SAMMENDRAG

Provenyanslag fordelt på skattearter

       Anslagene for provenyvirkningene av departementets forslag fordelt på ulike skattearter, unntatt eiendomsskatten, sammenlignet med gjeldende regler, viser at forslaget til nye skatteregler kan innebære at de samlede skatteinntektene fra de skattene som er omtalt i tabell 13.4.1 i proposisjonen øker med om lag 85 mill. kroner sammenlignet med anslaget for gjeldende regler. Årsaken til økningen er først og fremst at det samlede provenyet fra inntektsskatten er anslått å kunne øke med anslagsvis 755 mill. kroner. Denne økningen kan mer enn oppveie bortfallet av formuesskatt fra offentlig eide kraftforetak, som er anslått å gi et redusert proveny på om lag 540 mill. kroner. Det er videre anslått at skatten på grunnrenten med uendrede priser kan gi anslagsvis 130 mill. kroner mindre i inntekter enn produksjonsavgiften, som er foreslått fjernet.

       Økningen i provenyet fra inntektsskatten skyldes dels omlegging til et mer lønnsomhetsbasert skattesystem og dels en utvidelse av skatteplikten, særlig for nettvirksomheten. Det skyldes også den foreslåtte skatten på vannkraftinntekt til kommunene som skal sikre en nedre stabilitet i provenyet fra inntektsskatten også fra mindre lønnsomme kraftverk. Det er anslått at skatten på vannkraftinntekt kan øke provenyet fra inntektsskatten fra offentlig eid kraftproduksjon med om lag 70 mill. kroner sammenlignet med hva en ordinær overskuddsskatt ville gitt.

Provenyanslag fordelt på skattekreditorer

       Forslaget til nye skatteregler vil påvirke ulike skattekreditorer forskjellig.

       Kommunene vil ifølge beregningene samlet sett kunne få økte skatteinntekter på om lag 100 mill. kroner som følge av forslaget til nye regler for de skattene som er omtalt i tabell 13.4.2. i proposisjonen. Det innebærer at økningen i provenyet fra inntektsskatten vil mer enn oppveie bortfallet av formuesskatten. Det skyldes dels at overskuddsskatten etter forslaget gir et bredere inntektsskattegrunnlag enn ved prosentligningen. I beregningene er det videre lagt til grunn at den kommunale skattøren for offentlig eide kraftforetak skal økes fra 13,5 % til 17,75 %. Dessuten bidrar den foreslåtte skatten på vannkraftinntekt til å øke inntektsskatten til kommunene utover hva som følger fra ordinær overskuddsbeskatning. I disse beregningene er det som nevnt ikke gitt anslag for inntektsskatt fra privat eide kraftforetak. Det er heller ikke tatt hensyn til at nye takseringsregler for eiendomsskatten også kan påvirke de samlede skatteinntektene til kommunene når disse begynner å gjelde.

       Fylkeskommunene kan samlet sett få en økning i skatteinntektene på i underkant av 100 mill. kroner. Provenyet fra inntektsskatten er anslått å øke med om lag 20 mill. kroner sammenlignet med gjeldende regler, til tross for forslaget om en reduksjon i den fylkeskommunale skattøren for offentlig eide kraftforetak fra 7,5 % til 4,5 %. Det skyldes en forventet økning i provenyet fra inntektsskatten. I forslaget til nye skatteregler er det dessuten lagt til grunn at fylkeskommunene skal motta 5 % av det samlede provenyet fra skatten på grunnrenten. Dette gir en skatteinntekt til fylkeskommunene på om lag 75 mill. kroner.

       Staten kan få redusert skatte- og avgiftsinntektene med om lag 110 mill. kroner som følge av departementets forslag. Det er anslått at statens andel av provenyet fra inntektsskatten kan øke med 95 mill. kroner til tross for at det er lagt til grunn en reduksjon i fellesskattøren fra 7 % til 5,75 % for offentlig eide kraftforetak. Det foreslåtte bortfallet av produksjonsavgiften kan imidlertid gi en provenyreduksjon som er drøye 200 mill. kroner større enn den anslåtte andelen av statens inntekter fra skatten på grunnrenten, slik at staten samlet sett kan få redusert proveny fra kraftsektoren. Over tid kan imidlertid de statlige skatteinntektene fra kraftsektoren bli høyere, avhengig av blant annet utviklingen i kraftprisene.

Provenyanslag fordelt på kraftproduksjon og nettvirksomhet

       Tabell 13.4.3 i proposisjonen viser skatteinntektene, utenom eiendomsskatten, fordelt på kraftproduksjon og nettvirksomhet. Beregningene for skatteinntekter fra nettvirksomheten er i stor grad gjort utenfor modellen basert på opplysninger fra blant annet Statnett SF og NVE.

       Samlet sett kan beskatningen av kraftproduksjonen fra de skattene som er omtalt i tabellen bli redusert med i overkant av 100 mill. kroner som følge av departementets forslag. Beskatningen av nettvirksomheten anslås å øke med om lag 190 mill. kroner, hovedsakelig som følge av at skatteplikten foreslås utvidet til å gjelde all nettvirksomhet. Anslagene indikerer at forslaget til nye skatteregler kan føre til en viss omfordeling fra kraftproduksjonskommunene, som kan få en skattereduksjon på anslagsvis 30 mill. kroner, og til nettkommunene som kan få økte skatteinntekter på anslagsvis 130 mill. kroner. Det er da ikke tatt hensyn til at en del kraftkommuner også vil få økte skatteinntekter fra nettvirksomheten. Beregningene indikerer at kommunene samlet sett kan få økte skatteinntekter på om lag 100 mill. kroner. Fylkeskommunene kan få økte skatteinntekter fra kraftproduksjon på om lag 75 mill. kroner som følge av at de får en andel av skatten på grunnrenten, og de får i tillegg noe økt inntektsskatt fra nettvirksomheten. Staten kan få reduserte skatteinntekter fra kraftproduksjonen og en viss økning i skatteinntektene fra nettvirksomheten.

Nærmere om eiendomsskatten

       Forslaget til nye takseringsregler for eiendomsskatten vil først få virkning for den utlignede eiendomsskatten to år senere enn det som er tilfelle for de andre skattene. Anslag for provenyvirkninger av departementets forslag er gjengitt i tabell 13.4.4. i proposisjonen.

       Departementet har på usikkert grunnlag anslått at eiendomsskatten etter gjeldende system vil gi et proveny til kommunene i 1996 på i størrelsesorden 900-950 mill. kroner. Det er imidlertid flere faktorer som trekker i retning av at eiendomsskatten på kraftverk mv. kan bli lavere i årene som kommer dersom det nåværende systemet videreføres, blant annet som følge av fallet i kraftprisene etter 1991/92 og høyere produksjonsavgift. Det tar imidlertid noe tid før endringer i kraftpriser, driftsutgifter mv. påvirker takstene, ettersom eiendomsskattetakstene normalt kun skal justeres hvert tiende år.

       En årsak til at det er grunn til å forvente en reduksjon i takstene er at el-avgiften ble delvis erstattet av en produksjonsavgift i 1993, noe som bidro til en viss økning i den samlede avgiftsbelastningen på innenlands produksjon og forbruk av kraft. Det samlede provenyet fra produksjonsavgiften er dessuten økt noe etter 1993. En slik avgiftsøkning må trolig i noen grad bæres av foretakene ved at det ikke er mulig å velte hele avgiften over på brukerne i form av høyere kraftpriser. I så tilfelle vil dette på sikt slå ut i form av lavere eiendomsskattetakster. Det har dessuten vært et fall i kraftprisene til alminnelig forsyning etter 1991/92, noe som også trekker i retning av å redusere eiendomsskattetakstene etter hvert som det foretas retakseringer av kraftverk der for høye kraftpriser er lagt til grunn ved den nåværende taksten. Enda en faktor som kan få en betydelig innvirkning på eiendomsskattetakstene i det nåværende systemet, er at Høyesterett i oktober 1995 avgjorde at det skal tas hensyn til industrikraft ved fastsettelsen av takstene (Hemnes-dommen). Departementet har på svært usikkert grunnlag anslått at provenyet fra eiendomsskatten kan bli i størrelsesordenen 650-800 mill. kroner når virkningene av de ovenfor nevnte faktorene har slått inn for fullt i eiendomsskattetakstene dersom nåværende takseringspraksis og regler videreføres.

       Departementet har anslått at eiendomsskatten etter forslaget til nye takseringsregler kan bli om lag 900-950 mill. kroner, dvs. en økning på 100-300 mill. kroner sammenlignet med det justerte anslaget for eiendomsskatt ved en forlengelse av det nåværende systemet. Det er da tatt hensyn til faktorene som trekker i retning av at provenyet kan bli redusert sammenlignet med dagens nivå. En viktig årsak til den anslåtte økningen i forslaget sammenlignet med gjeldende system, er at departementet foreslår at spotmarkedspriser skal legges til grunn for fastsettelsen av eiendomsskattetakstene, bortsett fra at det foreslås å ta hensyn til konsesjonskraft. I departementets anslag er det dessuten beregningsteknisk lagt til grunn en realrente på om lag 7 %, mens det i gjeldende system ofte tas utgangspunkt i en realrente på 8 %. Denne renteeffekten bidrar isolert sett til å øke provenyet i beregningene av forslaget med inntil 110 mill. kroner.

       Selv om en ser bort fra effekten av lavere rente, kan forslaget til nye takseringsregler for eiendomsskatten gi en provenyøkning for kommunene sammenlignet med gjeldende system. Provenyøkningen, som på svært usikkert grunnlag er anslått til 100-300 mill. kroner og som først påvirker utlignet skatt to år etter at de nye takseringsreglene er gjort gjeldende, kommer i tillegg til den anslåtte provenyøkningen av forslaget for kommunene på 100 mill. kroner som er omtalt i avsnitt 13.4.2. i proposisjonen.

Komiteens merknader

       Komiteen viser til at det etter at lovforslaget ble lagt frem har vært en omfattende offentlig diskusjon om saken. Sentralt i denne sammenheng har vært beregningene i proposisjonen av de provenymessige virkninger av lovforslaget.

       Komiteen nedsatte på denne bakgrunn et utvalg under ledelse av avdelingsdirektør Kristian Løkke. Utvalget bestod for øvrig av professor Asbjørn Rødseth og statsautorisert revisor Leif Jarle Aase.

       Komiteen viser til at utvalgets mandat fremgår av rapporten fra utvalget datert 15. april 1996. Rapporten følger som vedlegg til innstillingen.

       Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til sine merknader under kap. 2.

       Flertallet viser til at skatteendringene for foretakene, staten, fylkeskommunene og kommunene med de prisforutsetninger som følge av proposisjonen blir som det framgår av tabell 1.

Tabell 1: Provenyanslag. Nivå som følge av angitte endringer: Naturressursskatt 1,2 øre/kWh med 1 øre/kWh til kommunen og 0,2 øre/kWh til fylkeskommunen (avgiftsgrunnlag som gjeldende produksjonsavgift), grunnrenteskatt 27 % til staten, fradragsrett for naturressursskatt krone for krone i grunnrenteskatt. Endring i forhold til Regjeringens forslag i Ot.prp. nr. 23 og i forhold til anslaget for gjeldende system.

Mill. kroner.

	Kommunene	Fylkene	Staten	Foretakene

				Prod.	Nett

Inntektsskatt1	290	145	1.055	1.110	380
Naturressursskatt	995	200		1.195
Eiendomsskatt	840			760	80
Grunnrenteskatt, før fradrag for naturressursskatt			1.100	1.100
Fradrag for naturressursskatt			fradrag for 1.100	fradrag for 1.100
SUM anslag etter angitt system i spørsmålet	2.125	345	1.055	3.065	460
SUM anslag forslag i Ot.prp. nr. 23	1.880	305	1.640	3.365	460
Endringer som følge av angitt system i forhold til Regjeringens forslag i Ot.prp. nr. 23	245	40	-585	-300	0
SUM anslag for gjeldende system i Ot.prp. nr. 23	1.580	210	1.750	3.270	270
Endring som følge av angitt system i forhold til anslag for gjeldende system	545	135	-695	-205	190

1	Det er ikke tilordnet inntektsskatt til private eide verk.

       Flertallet viser til at opplegget som Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre står sammen om innebærer en inntektsdeling på 545 mill. kroner for kommunene i forhold til dagens system, forutsatt en kraftpris på 16,5 øre pr. kWh. Fylkene får en inntektsvekst på 135 mill. kroner, og produksjonsforetak får en skattelettelse på 205 mill. kroner under de samme forutsetninger.

       Hvis prisen stiger til 23 øre pr. kWh blir endringene i forhold til prisforutsetning på 16,5 øre pr. kWh slik:

       Kommunenes inntekter blir 2.695 mill. kroner, dvs. en økning på 570 mill. kroner.

-	Fylkeskommunenes inntekter blir 390 mill. kroner, dvs. en økning på 45 mill. kroner.

-	Statens inntekter blir 1.975 mill. kroner, dvs. en økning på 920 mill. kroner.

-	Foretakenes skatt blir 5.060 mill. kroner, dvs. en økning på 1.535 mill. kroner.

Ressurskommunene

       Komiteens medlemmer fra Senterpartiet går inn for at ressurskommunene skal ha en større andel av verdiskapingen i kraftsektoren enn de har i dag og som de ville fått iht. Regjeringens forslag.

       Disse medlemmer viser til at den stabile skatteinntekten for ressurskommunene i energiskattmodellen skal være en andel av energiskatt med 1,1 øre pr. produsert kilowattime. Beregningen av ressurskommunenes skatteinntekter iht. en slik modell er avhengig av produksjonsdata fra kraftverkene, noe som ikke er gjort tilgjengelig for komiteen. Fordeling av inntektene fra energiskatt skal skje til ressurskommunene etter reglene i skatteloven § 19 a-c.

       Disse medlemmer viser til at det beste sammenlikningsgrunnlaget for energiskatt i det gjeldende skattesystem for kraftsektoren er produksjonsavgiften, som foreslås opphevet. Energiskatt til kommunene med 1,1 øre pr kWh beregnet på samme måte som produksjonsavgiften vil gi et proveny til ressurskommunene på ca 1, 1 mrd. kroner. Disse medlemmer bemerker at provenyet for energiskatt kan bli noe høyere fordi det i energiskattmodellen ikke forutsettes innført noen form for « aldersrabatt » for kraftverkene slik det i dag er for produksjonsavgiften.

       Disse medlemmer peker på at ressurskommunenes skatteinntekter fra overskuddsskatten blir lavere med en energiskattmodell enn iht. Regjeringens forslag; både fordi det forutsettes ordinært kommunalt skattøre( 5,5 %) og fordi totalprovenyet fra overskuddsskatten blir lavere.

       Disse medlemmer legger vekt på at omfordelingseffekten mellom ressurskommunene med energiskatt blir bedre enn iht. Regjeringens forslag, fordi forskjellen mellom de kommuner som har lønnsomme og de som har mindre lønnsomme kraftverk blir langt mindre.

Kraftfylkene

       Disse medlemmer viser til at en styrking av fylkeskommunenes direkte beskatningsgrunnlag vil være et positivt bidrag til å nå de politiske målsettinger om fylkeskommunen som et selvstendig forvaltningsnivå. Driften av fylkeskommunene finansieres i stor grad av tilbakeføringer fra staten. Fylkeskommunene foretrekker egne inntekter fremfor overføringer. Disse medlemmer viser til at en energiskattandel til fylkeskommunene ikke fører til endring i balansen i statsbudsjettet. Ved å gi kraftfylkene en andel av skatteinntektene fra kraftproduksjon som realiserer verdien av de lokale naturressurser, befestes prinsippet om lokal forankring av den ekstraordinære fortjeneste fra vannkraftproduksjon. En regional fordeling av skatteinntektene via fylkeskommunalt budsjett er også en ønsket og tilsiktet virkning.

       Disse medlemmer peker på at fylkeskommunenes proveny fra kraftskatten vil etter energiskattmodellen bli doblet i forhold til Regjeringens forslag.

Staten

       Disse medlemmer viser til at statens inntekter fra kraftproduksjon, nettvirksomhet og kraftomsetning etter gjeldende regler kommer fra flere kilder enn de kommunale og fylkeskommunale inntekter fra denne næringen. Statens inntekter inkluderer i tillegg til inntektsskatt og produksjonsavgift, også elektrisitetsavgift og merverdiavgift. Staten innførte produksjonsavgiften i 1993 mens Rødseth-utvalget arbeidet med sin innstilling. Det ble forutsatt at denne avgiften skulle revurderes under behandlingen av nye skatteregler for kraftforetak. Disse medlemmer legger vekt på at selv om innføringen av produksjonsavgift førte til reduksjon av elektrisitetsavgift for industrien, er produksjonsavgift til staten av så ny karakter at det ikke automatisk kan kreves at dette inntektsgrunnlaget fullt ut skal kompenseres i det nye og varige regelverk for skattlegging av kraftforetak. Produksjonsavgiften vil falle bort i sin helhet i energiskattmodellen.

       Disse medlemmer viser også til at staten har økonomiske fordeler av de selvstendige kraftskattinntektene til ressurskommunene ved at staten sparer penger i inntektssystemet for tilbakeføringer. For de ressurskommuner som ved hjelp av kraftinntekter overstiger 140 % av landsgjennomsnittet for skatteinntekter blir dessuten 50 % av det overskytende overført til staten. Dette gjelder ifølge proposisjonen ca 10-15 kommuner. For de øvrige mer enn 150 ressurskommunene vil økte egeninntekter helt eller i all hovedsak bli motsvart av tilsvarende reduserte statlige tilbakeføringer. Energiskattemodellen vil virke inntektsutjevnende mellom kommuner som har lønnsomme kraftverk og kommuner med ulønnsomme kraftverk.

       Disse medlemmer understreker at energiskattmodellen vil innebære lavere inntekter til staten enn etter Regjeringens forslag. Disse medlemmer viser til at det totale proveny fra overskuddsskatten vil gå ned, pga. at energiskatten til kommunene og fylkeskommunene skal føres til fradrag i driftsregnskapet. Hvis man forutsetter at alle kraftforetak og kraftverk var i skatteposisjon både før og etter innføringen av en energiskatt, vil totalprovenyet for stat, fylke og kommune på overskuddskatten ved innføring av energiskatt bli redusert med ca 420 mill. kroner i forhold til Regjeringens forslag. Disse medlemmer vektlegger at for statens del kan dette kompenseres ved sparte utgifter til tilbakeføringer til kommuner og fylkeskommuner, og ved at staten får en betydelig høyere andel av den ordinære overskuddsskatten. Statens andel av overskuddsskatten på 28 % øker fra 5,75 prosentpoeng iht. Regjeringens forslag til 19,75 prosentpoeng iht. energiskattmodellen. Disse medlemmer viser for øvrig til merknader under kap. 2.

       Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti baserer sin skattemodell på følgende prinsipper og endringer i forhold til det foreslåtte opplegget fra Regjeringen:

-	Formuesskatten videreføres som i dag. Dette vil gi kommunene stabile takstbaserte inntekter. En opprettholdelse av formuesskatten vil ha et proveny på 565 mill. kroner ifølge departementets beregninger.

-	Det innføres ikke skatt på vannkraftinntekt. Denne erstattes med et system med en energiavgift på 1,0 øre kWh som gir kommunene større stabilitet og forutsigbarhet i forhold til skatteinngangen.

-	Ordinært skattøre benyttes for offentlig eide kraftforetak. Den isolerte svekkelsen i kommunenes skatteinngang kompenseres gjennom de andre komponentene i Sosialistisk Venstrepartis skatteforslag.

-	Historisk kost benyttes som avskrivningsgrunnlag. Dette er i tråd med gjeldende skatterett, og vil sikre et høyere nivå på inntektsskatten.

-	Det beregnes ikke overskuddsskatt på lokale nett. Det vises for øvrig til merknader under kap. 9.1.

-	Gjeldende regler for eiendomsskatt videreføres. Dette vil sikre kommunene et stabilt høyere nivå på skatteinntektene.

-	Ved beregning av grunnrenteskatten benyttes faktiske priser. Dette er i tråd med Rødseth-utvalgets innstilling. Det vises for øvrig til merknader under kap. 6.3.

-	Grunnrenteskatten fastsettes til 30 %, som fordeles med 10 % til fylkene og 20 % til staten. En slik fordeling vil sikre fylkene større inntekter fra kraftsektoren på lengre sikt.

-	Det innføres en energiskatt på 1,0 øre kWh til kommunene. I forhold til beregninger av andre skatter behandles denne som en driftskostnad.

       Sosialistisk Venstrepartis skattemodell vil gi følgende provenyanslag, og endringer i forhold til Regjeringens forslag i Ot.prp. nr. 23, fordelt på skattekreditor og kraftforetak:

Tabell: Provenyanslag.

Nivå som følge av angitte endringer i strekpunktene ovenfor, og med en prisforutsetning på 16,5 øre pr. kWh. Endringer i forhold til Regjeringens forslag i Ot.prp. nr. 23 og i forhold til anslaget for gjeldende system. Mill. kroner.

	Kommune	Fylke	Stat	Foretak

Proveny SVs skattemodell	2.607	347	1.257	4.212
Endringer i forhold til Ot.prp. nr. 23	727	42	-383	387
Endringer i forhold til dagens system	1.027	137	-492	672

       Disse medlemmer vil peke på at denne skattemodellen gir økte offentlige skatteinntekter i forhold til regjeringens opprinnelige forslag. Formues- og eiendomsskatten sikrer, i kombinasjon med energiskatten, kommunene stabile skatteinntekter. Fylkene vil, i motsetning til flertallsløsningen, sikres en prosentandel av grunnrenteskatten. Sosialistisk Venstrepartis skattemodell legger faktiske inntekter til grunn. Staten kommer med denne modellen noe dårligere ut på kort sikt, men disse medlemmer vil presisere at det ligger et betydelig skatteproveny i form av grunnrentebeskatning på lengre sikt.

       Komiteens medlem fra Rød Valgallianse viser til egen merknad under 1.1 og er ellers i hovedsak enig i den beskrivelse som gis i Senterpartiets merknad i avsnitt 10.