeprosessloven § 165. Denne bestemmelsen er i proposisjonen foreslått endret. Retten skal, som idag, beslutte rettspsykiatrisk undersøkelse når den finner det nødvendig for avgjørelse av saken. I tillegg presiseres det at slik undersøkelse skal besluttes foretatt der det er tale om overføring til tvungent psykisk helsevern etter straffeloven § 39 eller 39 a. Dersom man vil sikre at slik undersøkelse foretas i de tilfellene som er nevnt i § 13 f, kan det være hensiktsmessig å la § 13 f-tilfellene omfattes av skal-regelen.
Det følger av konvensjonsorganenes praksis at det er viktig med oppdaterte medisinske erklæringer også i andre saker om opprettholdelse av frihetsberøvelse enn de som er omhandlet i § 13 f. En eventuell utvidelse av skal-regelen i strpl § 165 bør derfor også omfatte de tilfellene hvor det skjer prøvelse etter den foreslåtte strl § 39 b av om frihetsberøvelse kan opprettholdes.
Første ledd annet punktum i straffeprosessloven § 165 kan i så tilfelle lyde:
« Er det aktuelt å idømme overføring til tvungent helsevern etter straffeloven § 39 eller § 39 A, opprettholdelse av slik reaksjon etter straffeloven § 39 b, eller overføring til anstalt under fengselsvesenet etter lov om psykisk helsevern § 13 f, skal siktede alltid undergis rettspsykiatrisk undersøkelse. »
Jeg bemerker avslutningsvis at lesning av konvensjonsorganenes avgjørelser etterlater et inntrykk av at faren for gjentakelse av alvorlige lovbrudd tillegges stor vekt (se f eks Luberti-saken fra 1984 (A 75). Selv om Domstolen stiller opp strenge krav, er det få eksempler på at den i konkrete tilfeller finner at konvensjonen er krenket der det har dreid seg om frihetsberøvelse av farlige lovbrytere. Formålet med artikkel 5 er å unngå vilkårlig frihetsberøvelse. Saksbehandlingsreglene som er foreslått i forslag til lov om psykisk helsevern § 13 f, sammenholdt med de materielle reglene, vil vanskelig kunne lede til vilkårlige avgjørelser. Med de endringene som er skissert over, skulle faren være enda mindre.