6. Skatt på grunnrente
6.1 INNLEDNING
Sammendrag
Vannkraft er en av Norges viktigste naturressurser, og produksjon av vannkraft kan gi grunnrente. Rødseth-utvalget definerer grunnrente i vannkraftsektoren slik ( NOU 1992:34 , s. 169):
| « Den kapitalavkastningen utover avkastningen i andre næringer som oppstår fordi det er en gitt tilgang på utbyggbare vassdrag, kalles grunnrente. » |
Helt siden århundreskiftet har utgangspunktet vært at vannkraften er en nasjonal ressurs som skal disponeres til beste for hele samfunnet. Den private eiendomsretten har følgelig vært underlagt særlige begrensninger siden kraftutbyggingen startet. Rødseth-utvalget viser til at dette har kommet til uttrykk i lovgivningen på en rekke punkter.
Departementet legger vekt på at grunnrente er et godt skatteobjekt. En skatt som kun belaster grunnrenten, dvs. der normalavkastningen er skjermet fra skatten på grunnrenten, virker nøytralt på bedriftenes investeringsbeslutninger i den forstand at samfunnsøkonomisk lønnsomme investeringer gjennomføres uavhengig av skatten på grunnrenten. Dessuten har skattlegging av grunnrente den fordelen at skattegrunnlaget ikke kan flyttes over landegrensene.
En omlegging av skattesystemet der økt proveny fra skatten på grunnrenten benyttes til å redusere lønnsomhetsuavhengige skatter, bidrar til å redusere effektivitetstapet i økonomien uten at skattebyrden for foretakene økes. Dette er i tråd med prinsippene som lå til grunn for skattereformen i 1992. Departementet foreslår på denne bakgrunn en særskatt på grunnrenten, og at denne kommer til erstatning for produksjonsavgiften.
Departementets prinsipielle utgangspunkt er at det er staten som skal disponere skatteprovenyet fra grunnrenten ettersom vannkraften er en nasjonal ressurs som bør komme hele samfunnet til gode. Kommunene og fylkeskommunene får dessuten en andel av grunnrenten gjennom de øvrige delene av skattesystemet. Ut fra en samlet vurdering foreslås det imidlertid at fylkeskommunene også får en andel av skatten på grunnrenten, og at den fylkeskommunale skattøren reduseres tilsvarende. Fylkeskommunenes samlede skatteinntekter fra kraftsektoren blir dermed ikke påvirket av at de får en andel av skatten på grunnrenten.
Flertallet i Rødseth-utvalget drøfter ulike alternativer til skatt på grunnrente. Disse omtales i avsnitt 9.2. i proposisjonen.
I avsnitt 9.3 gjengis høringsuttalelser vedrørende skatt på grunnrente. Avsnitt 9.4 inneholder departementets vurderinger av og forslag til utforming av skatten på grunnrenten. I avsnitt 9.5 gis en nærmere drøfting av de skattemessige normrentene som skal benyttes i departementets forslag til nye skatteregler.
Komiteens merknader
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til pkt. 6 i fellesmerknad under kap. 2 hvor flertallet går inn for at det innføres en grunnrenteskatt på 27 % som i sin helhet skal tilfalle staten.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at Rødseth-utvalget definerer grunnrente i vannkraftsektoren som « den kapitalavkastningen utover avkastningen i andre næringer som oppstår fordi det er en gitt tilgang på utbyggbare vassdrag ». Med dette forstås at utnytting av knappe naturressurser gir opphav til en meravkastning utover det som er normal avlønning av arbeidskraft, kapital og andre innsatsfaktorer i alternativ virksomhet. Grunnrenten skyldes ikke ressursknappheten i absolutt forstand, men at det er økende marginale kostnader forbundet med utbygging, jf. Aarbakke-gruppens utredning NOU 1989:14 . Her heter det videre at grunnrenten i kraftproduksjon er spesiell for land med el-forsyning basert på vannkraft.
Disse medlemmer mener at vannkraften er en nasjonal ressurs, men med en sterk lokal forankring. Vannkraftressursene bør derfor disponeres til beste for hele samfunnet. Dette gjenspeiles også i at den private eiendomsretten til vannkraftressursene har vært underlagt særlige begrensninger siden kraftutbyggingen startet. Disse medlemmer mener prinsipielt at grunnrenten i kraftsektoren ikke bør ses i sammenheng med vannkraftens lokale tilknytning, og at grunnrenten derfor bør forvaltes av staten. Disse medlemmer viser til at kommunene har en andel i grunnrenten gjennom utformingen av eiendomsskatten.
Disse medlemmer er enig med departementet i at grunnrenten er et godt skatteobjekt fordi skatt på grunnrente vil virke nøytralt på bedriftenes investeringsbeslutninger og fordi skattegrunnlaget ikke kan flyttes over landegrensene. Disse medlemmer slutter seg derfor til at det innføres skatt på grunnrente i stedet for dagens statlige produksjonsavgift. Dette vil bidra til å redusere effektivitetstapet i økonomien fordi beskatningen endres i lønnsomhetsorientert retning. Disse medlemmer peker på at dette er i tråd med prinsippene som lå til grunn for skattereformen i 1992.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre vil peke på at kraftselskapene beskattes for grunnrenten i kraftproduksjonen ved hjelp av en rekke skatteformer i tillegg til den særskilte grunnrenteskatten som nå foreslås. Disse medlemmer mener eiendomsskatten, konsesjonskraft til vertskommuner og hjemfall til staten av privat eide kraftverk er ordninger som i sum representerer en betydelig overføring av grunnrente til det offentlige. Disse ordningene bør sees i sammenheng med nivået på den grunnrenteskatt som nå foreslås.
Disse medlemmer mener vannkraften er en nasjonal ressurs med en sterk lokal forankring. Når disse medlemmer i denne innstilling går inn for en naturressursskatt til kommunene er dette også for å la kommunene få direkte del i grunnrenten. Disse medlemmer mener derfor at naturressursskatten må samordnes med grunnrenteskatten.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet går imot Regjeringens forslag om å innføre en grunnrenteskatt til staten og peker på at grunnrenten beskattes via energiskatten. Disse medlemmer mener at innretningen av skattesystemet vil bli langt enklere og bedre med en modell basert på ordinær overskuddsskatt kombinert med en energiskatt.
Disse medlemmer vil peke på at skatt på grunnrente til staten er en ny skatteform for Fastlands-Norge som tidligere bare er brukt i skattlegging av olje og gass på kontinentalsokkelen. Grunnrenteskatt er en form for eiendomsskatt til staten for det som kalles knappe, nasjonale naturressurser. Disse medlemmer skiller prinsipielt klart mellom olje og gass som en nasjonal ressurs og vannkraft som en lokal ressurs som stilles til disposisjon for storsamfunnet. Staten er største skatte- og avgiftskreditor for kraftsektoren gjennom skatteartene elektrisitetsavgift og merverdiavgift som ikke behandles i denne innstilling. Grunnrentebeskatning er det viktigste enkeltelement i det nye kraftskattesystemet. Dette er en del av det fremtidige skattesystemet, som disse medlemmer er imot, der man går over fra inntektsskatter til eiendomsskatter. Grunnrenteskatt forutsetter at høyeste markedspriser brukes som skattegrunnlag. For kraftverk betyr det spotprisen i det kommende, kortsiktige markedet for tilfeldig kraft i Nord-Europa. Beskatning på grunnlag av fiktive priser (spot) i stedet for faktiske priser vil drive prisene på strøm oppover og derved systematisk undergrave norsk nærings- og samfunnslivs konkurransefortrinn med billig, miljøvennlig energi.
Disse medlemmer viser til at komitéflertallets forslag til beregning av skatt på grunnrente til staten i realiteten vil føre til en straffeskatt for de kommunale og fylkeskommunale kraftforetak som velger å tilby billig kraft til sine innbyggere i stedet for å selge kraften i markedet for tilfeldig kraft. Dette er en økonomisk sanksjon som vil undergrave denne tradisjonelle målsetting for offentlig eide kraftforetak, selv om komitéflertallet ikke støtter Regjeringens forslag til å påby markedsmessige vilkår i kraft solgt lokalt. Disse medlemmer viser til sine merknader under pkt. 3.3. Komitéflertallets forslag til beregning av skatt på grunnrente til staten vil også på sikt føre til en undergraving av kommunale og fylkeskommunale kraftforetaks interesse i å inngå langsiktige kontrakter med norsk næringsliv for å la dem dra nytte av rimelig kraft. Billig strøm er på det internasjonale plan en viktig faktor både for lokalisering og utbygging av industri. Et eksempel på dette er Quebec i Canada som i en årrekke har tiltrukket seg store investeringer fra internasjonale selskaper ved å tilby billig strøm, herunder Elkem som eier et smelteverk der. Mens andre land styrker sine konkurransefortrinn, velger komitéflertallet å gå inn for et skattesystem som svekker de naturgitte fortrinn Norge har. Billig strøm kompenserer fullt ut for transportkostnadene ved industrilokalisering langt unna de viktigste markedene. Disse medlemmer mener at komitéflertallets forslag til beregning av skatt på grunnrente til staten på sikt undergraver norsk industris konkurransedyktighet.
Disse medlemmer vil også vise til at komitéflertallets forslag vil føre til økning av strømprisene som vil dreie forbruket over til fossile energikilder. Dette er negativ miljøpolitikk i strid med det politiske mål om å redusere CO2-utslipp til atmosfæren. Dersom forslaget om å innføre CO2-avgift på all industrivirksomhet vedtas samtidig som vi mister vårt konkurransefortrinn med rimelig elektrisk kraft, vil dette bety at norsk industri står overfor en kraftig forverring av de generelle rammevilkår.
Disse medlemmer viser for øvrig til sine merknader i kap. 2.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti har lagt til grunn for sin skattemodell at vannkraften er en nasjonal ressurs med lokal forankring. Disse medlemmer mener det er riktig at grunnrenta fra naturressursene kommer hele samfunnet til gode. Disse medlemmer viser til Rødseth-utvalget som påpeker at « den foreslåtte produksjonsavgifta er lite egna til å trekkja inn grunnrente ». Etter disse medlemmers vurdering er det fornuftig å sikre staten inntekter gjennom beskatning eller avgifter på bruk av ressurser eller andre grunnrenteobjekter. Når Norge ikke lenger har en sterk konsesjonslovgivning og energisektoren er liberalisert, mener disse medlemmer det er svært viktig at samfunnet sikrer seg tilgangen på grunnrenteinntektene gjennom skattesystemet. Prognosene viser at det vil oppstå betydelige overskudd i kraftselskapene i årene framover. Disse medlemmer mener det er riktig at samfunnet får del i denne ekstraprofitten, og vil på denne bakgrunn støtte systemet med grunnrentebeskatning. Disse medlemmer vil imidlertid legge til grunn at fylkeskommunene får en rimelig andel av inntektene fra grunnrentebeskatningen.
Komiteens medlem fra Rød Valgallianse er for en grunnrenteskatt som inndrar til fellesskapet størst mulig - og over tid en økende - del av den ekstraprofitten som tilfaller de som har råderett over naturressursen vannkraft. Dette vil bli et viktigere og viktigere spørsmål i ei framtid med knapphet på fornybar energi og dermed økende kraftpriser.
Men dette medlem støtter ikke forslaget som Regjeringa har laga om en såkalt grunnrenteskatt til staten. For Regjeringas forslag vil jo bety at en økende del av den samla kraftskattesummen i Norge vil tilfalle staten. Den økonomiske ansvarsfordelinga mellom den sentrale statsmakta og fylker/kommuner er blitt drastisk forandra bare i løpet av det siste tiåret. Nesten all den tjenesteytinga som til sammen omtales som velferdsstaten, er nå blitt kommunalt eller fylkeskommunalt ansvar. Regjeringa varsler - bl.a. i årets kommuneøkonomiproposisjon og i Revidert nasjonalbudsjett - at denne negative endringa i ansvarsfordeling og ressursfordeling mellom stat og kommunesektor skal fortsette. Det er i denne sammenhengen vi må forstå Regjeringas forslag om grunnrenteskatt. Og da betyr altså Regjeringas forslag at en økende andel av kraftskatteinntektene skal trekkes bort fra de offentlige organene som i størst grad tar vare på fellesskapets behov. Dette medlem vil på bakgrunn av dette fremme følgende forslag:
« Stortinget ber Regjeringa utarbeide forslag til en ny modell for skatt på grunnrente i kraftforetak. Dette skal legges opp slik at grunnrenteskatten tar inn en gradvis økende del av den gevinsten foretakene får ved framtidig prisstigning på elektrisk energi. Samtidig skal grunnrenteskatten gradvis omfordeles slik at denne økninga ikke tilfaller staten men fordeles mellom kommuner og fylker. »
Komiteens medlem representanten Stephen Bråthen slutter seg til at det innføres en grunnrenteskatt på 27 % som i sin helhet skal tilfalle staten. Dette medlem viser for øvrig til sin merknad under kap. 1 foran, hvor det fremgår at dette medlem ikke anerkjenner kraftkommuner og -fylkers rett til andel i grunnrente.
6.2 VALG AV MODELL
Sammendrag
Rødseth-utvalget presenterer fire alternativer for å beregne skatt på grunnrente, jf. avsnitt 9.2. i proposisjonen. Alternativene er :
Alternativ 1: Investeringskostnaden føres til fradrag i bruttoinntekten i det første driftsåret. Dette alternativet er en såkalt kontantstrømsskatt, der hele investeringsutgiften kan trekkes fra i grunnlaget for skatten på grunnrenten umiddelbart. Friinntekt som ikke benyttes første året kan framføres med rente til senere år. Flertallet i utvalget framhever som et argument for å benytte dette alternativet at skatteprofilen samsvarer godt med verkets skatteevne. Årsaken er at det først blir utlignet skatt på grunnrente når verket har tjent inn normalavkastningen. Flertallet peker også på at dette alternativet kan medføre svingende skatteinntekter for skattekreditoren, men mener likevel at dette ikke er et avgjørende problem ettersom det ikke er kommunene som skal være mottaker av skatten. Av de tre første alternativene foretrekker utvalgets flertall dette alternativet.
Alternativ 2: Investeringskostnaden fordeles som en annuitet (likt årlig beløp) over forventet levetid for investeringen. Den årlige friinntekten omfatter verdifall på driftsmidlene og renter på bundet realkapital. Ubenyttet friinntekt kan framføres med rente til senere år. Forventet levetid må fastsettes ved investeringstidspunktet. Skattebelastningen fra grunnrenten kommer tidligere i dette alternativet enn i alternativ 1 fordi friinntekten fordeles jevnt over investeringens forventede levetid, slik at det kan bli utlignet skatt på grunnrente før normalavkastningen er oppnådd på investeringen. Flertallet mener at friinntekten i dette alternativet bør være konstant i realverdi hvert år.
Alternativ 3: Friinntekten settes lik skattemessige avskrivninger pluss renter på den skattemessig bokførte kapitalen. Det foreslås at ubenyttet friinntekt kan framføres med rente til senere år. Som følge av at realverdien av den bokførte kapitalen vil synke over tid, vil også den årlige friinntekten over tid bli lavere i dette alternativet. Flertallet påpeker at alternativet krever et eget overskuddsregnskap for hvert verk. Etter flertallets mening vil dette skape administrative merkostnader, og det har derfor gått bort fra forslaget.
Alternativ 4: Dersom det blir praktisk vanskelig å innføre en nøytralt utformet skatt på grunnrente, foreslår flertallet i tillegg en « modifisert bruttoskatt på grunnrente ». Friinntekten fastsettes som produktet av investert kapital og en faktor som skal reflektere både avskrivninger og rente. Bruttoinntekten er den samme som i alternativene over. Prinsippene er:
| - | Verdien av investert kapital regnes om til gjeldende prisnivå, slik at investert kapital må oppjusteres med en prisindeks hvert år. Det må brukes samme prisindeks som den som ligger til grunn for å fastsette realrenten. Verdien av investert kapital kan etter utvalgets forslag finnes gjennom taksten for formuesskatten/eiendomsskatten. |
| - | Faktoren som kapitalen multipliseres med for å finne friinntekten, er lik realrenten pluss (100/L) prosent, der L er lik forventet levetid. |
| - | Årlig friinntekt kan ikke framføres. Dette bidrar til forenkling av skattesystemet. Som kompensasjon er friinntekten generøst utformet. |
For at en skatt på grunnrenten skal virke nøytralt på investeringsbeslutningene, må skattereglene ta hensyn til at en investor har alternative plasseringsmuligheter for kapitalen. Departementet legger derfor vekt på at en skatt på grunnrente kun skal legges på den ekstraordinære avkastningen som følger av at det kan oppstå grunnrente. Det innebærer at en må kunne trekke fra den avkastningen som investeringene alternativt kunne oppnådd dersom de var plassert i en virksomhet som ikke gir grunnrente. Denne alternativavkastningen kalles normalavkastning på kapitalen. Departementet foreslår, i tråd med flertallet i Rødseth-utvalget, at normalavkastningen skjermes gjennom å definere en friinntekt som kommer til fradrag ved beregning av grunnrenteinntekten.
De tre første alternativene i Rødseth-utvalget oppfyller kravet om nøytral skattlegging dersom normrenten som benyttes til å bestemme friinntekten er et godt mål på normalavkastningen. Alle tre alternativene bygger på at avskrivningene kommer til fradrag i grunnrenteinntekten, og at det beregnes en friinntekt på den delen av kapitalen som ikke er avskrevet. Forskjellen mellom alternativene er knyttet til når avskrivningene skal komme til fradrag, og hvor stor den korresponderende friinntekten skal bli. Det fjerde alternativet har en mer sjablonmessig utforming og treffer derfor ikke grunnrenten så godt.
Departementet foreslår at utformingen av skatten på grunnrenten tar utgangspunkt i alternativ 3 i NOU 1992: 34. Dette alternativet er en mellomløsning mellom alternativene 1 og 2. Investeringskostnadene i alternativ 3 kommer tidligere til fradrag enn i alternativ 2, men senere enn ved utformingen i alternativ 1. I nåverdi er imidlertid skattebelastningen den samme som ved de to andre alternativene. Flertallet i Rødseth-utvalget går bort fra alternativ 3 fordi det mener det vil skape administrative merkostnader ved at alternativet krever et eget overskuddsregnskap for hvert verk, i tillegg til overskuddsskattegrunnlaget i hvert foretak. De andre alternativene krever imidlertid også at det utarbeides egne grunnlag for å beregne skatten på grunnrenten for hvert enkelt verk. For å gjennomføre den stedbundne beskatningen ved overskuddsskatten, må det uansett alternativ beregnes en nettoinntekt for hvert enkelt kraftverk, jf. avsnitt 6.7. i proposisjonen. Departementet kan derfor ikke se at alternativ 3 på dette punktet medfører vesentlige administrative merkostnader. Det vises til nærmere drøfting av departementets valg under avsnitt 9.4.2. i proposisjonen.
Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Rød Valgallianse, mener at normalavkastningen bør skjermes gjennom å definere en egen friinntekt som kommer til fradrag ved beregning av grunnrenteinntekten. Flertallet viser til at Rødseth-utvalget skisserte flere ulike alternative modeller for beregning av friinntekten i skattegrunnlaget. Flertallet slutter seg til departementets forslag om at friinntekten settes lik skattemessige avskrivninger pluss renter på den skattemessige bokførte kapitalen, og at ubenyttet friinntekt kan framføres med renter til senere år.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Rød Valgallianse viser til sine merknader under avsnitt 6.1. Siden disse medlemmer går imot innføring av grunnrenteskatt til staten, er spørsmål om modellvalg, herunder beregning av friinntekt, en uaktuell problemstilling.
6.3 SKATTEGRUNNLAGET
Sammendrag
Departementet foreslår at grunnrenteinntekten fastsettes som salgsinntekter fratrukket driftskostnader, avskrivninger, eiendomsskatt, konsesjonsavgift og en friinntekt som skjermer normalavkastningen i det enkelte verk. Det vises til utkast til skatteloven § 19 A-4.
Departementet foreslår at salgsinntektene fastsettes ut fra normpriser. På denne måten begrenses skattyters motiver til å foreta disposisjoner ut fra skattemessige hensyn. Departementet foreslår videre at skattegrunnlaget for et enkelt år fastsettes med utgangspunkt i det enkelte verks faktiske produksjon multiplisert med tilhørende spotmarkedspris. Spotmarkedsprisen er lik verdien av en marginal enhet kraft og kan således brukes til all verdsetting av kraften. Siden kraftmarkedet i prinsippet er et fritt marked, vil alle aktører på marginen forholde seg til en slik verdi. Det er kun verdien av selve kraftproduksjonen som bør inkluderes i grunnrenten, og ikke øvrige aktiviteter som overføring, distribusjon eller handel med kraft. Inntekten beregnes dermed med samme utgangspunkt som forslaget til å fastsette vannkraftinntekt og grunnlaget for eiendomsskattetaksten.
Den skattepliktige inntekten (som er målt til markedspriser) skal korrigeres for lavere priser på konsesjonskraft siden dette er en del av betingelsene for den opprinnelige utbyggingen, der kraftverkskommunene blir tilordnet en andel av grunnrenten. Departementet foreslår imidlertid at det ikke skal korrigeres for at det er inngått andre avtaler om å selge kraft til under markedspris. Det er viktig å unngå at det oppstår skattemessige motiver for skattyter til å selge kraft til lavere priser for dermed å kunne unngå skatt på grunnrente. Departementet finner det ikke rimelig at eiernes disposisjoner med hensyn til kraftkontrakter skal påvirke skattegrunnlaget. Departementet vil i den forbindelse også peke på at det kan oppstå ekstraordinær fortjeneste ved at foretak har vært spesielt dyktige til å forhandle fram gunstige kontrakter. Dersom en skal ta hensyn til de faktisk oppnådde kraftprisene i disse kontraktene i skattegrunnlaget, vil det føre til at ekstraordinær fortjeneste som skyldes særskilt kompetanse og dyktighet blir ilagt skatt på grunnrente, noe som ikke er i tråd med intensjonene for å innføre denne skatten. Det er videre betydelige administrative problemer forbundet med å benytte annet enn markedspriser til fastsettelse av den skattepliktige inntekten. Dersom en skulle ta utgangspunkt i prisene som er bestemt i spesielle avtaler, måtte en i tillegg til prisinformasjonen ha informasjon om når på døgnet og når på året kraften blir levert. Dette kan variere fra avtale til avtale.
Departementets forslag er ikke i samsvar med Rødseth-utvalgets forslag om å benytte faktisk oppnådde priser til fastsettelse av salgsinntektene, heller ikke i tilfeller der kontrakter binder prisen til et lavere nivå enn dagens markedspris.
Departementet foreslår at faktiske driftskostnader i det enkelte verket tillates trukket fra i skattegrunnlaget etter samme metode som for vannkraftinntekten, jf. avsnitt 7.5.3 i proposisjonen, selv om dette skaper avskjermingsproblemer ved at kraftforetakene dermed har motiver til å føre driftskostnader fra andre deler av virksomheten (eksempelvis fra andre kraftverk) til fratrekk i grunnrenteinntekten. Årsaken er først og fremst at departementet ser det som en fordel at de samme fradragene benyttes i de ulike skattegrunnlagene, slik at det heller ikke på dette punktet er behov for nye opplysninger i forhold til det som trengs for andre skatter. Det bidrar til at skattesystemet blir enklere, og til at det er lettere å se sammenhengen mellom de ulike skattene. Det er dessuten, forutsatt at avskjermingsproblemene ikke blir betydelige, en fordel å benytte faktiske driftskostnader framfor en sjablon, siden dette vil gi det mest korrekte uttrykket for det reelle overskuddet det enkelte kraftverk skaper. Etter som variable driftskostnader utgjør en beskjeden andel av de totale kostnadene i et kraftverk, er det videre grunn til å forvente at det ikke vil bli betydelige avskjermingsproblemer i praksis. Dersom dette ikke viser seg å slå til, vil imidlertid departementet vurdere å innføre mer detaljerte retningslinjer for hvilke driftskostnader som er fradragsberettiget i grunnrenteinntekten. Bruk av faktiske driftskostnader har videre den fordel at det i realiteten ikke er noen skattemessig forskjellsbehandling av driftsutgifter og investeringer, og at det dermed ikke er behov for å lage retningslinjer om hvilke investeringer som er fradragsberettiget slik Rødseth-utvalget legger opp til.
Departementet forslår, i tråd med Rødseth-utvalget, at eiendomsskatt og konsesjonsavgifter skal være fradragsberettiget i skattegrunnlaget.
Departementet foreslår at de fradragsberettigede avskrivningene i skatten på grunnrenten skal være de samme som de skattemessige avskrivningene i overskuddsskatten. Det er derfor heller ikke på dette området behov for nye opplysninger for å kunne beregne skatten på grunnrenten. Departementet foreslår at årets avskrivninger trekkes fra i selve skattegrunnlaget, og ikke i friinntekten slik Rødseth-utvalget foreslår. Grunnrenteinntekten er imidlertid den samme ved disse to metodene.
For å skjerme normalavkastningen fra skatt på grunnrente foreslår departementet, i tråd med flertallet i Rødseth-utvalget, at det i tillegg til å gi fradrag for skattemessige avskrivninger, også defineres en friinntekt som kommer til fradrag ved fastsettelse av grunnrenteinntekten. Departementet foreslår at friinntekten fastsettes som en normrente som skal multipliseres med verdien av den skattemessig bokførte kapitalen. Fastsettelse av normrenten blir dermed viktig for å sikre at normalavkastningen skjermes for skatt på grunnrente, slik at skatten virker nøytralt på investeringsbeslutningene. Normrenten skal gjenspeile investorenes alternative kapitalavkastningskrav.
For å sikre at skatten på grunnrenten skal virke nøytralt, er det viktig at normrenten verken er for høy eller for lav sammenlignet med normalavkastningskravet.
Det er med andre ord problemer både knyttet til om den skattemessige fastsatte normrenten er høyere og om den er lavere enn det faktiske normalavkastningskravet til investorene. Dette er en av årsakene til at departementet foreslår at skattesatsen for skatt på grunnrente ikke settes høyere enn 30 %.
I likhet med Rødseth-utvalgets flertall mener departementet at grunnrenteinntekten ikke skal kunne samordnes med skattegrunnlag fra andre verk. Dette er i tråd med prinsippet om at skatten på grunnrenten er en skatt på leie av naturressurser som skal skattlegges der den oppstår.
Komiteens merknader
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til pkt. 6, 8 og 13 i fellesmerknad under kap. 2.
Flertallet viser til forslag i denne innstilling om innføring av en naturressursskatt hvor inntektene skal tilfalle produksjonsfylket og produksjonskommunen. Flertallet viser til at dette vil kompensere for negative provenymessige virkninger av andre forslag i denne innstilling. Flertallet vil på denne bakgrunn gå imot departementets forslag om at den fylkeskommunale skatten på grunnrenteinntekten settes til 1,5 prosentenheter. Flertallet viser til pkt. 6 og 8 i fellesmerknad mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre under kap. 2.1 og fremmer forslag om at skatten på grunnrente i kraftsetaten settes til 27 %, og at denne skatten i sin helhet går til staten.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, viser til at departementets forslag til skattegrunnlag for grunnrenteskatten med normerte salgsinntekter som tar utgangspunkt i spotmarkedspriser, uavhengig av den avtale om pris som er inngått for den aktuelle kraften, vil innebære at selskapet får en effektiv beskatning av grunnrenten. Kraftverkene vil med dette forslaget skattlegges for en inntekt som i flere tilfeller vil overstige den faktiske.
Det er etter flertallets syn korrekt at spotprisen legges til grunn for beregning av grunnrente. Eksempelvis vil da spotprisen ta hensyn til at en kostbar utbygging kan øke produksjonen relativt mye i perioder hvor prisen på kraft er høy, og til at langsiktige kontrakter er inngått ut fra forventninger om en gjennomsnittlig spotpris. Spotprisen er i tillegg en lett observerbar størrelse.
Flertallet vil understreke at grunnrenten opptjenes i det enkelte verk, og at dette bør reflekteres i skattesystemet. Flertallet viser til at kraftverk som leverer kraft på andre vilkår enn markedspris har overført grunnrente fra kraftverket til kraftkunden. Legger man til grunn at alle inntekter skal komme til beskatning, tilsier dette at det legges en grunnrenteskatt på kraftverket basert på spotpris. I tilfellet med stortingsfastsatte priser vil imidlertid ikke kraftverket kunne sikre seg mot økt skattebelastning gjennom å øke inntjeningen.
Flertallet vil legge vekt på industriens behov for sikker levering av kraft. På denne bakgrunn vil flertallet fremme forslag om at det ved beregning av skatt på grunnrente og eiendomsskatt benyttes spotmarkedspriser, med unntak av eksisterende langsiktige kontrakter inngått mellom uavhengige parter før 31. desember 1995 og med varighet på 7 år eller mer, og etter nærmere retningslinjer også kraft som i dag produseres og brukes innenfor samme foretak, produksjons- og brukerfortak som i all hovedsak har samme eiere og i tilfeller der produksjon og bruk skjer innenfor samme konsern. For langsiktige kontrakter benyttes kontraktsprisen. For egenprodusert kraft brukes prisene som er fastsatt i de såkalte 1976-kontraktene, jf. St.prp. nr. 104 (1990-1991). Dette skal også gjelde tilsvarende framtidige kontrakter med stortingsbestemte vilkår, visse andre kontrakter og industriens egen kraft etter retningslinjer gitt fra departementet. Det forutsettes at det legges opp til en streng praksis. Flertallet peker på at en slik endring vil gi mottakerne mer stabile rammebetingelser, og vil redusere kraftforetakets risiko ved inngåelse av langsiktige kontrakter.
Flertallet viser til at bruk av faktisk pris og særskilt normpris ved beregning av skatt på grunnrente og eiendomsskatt medfører enkelte avgrensningsproblemer. Blant annet vil disse endringene medføre at inntekten fra grunnrenteskatten reduseres til fordel for visse kraftprodusenter og kraftbrukere. Flertallet vil be departementet gjennom forskrift gi retningslinjer for tilordning av kraftleveranser til kraftverk, samt foreta nødvendige ytterligere avgrensninger.
Flertallet fremmer følgende forslag til skatteloven ny § 19 A-4 nr. 2, 3, og 8:
« I lov av 18. august 1911 nr. 8 om skatt av formue og inntekt (skatteloven) gjøres følgende endringer:
Ny § 19 A-4 skal lyde:
§ 19 A-4 Grunnrenteskatt til staten.
19 A-4 nr. 2, 3 og 8 skal lyde:
2. Årlige brutto salgsinntekter settes til summen av årets spotmarkedspriser pr. time multiplisert med faktisk produksjon ved verket i de tilhørende tidsavsnitt, med følgende unntak:
| a) | Kraft som tas ut av verket i henhold til vilkår for konsesjon verdsettes til oppnådde priser. |
| b) | Kraft som leveres i henhold til langsiktig kontrakt inngått før 1. januar 1996 med uavhengig kjøper og med varighet på 7 år eller mer, verdsettes til kontraktsprisen. Dette gjelder tilsvarende for kraft levert i henhold til tilsvarende fremtidige kontrakter på vilkår fastsatt av Stortinget og andre kontrakter som nevnt i samsvar med avgrensninger og retningslinjer fastsatt av departementet i forskrift. |
| c) | Kraft som forbrukes i produksjonsvirksomhet innen den skattepliktiges eget foretak, og kraft som tas ut av eier og forbrukes i egen produksjonsvirksomhet, herunder selskap i samme konsern, verdsettes til prisen på kraft levert i henhold til Statkrafts 1976-kontrakter. |
Departementet fastsetter i forskrift nærmere regler om tilordning av kraft som nevnt i bokstav b og c til den skattepliktiges enkelte kraftverk og om uttaksprofilen for slik kraft. Gevinst ved realisasjon av driftsmiddel som benyttes i kraftproduksjon tillegges brutto salgsinntekter. § 44 A-6 til § 44 A-8 gjelder tilsvarende ved inntektsføring av gevinst som nevnt. Departementet kan i forskrift gi nærmere regler til utfylling og gjennomføring av denne bestemmelsen, herunder om at det i enkelte verk kan benyttes andre tidsavsnitt for produksjonen enn nevnt i første punktum og om avgrensning av anvendelsesområdet for bestemmelsene i bokstav b og c.
3. I brutto salgsinntekter etter nr. 2 fradras følgende påløpte omkostninger som har sammenheng med produksjonen ved kraftverket:
| a) | Driftsomkostninger som regulært følger av kraftproduksjonen, herunder arbeidslønn og andre personalomkostninger, omkostninger til vedlikehold, forsikring, administrasjon, erstatninger til grunneiere, pumping, tap ved realisasjon av driftsmidler som fradragsføres etter bestemmelsene i § 44 A-6 til § 44 A-8 og andre produksjonsomkostninger som er henførbare til verket. Det gis ikke fradrag for salgs-, overførings- eller finansomkostninger. Det gis likevel fradrag for omkostninger som påløper ved innmating av kraft til nettet. Omkostninger som etter sin art faller inn under første punktum og som er til nytte ved produksjonen i flere kraftverk som den skattepliktige driver, skal fordeles på en måte som er egnet til å gi samsvar mellom omkostningsandel og nytte for hvert verk. Tilsvarende fordeling skal foretas for omkostninger som er til nytte både for kraftproduksjon og annen virksomhet som den skattepliktige driver. |
| b) | Konsesjonsavgift samt eiendomsskatt for verket. |
| c) | Inntektsårets skattemessige avskrivninger av driftsmidler som er knyttet til kraftproduksjonen. |
I tillegg gis det fradrag for en friinntekt, tilsvarende gjennomsnittet av inntektsårets inn- og utgående skattemessige verdi av driftsmidler, herunder ervervet forretningsverdi og immaterielle rettigheter knyttet til kraftproduksjonen i verket, multiplisert med en normrente som departementet fastsetter i forskrift.
8. Departementet kan i forskrift gi nærmere regler til utfylling og gjennomføring av denne bestemmelsen.»
Flertallet slutter seg for øvrig til Regjeringens forslag til skatteloven ny § 19 A-4 nr. 4 og 5.
Flertallet viser når det gjelder § 19 A-4 nr. 1, 6 og 7 til merknader under henholdsvis avsnitt 6.9, 6.6 og 13.1.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til sine merknader under avsnitt 6.1 og avviser på denne bakgrunn Regjeringens forslag til skatteloven § 19 A-4 nr. 2, nr. 3, nr. 4, nr. 5 og nr. 7. Disse medlemmer viser når det gjelder § 19 A-4 nr. 1 og nr. 6 til merknader henholdsvis under avsnitt 6.9 og 6.6.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til at departementets forslag om å fastsette skattegrunnlaget med utgangspunkt i det enkelte verks produksjon multiplisert med tilhørende spotmarkedspris er i strid med Rødseth-utvalgets forslag. Rødseth-utvalget foreslo å benytte faktisk oppnådde priser til fastsettelse av salgsinntektene. Disse medlemmer mener Rødseth-utvalgets forslag om å legge faktiske priser til grunn er det riktige prinsipp å benytte. Det er etter disse medlemmers vurdering ikke rimelig å skattlegge foretak for inntekter som ikke finnes. En slik form for skattlegging vil kunne ha uheldige konsekvenser i forhold til næringsstruktur og industriutvikling i kommunene. Disse medlemmer vil legge Rødseth-utvalgets forslag om faktiske priser til grunn for sin skattemodell.
Disse medlemmer foreslår at skattesatsene for grunnrente settes til 30 %, med en fylkeskommunal andel på 1/3. I forhold til Regjeringens forslag reduseres statens andel fra 28,5 prosentenheter til 20 prosentenheter.
Disse medlemmer vil således stemme imot flertallets forslag til § 19 A-4 nr. 2. Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
« I lov av 18. august 1911 nr. 8 om skatt av formue og inntekt (skatteloven) gjøres følgende endring:
Ny § 19 A-4 nr. 2 skal lyde:
2. Årlige brutto salgsinntekter settes til summen av årets faktiske priser pr. time multiplisert med faktisk produksjon ved verket i de tilhørende tidsavsnitt. »
Disse medlemmer støtter flertallets forslag til § 19 A-4 nr. 3, 4, 5 og 8.Komiteens medlem fra Rød Valgallianse viser til sin merknad under avsnittet 1.1 og 6.1 og vil støtte forslaget om faktiske priser til grunn for sin skattemodell.
6.4 ÅPNINGSBALANSER
Sammendrag
Departementet foreslår å bruke de samme skattemessige verdiene for de eksisterende driftsmidlene i skatten på grunnrenten som i overskuddsskatten, jf. kap. 15 i proposisjonen. Departementet foreslår at skattyter for eksisterende driftsmidler kan velge mellom gjenanskaffelseskostnad og historisk kost. I begge tilfellene skal skattemessige avskrivninger siden investeringstidspunktet trekkes fra når åpningsbalansen fastsettes. Departementet foreslår at beregnet gjenanskaffelseskost for driftsmidlene fastsettes med utgangspunkt i gjenanskaffelsesverdi pr. 1. januar 1996, fratrukket avskrivninger som skal gjenspeile verdifallet i driftsmidlene fra anskaffelsestidspunktet fram til 1. januar 1996. Gjenanskaffelseskost med fradrag for akkumulerte avskrivninger kan betraktes som markedsverdien på driftsmidlene.
Komiteens merknader
Komiteen viser til merknader vedrørende fastsetting av åpningsbalanser under kap. 12 i denne innstillingen.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse viser til at fastsettelsen av åpningsbalanse har stor betydning for provenyvirkninger og skatteinngangen spesielt til kommunene. Disse medlemmer viser videre til at hovedregelen i skatteretten er å basere avskrivninger på historisk kost. Disse medlemmer mener det mest oversiktlige og prinsipielt riktige er å legge historisk kost til grunn også på dette området. Disse medlemmer vil således gå imot departementets forslag om at skattyter kan velge mellom gjenanskaffelseskostnad og historisk kost. Disse medlemmer vil legge historisk kost til grunn for åpningsbalansen.
6.5 SKATTESATSEN
Sammendrag
Departementet foreslår at skattesatsen for skatten på grunnrenten settes til 30 %.
Komiteens merknader
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til pkt. 6 i fellesmerknad under kap. 2 og foreslår at skattesatsen på grunnrente fastsettes til 27 %
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Rød Valgallianse viser til sine merknader under avsnitt 6.1 foran.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti foreslår at grunnrenteskatten settes til 30 %, og fordeles med 1/3 til fylkeskommunene og 2/3 til staten.
Komiteens medlem representanten Stephen Bråthen støtter et forslag om en grunnrenteskatt på 27 %.
6.6 EIERSKIFTE OG LEIE
Sammendrag
Departementet foreslår at kjøperen etter overdragelse av et kraftverk eller fallrettighet får beregnet friinntekt på grunnlag av overdragelsesverdien. Gevinst/tap for selgeren ilegges skatt på grunnrente. Gevinst/tap for selgeren vil være lik overdragelsesprisen fratrukket skattemessig verdi av driftsmidlene, aktiverte utgifter til erverv av vannfall og eventuell negativ grunnrenteinntekt til framføring. Ved denne løsningen vil hele grunnrenten i verket tas ut gjennom gevinsten og skattlegges med skatt på grunnrente. Ved salg med tap foreslår departementet at selger får fradrag for tap i skatten på grunnrenten ved at tidligere betalt skatt på grunnrente tilbakeføres med rente. Det vises til utkast til skatteloven § 19 A-4 nr. 6 bokstav a.
Når et kraftverk overdras til ny eier i løpet av året, foreslår departementet at grunnrenteinntekten i overdragelsesåret fastsettes særskilt for selger og for kjøper, og at fradraget for friinntekt settes forholdsmessig etter hvor stor del av året henholdsvis selger og kjøper har eid verket. Det vises til utkast til skatteloven § 19 A-4 nr. 6 bokstav b.
Departementet vil senere fremme forslag om utforming av skatt på grunnrente ved leie av kraftverk.
Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Rød Valgallianse, slutter seg til departements forslag om at gevinst/tap ved overdragelse av driftsmidler for selger settes lik overdragelsesprisen fratrukket skattemessig verdi av driftsmidlene, aktiverte utgifter til erverv av vannfall og eventuell negativ grunnrenteinntekt til framføring. Dette innebærer at hele grunnrenten tas ut gjennom gevinsten ved salg av driftsmidlene. Flertallet mener derfor det er riktig at gevinst ved avhendelse av driftsmidler skattlegges med skatt på grunnrente i tillegg til ordinær gevinstbeskatning på 28 % Flertallet slutter seg til forslag til skatteloven § 19 A-4 nr. 6 bokstav a.
Flertallet viser til at det ved overdragelse av aksjer gjelder skattemessig kontinuitet for driftsmidler. Framtidig grunnrenteskatt vil da påløpe med samme friinntektsgrunnlag som før overdragelsen. Aksjegevinster skattes etter ordinære regler med 28 %
Flertallet slutter seg videre til at grunnrenteinntekten i overdragelsesåret fastsettes særskilt for selger og for kjøper, og at fradraget for friinntekt settes forholdsmessig etter hvor stor del av året henholdsvis selger og kjøper har eid verket. Flertallet viser til forslag til skatteloven § 19 A-4 nr. 6 bokstav b.
Flertallet har merket seg at departementet senere vil fremme forslag om utforming av skatt på grunnrente ved leie av kraftverk.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Rød Valgallianse viser til sine merknader under avsnitt 6.1 foran og avviser på denne bakgrunn Regjeringens forslag til skatteloven § 19 A-4 nr. 6 bokstav a og bokstav b.
6.7 SÆRLIG OM HJEMFALL
Sammendrag
Ved hjemfall tillates skattyterne å forsere skattemessige avskrivninger på lik linje med reglene som gjelder for overskuddsskatten, jf. avsnitt 6.6 i proposisjonen. Dette betyr at skattyter kan avskrive verket over gjenstående år til hjemfall, og på denne måten tilordnes verket friinntekter som skal dekke normalavkastningen. Også i slike tilfeller vil dermed normalavkastningen bli skjermet, og det er ikke nødvendig med egne regler for å ta hensyn til hjemfall ved grunnrentebeskatningen.
Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Rød Valgallianse, gir sin tilslutning til departementets vurdering knyttet til forsert skattemessig avskrivning ved hjemfall, på linje med reglene som gjelder for overskuddsskatten. Når normalavkastningen derved blir skjermet, anses det ikke nødvendig med særskilte regler for grunnrentebeskatning ved hjemfall.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Rød Valgallianse viser til sine merknader under avsnitt 6.1. foran.
6.8 SKATTEBETALING FOR SKATT PÅ GRUNNRENTE
Sammendrag
Departementet foreslår ikke særskilte regler for betaling av skatt på grunnrente. Det innebærer at de alminnelige regler i skattebetalingsloven kommer til anvendelse, jf. skattebetalingsloven § 3.
De fleste kraftforetak vil være etterskuddspliktige etter skattebetalingsloven § 2. Etterskuddspliktige skal betale skatten i løpet av året etter inntektsåret, jf. § 27 nr. 1.
Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Rød Valgallianse, gir sin tilslutning til at de alminnelige regler i skattebetalingsloven skal gjelde ved betaling av skatt på grunnrente.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Rød Valgallianse viser til sine merknader under avsnitt 6.1. foran.
6.9 FORDELING AV SKATTEN PÅ GRUNNRENTEN
Sammendrag
Historisk har vannkraften blitt sett på som en nasjonal ressurs som skal disponeres til beste for samfunnet. Regler om vassdragsregulering, hjemfallsrett og konsesjon har alle tatt utgangspunkt i at avkastning utover en rimelig avkastning til kraftutbyggerne skal komme hele samfunnet til gode. Imidlertid har også lokalsamfunnet fått en direkte del i verdiskapningen fra utnytting av naturressurser, både gjennom den ordinære beskatningen og som en del av konsesjonsbetingelsene.
Departementets prinsipielle utgangspunkt er at det er staten som skal disponere skatteprovenyet fra grunnrenten på bakgrunn av at vannkraften er en nasjonal ressurs som bør komme hele samfunnet til gode. Det vises også til at kommunene og fylkeskommunene får del av grunnrenten gjennom øvrige deler av skattesystemet. Videre skal skatten på grunnrenten erstatte produksjonsavgiften, noe som isolert sett gir et provenytap for staten, i hvert fall på kort sikt. Ut fra en samlet vurdering foreslår imidlertid departementet at fylkeskommunene får en del av skatten på grunnrenten. Departementet foreslår at skattesatsen til staten skal være på 28,5 % av grunnrenteinntekten, og at skattesatsen til fylkeskommunene skal være 1,5 % av grunnrenteinntekten. Dette vil gi fylkeskommunene 5 % av inntektene fra skatten på grunnrenten. Samtidig foreslås det å redusere den særskilte fylkeskommunale skattøren fra offentlig eide kraftforetak fra 7,5 % til 4,5 %. Skatt på grunnrente til fylkeskommunene blir dermed motsvart av en tilhørende reduksjon i fylkeskommunenes andel av provenyet fra inntektsskatten. Lavere skattøre vil isolert sett gi lavere skatteinntekter. Skattøren er tilpasset slik at fylkene samlet sett får de samme skatteinntektene fra kraftsektoren som de ville fått uten å få en del av skatten på grunnrenten.
Høyere skatt på grunnrente som motsvares av lavere overskuddsskatt til fylkeskommunene, fører til at skatteinntektene fra kraftsektoren til fylker med de mest lønnsomme kraftverkene kan øke, mens de kan reduseres for fylker med lite lønnsomme kraftverk. Det skyldes at skatten på grunnrenten kun legges på kraftverk som har overskudd utover normalavkastning.
Komiteens merknader
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at disse partier foreslår en naturressursskatt på 0,2 øre pr. kWh som skal tilfalle fylkene. Flertallet vil på denne bakgrunn foreslå at grunnrenteskatten på 27 % i sin helhet skal tilfalle staten.
Flertallet fremmer følgende forslag til skatteloven ny § 19 A-4 nr. 1:
« I lov av 18. august 1911 nr. 8 om skatt av formue og inntekt (skatteloven) gjøres følgende endring:
§ 19 A-4 nr. 1 skal lyde:
1. Skattepliktig som eier vannkraftverk eller som er berettiget til uttak av kraft, skal svare skatt til staten på grunnlag av en grunnrenteinntekt som fastsettes etter bestemmelsene i nr. 2 til 7 for hvert kraftverk. Skatt på grunnrenteinntekt beregnes etter en sats som for det enkelte år vedtas av Stortinget. »
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til sine merknader under avsnitt 6.1. foran. Disse medlemmer går på denne bakgrunn mot så vel Regjeringens som komitéflertallets forslag til skatteloven § 19 A-4 nr. 1.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til sine merknader under kap. 2. og kap. 6.3. Disse medlemmer foreslår at grunnrenteskatten fordeles med 1/3 til fylkene og 2/3 til staten. En slik fordeling vil etter disse medlemmers syn sikre en mer rettferdig fordeling av skatteinntektene enn Regjeringens forslag. Det vises forøvrig til økonomiske virkninger under kap. 10.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag til skatteloven ny § 19 A-4 nr. 1:
« I lov av 18. august 1911 nr. 8 om skatt av formue og inntekt (skatteloven) gjøres følgende endring:
§ 19 A-4 nr. 1 skal lyde:
1. Skattepliktig som eier vannkraftverk eller som er berettiget til uttak av kraft, skal svare skatt til staten på grunnlag av en grunnrenteinntekt som fastsettes etter bestemmelsene i nr. 2 til 7 for hvert kraftverk. Skatt på grunnrenteinntekt beregnes etter en sats som for det enkelte år vedtas av Stortinget og fordeles med 33 1/3 til fylkeskommunene og 67 2/3 til staten. »
Komiteens medlem fra Rød Valgallianse viser til sin merknad under avsnitt 6.1.
Komiteens medlem representanten Stephen Bråthen viser til sin merknad under kap. 6 foran.
6.10 NÆRMERE OM FASTSETTELSE AV NORMRENTER
Sammendrag
Innledning
I departementets forslag til nye skatteregler for kraftsektoren inngår bruk av normrenter i en rekke sammenhenger. I tråd med flertallet i Rødseth-utvalget foreslår departementet bruk av normrenter ved taksering av eiendomsskattegrunnlaget, ved beregning av friinntekt i skatten på grunnrenten, ved framføring av underskudd i skatten på grunnrenten og ved framføring av skatt i det tosporede systemet med overskuddsskatt og skatt på vannkraftinntekt. Departementet foreslår i tillegg at det benyttes en normrente til å fastsette det maksimale fradraget for finanskostnader et offentlig eid foretak kan ha i henhold til forslaget til gjeldsbegrensingsregelen.
Normrenter benyttes også i gjeldende skatteregler for offentlig eide kraftverk når grunnlaget for inntekts-, formues- og eiendomsskatten skal fastsettes. Det er imidlertid nytt at en benytter normrenter for å fastsette en fradragspost i skattegrunnlaget (friinntekt), samt ved framføring av underskudd i et skattegrunnlag (friinntekt) og ved framføring av « for høy » innbetaling av skatt (samordningen av overskuddsskatt og skatt på vannkraftinntekt). Det er heller ingen normrente for beregning av gjeldsrentefradrag i prosentligningen.
Prinsipper for fastsettelse av normrenter
I departementets forslag til nye skatteregler legges det til grunn utstrakt bruk av normrenter i flere sammenhenger. En slik relativt omfattende bruk av normrenter må veies opp mot de ligningsadministrative kostnadene dette medfører. Når departementet likevel foreslår å innføre flere normrenter, er det for å sikre at skattesystemet virker nøytralt på investeringsbeslutningene i kraftsektoren, slik at skattereglene i minst mulig grad skal påvirke den relative lønnsomheten av ulike investeringer. Det er derfor viktig at den fastsatte normrenten er et godt mål på normavkastningskravet til kraftforetakene. Departementet mener, i likhet med flertallet i Rødseth- utvalget, at en rente som tilsvarer eiernes alternative avkastningskrav gir et tilfredsstillende mål på normalavkastningen. Det betyr at normalrenten er fastsatt som den avkastning som investeringer i kraftproduksjon alternativt kunne oppnådd i andre anvendelser.
Departementet foreslår å legge den samme skattemessige normrenten til grunn for alle kraftverk, uavhengig av eierforhold og individuelle forskjeller. Som utgangspunkt skal normrenten være tilnærmet lik den forventede avkastning kapitalmarkedet ellers tilbyr på tilsvarende kapitalplasseringer med samme risiko. Av dette følger blant annet at normrenten for lånekostnader skal være tilnærmet lik en markedsbasert lånerente.
Energiloven av 1991 medførte at det ble åpnet for konkurranse mellom kraftprodusentene. Det trekker i retning av at avkastningskravet for et kraftforetak bør gjenspeile hvilken avkastning investorene krever for å være villig til å investere i kraftverk. Departementet foreslår følgelig som hovedprinsipp å legge et tilnærmet markedsbasert avkastningskrav til grunn for fastsettelse av normrenter for bruk i skattesystemet, basert på en risikofri rente påplusset et generelt risikotillegg i de tilfeller en risikojustert rente skal benyttes. Ved fastsettelse av en risikofri rente bør det tas utgangspunkt i renten på statspapirer, mens en ved fastsettelsen av risikotillegget kan ta utgangspunkt i et markedsbasert gjennomsnittlig risikotillegg.
Det er vanskelig å fastsette prisen på risiko i kraftmarkedet direkte ut fra informasjon om gjennomsnittlig avkastningskrav i børsmarkedet. Imidlertid er det få holdepunkter som kan danne grunnlag for skjønnsmessig å legge andre avkastningskrav til grunn for investeringer i kraftsektoren i børsnoterte virksomheter.
Departementet foreslår at de skattemessig fastsatte normrentene som skal benyttes ved beskatningen av kraftforetakene skal fastsettes årlig ved forskrift, og at fastsettelsen skal skje i tråd med de prinsipper som er gjengitt i avsnitt 9.5.2 i proposisjonen.
Nærmere om bruk av normrenter i forslaget til nye skatteregler
Departementets forslag til utforming av eiendomsskattetakster for kraftforetak er beskrevet i kap. 11. I korte trekk foreslår departementet at grunnlaget for eiendomsskatten skal gjenspeile markedsverdien av kraftverket. Grunnlaget beregnes som nåverdien av framtidige, forventede netto inntjeningsmuligheter fratrukket nåverdien av framtidige, forventede kostnader forbundet med å skifte ut driftsmidlene. Departementet foreslår at diskonteringsrenten som skal benyttes i forbindelse med denne nåverdiberegningen skal gjenspeile den avkastning eierne alternativt kunne oppnådd ved å investere i annen virksomhet (en såkalt normalavkastning). Departementet forslår derfor bruk av en risikojustert rente som skal reflektere normalavkastningskravet til eierne. Departementet foreslår videre at det benyttes en realrente, noe som innebærer at kontantstrømmene skal regnes til faste priser. Det foreslås også å benytte realrenten før skatt. Det skal ikke gis fradrag for overskuddsskatten i kontantstrømmen da dette allerede blir justert for i renten. Det bør her tas hensyn til at en full omtaksering som hovedregel kun skal gjøres hvert tiende år, noe som isolert sett taler for at den skattemessig fastsatte normrenten bør holdes relativt stabil over tid.
Departementet foreslår at det skal legges en særskilt skatt på grunnrenten i det enkelte verk, der grunnrenten er definert som den meravkastning det gir å utnytte knappe naturressurser i forhold til å investere i andre sektorer. For at skatten på grunnrenten skal virke nøytralt, er det nødvendig å skjerme normalavkastningen fra slike skatter. Som tidligere omtalt foreslår departementet at det gis fratrekk for en friinntekt som skal skjerme normalavkastningen for skatt på grunnrenten. Departementet foreslår at det brukes en risikojustert rente som skal reflektere normalavkastningskravet til eierne. Departementet foreslår at det brukes en nominell førskattrente, og at det derfor ikke gis fradrag for overskuddsskatten i grunnlaget.
Framføring av negativt skattegrunnlag med rentekompensasjon er i nåverdi det samme som om staten betaler et vederlag til skattyterne i år der skattegrunnlaget er negativt. Rødseth-utvalget påpeker at for at skatten på grunnrenten skal virke nøytralt, må en benytte den samme renten her som til beregning av friinntekt. Departementet foreslår derfor at det brukes en risikojustert nominell førskattrente.
Departementet foreslår at det innføres en vannkraftinntekt som en nedre grense for inntektsskatt som tilordnes til kommunene, jf. kap. 7. Skatt på vannkraftinntekt er over tid ikke ment å være en merskatt for foretakene. Departementet foreslår derfor at den eventuelle merskatt foretakene betaler i form av skatt på vannkraftinntekt sammenlignet med det foretakene skulle betalt etter ordinær overskuddsskatt, framføres med rente. Når foretakene kommer i overskuddsskatteposisjon, skal den framførte merskatten med påløpte renter kunne trekkes fra i overskuddsskatten til kommunene.
Framføring av differansen mellom skatt på vannkraftinntekt og overskuddsskatt kan i utgangspunktet sammenlignes med et lån fra foretakene til kommunene, etter som skatt på vannkraftinntekt kommer til fradrag i framtidig overskuddsskatt. Dette trekker i retning av at den skattemessig fastsatte normrenten bør tilsvare lånerenten. Det kan imidlertid være en risiko for at foretaket ikke kommer i overskuddsskatteposisjon, slik at det ikke får motregnet denne merskatten fullt ut mot ordinær overskuddsskatt. Dette innebærer at samordningen likevel ikke fullt ut kan sammenlignes med et lån med vanlig sikkerhet sett fra foretakets side, noe som trekker i retning av å legge en høyere risikojustering til grunn enn det som ligger implisitt i vanlige lånerenter. Departementet foreslår at det tas hensyn til denne risikoen, og foreslår derfor at en risikojustert rente tilsvarende som for eiendomsskatten og skatten på grunnrenten legges til grunn. Siden den framførte differansen skal trekkes fra direkte i overskuddsskatten som foretaket skal betale, må en benytte en etterskattsrente.
Siden offentlige eiere av kraftforetak ikke betaler skatt på finansinntekter, mens foretakene får fradrag for finanskostnader i grunnlaget for overskuddsskatten, foreslår departementet at det fastsettes en øvre grense for hvor mye finanskostnader som kan trekkes fra, jf. avsnitt 6.3. I departementets forslag får ikke foretakene skattemessig fradrag for gjeldsrenter utover det som tilsvarer en gjeldsgrad på 70 %. Det maksimale skattemessige fradraget for gjeldsrenter er bestemt ved å multiplisere den maksimale skattemessige gjelden med en normert rentekostnad. Denne normrenten skal gjenspeile lånerenten foretakene står overfor.
Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rød Valgallianse, slutter seg til departementets forslag.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til at beregning av energiskatt kombinert med ordinær overskuddsskatt ikke krever fastsettelse av normrente.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til at disse medlemmer går mot de foreslåtte endringene inkludert normrente når det gjelder skattegrunnlaget for eiendomsskatten jf. kap. 8. Når det gjelder bruk av risikojustert rente i forbindelse med grunnrentebeskatning, er disse medlemmer enige i departementets vurderinger.
Komiteens medlem fra Rød Valgallianse viser til sin merknad under avsnitt 6.1.