Budsjettframskrivingene skal være helhetlige
ved at utgifts- og inntektsutviklingen i perioden 2009-2011 skal
vurderes for alle poster i statsbudsjettet.
Det legges til grunn følgende hovedprinsipper:
– Utgifter
til regelstyrte ordninger skal framskrives med de utgiftskonsekvenser
som følger av regelverket. Det tas hensyn til bl.a. den
demografiske utviklingen og virkningen av eventuelle regelverksendringer
som foreslås gjort gjeldende i budsjettåret.
– Utgifter til store, enkeltstående
investeringer framskrives i takt med forutsatt framdriftsplan. På områder
der flere enkeltinvesteringer inngår i en større
investeringsramme, videreføres rammen på uendret
reelt nivå eller i tråd med tidligere vedtak. I
denne sammenheng anses alle byggeprosjekter under Statsbygg, utenom
bygg som inngår i den såkalte kurantbyggordningen,
som enkeltstående investeringer.
– Det korrigeres for engangsutgifter
og engangsinntekter i budsjettforslaget for kommende år.
Tiltak på utgifts- eller inntektssiden som forutsettes
satt i verk et stykke ut i kommende budsjettår, framskrives
med helårsvirkning.
– Øvrige utgifter og
inntekter videreføres i hovedsak på uendret reelt
nivå.
I proposisjonen omtales videre de ulike elementene som
vurderes i forbindelse med framskrivingen av flerårige
budsjettkonsekvenser.
Komiteen tek omtalen til orientering.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at Fremskrittspartiet gjennom flere år har etterlyst
mer forutsigbarhet i budsjettpolitikken. En måte å oppnå dette
på er å i større grad innarbeide flerårige
budsjettkonsekvenser for bevilgningsvedtak som fattes. En slik form
for langtidsbudsjettering vil kunne bedre ta høyde for
langsiktige konsekvenser av enkeltvedtak, og deres innvirkning på andre
områder i økonomien over tid.
Erfaring tilsier at større enkeltinvesteringer
pådrar seg store drifts- og oppgraderingskostnader gjennom investeringens
levetid, samtidig som investeringen kan få konsekvenser
for andre deler av virksomheten. Et eksempel på dette er
de store anskaffelsene til Forsvaret, hvor det er anslått
at anskaffelseskostnaden kun utgjør 1/3 av kostnaden,
mens levetidskostnadene utgjør de resterende 2/3.
Dette kommer klart til uttrykk gjennom Forsvarets investering i
nye MTB-er, hvor det i dag stilles spørsmål ved
hvorvidt Forsvaret har tilstrekkelig økonomiske og personellmessige
ressurser til å drifte båtene. Et annet eksempel
vil være eventuell anskaffelse av nye kampfly, hvor bestykning,
drift, vedlikehold og oppgraderinger vil utgjøre et langt
høyere beløp enn den initielle investeringskostnaden.
Disse medlemmer ser også for
seg at langtidsbudsjettering kan være anvendelig innenfor
bevilgninger til helsesektoren, hvor raskere pasientbehandling vil
raskere få folk tilbake i produktivt arbeid. Videre vil langtidsbudsjettering
eksempelvis kunne innarbeide positive økonomiske ringvirkninger
av redusert mottak av asylsøkere. Dette fordi en slik politikk
vil kreve mindre bevilgninger til integreringstiltak og sosiale velferdsutgifter.
Også innenfor skattepolitikken er det ønskelig å i større
grad utnytte de dynamiske effekter som lettelser i inntekts- og
bedriftsbeskatning gir. Dette gjelder ikke minst mht. tilbud av
arbeidskraft, og det faktum at folk flest i større grad
blir i stand til å prioritere og betale for sin egen velferd.
Erfaringer fra Storbritannia viser at langtidsbudsjettering
i større grad ansvarliggjør politikerne for de
vedtakene som fattes. Dette skjer ved at Regjeringen legger prognosene
for den årlige økonomiske veksten til grunn for
sine budsjetter. Ut i fra disse tallene fordeles de økte økonomiske
inntektene på forbruk og investeringer. Dette setter klare
begrensninger for statens utgiftsvekst, samtidig som det ikke tillates å lånefinansiere
til drift. Et slikt system vil sette tæring etter næring,
og samtidig inspirere til økt økonomisk vekst. Disse
medlemmer mener at Norge bør ta lærdom av
de erfaringene som gjøres i Storbritannia.
Disse medlemmer registrerer at
Regjeringen selv påpeker at anslagene for "flerårige
budsjettkonsekvenser" ikke omfatter anslåtte bevilgningskonsekvenser
av politiske ambisjoner og fremtidig satsing og oppfyllelse av ulike
målsettinger og varslede tiltak. Disse medlemmer mener
at en slik utelatelse svekker troverdigheten i Regjeringens flerårige
budsjettkonsekvensanalyse, noe for øvrig Regjeringen selv innrømmer
ved å påpeke at den ikke ønsker å binde
opp den fremtidige handlefriheten i budsjettpolitikken ytterligere.
Disse medlemmer mener at ovennevnte
budsjettpraksis viser at Regjeringen ikke ønsker å presentere
de reelle prognostiserte utgiftene på fremtidige statsbudsjetter,
og at Regjeringen har som ambisjon å presentere nye velferdsreformer
og investeringssatsinger istedenfor å finansiere de reformene
Stortinget allerede har vedtatt. Disse medlemmer registrerer
at Regjeringen håper slike nye vedtak vil kunne finansieres
gjennom økt avkastning på utenlandsdelen av Statens
pensjonsfond.
De flerårige effektene av forslaget
til statsbudsjett for 2008 vil innebære en vesentlig vekst
i utgiftene i perioden. På inntektssiden er det større
stabilitet.
Det anslås en vekst i utgiftene på om
lag 6 mrd. kroner fra 2008 til 2009, og ytterligere 4,4 mrd. kroner
i 2010 og 5,7 mrd. kroner i 2011. Sett bort fra utgiftsveksten fra
2008 til 2009 er det i hovedsak den forventede utviklingen i folketrygdens
stønadsordninger som bidrar til utgiftsveksten framover.
Utgiftsveksten i folketrygden som følge av videreføring
av gjeldene regelverk mv., anslås til 15,2 mrd. kroner
over treårsperioden, og veksten er tiltakende. Øvrige
utgifter er i beregningene samlet sett anslått å øke
med 2,4 mrd. kroner fra 2008 til 2009. For 2010 og 2011 avtar økningen
i utgiftene i forhold til 2008-budsjettet. Fra 2009 til 2010 går
utgiftene ned med knapt 1 mrd. kroner, mens de går ytterligere
ned med 0,4 mrd. kroner fra 2010 til 2011. Det understrekes at framskrivingene
blir mer usikre desto lenger framover i tid de føres,
bl.a. fordi flere uforutsette hendelser da kan bidra til å endre
tallene. Metoden for framskrivingene innebærer at midlertidige
tiltak som fases ut (f.eks. bygg), ikke erstattes med nye utgifter.
Dette bidrar dermed isolert sett til lavere utgifter utover i perioden
for framskrivingene.
På inntektssiden er det i tallene forutsatt
langt færre tiltak som har budsjettmessige konsekvenser
i årene framover. Totalt ligger det an til en inntektsreduksjon på om
lag 0,7 mrd. kroner fra 2008 til 2009. For 2010 og 2011 anslås
inntektene å gå ned med om lag 0,9 mrd. kroner
og 1 mrd. kroner i forhold til 2008. Inntekter fra skatter og avgifter
er ikke medregnet.
Samlet viser tallene dermed økte utgifter
og reduserte inntekter på departementenes budsjetter på til sammen
vel 7 mrd. kroner fra 2008 til 2009. Ytterligere budsjettsvekkelse
i 2010 og 2011 utgjør henholdsvis om lag 4,6 mrd. kroner
og 5,9 mrd. kroner i forhold til året før.
Skatte- og avgiftsinntektene øker over
tid som følge av vekst i skattegrunnlagene. Skattegrunnlagene øker trendmessig
over tid, som følge av økt sysselsetting og produktivitet.
Gitt strukturen i skatte- og avgiftssystem gir det økte
skatte- og avgiftsinntekter til det offentlige. For de nærmeste årene
anslås den underliggende veksten i skattegrunnlagene å styrke
budsjettet med 8-10 mrd. kroner pr. år.
Ifølge retningslinjene for budsjettpolitikken
skal bruken av petroleumsinntekter over tid følge utviklingen
i forventet realavkastning av kapitalen i Statens pensjonsfond -
Utland. Anslagene i Nasjonalbudsjettet 2008 innebærer at
den raske veksten i fondskapitalen de siste årene vil fortsette
noen år til. Forventet realavkastning av Statens pensjonsfond
- Utland anslås å øke med rundt 10 mrd.
2008-kroner årlig i treårsperioden 2009-2011.
Den anslåtte utviklingen i fondskapitalen
i årene framover er usikker og avhenger bl.a. av oljeprisen, avkastningen
av fondskapitalen og valutakursen. I tillegg må bruken
av oljeinntekter tilpasses konjunktursituasjonen og ta hensyn til
de betydelige langsiktige utfordringene for offentlige finanser.
Med fortsatt sterk vekst i fondskapitalen vil det i en situasjon
med høy aktivitet i norsk økonomi være
i tråd med handlingsregelen om bruken av petroleumsinntekter
i noen år øker langsommere enn den forventede
realavkastningen av Statens pensjonsfond - Utland. Det vil også redusere behovet
for krevende omdisponeringer når veksten i aldersrelaterte
utgifter snart setter inn.
Framskrivingene i dette avsnittet legger til
grunn uendret aktivitet i offentlig tjenesteproduksjon, herunder
sysselsetting. Nye bevilgninger knyttet til økt aktivitet
som følge av endringer i befolkningssammensetningen, opptrappingsplaner
og oppfølging av varslede satsinger er ikke regnet med
i framskrivingene. Ved vurderingen av handlingsrommet i budsjettpolitikken
i årene framover må det også tas hensyn
til at usikkerheten i anslagene øker jo lenger fram i tid
en kommer.
Det vises til proposisjonen for nærmere
omtale av flerårige budjsettkonsekvenser for følgende
saker:
– Utgiftsveksten
i folketrygden
– Finansieringsordninger under
EØS-avtalen
– Fondet for forskning og nyskaping
– Statens lånekasse for
utdanning
– Universitets- og høyskolesektoren
– Barnehager
– Nødnett
– Økt timetall i grunnskolen
– Gratis læremidler
– Rentekompensasjon for skoler,
kirker og sykehjem
– Ny tilskuddsordning til omsorgsboliger
og sykehjemsplasser.
– Innvandring og integrering
– Sykehusinvesteringer
– Kontantstøtte
– Barnetrygd
– Internasjonal romvirksomhet
– NOx-reduserende tiltak
– Statens Pensjonskasse
– Videreføring av byggeprosjekter
(Statsbygg)
– Skatteetaten
– Klimakvoter
– Rentekostnader i forbindelse
med økt fondsavsetning
– Inntekter
– Fondsavsetninger
– Utbytte Statkraft
– Tilbakeføringer GIEK
– Salg av forsvarseiendom.
Komiteen tek omtalen til orientering.
I framskrivingene tas det kun med framtidige
konsekvenser av vedtak som er innarbeidet i Regjeringens budsjettforslag
til Stortinget. Politiske målsettinger som er kommet til
uttrykk i for eksempel intensjonserklæringer, stortingsmeldinger,
flertallsmerknader i Stortinget mv., er derfor ikke tatt med i tallmaterialet. Enkelte
av disse målsetningene er forholdsvis konkrete når
det gjelder framtidige bevilgningsbehov. Av slike utgiftssatsinger
kan nevnes målsettingen om opptrapping av forskningsinnsatsen,
barnehagesatsingen, kulturløftet, bistand, fangst og transport
av CO2, kvalifiseringsprogrammet og etablering
av en ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV), jf. nærmere
omtale nedenfor.
Regjeringens mål om at samlet norsk
forskningsinnsats skal økes til 3 pst. av brutto nasjonalprodukt
(BNP) innen 2010 har tilslutning i Stortinget. De samlede utgiftene
til forskning og utvikling (FoU) utført i Norge var nær
29 mrd. kroner i 2005, noe som tilsvarte 1,5 pst. av BNP. Dette
er en reduksjon fra 1,6 pst. i 2004, noe som delvis skyldes høy
nominell vekst i BNP, bl.a. som følge av høye
oljepriser. Målet om å øke den samlede
forskningsinnsatsen til 3 pst. av BNP innen 2010, er dermed enda
mer krevende enn antatt da målet ble vedtatt. De samlede
offentlige forskningsbevilgningene utgjør om lag 17,8 mrd.
kroner i Regjeringens budsjettforslag for 2008. Den offentlige finansieringen av
FoU over statsbudsjettet utgjør om lag 0,77 pst. av forventet
BNP i 2008. Regjeringen foreslår i 2008-budsjettet en økning
av kapitalen i Fondet for forskning og nyskaping på 6 mrd.
kroner. Det gir økt avkastning fra fondet på om
lag 300 mill. kroner i 2009, jf. nærmere omtale ovenfor.
Foreløpige beregninger viser at en
innføring av en maksimalpris på 1 750
kroner (2005-kroner) vil medføre økte utgifter
på statsbudsjettet med om lag 2,8 mrd. kroner. Av dette
går om lag 1 mrd. kroner til redusert foreldrebetaling
for etablerte barnehageplasser ved utgangen av 2008. Videre legges
det til grunn at en lavere maksimalpris vil øke etterspørselen
etter barnehageplasser. Økte utgifter knyttet til drift
av disse nye plassene kan anslås til om lag 1,8 mrd. kroner
på årsbasis. I tillegg kommer om lag 240 mill.
kroner i engangsutgifter til investeringstilskudd og tilskudd til
midlertidige lokaler. Konsekvenser for bevilgningen til kontantstøtte
er ikke inkludert i beregningen.
Regjeringens mål er at bevilgningen
til utviklingssamarbeid økes til 1 pst. av anslått
brutto nasjonalinntekt (BNI) og at innsatsen deretter trappes ytterligere opp
i perioden. For 2008 foreslår Regjeringen at bistandsbevilgningene økes
til 0,98 pst. av anslått BNI. En bistandsramme på 1
pst. av anslått BNI ville innebære en økning
på om lag 570 mill. kroner i forhold til Regjeringens forslag
til bistandsbevilgninger for 2008.
Regjeringen har som mål at 1 pst. av
statsbudsjettets utgifter skal gå til kulturformål
innen 2014. En jevn opptrapping av Kulturløftet fram til
2014 krever isolert sett at bevilgningene til kulturformål årlig økes
med om lag 190 mill. kroner.
Regjeringen har varslet at den ønsker å utvide
fedrekvoten til 10 uker. Fedrekvoten er allerede utvidet med en
uke fra 1. juli 2006, til 6 uker. Samlet kostnad ved å utvide
fedrekvoten med 5 uker anslås til om lag 700 mill. kroner,
noe som tilsvarer i overkant 140 mill. kroner pr. uke.
Etableringen av en ny arbeids- og velferdsforvaltning
(NAV-reformen) startet i 2006 og vil kreve betydelige gjennomføringskostnader
både i 2008 og 2009. Samlet er utgiftene til IKT-plattform
og organisatoriske omstillinger for reformen anslått til
om lag 4,45 mrd. kroner. I 2008-budsjettet foreslås det
bevilget om lag 1 120 mill. kroner til statens andel av
reformen, mens kommunenes utgifter anslås til om lag 250
mill. kroner. Inkludert forslagene i 2008-budsjettet, er det så langt bevilget
vel 3 mrd. kroner. Det gjenstår dermed vel 1,4 mrd. kroner
av de anslåtte utgiftene. Det tas sikte på at arbeids-
og velferdskontorene skal være etablert i alle landets
kommuner innen 2010. Utgiftene knyttet til gjennomføring
av pensjonsreformen kommer i tillegg. Dette vil kreve betydelige
administrative gjennomføringskostnader i årene
fram til 2010, spesielt gjelder dette nødvendig IKT-utvikling.
Fra høsten 2007 etableres det et kvalifiseringsprogram
med tilhørende kvalifiseringsstønad for personer med
vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og med ingen eller svært
begrensede ytelser fra folketrygden. Programmet vil være
kommunalt og skal tilbys av de lokale NAV-kontorene etter hvert
som disse etableres. Det foreslås bevilget vel 250 mill.
kroner i tilnytning til programmet og stønaden i 2008,
en økning på om lag 200 mill. kroner fra 2007.
Det ventes at utgiftene til kvalifiseringsprogrammet og -stønaden
vil øke betydelig etter hvert som programmet innfases i
flere kommuner.
Regjeringen har lagt fram Omsorgsplan 2015 med
en egen kompetanse- og rekrutteringsplan, mål om 10 000 nye årsverk,
avtale med KS om kvalitetsutvikling i kommunene og satsing på omsorgsforskning.
Regjeringen foreslår et nytt investeringstilskudd til sykehjem og
omsorgsboliger med heldøgns omsorgstjeneste fra 2008. Det
legges til grunn en målsetning om at det skal gis investeringstilskudd
til 12 000 sykehjemsplasser og omsorgsboliger i perioden
2008-2015, med en samlet ramme for utbetalinger over statsbudsjettet
på 6 mrd. kroner.
Med bakgrunn i tidligere stortingsvedtak er
det igangsatt utbygging av et første byggetrinn i det nye nødnettet
innenfor en kostnadsramme på 900 mill. kroner. Justisdepartementet
har i tillegg innhentet tilbud på utbygging av et landsdekkende
nett innenfor en samlet ramme for investerings- og driftskostnader
på om lag 3,6 mrd. kroner. Første byggetrinn vil
etter ny og revidert framdriftsplan være ferdigstilt og
i bruk i løpet av 2008. Forslag om en eventuell landsdekkende
utbygging av det nye nødnettet vil bli forelagt Stortinget
etter at det er gjennomført en evaluering av første
byggetrinn.
Regjeringen la fram St.meld. nr. 34 (2006-2007) Norsk
klimapolitikk 25. juni 2007. Klimameldingen inneholder
bl.a. langsiktige mål for klimapolitikken, sektorvise klimahandlingsplaner
og sektorvise mål for de sentrale utslippssektorene i Norge.
Det blir lagt frem handlingsplaner for petroleum og energi, transport, industri,
primærnæringer og avfall, for kommunalt klimaarbeid
og for driften av statlig sektor. Gjennomføring av tiltakene
skissert i Klimameldingen vil kreve betydelige ressurser over framtidige års
budsjetter. Den årlige budsjettmessige oppfølgingen
og gjennomføringen av tiltakene vil avhenge av den økonomiske
utviklingen og budsjettsituasjonen. Regjeringen vil komme tilbake
til oppfølgingen av enkelttiltakene i de årlige statsbudsjettene.
Regjeringen har varslet at den vil foreslå å øke Grunnfondet
for fornybar energi og energieffektivitet med ytterligere 10 mrd.
kroner i 2009. Dette vil gi en samlet fondskapital på 20
mrd. kroner. Gitt dagens rentenivå vil avkastningen av
fondet med dette øke med i størrelsesorden 500
mill. kroner i 2010, til en samlet årlig avkastning på om
lag 930 mill. kroner. Videre er det i St.meld. nr. 34 (2006-2007)
Norsk klimapolitikk varslet at Regjeringen vil foreslå å øke
kapitalen i fondet ytterligere med inntil 10 mrd. kroner innen 2012.
I desember 2006 la NVE fram en omfattende og grundig
rapport fra arbeidet med forprosjekteringen av et fangstanlegg i
tilknytning til Naturkrafts kraftverk på Kårstø.
Ifølge NVEs rapport vil en forsvarlig og ambisiøs
tidsplan tidligst gi oppstart ved årsskiftet 2011/2012.
Investeringsutgiftene for CO2-fangstanlegget
er anslått til om lag 3,5 mrd. kroner, mens investeringsutgiftene
for transportløsning med rør og lagring er anslått
til 1,5 mrd. kroner. Dette gir en samlet investeringsutgift på om
lag 5 mrd. kroner. Årlige driftskostnader er beregnet til
om lag 370 mill. kroner. Samlede utgifter (nåverdi) ved
prosjektet vil dermed bli 10-11 mrd. kroner. I tråd med
tidsplanen fra NVE vil hoveddelen av investeringsutgiftene komme
fra og med 2009 etter at investeringsbeslutningen er tatt.
Regjeringen arbeider også med CO2-håndtering på Mongstad,
jf. omtalen i St.prp. nr. 49 (2006-2007) Om samarbeid om håndtering
av CO2. Olje- og energidepartementet
inngikk i juni 2007 en samarbeidsavtale med ulike energiselskaper
om planlegging og forberedelser av testsenteret for CO2-fangst på Mongstad. Avtalen
vil løpe fram til investeringsbeslutningen for testsenteret
i 2008. Formålet er å vinne kunnskap og utvikle
løsninger som kan redusere både kostnadene og den
tekniske og økonomiske risikoen knyttet til storskala CO2-fangst. Det er stor usikkerhet knyttet
til statens samlede kostnader for testsenteret på Mongstad.
I tillegg er det på en rekke andre
områder varslet økt innsats uten nærmere
angivelse av bevilgningsmessige konsekvenser.
Omtalen ovenfor viser at oppfølging
av disse satsingene i tråd med målsettingene samlet
sett vil kreve betydelige bevilgningsøkninger. Tallene
som er presentert i dette kapitlet, og omtalen av handlingsrommet i
budsjettpolitikken på mellomlang sikt i St.meld. nr. 1 (2007-2008)
Nasjonalbudsjettet 2008, viser at handlingsrommet i budsjettpolitikken
er begrenset, og det vil bli krevende å følge
opp de politiske målsettingene om økt innsats
på ulike områder i perioden 2009-2011.
Komiteen tek omtalen til orientering.