7.1 Hovudprinsipp

7.1.1 Samandrag frå St.prp. nr. 1 (2008–2009) Gul bok

Budsjettframskrivingene skal være helhetlige ved at utgifts- og inntektsutviklingen i perioden 2010–2012 skal vurderes for alle poster i statsbudsjettet.

Det legges til grunn følgende hovedprinsipper:

• Utgifter til regelstyrte ordninger skal framskrives med de utgiftskonsekvenser som følger av regelverket. Det tas hensyn til bl.a. den demografiske utviklingen og virkningen av eventuelle regelverksendringer som foreslås gjort gjeldende i budsjettåret.

• Utgifter til store, enkeltstående investeringer framskrives i takt med forutsatt framdriftsplan. På områder der flere enkeltinvesteringer inngår i en større investeringsramme, videreføres rammen på uendret reelt nivå eller i tråd med tidligere vedtak. I denne sammenheng anses alle byggeprosjekter under Statsbygg, utenom bygg som inngår i den såkalte kurantbygg-ordningen, som enkeltstående investeringer.

• Det korrigeres for éngangsutgifter og éngangsinntekter i budsjettforslaget for kommende år. Tiltak på utgifts- eller inntektssiden som forutsettes satt i verk et stykke ut i kommende budsjettår, framskrives med helårsvirkning.

• Øvrige utgifter og inntekter videreføres i hovedsak på uendret reelt nivå.

I proposisjonen omtales videre de ulike elementene som vurderes i forbindelse med fremskrivningene av flerårige budsjettkonsekvenser.

7.1.2 Merknader frå komiteen

Komiteen tek omtalen til orientering.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at Fremskrittspartiet gjennom flere år har etterlyst mer forutsigbarhet i budsjettpolitikken. En måte å oppnå dette på er å i større grad innarbeide flerårige budsjettkonsekvenser for bevilgningsvedtak som fattes. En slik form for langtidsbudsjettering vil kunne bedre ta høyde for langsiktige konsekvenser av enkeltvedtak, og deres innvirkning på andre områder i økonomien over tid.

Erfaring tilsier at større enkeltinvesteringer pådrar seg store drifts- og oppgraderingskostnader gjennom investeringens levetid, samtidig som investeringen kan få konsekvenser for andre deler av virksomheten. Et eksempel på dette er de store anskaffelsene til Forsvaret, hvor det er anslått at anskaffelseskostnaden kun utgjør 1/3 av kostnaden, mens levetidskostnadene utgjør de resterende 2/3. Dette kommer klart til uttrykk gjennom Forsvarets investering i nye MTBer og fregatter, hvor det i dag stilles spørsmål ved hvorvidt Forsvaret har tilstrekkelig økonomiske og personellmessige ressurser til å drifte båtene. Et annet eksempel vil være eventuell anskaffelse av nye kampfly, hvor bestykning, drift, vedlikehold og oppgraderinger vil utgjøre et langt høyere beløp enn den initielle investeringskostnaden.

Disse medlemmer ser også for seg at langtidsbudsjettering kan være anvendelig innenfor bevilgninger til helsesektoren, hvor raskere pasientbehandling vil raskere få folk tilbake i produktivt arbeid. Videre vil langtidsbudsjettering eksempelvis kunne innarbeide positive økonomiske ringvirkninger av redusert mottak av asylsøkere. Dette fordi en slik politikk vil kreve mindre bevilgninger til integreringstiltak og sosiale velferdsutgifter.

Også innenfor skattepolitikken er det ønskelig også i større grad å utnytte de dynamiske effekter som lettelser i inntekts- og bedriftsbeskatning gir. Dette gjelder ikke minst mht tilbud av arbeidskraft, og det faktum at folk flest i større grad blir i stand til å prioritere sin egen velferd.

Erfaringer fra Storbritannia viser at langtidsbudsjettering i større grad ansvarliggjør politikerne for de vedtakene som fattes. Dette skjer ved at regjeringen legger prognosene for den årlige økonomiske veksten til grunn for sine budsjetter. Dette setter klare begrensninger for statens utgiftsvekst, samtidig som det ikke tillates å lånefinansiere til drift. Et slikt system vil sette tæring etter næring, og samtidig inspirere til økt økonomisk vekst. Disse medlemmer mener at Norge bør ta lærdom av de erfaringene som gjøres i Storbritannia.

7.2 Presentasjon i tal

7.2.1 Samandrag frå St.prp. nr. 1 (2008–2009) Gul bok

De flerårige effektene av forslaget til statsbudsjett for 2009 vil innebære en vesentlig vekst i utgiftene i perioden.

Det anslås en vekst i utgiftene på om lag 8,8 mrd. kroner fra 2009 til 2010, og ytterligere 5,2 mrd. kroner i 2011 og 4,7 mrd. kroner i 2012. Sett bort fra utgiftsveksten fra 2009 til 2010 er det i hovedsak den forventede utgiftsveksten i folketrygden som bidrar til utgiftsveksten framover. Utgiftsveksten i folketrygden som følge av videreføring av gjeldende regelverk mv., anslås til 18,6 mrd. kroner over treårsperioden, og utgiftene vokser noe sterkere mot slutten av perioden. Øvrige utgifter er i beregningene samlet sett anslått å øke med om lag 3,1 mrd. kroner fra 2009 til 2010. Fra 2010 til 2011 går disse utgiftene ned med 1,0 mrd. kroner, mens de går ytterligere ned med 2,0 mrd. kroner fra 2011 til 2012. Det understrekes at framskrivingene blir mer usikre desto lengre framover i tid de føres, bl.a. fordi flere uforutsette hendelser da kan bidra til å endre tallene. Metoden for framskrivingene innebærer også at midlertidige tiltak som fases ut (f.eks. bygg), ikke erstattes med nye utgifter. Dette bidrar dermed isolert sett til lavere utgifter utover i perioden for framskrivingene.

I tabell 10.2 i proposisjonen er budsjettframskrivingene av utgiftene fordelt etter utgiftsartene driftsutgifter, nybygg og anlegg og overføringer til andre. Som nevnt ovenfor, er det særlig utgiftene til folketrygdens regelstyrte stønadsordninger som bidrar til økte utgifter de nærmeste årene. I tabell 10.2 i proposisjonen inngår disse utgiftene i utgiftsarten overføringer til andre, og det er også for denne utgiftsarten det forventes sterk vekst. I budsjettframskrivingene reduseres utgiftene til nybygg og anlegg (investeringer), selv om det foreslås igangsetting av flere nye investeringsprosjekter i 2009. Dette skyldes i stor grad at det i framskrivingene er lagt til grunn at investeringsprosjekter som utfases i hovedsak ikke erstattes av nye investeringsprosjekter. Driftsutgiftene i staten øker noe gjennom treårsperioden 2010–2012 sammenliknet med budsjettforslaget for 2009. Dette skyldes i all hovedsak økte utgifter i Statens Pensjonskasse.

På inntektssiden er det i tallene forutsatt langt færre tiltak som har budsjettmessige konsekvenser i årene framover. Totalt anslås det en inntektsreduksjon på knapt 4,0 mrd. kroner under departementene fra 2009 til 2010. Det er særlig reduserte utbyttebetalinger som bidrar til inntektsreduksjonen fra 2009 til 2010. For 2011 og 2012 anslås inntektene å holde seg om lag uendret i forhold til 2010. Inntekter fra skatter og avgifter er ikke medregnet.

Samlet viser tallene dermed økte utgifter og reduserte inntekter på departementenes budsjetter på til sammen 12,8 mrd. kroner fra 2009 til 2010. Ytterligere budsjettsvekkelse i 2011 og 2012 utgjør henholdsvis om lag 5,0 og 4,9 mrd. kroner i forhold til året før.

For gitt skatte- og avgiftssystem øker skatte- og avgiftsinntektene over tid som følge av vekst i skattegrunnlagene. For de nærmeste årene anslås den underliggende veksten i skattegrunnlagene å styrke budsjettet med om lag 8 mrd. kroner pr. år. Det er da tatt hensyn til at økte reallønninger trekker i retning av at prisveksten for statsbudsjettets utgifter er sterkere enn prisveksten for skattegrunnlagene.

Ifølge retningslinjene for budsjettpolitikken skal bruken av petroleumsinntekter over tid følge utviklingen i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond – Utland. Anslagene i Nasjonalbudsjettet 2009 innebærer at den raske veksten i fondskapitalen de siste årene vil fortsette noen år til. Forventet realavkastning av Statens pensjonsfond – Utland anslås å øke med i underkant av 13 mrd. 2009-kroner i gjennomsnitt i treårsperioden 2010–2012.

Den anslåtte utviklingen i fondskapitalen i årene framover er usikker og avhenger bl.a. av oljeprisen, avkastningen av fondskapitalen og valutakursen. Siden tidlig på 1970-tallet har det vært flere markerte og uventede endringer i prisnivået på olje, for eksempel i 1986 og 1998, og store svingninger i internasjonale kapitalmarkeder. For eksempel bidro svak finansavkastning til at markedsverdien av fondskapitalen var om lag uendret gjennom første halvår i år, til tross for betydelig netto tilførsel fra statsbudsjettet. Bevegelser i den internasjonale verdien på norske kroner vil også i vesentlig grad påvirke fondskapitalen målt i norske kroner. Det er imidlertid rimelig å legge til grunn at utviklingen i valutakursen ikke påvirker den internasjonale kjøpekraften av fondet på lengre sikt.

Framskrivingene i dette avsnittet legger til grunn uendret aktivitet i offentlig tjenesteproduksjon, herunder sysselsetting. Nye bevilgninger knyttet til økt aktivitet som følge av endringer i befolkningssammensetningen, opptrappingsplaner og oppfølging av varslede satsinger er ikke regnet med i framskrivingene. Ved vurderingen av handlingsrommet for 2011 og 2012 må det også tas hensyn til at usikkerheten i anslagene øker jo lengre fram i tid en kommer.

Det vises til proposisjonen for nærmere omtale av flerårige budsjettkonsekvenser for følgende saker:

• Utgiftsveksten i folketrygden

• Finansieringsordninger under EØS-avtalen

• Fondet for forskning og nyskaping og regionale forskningsfond

• Nødnett

• Ressurskrevende tjenester

• Tilskudd til omsorgsboliger og sykehjemsplasser

• Bostøtte

• NAV-reformen og IKT-pensjonsprosjektet

• Innvandring og integrering

• Regionale helseforetak

• Barnetrygd

• Internasjonal romvirksomhet

• Altinn II

• Statens Pensjonskasse

• Byggeprosjekter

• Kjøp av klimakvoter

• Norske styrker i utlandet

• Grunnfondet for fornybar energi og energieffektivisering

• Renteutgifter i forbindelse med økte fondsavsetninger

• Inntekter

• Utbytte Statkraft

• Fondsavsetninger

• Utbytte Posten Norge AS og Avinor AS

• Tilbakeføringer GIEK

• Salg av klimakvoter.

7.2.2 Merknader frå komiteen

Komiteen tek omtalen til orientering.

7.3 Større planar og satsingar o.a. som ikkje går inn i budsjettframskrivingane

7.3.1 Samandrag frå St.prp. nr. 1 (2008–2009) Gul bok

I framskrivingene tas det kun med framtidige konsekvenser av vedtak som er innarbeidet i Regjeringens budsjettforslag til Stortinget. Politiske målsettinger som er kommet til uttrykk i for eksempel intensjonserklæringer, stortingsmeldinger, flertallsmerknader i Stortinget mv., er derfor ikke tatt med i tallmaterialet. Enkelte av disse målsetningene er forholdsvis konkrete når det gjelder framtidige bevilgningsbehov. Av slike utgiftssatsinger kan nevnes Kulturløftet, kvalifiseringsprogrammet, Omsorgsplan 2015, CO2-håndtering på Kårstø og Mongstad, klimameldingen og Forsvarets langtidsplan, jf. nærmere omtale nedenfor.

Regjeringen har som mål at 1 pst. av statsbudsjettets utgifter skal benyttes til kulturformål innen 2014. Med Regjeringens forslag til samlede utgifter i 2009-budsjettet, vil en jevn opptrapping av Kulturløftet tilsi at bevilgningene til kulturformål årlig må økes med om lag 230 mill. kroner.

Høsten 2007 startet det opp et kvalifiseringsprogram med tilhørende kvalifiseringsstønad for personer med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne som samtidig står uten eller med svært begrenset rett til livsoppholdsytelser etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. Programmet er kommunalt og innfases i takt med etableringen av NAV-kontorer i kommunene. Regjeringen foreslår å bevilge om lag 560 mill. kroner til dekning av kommunenes merutgifter til programmet og stønaden i 2009, en økning på om lag 330 mill. kroner fra 2008. Utgiftene til kvalifiseringsprogrammet og ‑stønaden ventes å øke ytterligere i 2010, da programmet skal være innfaset i alle landets kommuner.

Regjeringen har lagt fram Omsorgsplan 2015 med en egen kompetanse- og rekrutteringsplan, avtale med KS om kvalitetsutvikling i kommunene og satsing på omsorgsforskning. I 2008 ble det gitt tilsagn om 1 000 nye sykehjemsplasser og omsorgsboliger med heldøgns omsorgstjeneste gjennom et nytt investeringstilskudd. For 2009 foreslår Regjeringen at det skal kunne gis tilsagn om ytterligere 1 000 plasser. Det legges til grunn en målsetting om at det skal gis investeringstilskudd til 12 000 sykehjemsplasser og omsorgsboliger i perioden 2008–2015.

Regjeringen arbeider for å realisere et testanlegg for CO2-fangst på Mongstad, jf. omtalen i St.prp. nr. 49 (2006–2007) Om samarbeid om håndtering av CO2. Olje- og energidepartementet inngikk i juni 2007 en samarbeidsavtale med ulike energiselskaper om planlegging og forberedelser av testsenteret for CO2-fangst på Mongstad. Avtalen vil løpe fram til investeringsbeslutningen for testsenteret, som etter planen skal tas i fjerde kvartal 2008. Samarbeidet danner grunnlaget for endelig investeringsanslag som vil foreligge i forkant av investeringsbeslutningen. For budsjettformål legges det til grunn et samlet investeringsanslag på 3,5 mrd. kroner. Det anslås at om lag av investeringen vil påløpe i 2009, mens resterende utgifter antas å påløpe i 2010. En maksimal statlig andel på 80 pst. medfører utgifter på om lag 920 mill. kroner knyttet til investeringer over statsbudsjettet i 2009. Det er stor usikkerhet knyttet til statens framtidige utgifter til testsenteret på Mongstad.

Kvalifiseringsprosessen for bygging av CO2-fangstanlegg på Kårstø ble kunngjort i 2007. Gassnova skal innen utgangen av 2008 foreta omfattende og grundige forberedende studier av blant annet tekniske og økonomiske forhold ved et fangstanlegg. I henhold til kunngjorte kvalifikasjonskriterier skal Gassnova legge fram grunnlag for investeringsbeslutning for Olje- og energidepartementet høsten 2009. Gasskraftverket på Kårstø har bare vært i full drift i en kort periode siden det ble satt i drift høsten 2007. I hvilken grad kraftverket vil settes i produksjon i tiden framover, vil avhenge av eiernes kommersielle beslutninger. På denne bakgrunn må det forventes at gasskraftverket på Kårstø vil stå stille i lange tidsrom i flere år framover. Det kan imidlertid ikke utelukkes at forholdet mellom gass- og kraftpriser blir slik at det blir produksjon i anlegget. De erfaringene en får knyttet til driftmønsteret i gasskraftverket i tiden framover vil imidlertid måtte vektlegges når Regjeringen skal vurdere investeringsbeslutningen vedrørende CO2-fangstanlegget på Kårstø. Regjeringen vil ta stilling til investeringsbeslutningen når beslutningsgrunnlaget foreligger, og eventuelt fremme forslag om bevilgning til investeringen i en egen stortingsproposisjon.

Regjeringen la fram St.meld. nr. 34 (2006–2007) Norsk klimapolitikk 25. juni 2007. Klimameldingen inneholder bl.a. langsiktige mål for klimapolitikken, sektorvise klimahandlingsplaner og sektorvise mål for de sentrale utslippssektorene i Norge. Det er lagt frem handlingsplaner for petroleum og energi, transport, industri, primærnæringer og avfall, for kommunalt klimaarbeid og for driften av statlig sektor. Gjennomføring av tiltakene skissert i Klimameldingen vil kreve betydelige ressurser over fremtidige års budsjetter. Ved behandlingen av meldingen i Stortinget ble det inngått er bredt politisk forlik om klimapolitikken. Den årlige budsjettmessige oppfølgingen og gjennomføringen av tiltakene i meldingen og klimaforliket i årene framover vil være avhengig av den økonomiske utviklingen og budsjettsituasjonen. Regjeringen vil komme tilbake til oppfølgingen av enkelttiltakene i de årlige statsbudsjettene.

I vedtatt langtidspan for Forsvaret for perioden 2009–2012, jf. St.prp. nr. 48 (2007–2008) er det lagt til grunn at forsvarsbevilgningene i perioden skal økes med 800 mill. kroner sammenlignet med budsjettet for 2008. Regjeringen foreslår en økning på 400 mill. kroner i budsjettforslaget for 2009. Regjeringen vil komme tilbake til den videre oppfylling av langtidsplanens bevilgningsforutsetninger i budsjettforslagene for de etterfølgende år.

I tillegg er det på en rekke andre områder varslet økt innsats uten nærmere angivelse av bevilgningsmessige konsekvenser.

Omtalen ovenfor viser at oppfølging av disse satsingene i tråd med målsettingene, samlet sett vil kreve betydelige bevilgningsøkninger. Tallene som er presentert i dette kapitlet og omtalen av handlingsrommet i budsjettpolitikken på mellomlang sikt i St.meld. nr. 1 (2008–2009) Nasjonalbudsjettet 2009, viser at handlingsrommet i budsjettpolitikken er begrenset, og det vil det bli krevende å følge opp de politiske målsettingene om økt innsats på ulike områder i perioden 2010–2012.

7.3.2 Merknader frå komiteen

Komiteen tek omtalen til orientering.