1. Sjømannsfrådrag
1.1 Samandrag
1.1.1 Innleiing
Departementet gjer framlegg om at forskriftsheimelen i skattelova § 44 syttande leden nr. 4 endrast slik at det klargjerast at departementet i forskrift kan avskjere retten til sjømannsfrådrag for visse grupper av sjømenn. Bakgrunnen for forslaget, under dette ein historisk oversikt, vert gjeve i pkt. 1.2.1 i proposisjonen.
Departementet har ved forskrift av 13. februar 1992 avgrensa krinsen av sjømenn som skal ha frådrag i inntekta etter skattelova § 44 syttande leden.
Etter klage frå tilsette på eit statseid havforskingsskip, som etter den nemnde forskrifta hadde mista sjømannsfrådraget, men fått lønnskompensasjon, reiste Stortingets ombodsmann for forvaltninga (Ombodsmannen) i brev av 11. mai 1993 spørsmål til departementet om forskrifta § 1 som generelt unntek « skip som tilhører eller drives av norsk statsinstitusjon ... », har tilstrekkeleg heimel i skattelova § 44 syttande leden nr. 4. Den etterfølgjande korrespondansen mellom departementet og Stortingets ombodsmann vert referert i pkt. 1.2.2 i proposisjonen.
I sitt avsluttande brev av 7. desember 1994 konkluderer Ombodsmannen:
| « Jeg kan etter dette ikke se at departementet har lagt frem nye opplysninger eller anførsler som gir grunn til å endre min vurdering av saken. Heller ikke kan jeg se at departementet har lagt frem noe som tilsier at premissene for min vurdering, slik det er gjort rede for disse i brev herfra 29. juli 1994, er uriktige eller ufullstendige. |
| Jeg må derfor fastholde at reelle hensyn etter mitt skjønn taler for at det gis sjømannsfradrag i dette tilfellet, og at de samme innvendinger fortsatt kan reises med hensyn til spørsmålet om hvorvidt departementet har tilstrekkelig hjemmel i skatteloven § 44 til å fastsette slik forskrift som her er gjort. |
| Jeg ber om å bli underrettet om hva departementet akter å foreta seg i sakens anledning. |
| Gjenpart av dette brev er sendt mannskapet på « G.O Sars » til orientering. » |
I brev av 1. februar 1995 frå Finansdepartementet til Ombodsmannen konkluderer departementet slik:
| « Departementet mener fortsatt at den gjeldende forskriftsregulering kan forsvares. Likevel finner departementet det riktigst å bøye seg for Ombudsmannens syn på tolkningen av gjeldende rett. » |
Dette innebar at departementet i brev av 23. februar d.å. til Skattedirektoratet informerte om at den aktuelle forskrifta § 1 f ikkje kan sjåast på som ei gyldig avskjering av sjømannsfrådrag for gruppa statstilsette sjømenn på havforskingsskip for perioden 1992-94. Det blei vidare informert om at frådraget for denne gruppa for dei nemnde år derfor blir gitt så langt dei generelle vilkåra var oppfylte, eventuelt ved endring av likninga for den enkelte sjømann. Skattedirektoratet blei bedt om å følgje opp dette.
Departementet har vidare meldt til både Ombodsmannen, klagaren i ombodsmannssaka, Skattedirektoratet og Høyres stortingsgruppe (svar på brev) at det takast sikte på å fremme ein proposisjon i vår om klargjering av lovheimelen, med sikte på å avskjere sjømannsfrådraget frå og med inntektsåret 1995 for denne gruppa.
1.1.2 Departementet sine vurderingar og framlegg
Generelt
Departementet gjer framlegg om at forskriftsheimelen i skattelova § 44 syttande leden nr. 4 endrast slik at departementet gis ein klar heimel til å avskjere sjømannsfrådraget for dei grupper som omfattast av forskrifta § 1 f. Forskrifta vil da gjelde etter ordlyden sin frå 1995.
Departementet vil peike på at den omlegginga av sjømannsfrådraget som har skjedd dei seinare åra, blant anna må sjåst på bakgrunn av Stortingets handsaming av Ot.prp. nr. 37 (1988-1989) . Stortinget vedtok å samordne det generelle frådraget for fiskarar ved å heve dette frå kr 16.000 til kr 55.000 for å stelle fiskarar og sjømenn likt, jf. Innst.O.nr.54 (1988-1989) . Endringa førte til ein auke av frådraget for sjømenn frå kr 45.000 til kr 55.000.
For departementet har det vidare vore ei målsetjing at lønningane til offentleg tilsette sjøfolk i størst mogeleg grad bør bli gitt direkte frå arbeidsgivar, og minst mogeleg i form av tilleggsstøtte gjennom skattesystemet. Målsetjinga er fulgt opp i Ot.prp. nr. 9 (1990-1991) side 11 første spalte. Der heiter det at departementet legg til grunn at ein lønnskompensasjon som følgje av tap av frådragsretten, berre kan gjennomførast ved lønnsforhandlingar. I Innst.O.nr.10 (1990-1991) side 6 første spalte blir dette fulgt opp av finanskomiteen. Komiteen uttaler same stad at han hadde merka seg og var samd i kompensasjonsspørsmålet.
Departementet gjer merksam på at nemnde synspunkt om avgrensinga av kven som har rett til sjømannsfrådrag og høve til lønnskompensasjon, er generelle synspunkt, som ikkje berre vil gjelde statsskip.
Særleg om lønnskompensasjon på statsskip
Både Stortinget og departementet la som nemnd vekt på behovet for lønnskompensasjon for personell som mista sjømannsfrådraget. Da sjømannsfrådraget fall bort i 1992 for mannskap som tenestegjer på skip drive av norsk statsinstitusjon, løyvde Stortinget middel slik at bortfallet kunne kompenserast gjennom lønnstillegg.
For så vidt gjeld sjølve gjennomføringa av lønnskompensasjonen skjedde dette ved at Finansdepartementet, den gongen forskrifta blei gjeve, sende brev til dei departementa det gjaldt. Av brevet går det fram at Finansdepartementet i utgangspunktet var innstilt på å følgje opp forskriftsendringa med budsjettmessig kompensasjon til desse departementa. Prinsippet som da blei lagt til grunn går fram av St.prp. nr. 75 (1990-1991) side 2 annen spalte.
Lønnskompensasjonen blei forhandla fram for overeinskomstlønna personale på statens fartøy i januar 1993. Kompensasjonen baserte seg på frådragsnivået ved overgangen, det vil seie på 23 %, maksimalt kr 55.000. Det blei ikkje gitt kompensasjon for det nye og høgare nivået på 30 %, maksimalt kr 70.000 som var blitt vedteke i 1991 (med verknad f.o.m. 1992) for dei som framleis skulle ha krav på sjømannsfrådraget.
Det er oppfatninga til departementet at det må vere opp til partane i arbeidslivet i kva for ein grad ein auke - eventuelt ein reduksjon - av sjømannsfrådraget etter bortfallet skal føre til at det skal ytast lønnskompensasjon - eventuelt lønnsreduksjon - til dei som ikkje lenger har rett til sjømannsfrådraget. Etter at bortfallet av sjømannsfrådraget er kompensert, bør spørsmålet om lønnsendringar løysast gjennom lønnsforhandlingar på vanleg måte.
Departementet ser det som urimeleg dersom ei gruppe varig skulle få behalde sjømannsfrådrag etter å ha fått lønnskompensasjon. Ombodsmannens syn - som departementet har bøygd seg for - har ført til at den aktuelle gruppa får begge delar for inntektsåra 1992-94. Dette var i strid med dei føresetnadar som låg til grunn for lønnskompensasjonen. Departementet gjer framlegg om at dette rettast opp for framtida ved å bøte på mangelen på heimel i skattelova § 44 syttande leden nr. 4 frå og med inntekståret 1995. Ein treng klar heimel for å kunne avskjere det frådraget som lova elles gir, når det aktuelle lønnssystemet baserer seg på høgare lønn i staden for frådrag. Staten har som arbeidsgivar lagt seg på den linja at høgare lønn er eit meir føremålstenleg tiltak enn å føre vidare sjømannsfrådraget for sjøfolk på sivile statsskip.
Om framlegget
Departementet har ved utforminga av framlegget lagt til grunn at lovteksten framleis skal gis ein generell ordlyd, som til dømes ikkje er avgrensa etter kven arbeidsgivaren er. Dette grunngis med at dersom ein skulle velge ein snever ordlyd, kan dette komme i konflikt med andre delar av forskrifta slik at lova tolkast antitetisk (motsetningvis) i forhold til dei grupper som ikkje eksplisitt er nemnde i lovheimelen. Det er til dømes i forskrifta § 1 a gjort unntak for skip under 100 bruttoregistertonn, på den måten at slike skip ikkje reknast som skip i fart, og personell her vil ikkje ha rett til sjømannsfrådrag.
Departementet gjer framlegg om at endringa trer i kraft frå og med inntektsåret 1995.
1.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet, viser til Sivilombudsmannens redegjørelse og gjennomgang av forarbeidene og forhistorien for reglene for sjømannsfradrag. Flertallet er enig med ombudsmannen i at disse ikke gir grunnlag for de forskrifter departementet har utarbeidet, spesielt med hensyn til forskriftens § 1 f som sier at
| « skip som tilhører eller drives av norsk statsinstitusjon eller Forsvaret, med mindre skipet er et marinefartøy med kommandoheis. Marinefartøy med kommandoheis ansees som skip i fart selv om vedkommende fartøy måler under 100 brt. » |
Flertallet mener at det ikke har vært Stortingets intensjon ved fjerningen av sjømannsfradraget å skape et skille mellom sjømenn på statlige og privateide skip, men objektivt å avgrense sjømannsfradraget i forhold til utseilt distanse og antall døgn i løpet av ett år i tjeneste på skipet. Flertallet mener ikke at det er grunnlag for å særbehandle mannskap på statseide skip i forhold til privat eide skip. Flertallet mener man ikke skal foreta et skille i skattesystemet for ansatte basert på hvilke eierforhold de skip de seiler på er under.
Flertallet er enig i at det er urimelig hvis en gruppe varig skulle få beholde sjømannsfradraget etter å ha fått lønnskompensasjon. Flertallet har forstått det slik at mannskap på forskningsfartøyene til Havforskningsinstituttet er innforstått med at hvis de skal få beholde sjømannsfradraget vil det bety at de ikke får beholde den fremforhandlede lønnskompensasjonen i kommende år. Flertallet vil derfor gå imot departementets forslag til utvidelse av forskriftshjemmelen i § 44, syttende ledd nr. 4, og forutsetter at departementet reforhandler lønnsavtalene med de ansatte på de angjeldende fartøy slik at lønnskompensasjon bortfaller fra inntektsåret 1995 mot at de får opprettholde sjømannsfradraget. Hvis det ikke skulle oppnås enighet om å trekke tilbake lønnskompensasjonen for 1995 ber flertallet departementet legge frem forslaget om en utvidet forskriftshjemmel i forbindelse med skattelovsbehandling høsten 1995.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at sjømannsfradraget og beløpsgrensen for fradragsbeløpet er hevet en rekke ganger siden 1989. Satsen for sjømannsfradrag er nå 30 % av inntekten og maksimalsatsen for fradragsbeløpet er satt til kr 70.000.
Disse medlemmer viser til Innst.O.nr.54 (1988-1989) hvor det heter på side 5:
| « Komiteens flertall vil understreke at det med så store fradrag som nå foreslås både for fiskere og sjøfolk, vil være nødvendig å stille krav til avgrensning av de grupper som skal omfattes av ordningen. » |
Disse medlemmer viser til at dette ble gjennomført bl.a. ved krav til antall arbeidsdager om bord i inntektsåret og ved at retten til sjømannsfradrag ble innskrenket for mannskap på ferjer mellom norske havner m.v.
Disse medlemmer viser til at departementet kan foreta slik avgrensing ved forskrift gjennom skattelovens § 44 syttende ledd nr. 4. Disse medlemmer viser spesielt til at det av forskriften § 1 bokstav f går fram at mannskap på skip som hører til eller drives av norsk statsinstitusjon eller Forsvaret, med unntak av marinefartøy med kommandoheis, vil falle utenfor kategorien med rett til sjømannsfradrag. Disse medlemmer viser til at ombudsmannen har reist innvendinger mht. om disse ut fra forskriftshjemmelen kan unntas fra sjømannsfradrag, men at departementets tolkning innebærer at de ikke bør innrømmes fradrag.
Disse medlemmer viser til at mannskap som mistet retten til sjømannsfradrag, har fått kompensert dette gjennom lønnskompensasjon. Dette har skjedd gjennom lønnsforhandlinger. Når det gjelder statens fartøy, viser disse medlemmer til at lønnskompensasjonen ble basert på de tidligere satsene for sjømannsfradrag og beløpsgrense på 23 % maksimalt kr 55.000. Imidlertid var forhandlingspartene gjort oppmerksom på de nye satsene da lønnskompensasjonen ble avtalt. Disse medlemmer viser til at avtalen ble godkjent av begge avtaleparter.
Disse medlemmer viser til at departementets framlegg innebærer at mannskap på Havforskningsinstituttets forskningsfartøy får beholde både sjømannsfradraget og lønnskompensasjonen for inntektsårene 1992, 1993 og 1994. Disse medlemmer viser til at dette ikke er i tråd med de forutsetninger som lå til grunn for lønnskompensasjonen og derfor tilgodeser dette mannskapet mer enn lønnskompensasjonen ga grunnlag for. Disse medlemmer er enig med departementet i at dette først rettes opp fra inntektsåret 1995 og støtter departementets forslag til endring i skattelovens § 44 syttende ledd nr. 4.
Disse medlemmer peker på at en varig reversering av dagens praksis, ved at ovennevnte mannskap generelt innrømmes sjømannsfradrag, vil innebære praktiske problemer. En slik løsning må blant annet innebære at lønnskompensasjonen som ble gitt fra 1992, må trekkes tilbake. Dette må inngå som en del av lønnsoppgjøret mellom partene.
Disse medlemmer peker på at verdien av sjømannsfradraget for den enkelte skattyter er betydelig. Dette må det eventuelt tas høyde for ved en reversering av lønnskompensasjonen.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
I lov av 18. august 1911 nr. 8 om skatt av formue og inntekt (skatteloven) gjøres følgende endring:
§ 44 syttende ledd nr. 4 skal lyde:
Departementet kan gi forskrift til utfylling og gjennomføring av dette ledd, og herunder avskjære fradrag for nærmere angitte grupper.
Endringen trer i kraft fra og med inntektsåret 1995. »