Vedlegg 1.
Brev fra Oljeindustriens Landsforening til Stortingets finanskomité, datert 7. desember 1993.
Oljeindustriens Landsforening, OLF, viser til Ot.prp. nr. 17 (1993-1994) , Kapittel 2, og til NHOs brev til Finanskomiteen i sakens anledning, datert 7. desember 1993, som OLF stiller seg bak.
OLF vil i likhet med NHO sterkt beklage at de endringer som er foretatt siden høringsprosessen ble avsluttet 01.09-91, og som er av betydning for våre medlemsselskaper, ikke er blitt forelagt OLF for kommentar. Dette gjelder utvidelse av virksomhetsområdet til også å gjelde kontinentalsokkelen. I henhold til Regelverksinstruksens kapittel 2.2.4 skal berørte parter gis anledning til ny høring dersom høringsuttalelsene eller andre forhold medfører betydelige endringer i det opprinnelige lov- eller forskriftsutkast.
For operatørselskapene vil de nye endringene medføre en betydelig økt risiko i og med at de også står ansvarlig for å betale oppdragstakers forfalte, men ikke innbetalte skatter og arbeidsgiveravgift. Konsekvensene av dette er ikke tilstrekkelig utredet og OLF ber om at slik utredning foretas og at det gis anledning for berørte parter til å kommentere.
Brev fra NHO til Stortingets finanskomité, datert 7. desember 1993.
I kap. 2 i Ot.prp. nr. 17 (1993-1994) foreslås endringer i skatte- og avgiftsregler for oppdragsgivere og oppdragstakere i bygg- og anleggsnæringen samt på kontinentalsokkelen.
Departementets forslag bygger dels på en utredning foretatt av en arbeidsgruppe som har utredet forholdene rundt bygg- og anleggsvirksomhet i fastlands Norge. Arbeidsgruppens mandat omfattet ikke forholdene vedrørende oppdrag på kontinentalsokkelen, og NHO finner grunn til å påpeke som beklagelig at de forslag departementet nå kommer med og som det foreslår også skal gjelde på sokkelen, ikke har vært ute på høring hos de berørte næringsorganisasjoner, så som f.eks. Oljeindustriens landsforening (OLF). Vi vil innledningsvis bemerke at vi ser at det er et behov for å etablere ordninger som bidrar til å redusere omfanget av skatte- og avgiftsunndragelser i bygg- og anleggsnæringen når utlendinger blir benyttet til å utføre denne type oppdrag.
De sanksjoner som foreslås (gebyr og utvidet skatteansvar) er objektive, dvs. de skal i utgangspunktet komme til anvendelse både for den som bevisst bryter regelverket og den som ikke kjenner reglene eller de faktiske forhold som begrunner opplysningsplikt. Forslaget til sanksjoner, dvs. gebyrenes størrelse m.v., syntes imidlertid å være utformet med sikte på at det alltid dreier seg om bevisste brudd på opplysningsplikten. På grunn av den særdeles omfattende opplysningsplikt som påhviler næringsdrivende oppdragsgivere og oppdragstakere innenfor bygg- og anleggsnæringen samt på kontinentalsokkelen vil imidlertid dette langt fra være tilfelle. NHO finner på denne bakgrunn at forslagene til sanksjoner ved brudd på opplysningsplikten generelt er for strenge.
Ifølge departementets beskrivelse av gjeldende rett, skal hovedoppdragsgiver gi opplysninger som gjelder oppdragstakere og deres ansatte i alle ledd nedover i en kontraktskjede. Oppdragstakere har opplysningsplikt for så vidt angår sine underoppdragstakere og deres ansatte osv. Dersom eksempelvis en næringsdrivende byggherre inngår kontrakt med en norsk hovedentreprenør som igjen inngår kontrakt med en norsk underentreprenør, som igjen hyrer to utenlandske håndverkere, vil så vel byggherren, hovedentreprenøren som underentreprenøren ha plikt til å innrapportere opplysninger om de to utenlandske håndverkerne og eventuelt deres ansatte.
Eksemplet her er stilisert og sterkt forenklet. I virkeligheten er ofte forholdene langt mer uklare, og kontraktskjeden lenger.
For byggoppdrag i land er opplysningsplikten begrenset til å gjelde utenlandske oppdragstakere og deres ansatte. Ved oppdrag på kontinentalsokkelen er derimot opplysningsplikten ikke begrenset til utenlandske oppdragstakere.
For å fremme at opplysninger gis, slik at norske skattefundamenter sikres, foreslår departementet at opplysningspliktige ilegges gebyr dersom de nødvendige opplysninger ikke er gitt rettidig. Etter ligningslovens § 6-10 skal opplysningene gis senest 14 dager etter at arbeidet er påbegynt.
I proposisjonen foreslås at gebyrets størrelse skal fastsettes i forskrift. For unnlatt innrapportering av oppdragstaker foreslår departementet at beløpet bør ligge på ca kr 150 pr. dag. pr. oppdragstaker, og ca kr 30 pr. dag pr. ansatt. F.eks. vil en oversittelse av rapporteringsfristen i et år av en utenlandsk oppdragstaker med 5 norske eller utenlandske ansatte således utløse et gebyr på kr 105.300. Dersom oppdragsgiveren ikke kjenner sine plikter etter ligningslovens § 6-10, kan han risikere at forholdet først oppdages ved et bokettersyn. Dersom dette skje f.eks. etter 4 år kan gebyrene i nevnte eksempel bli over kr 400.000. Disse sanksjonene skal gjelde enten den opplysningspliktige er et enmannsforetak som i et enkeltstående tilfelle benytter seg av en utlending, eller den opplysningspliktige er en stor profesjonell aktør.
Etter forslaget vil gebyransvaret være objektivt og i utgangspunktet inntre uavhengig av oppdragsgivers/oppdragstakers aktuelle kunnskap om regelverket eller de faktiske forhold som utløser gebyrplikten. Riktignok kan gebyret - i samsvar med gjeldende gebyrbestemmelse - frafalles dersom feilen skyldes årsaker den oppgavepliktige ikke kan lastes for. Det er imidlertid ikke nærmere presisert hvilke forhold som vil kunne frita for gebyrplikt i disse relasjoner. En oppdragsgiver som ikke kjenner reglene eller har oversikt over alle oppdragstakere med tilhørende ansatte som blir benyttet i et ledd av kontraktskjeden, risikerer således å bli ilagt et gebyr av en betydelig størrelse, siden ansvarets omfang etter forslaget bare er avhengig av type opplysning og den tiden som er gitt siden opplysningene skulle vært gitt.
Forslaget er ikke begrenset til å gjelde de tilfeller hvor skatt og avgift unndras, men vil kunne ilegges i alle tilfeller hvor opplysninger ikke inngis i rett tid.
Det er heller ikke presisert hvor lenge gebyret løper. Når man ikke har kunnskap om de faktiske forhold, f.eks. at det benyttes utlendinger i et ledd i kjeden, som utløper opplysningsplikten, har den næringsdrivende ingen oppfordring til å inngi opplysningene. Det samme gjelder i de tilfelle den næringsdrivende ikke kjenner sin opplysningsplikt. Det kan derfor gå lang tid før forholdet oppdages, og gebyrene kan etter omstendighetene komme opp i beløp som langt overstiger de aktuelle skatte- og eventuelle avgiftsbeløp.
Etter NHOs oppfatning bør ovennevnte lede til at det gis retningslinjer som innebærer at gebyrets størrelse kan begrenses slik at det står i forhold til de skatte- og eventuelle avgiftsbeløp som risikeres unndratt. Gebyr bør dessuten ikke kunne ilegges når oppdragstaker av eget tiltak har betalt sin skatt til Norge rettidig, selv om oppdragsgiver eller oppdragstaker i første omgang ikke har inngitt de opplysninger som ligningsloven § 6-10 krever. Det bør også vurderes hvorvidt gebyr bør frafalles i de tilfelle den opplysningspliktige faktisk gjøres ansvarlig for de skatter oppdragstakeren har unndratt.
Det heter i proposisjonen at den som er ansvarlig for å gi opplysningene, skal ilegges gebyret. Dette kan forstås slik at alle ansvarlige i en kontraktskjede vil risikere å bli ilagt gebyr, dersom et relevant forhold ikke er opplyst. På den annen side sies det i proposisjonen at ingen i en kontraktskjede vil bli ansvarlig, dersom én i kjeden har gitt opplysningene. På denne bakgrunn forutsetter NHO at gebyr bare kan ilegges én gang for ett og samme forhold det ikke er gitt opplysninger om.
Det foreslås at ordningen med gebyr skal tre i kraft straks, dvs. fra den dagen loven sanksjoneres. Etter NHOs oppfatning bør i alle fall ikrafttredelsestidspunktet utsettes, slik at det offentlige og interesseorganisasjonene får tid til å gjøre de næringsdrivende kjent med de nye sanksjonsreglene.
I proposisjonen foreslås videre at oppdragsgiver skal bli ansvarlig for oppdragstakers manglende innbetaling av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift hos sine ansatte.
På bakgrunn av den betydelige opplysningsplikt som foreligger hos oppdragsgivere på dette området, samt at gebyrplikt foreslås innført, mener NHO at et utvidet ansvar også for oppdragstakers unnlatte innbetaling av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift for sine ansatte, virker urimelig. Oppdragsgiver bør etter NHOs oppfatning ha tilstrekkelig incitament med grunnlag i eksisterende ansvar for oppdragstakers manglende innbetaling av skatt, samt de nye gebyrreglene, til å gi de nødvendige opplysninger.
NHO gjør for øvrig oppmerksom på at forslaget til lovtekst ikke er i samsvar med premissene. Etter premissene (proposisjonen s. 26) skal oppdragsgiver bli ansvarlig for oppdragstakers ikke innbetalte forskuddstrekk. Av forslaget til lovtekst fremgår imidlertid at oppdragsgiver kan bli holdt ansvarlig for ilignet skatt hos oppdragstakerens ansatte. Forslaget lyder således:
« Fylkesskattekontoret - for Oslo ligningskontoret - kan pålegge oppdragsgiver som ikke har oppfylt sin opplysningsplikt etter § 6-10 nr. 1-3 ansvar for forfalt men ikke innbetalt skatt som er utskrevet for eller er ilignet en oppdragstaker, dennes ansatte samt oppdragstakers manglende innbetaling av forfalt men ikke innbetalt arbeidsgiveravgift, når den manglende betaling må antas å skyldes at opplysninger ikke ble gitt i rett tid » (vår uthevning).
Brev til Stortingets finanskomité fra Finansdepartementet, datert den 9. desember 1993.
Jeg viser til brev av 7. desember 1993, hvor det bes om merknader til brev finanskomiteen har mottatt fra NHO og Oljeindustriens Landsforening.
På grunn av den omfattende opplysningsplikt som påhviler næringsdrivende oppdragsgivere og oppdragstakere innenfor bygg- og anleggsnæringen samt på kontinentalsokkelen mener NHO at forslagene til sanksjoner ved brudd på opplysningsplikten generelt er for strenge.
Til dette vil jeg bemerke at de næringsdrivende ved forslaget ikke blir pålagt en utvidet opplysningsplikt. Forslaget om gebyr innebærer kun at ligningsmyndighetene får et bedre sanksjonsapparat overfor de som ikke overholder dagens regelverk. Manglende rapportering vil dermed får større økonomiske virkninger enn tidligere.
Etter dagens regler kan den opplysningspliktige holdes ansvarlig for manglende betaling av forfalt men ikke innbetalt skatt fra oppdragstaker. Jeg finner det naturlig at denne bestemmelsen utvides til også å omfatte manglende innbetaling fra oppdragstaker angående forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift knyttet til oppdragstakers ansatte. Det er den innledende svikt hos den opplysningspliktige som ofte er medvirkende til at oppdragstaker kan holde det gående en periode med unnlatt skattetrekk og unnlatt innbetaling av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift.
Når det gjelder spørsmålet om utvidet skatteansvar for den opplysningspliktige vil jeg også peke på at det må være en årsakssammenheng mellom den manglende rapporteringen og manglende betaling av oppdragstakers egne skatt, og manglende innbetaling av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift. Dette medfører blant annet at det ikke vil være aktuelt for ligningsmyndighetene å benytte seg av denne bestemmelsen dersom oppdragstaker faktisk betaler skatt og arbeidsgiveravgift.
Etter NHOs oppfatning bør det gis retningslinjer som innebærer at gebyrets størrelse kan begrenses slik at det står i forhold til de skatte- og avgiftsbeløp som risikeres unndratt. NHO mener også at gebyr ikke skal kunne ilegges når oppdragstaker av eget tiltak har betalt sin skatt til Norge rettidig, selv om oppdragsgiver eller oppdragstaker i første omgang ikke har inngitt de opplysninger som ligningsloven § 6-10 krever. Etter NHOs mening bør det også vurderes hvorvidt gebyr bør frafalles i de tilfelle den opplysningspliktige faktisk gjøres ansvarlig for de skatter oppdragstakeren har unndratt.
Til dette vil jeg bemerke at slik ligningsloven § 10-8 er utformet kan departementet gi forskrift om utfylling og gjennomføring av gebyrbestemmelsen. Ved utforming av forskriften vil det bli inntatt begrensninger som hindrer at en opplysningspliktig må betale gebyr for en periode på 4 år dersom de manglende opplysningene knytter seg til om en oppdragstaker eller ansatt som kun har hatt oppdrag i Norge i kort tid.
Når det gjelder spørsmål om anvendelse av gebyr når oppdragstaker av eget tiltak betaler sin skatt til Norge rettidig er dette noe mer komplisert. Jeg er enig i at det i slike tilfeller ikke vil være samme behov for å ilegge den opplysningspliktige gebyr. Men dersom skattemyndighetene skulle vente med å ilegge gebyr til det ble klart om en oppdragstaker faktisk betaler sin skatt, vil dette skape problemer. Dersom oppdragstaker er et aksjeselskap skal skatt betales i året etter inntektsåret, fordi aksjeselskap er etterskuddspliktig. Etter min mening bør ikke ligningsmyndighetene måtte avvente ileggelsen av gebyret til de får brakt klarhet i om skatt og arbeidsgiveravgift blir betalt. Dersom ligningsmyndighetene oppdager at det ikke er gitt opplysninger om en oppdragstaker, men denne likevel har betalt sin skatt på det tidspunktet feilen blir oppdaget vil gebyr ikke bli ilagt. Dette vil bli ivaretatt i forskriften.
Det kan i forskriften også være aktuelt å innta en bestemmelse om at gebyr ikke skal ilegges utover den sum som kunne vært unndratt på grunn av de manglende opplysninger. Forskriften vil også bli utformet slik at gebyr ikke blir ilagt flere ganger for ett og samme forhold som det ikke er gitt opplysninger om.
Jeg vil også peke på at gebyret innføres for at det skal være et nyttig sanksjonsmiddel som sikrer at den opplysningspliktige gir de pliktige opplysninger.
Når det i lovteksten heter at ordningen med gebyr trer i kraft straks medfører det ikke at gebyr vil bli ilagt fra første dag. For at gebyr skal kunne pålegges må det gis forskrift om gebyrets størrelse og de nærmere avgrensninger. Forskriften vil bli sendt på høring, slik at både det offentlige og interesseorganisasjonene får tid til å gjøre seg kjent med de nye sanksjonsreglene.
Når det gjelder spørsmålet om lovteksten til § 10-7 er i samsvar med premissene, ser jeg at ordlyden kan misforstås. For å unngå en slik misforståelse kan ordlyden utformes som følger:
Ligningsloven § 10-7 nr. 1 første punktum skal lyde:
Fylkesskattekontoret - for Oslo ligningskontoret - kan pålegge oppdragsgiver som ikke har oppfylt sin opplysningsplikt etter § 6-10 nr. 1-3 ansvar for forfalt men ikke innbetalt skatt som er utskrevet eller ilignet en oppdragstaker, og for oppdragstakers manglende innbetaling av forfalt men ikke innbetalt arbeidsgiveravgift og forskuddstrekk.
Vedrørende brevet fra Oljeindustriens landsforening vil jeg som nevnt ovenfor påpeke at det ikke er innført noen nye påbud, men at konsekvensen av ikke å oppfylle dagens regelverk blir strengere. Etter min mening er det viktig at sanksjonsreglene for manglende rapportering også gjøres gjeldende for oppdragstakere og ansatt på sokkelen. Også på sokkelen er det mange oppdragstakere og store beløp involvert, det er derfor viktig at opplysningene gis i rett tid, slik at ligningsmyndighetene kan treffe sine tiltak for på best mulig måte sikre at skatt og avgift blir betalt.
Jeg finner avslutningsvis grunn til å bemerke at det kan være flere som har opplysningsplikt om samme forhold, både når det gjelder oppdragstaker og arbeidstaker. I og for seg er dette lite hensiktsmessig. I Ot.prp. nr. 7 kapittel 2.2.1 er det opplyst at det kan inngås avtale mellom oppdragsgiver og oppdragstaker om at opplysninger kan gis en av dem. Denne avtalen må meddeles ligningsmyndigheten. Avtalen fritar ikke for ansvar som kan pålegges etter loven. Etter min mening åpner dette for at det i kontrakter mellom oppdragsgiver og oppdragstaker kan inntas en bestemmelse om at oppdragsgiver, dersom han blir ilagt gebyr, kan søke regress hos oppdragstaker, dersom han eller en underoppdragstaker hos ham ikke har overholdt rapporteringsplikten. På denne måten kan en opplysningspliktig sikre seg mot å må ta hele belastningen i forbindelse med at en underoppdragstaker ikke har oppfylt sin opplysningsplikt.