Søk

Innhold

3. Bostedsadresse og skattemessige konsekvenser

Kapittel 3 omhandler bestemmelser i folkeregisterloven og skatteloven som kan ha betydning for representantordningene. Hovedkonklusjonen i kapittelet er at utvalget foreslår at særregelen i folkeregisterloven som berører stortingsrepresentanters bostedsadresse, skjerpes ved at det innføres krav om at representanten har egen, privat bolig på stedet. I praksis innebærer det at representanten må eie eller leie boligen, også om den er tilknyttet foreldres hjem. Etter særregelen i folkeregisterloven kan stortingsrepresentanter som ved tiltredelsen var bosatt andre steder i landet, opprettholde bostedsadresse på hjemstedet selv om de oppholder seg mest i Oslo. Særregelen er viktig for at representantene skal kunne opprettholde tilknytningen til valgdistriktet, og kan i tillegg fungere som et vilkår for tildeling av pendlerboliger og godkjenning av pendlerreiser. Særregelen om bostedsregistrering er vurdert i punkt 3.2. Utvalget foreslår en presisering av særregelen slik at folkeregistrert adresse bedre viser faktisk bosted, se punkt 3.2.3. Stortingsrepresentanter betaler ikke husleie for pendlerboligen. Skattemessige konsekvenser av å disponere pendlerboligen er vurdert i punkt 3.3. Utvalget foreslår en gjennomgang av skattemessige forhold knyttet til statens pendlerboliger, gjerne som del av en generell revisjon av skattereglene for dekning av losji på arbeidsstedet. Stortinget dekker også utgifter til et begrenset antall pendlerreiser til boligen på hjemstedet. Skattemessige konsekvenser av pendlerreiser er vurdert i punkt 3.4, der utvalget foreslår en endring av Stortingets utgiftsgodtgjørelse for bruk av egen bil. Hvordan bostedsadresse kan inngå som vilkår for å få tildelt pendlerbolig, diskuteres i neste kapittel, kapittel 4. Se særlig punkt 4.5.5

3.1 Innledning

Stortingsrepresentantene er bosatt over hele landet, noe som medfører at mange av dem har behov for pendlerbolig i Oslo og pendlerreiser til hjemstedet i valgdistriktet. Hvordan bostedsadressen fastsettes og skattereglene slår ut, har derfor betydning for om ordningene sikrer like vilkår og dekker behov for stortingsrepresentantene. Utvalget er ikke bedt om å utrede skattemessige sider ved ordninger for stortingsrepresentanter, men ut fra mandatet er det ikke noe til hinder for at utvalget kan se hen til skattemessige forhold og konsekvenser ved ordningene. Hvis man ikke gjør det, risikerer man å utforme en ordning som ikke fungerer etter hensikten på grunn av skattemessige forhold.

I delrapporten, Dokument 18 (2021–2022), tok utvalget ikke opp spørsmål om skatt eller bostedsregistrering i sin fulle bredde. Formålet med delrapporten var først og fremst å legge frem prinsipper for representantordninger og gi en oversikt over ordningene. Med den knappe tiden som var til rådighet, var det nødvendig å prioritere de spørsmålene som utvalget var uttrykkelig bedt om å besvare. Utvalget tok likevel opp spørsmål om bostedsregistrering av stortingsrepresentanter mv. ved flytting til annen kommune under valgperioden, jf. punkt 3.2.

Skattemessige forhold kan påvirke representantordningene på flere måter. Det kommer blant annet til uttrykk gjennom prinsippene som utvalget foreslo i delrapporten. De som er valgt til Stortinget, skal være sikret like vilkår for å utøve vervet uavhengig av geografisk tilhørighet og/eller livssituasjon (prinsipp 1). I skatterett er det et grunnleggende prinsipp at like tilfeller skal behandles likt, mens representantordningene for en stor del tar sikte på å utjevne forskjeller i forutsetninger gjennom differensiert støtte. Stortingets ordninger for stortingsrepresentanter skal kompensere for kostnader og dekke særskilte behov som følger av vervet (prinsipp 3), noe som for eksempel kan gjelde spørsmål om hvorvidt ytelsen bør dimensjoneres ut fra om det foreligger skatteplikt. Om ordningen er rimelig sett opp mot ytelser og velferdsordninger i samfunnet for øvrig (prinsipp 4), avhenger blant annet av om skattereglene er de samme for stortingsrepresentanter som for andre personer. Eventuelle særregler må kunne begrunnes i spesielle forhold knyttet til vervet som stortingsrepresentant. Utformingen av skatteregler har også betydning for åpenhet og transparens (prinsipp 5), herunder at regelverket er tilgjengelig og forståelig.

Skattereglene er i utgangspunktet de samme for stortingsrepresentanter som for andre personer. Det er likevel noen særregler som omfatter blant annet stortingsrepresentanter:

  • Stortingsrepresentanter mv. kan beholde bostedsadressen i Folkeregisteret på stedet de bodde før de tiltrådte, jf. folkeregisterloven § 5-4. Tilsvarende gjelder skattemessig bosted, jf. skatteloven § 3-1 sjette ledd.

  • Stortingsrepresentanter har adgang til å frasi seg fordeler av skattested i tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark., jf. skattelovforskriften § 3-1-7.

  • Reiser som Stortinget dekker mellom Stortinget eller pendlerleiligheten og representantens hjemsted (pendlerreiser), anses som tjenestereiser, jf. skattelovforskriften § 6-44-13 bokstav d.

Bestemmelsene om bostedsregistrering i Folkeregisteret for stortingsrepresentanter gjelder tilsvarende for regjeringsmedlemmer, statssekretærer og politiske rådgivere i departementene og ved Statsministerens kontor. Derimot gjelder regelen om at pendlerreiser (besøksreiser til hjemmet) anses som yrkesreiser, kun stortingsrepresentanter.

Fordeler av skattested i tiltakssonen i Nord-Troms og Finnmark gjelder særskilt fradrag i alminnelig inntekt, lavere skattesats på alminnelig inntekt og lavere trinnskattesats. Å frasi seg disse fordelene har betydning for godtgjørelse etter skatt, men påvirker ikke representantordningene. Utvalget har følgelig ikke drøftet dette.

3.2 Bostedsadresse i Folkeregisteret

Punkt 3.2 dreier seg om bostedsregistrering for stortingsrepresentanter. Etter en særregel i folkeregisterloven trenger stortingsrepresentanter ikke følge hovedregelen om bostedsadresse der man overnatter mest i løpet av en tolvmånedersperiode, men kan forbli registrert på stedet der de bodde før de tiltrådte (punkt 3.2.1). Særregelen forstås slik at stortingsrepresentanter kan flytte til og være registrert på forskjellige steder i landet så lenge de ikke bosetter seg i Oslo-området (innenfor avstandskravet, se punkt 4.4.2). Utvalget har vurdert om de alminnelige reglene for bostedsregistrering kan anvendes for stortingsrepresentanter, og begrunner hvorfor det fortsatt bør være en særregel (punkt 3.2.2). For å komme inn under særregelen er kravet i dag at stortingsrepresentanten kan disponere en bolig under opphold på stedet. Det sikrer ikke tilstrekkelig tilknytning til hjemstedet og dermed valgdistriktet, og utvalget foreslår derfor et krav om å disponere egen, privat bolig (punkt 3.2.3). Særregelen omfatter i dag ikke stortingsrepresentanter som flytter ut av Oslo-området i løpet av valgperioden. Utvalget mener regelen bør endres til også å omfatte denne gruppen (punkt 3.2.4).

Utvalget legger ikke frem konkrete forslag til endringer i folkeregisterloven. For å se helheten er det likevel hensiktsmessig å illustrere hvordan forslagene for eksempel kan innarbeides i folkeregisterloven § 5-4 (ny tekst i kursiv):

«Medlemmer av regjeringen og Stortinget, statssekretærer og politiske rådgivere i departementene og ved Statsministerens kontor registreres som bosatt der de hadde sitt bosted før de tiltrådte eller flytter i løpet av funksjonsperioden. Dette gjelder bare så lenge personen disponerer egen, privat bolig under opphold på stedet.»

Endringsforslagene innebærer at stortingsrepresentanter kan beholde eller etablere tilknytning til hjemstedet, enten de bodde der før de tiltrådte, eller flytter dit i løpet av valgperioden. Samtidig blir kravet til bostedsregistrering på hjemstedet strengere ved at det ikke holder å disponere en hvilken som helst bolig, men det må være husstandens egen private bolig. Særregelen vil fortsatt være gunstig sammenlignet med reglene for andre pendlere. Andre som ikke har ektefelle eller barn på hjemstedet, vil i en del tilfeller bli bostedsregistrert ved arbeidsstedet, mens stortingsrepresentanter mv. beholder registrering på hjemstedet gitt at husstanden eier eller leier en bolig utenfor avstandskravet (etter utvalgets forslag 50 km fra Stortinget, se punkt 4.5.1).

3.2.1 Gjeldende rett

Bostedsadresse i Folkeregisteret skal som hovedregel være den boligen der man har flest overnattinger, jf. folkeregisterloven § 5-1. De som oppholder seg skiftevis på to eller flere bosteder i Norge, registreres i utgangspunktet med bosted der de har flest overnattinger i løpet av enhver tolvmånedersperiode. Personer som har felles hjem med ektefelle eller barn, registreres med bosted der ektefelle eller barn er bosatt, jf. § 5-2. I så fall har det ingen betydning om personen bor et annet sted store deler av året; man vil uansett være bostedsregistrert i felles hjem med ektefelle eller barn. Det innebærer også at ektefeller normalt ikke kan ha forskjellige adresser i Folkeregisteret.

At en person pendler, det vil si overnatter utenfor registrert bosted som følge av arbeid, endrer i utgangspunktet ikke folkeregistrert bosted. Det kan imidlertid være forhold som tilsier at personen likevel må registreres på bosted ved arbeidsstedet, jf. § 5-3. I så fall er det boligen ved arbeidstedet som er å anse som det egentlige hjemmet, det vil si at personen ikke regnes som reell pendler. For de som bor sammen med ektefelle eller barn, er dette sjelden en aktuell problemstilling, for de vil uansett være bostedsregistrert på sitt felles hjem. Derimot må andre som bor to steder, kunne dokumentere at de er reelle pendlere for å ha boligen med færrest overnattinger som bostedsadresse i Folkeregisteret.

De ordinære reglene om bostedsadresse i Folkeregisteret gjelder i utgangspunktet for alle personer. Stortingsrepresentanter mv. kan imidlertid ha bostedsadresse etter en særregel, jf. folkeregisterloven § 5-4:

«Medlemmer av regjeringen og Stortinget, statssekretærer og politiske rådgivere i departementene og ved Statsministerens kontor registreres som bosatt i den kommunen der de hadde sitt bosted før de tiltrådte. Dette gjelder bare så lenge personen disponerer bolig til privat bruk under opphold i kommunen. [ … ]»

Skattemessig bosted vil, når bostedsadressen er fastsatt etter særregelen i folkeregisterloven, være definert etter en likelydende særregel, jf. skatteloven § 3-1 sjette ledd. Fordeling av kommunale skatteinntekter var den opprinnelige begrunnelsen for en særregel om folkeregistrert og skattemessig bosted. Særregelen ble først innført for statsråder fra 1930. Bakgrunnen var en henvendelse fra Trondhjems ligningsvesen om at det

«tilføies en bestemmelse om at medlemmer av statsrådet anses bosatt på hjemstedet. Deri vil ligge, for det første at deres opphold i Oslo i statsrådstiden i alle tilfelles ansees midlertidig, uansett hvordan det i det konkrete tilfelle har artet seg. For det andre at opholdet ikke begrunner skatteplikt til Oslo, selv om det varer utover et år». (Innst. O. XIV 1929, side 5.)

Tilsvarende var utvidelse av særregelen til stortingsrepresentanter begrunnet i kommunens skatteinntekter, jf. Innst. O. XXI (1955), side 1:

«Hittil har de representanter som er flyttet til Oslo eller omegnskommuner med sine familier vært skattlagt på sitt nye bosted. Komitéen er klar over at det kan være momenter som taler for å opprettholde den nåværende ordningen, men finner, alle forhold tatt i betraktning, at det med den karakteren som stortingsvervet har, vil være det riktige å foreta skattleggingen i representantens egentlige hjemstedskommune.»

Først i 1990, med utvidelse av særregelen til å gjelde også statssekretærer og politiske rådgivere, ble det nærmere begrunnet hvilke egenskaper ved vervet som tilsa tilknytning til hjemkommunen (Ot.prp. nr. 52 (1989–1990), punkt 3.1):

«Regelen om skattemessig bosted for statsråder og stortingsrepresentanter har som sin særlige begrunnelse at disse innehar et verv av begrenset og usikker varighet. Det er dessuten nettopp deres tilknytning til et visst distrikt som er med og begrunner at de er valgt, og det forutsettes derfor at de vil opprettholde kontakten med hjemkommunen. Det er også av prinsipiell betydning at det å påta seg et politisk verv ikke skal føre til at en tvinges til å oppgi sitt skattemessige bosted.»

Opprinnelig inneholdt særregelen ikke noe krav til å opprettholde tilknytningen gjennom funksjonsperioden, bare til bosted før stortingsrepresentanten mv. tiltrådte. Tilknytningskravet ble nærmere presisert fra 1997, til at personen løpende disponerer bolig til privat bruk, jf. Ot.prp. nr. 64 (1996–1997) Endringar i skattelovgjevinga, punkt 1.3:

«Som ein hovudregel må folkeregistreringsmessig bustad byggje på at personar som vert stortingsrepresentantar mm for kortare eller lengre tid, skal være registrert i folkeregisteret på den staden dei budde før tiltredinga. Det bør såleis ikkje leggjast vekt på at ein representant etablerer seg i Oslo-området dersom tilknytinga til den tidlegare bustaden står ved lag.

Det blir då naudsynt å klargjere kva for endringar som medfører eit brot med den opphavlege bustaden, og såleis gir grunn for ein ny bustad. Endringar som måtte skje i Oslo-området, til dømes stifting av familie, arbeidsoppdrag eller anna verksemd, bør ikkje medføre brot. Departementet si meining er at ny bustad i høve til folkeregisteret berre bør vere aktuelt i tilfelle der det skjer eit brot i tilknytinga til den opphavlege bustaden.

Det avgjerande bør vere at den tidlegare bustaden eller ein del av denne er disponibel under opphald. Dette heng saman med at folkeregistrering kviler på ei konkret bustadadresse. At ein representant gjev frå seg bustaden ved sal eller utleige, bør i denne samanheng ikkje utan vidare føre til at tilknytinga er broten dersom representanten kan nytte bustaden ved opphald i distriktet. Tilknytinga bør heller ikkje reknast for broten om representanten sel sin tidlegare bustad og skaffar seg ein annan bustad i distriktet.

Etter dette vil brot på tilknytinga til den tidlegare bustaden, som kan gi grunn for ny bustad i høve til folkeregisteret, bli avgrensa til situasjonar der representanten varig ikkje lenger disponerer nokon del av ein bustad til eige bruk under opphald i distriktet. I praksis vil dette gjelde der representanten sel eller leiger ut heile bustaden utan å kunne nytte nokon del sjølv og utan å skaffe seg ein annan bustad der. »

Oppsummert medfører særregelen at stortingsrepresentanter som hovedregel er bostedsregistrert i Folkeregisteret på stedet de bodde før de tiltrådte. Det innebærer at stortingsrepresentanter mv. som har bosted utenfor Oslo-området, men som etter tiltredelsen flytter til Oslo-området, fortsatt vil være bostedsregistrert på sin tidligere adresse. Representantens ektefelle eller barn i felles husstand anses bosatt samme sted, med mindre de har særlig svak tilknytning til denne boligen. Salg eller utleie av boligen i hjemkommunen er isolert sett ikke tilstrekkelig til at bostedsadressen i Folkeregisteret må endres. Men dersom stortingsrepresentanten ikke lenger disponerer en bolig ved opphold på hjemstedet, anses tilknytningen som brutt, og boligen i Oslo vil bli ny bostedsregistrert og skattemessig adresse. Det gjelder dersom stortingsrepresentanten ikke har flyttet til ny bolig et annet sted i landet utenfor avstandskravet, se punkt 3.2.3.

Vilkåret for å være bostedsregistrert i hjemkommunen er bare at representantene har en bolig som de kan benytte under opphold på stedet, men det trenger ikke være en bolig som representanten eier eller leier. Videre stiller det seg annerledes for stortingsrepresentanter enn for alminnelige pendlere når det gjelder betydningen av hvor eventuell familie bor. Særregelen gjør at både representanten og familien vil anses å ha folkeregistrert bosted i hjemkommunen selv om hele familien for det meste oppholder seg i pendlerboligen i Oslo. Særregelen innebærer også at stortingsrepresentanter vil ha pendlerstatus i en del situasjoner der andre ikke får dette, blant annet i tilfeller hvor representanten ikke disponerer egen bolig for opphold i hjemkommunen eller har en bolig på hjemstedet som ikke tilfredsstiller krav til «selvstendig bolig», se punkt 4.5.3.

Etter ordlyden kan bestemmelsen om bostedsregistrering av stortingsrepresentanter mv. leses som om særregelen bare gjelder så lenge personen ikke flytter ut av den opprinnelige kommunen. Skatteetaten har imidlertid, etter en gjennomgang av forarbeidene og tidligere ordlyd, kommet til at bestemmelsen ikke skal forstås så innskrenkende, og konkluderer med

«at stortingsrepresentant, statsråder mv., som omfattes av sktl. § 3-1 sjette ledd, og som flytter i løpet av en stortingsperiode mv., fortsatt vil kunne ha skattemessig bosted etter særregelen, såfremt representanten, statsråden mv. disponerer ny bolig i en kommune utenfor Oslo og omegn (40 km-grensen). Virkningen vil da være at skattemessig bosted endres til nytt bosted i den nye kommunen vedkommende etablerer seg i.

Bosted etter særregelen forutsetter imidlertid at representant mv. er skattemessig bosatt utenfor Oslo på tiltredelsestidspunktet, etter de alminnelige bostedsreglene. En representant mv. som er skattemessig bosatt i Oslo på tiltredelsestidspunktet, vil ikke kunne oppnå bosted etter særregelen i en annen kommune. I den grad representanten mv. ønsker å oppnå skattemessig bosted i en annen kommune, må dette skje i henhold til de alminnelige reglene om bosted».

(Skatteetatens vedtak overfor Stortinget av 26. oktober 2022 om endring av grunnlag for arbeidsgiveravgift og tilleggsskatt for perioden 2017–2020, punkt 4.2.3.3.)

Ifølge denne uttalelsen kan en stortingsrepresentant som flytter mellom ulike kommuner, og ellers ikke tilfredsstiller de alminnelige pendlervilkårene, beholde folkeregistrert bosted utenfor Oslo-området så lenge boligens lokalisering tilfredsstiller avstandskravet. Det er imidlertid en forutsetning at representanten var bosatt utenfor avstandskravet ved begynnelsen av valgperioden. En stortingsrepresentant som flytter ut av Oslo-området i løpet av valgperioden, vil derimot ikke kunne påberope seg særregelen for å bli bostedsregistrert et annet sted i landet, men må forholde seg til de alminnelige reglene for bostedsregistrering av pendlere.

3.2.2 Bostedsregistrering etter alminnelige regler

Uten særregelen i folkeregisterloven § 5-4 og skatteloven § 3-1 sjette ledd ville bostedsregistrering av stortingsrepresentanter følge reglene for alminnelige pendlere. De som har ektefelle eller barn som bor i hjemkommunen, eller hjemmeboende søsken de forsørger, vil bli bostedsregistrert i felles hjem, slik at særregelen normalt ikke utgjør noen forskjell for disse. Muligheten stortingsrepresentanter i dag har til å bo sammen med ektefelle eller barn i pendlerboligen, og samtidig være bostedsregistrert i hjemkommunen, vil imidlertid bortfalle. I så fall blir boligen i Oslo deres felles hjem og dermed deres bostedsadresse i Folkeregisteret. Bostedsregistrering for enslige og de som er samboere uten barn, avhenger av hva slags bolig de har på hjemstedet og på arbeidsstedet (pendlerbolig), tilgang til boligen på hjemstedet og hvor lenge de disponerer boligen. For å bli registrert i boligen på hjemstedet må man disponere boligen for et tidsrom som må forutsettes å få en varighet på minst ett år, pendleren må ha tilgang til boligen alle ukens dager, og den må være av en viss størrelse og ha innlagt vann og avløp (nærmere bestemt tilfredsstille krav til såkalt «selvstendig bolig» etter folkeregisterforskriften § 5-3-4). Samtidig kreves det at pendlerboligen ikke kan regnes som en selvstendig bolig.

Ut fra en vurdering av boligsituasjon isolert sett vil det å fjerne særregelen om bostedsregistrering likestille stortingsrepresentanter med alminnelige pendlere. Uten særregelen vil det for å bli bostedsregistrert i hjemkommunen ikke være tilstrekkelig å bare disponere en hvilken som helst bolig under opphold på hjemstedet. I motsetning til i dag vil det som hovedregel ikke være mulig for stortingsrepresentanter å flytte til en større og bedre utstyrt bolig i Oslo-området, eller bo sammen med ektefelle eller barn i pendlerboligen, og samtidig opprettholde bostedsregistrert og skattemessig adresse i en annen kommune. Trolig vil flere stortingsrepresentanter, spesielt de som ikke har felles hjem med ektefelle eller barn, bli bostedsregistrert på egen bolig eller pendlerbolig i Oslo.

Situasjonen for stortingsrepresentanter skiller seg på flere måter fra situasjonen for alminnelige pendlere. Derfor innebærer like regler ikke nødvendigvis likebehandling. For det første må stortingsrepresentantene bli valgt til vervet, de har ombudsplikt og må stå i vervet i fire år. Usikkerheten ved å stille til valg medfører at stortingsrepresentanter i mindre grad enn mange andre pendlere kan planlegge arbeidssted og bolig på forhånd og ut over en periode på fire år. De har heller ikke rett til å frasi seg vervet i løpet av valgperioden. Også andre pendlere kan ha en uforutsigbar og midlertidig arbeidssituasjon, men det er særegent for stortingsrepresentanter at de ikke selv kan velge å gå ut av pendlersituasjonen annet enn hvert fjerde år. For stortingsrepresentanter kommer i tillegg det forhold at en viktig del av vervet er å opprettholde og utvikle kontakt med eget valgdistrikt, som normalt vil være distriktet der hjemstedet ligger. Det krever ikke alltid at representanten er bostedsregistrert på stedet, men det å disponere boligen gir tilhørighet sammenlignet med å bo på for eksempel hotell ved besøk i valgdistriktet.

Det ligger også et viktig demokratisk aspekt i at stortingsrepresentantene fra hele landet har like muligheter til å opprettholde bostedsadresse i valgdistriktet gjennom funksjonsperioden. Hensyn til demokratisk representasjon må tillegges vekt ut over rent praktiske forhold ved bostedsadressen. Etter de alminnelige reglene for bostedsregistrering av pendlere, slik det er redegjort for foran, kunne bostedsadressen for flere av stortingsrepresentantene ha blitt flyttet til Oslo. Det ville være et demokratiske problem dersom deler av landet med lang avstand til Stortinget ble nesten uten representanter med bostedsadresse i valgdistriktet.

Utvalget mener ut fra en samlet vurdering at det fortsatt er behov for en særregel i folkeregister- og skatteloven om bostedsregistrering for stortingsrepresentanter.

3.2.3 Registrering på faktisk bosted

Bostedsadresse i Folkeregisteret gir, slik særregelen for stortingsrepresentanter mv. i dag er utformet, en svak indikasjon på om de har sitt faktiske bosted på adressen. Det eneste som kreves, er at stortingsrepresentanter mv. var bostedsregistrert i kommunen før de tiltrådte, og at de i valgperioden disponerer en bolig som de kan benytte ved opphold i hjemkommunen. Særregelen har både et skattemessig formål (fordele skatteinntekter mellom kommuner) og et demokratisk formål (like vilkår for stortingsrepresentantene til å utføre vervet). Det demokratiske formålet ivaretas først og fremst ved at særregelen bidrar til at stortingsrepresentantene lettere kan opprettholde og styrke tilknytningen til valgdistriktet gjennom perioden på Stortinget. For stortingsrepresentanter som har etablert seg med egen bolig på hjemstedet, vil bostedsadresse i Folkeregisteret kunne ha en slik tilknytningsfunksjon ved at det krever en betydelig innsats både å skaffe seg og ta vare på en bolig på hjemstedet. Tilknytningen ved å disponere en bolig som andre eier eller leier, vil normalt være langt mindre og ikke nødvendigvis kreve egen tilstedeværelse. Spesielt vil det å eventuelt skulle frasi seg disponeringsretten, for eksempel av skattemessige årsaker, svekke tilknytningen i langt større grad for en bolig man eier eller leier selv, enn for en bolig som noen andre eier eller leier.

Det kan hevdes at også stortingsrepresentanter som ikke har reelt behov for å eie eller leie egen bolig, skal kunne være bostedsregistrert på hjemstedet, slik det er i dag. Enkelte representanter kan ha en annen bosituasjon, for eksempel de som bor i foreldrehjemmet eller kårboligen, som medfører at de ikke trenger å eie eller leie egen bolig på hjemstedet. Etter gjeldende utforming av særregelen vil stortingsrepresentanter som benytter foreldrehjemmet eller kårboligen uten vederlag, kunne bostedsregistreres der på grunnlag av at de har en bolig de kan disponere ved besøk på hjemstedet. Utvalget mener imidlertid at dette gir for svak tilknytning til hjemstedet til å kunne forsvare en særregel for stortingsrepresentanter mv. i folkeregisterloven. Utvalget mener derfor det bør stilles krav til et eie- eller leieforhold ved bostedsregistrering etter særregelen. For å sikre at eie- eller leieforholdet er reelt, kan det for eksempel stilles krav om at et leieforhold er til markedsmessige vilkår. Samtidig bør det ikke være noe i veien for at stortingsrepresentanter kan kjøpe eller leie en bolig fra sine foreldre eller på slektsgården. Egeninnsats i form av naturalytelser, tjenester mv. bør også kunne inngå i vederlag for bolig på hjemstedet. Omfanget av slik egeninnsats er imidlertid begrenset av vervet som stortingsrepresentant. Leieforholdet må imidlertid være reelt og gjelde en fullverdig bolig, for eksempel skal leie av rom i foreldres eller bekjentes bolig ikke gi grunnlag for bostedsregistrering etter særregelen.

Utvalget varslet i delrapporten at det vil vurdere om ordningen kan avgrenses tydeligere til stortingsrepresentanter med behov for pendlerbolig ved at ordningen knyttes til lokalisering av faktisk bosted/hjemsted og avstand fra egen bolig til Stortinget, herunder å oppheve tilknytningen mellom rett til pendlerbolig og bostedsregistrering i Folkeregisteret. Dersom særregelen presiseres slik at den forutsetter en reell bosituasjon i hjemkommunen, vil den likevel kunne fungere som et vilkår for tildeling av pendlerbolig. Utvalget foreslår derfor at stortingsrepresentanter mv. må disponere egen privatbolig for å være bostedsregistrert i hjemkommunen. Kravet til «privatbolig» viser at andre boliger, for eksempel en fritidsbolig eller en bolig med investeringsformål, ikke godtas. Kollektiv eller andre delte boformer hvor flere bor sammen på like vilkår, kan derimot kvalifisere til bostedsregistrering etter særregelen i folkeregisterloven. Endringen som utvalget foreslår, innebærer en sterkere tilknytning til stedet enn gjeldende regel. Om boligen er eid eller leid, bør ikke ha betydning for bostedsregistreringen. Det bør heller ikke ha betydning hvem i husstanden som er oppført som eier/leietaker eller finansierer boligen. Presisering av særregelen for bostedsregistrering til stortingsrepresentanter mv. som med sin husstand disponerer egen privatbolig, vil innebære at bostedsadresse i Folkeregisteret i større grad vil vise faktisk bosted enn gjeldende særregel. Dermed vil det være mulig å bruke bostedsadresse i Folkeregisteret som tilknytningskriterium for tildeling av Stortingets pendlerboliger, noe som drøftes nærmere i punkt 4.5.2.

Bostedsregistrering i Folkeregisteret er i utgangspunktet basert på at personen gir riktige opplysninger og oppdaterer disse ved endringer, spesielt flytting. Det kan ikke utelukkes at stortingsrepresentanter, som andre, kan unnlate å gi opplysninger eller rapportere feil. Riktignok er det bare enkelte feil i bostedsadressen som kan ha konsekvenser for pendlerboligen. En overtredelse som kan muliggjøre urettmessig tildeling etter endringene som utvalget foreslår i folkeregisterloven, er å opprettholde bostedsadresse eller melde flytting etter særregelen uten å ha egen, privat bolig på hjemstedet. Personer som gjør forsettlige eller uaktsomme overtredelser etter folkeregisterloven, kan bli ilagt overtredelsesgebyr.

Utvalget mener særregelen i folkeregister- og skatteloven for bostedsregistrering av stortingsrepresentanter mv. bør knyttes til faktisk bosted. Det bør være et krav at stortingsrepresentanten med sin husstand disponerer egen, privat bolig på adressen.

3.2.4 Flytting til annen kommune i løpet av valgperioden

Etter ordlyden i særregelen om folkeregister- og skattemessig bosted kan bestemmelsen oppfattes som at stortingsrepresentanter mv. ikke kommer inn under bestemmelsen dersom de flytter til en annen kommune (utenfor avstandskravet). Dette er drøftet i delrapporten, Dokument 18 (2021–2022), jf. punkt 5.2.2, der utvalget påpeker at enkelte representanter kan komme i en situasjon i løpet av tiden på Stortinget der det er aktuelt å skaffe seg bolig i en annen kommune, for eksempel som følge av endret familiesituasjon.

Stortingsrepresentanter som på tiltredelsestidspunktet ikke disponerte bolig utenfor avstandskravet, vil bli skattemessig bosatt i Oslo, noe Skatteetaten har presisert i vedtaket av 26. oktober 2022 (se sitatet i punkt 3.2.1). Det kan innebære forskjellsbehandling mellom stortingsrepresentanter i ulik livsfase og økonomisk sitasjon. Selv om det trolig vil være få stortingsrepresentanter som ikke har bostedsadresse i hjemkommunen når de tiltrer, er det uheldig om folkeregister- og skattereglene skulle motvirke innflytting til eget valgdistrikt eller annet sted i landet (utenfor avstandskravet) i løpet av stortingsperioden.

Slik utvalget ser det, bør formålet med bostedsregistrerings- og skattebestemmelsen være det samme som for tildeling av pendlerboliger – å gi stortingsrepresentantene mulighet til å kunne opprettholde tilknytning til valgdistriktet uten at det medfører doble kostnader til bolig. Normalt bør det være mulig å opprettholde tilknytningen uavhengig av hvor i valgdistriktet representanten er bosatt. Det kan også være tilfeller der stortingsrepresentanter flytter ut av valgdistriktet til et annet sted i landet, noe som heller ikke bør ha folkeregister- og skattemessige konsekvenser så lenge nytt bosted befinner seg utenfor avstandskravet. Utvalget kom i delrapporten til at ordlyden i bestemmelsene i folkeregister- og skatteloven om bosted for stortingsrepresentanter mv. bør reflektere dette og vurderes i oppfølgingen av forslag om kriterier for tildeling av pendlerbolig.

Etter at utvalget avga delrapporten, har Skatteetaten lagt frem en gjennomgang av forarbeidene og tidligere ordlyd til særregelen om folkeregistrerings- og skattemessig bosted for stortingsrepresentanter mv. Som det fremkommer av sitatet i punkt 3.2.1, gir særregelen stortingsrepresentantene flere muligheter til å flytte mellom kommuner gjennom valgperioden enn det utvalget la til grunn for sin vurdering i delrapporten. Skatteetatens vurdering er at særregelen omfatter stortingsrepresentanter mv. som:

  • var bosatt utenfor gjeldende avstandskrav da de tiltrådte, og

  • i løpet av valgperioden ikke flytter nærmere Stortinget enn avstandskravet.

Skatteetatens vurdering er at stortingsrepresentanter mv. kan fortsette som pendlere etter særregelen ved flytting mellom områder utenfor Oslo-området. Folkeregistrerings- og skattemessig opprettholder de altså en allerede eksisterende dobbelt boligsituasjon. Skatteetaten har imidlertid tolket særregelen slik at stortingsrepresentanter som flytter ut av Oslo-området etter tiltredelse, ikke omfattes av den. Representanten har da ikke vært innenfor særregelens kriterier for pendlersituasjonen ved tiltredelse, men oppretter en ny pendlersituasjon.

Med Skatteetatens forståelse av særregelen er det med hensyn til bostedsadresse i Folkeregisteret ikke noe som hindrer stortingsrepresentanter som bodde utenfor Stortingets avstandskrav da de tiltrådte, i å flytte mellom kommuner så lenge de holder seg utenfor avstandskravet. Det gjelder selv om stortingsrepresentanten flytter ut av eget valgdistrikt. Denne tolkningen av folkeregisterloven § 5-4 og skatteloven § 3-1 sjette ledd kan vanskelig leses ut av bestemmelsens ordlyd slik den i dag er formulert, med «kommunen der de hadde sitt bosted før de tiltrådte». Utvalget foreslår derfor at ordlyden endres slik at meningsinnholdet kan leses direkte ut av skatteloven og bestemmelsen ikke oppfattes som et vilkår om å opprettholde bosted innenfor samme kommune ut valgperioden.

Videre bør det for å etablere folkeregister- og skattemessig bosted etter særregelen, i motsetning til gjeldende regel, ikke være et krav at stortingsrepresentanten bodde utenfor avstandskravet ved inngangen til valgperioden. Blant annet på grunn av den usikkerhet om arbeidssted som ligger i det å stille til stortingsvalg, er det rimelig at noen representanter flytter inn i eller tilbake til hjemkommunen først etter valget. Også stortingsrepresentanter som ikke har etablert seg med bolig på hjemstedet før de tiltrer, bør ha anledning til å bli bostedsregistrert i Folkeregisteret på stedet der de eventuelt skaffer seg bolig i løpet av valgperioden.

Utvalget mener folkeregisterloven § 5-4 og skatteloven § 3-1 sjette ledd bør endres slik at det fremgår av ordlyden at stortingsrepresentanter mv. som flytter ut av kommunen til nytt bosted utenfor avstandskravet, har rett til bostedsregistrering etter særregelen. Videre foreslår utvalget å endre særregelen slik at den omfatter stortingsrepresentanter mv. som i løpet av funksjonsperioden etablerer seg i bolig på et sted utenfor avstandskravet.

3.3 Skattemessige konsekvenser av pendlerbolig

Pendlerboligene stilles gratis til disposisjon for stortingsrepresentantene. Formålet er å sikre like vilkår for representanter som bor i nærområdet og derfor kan reise til og fra Stortinget daglig, og de som bor andre steder i landet og derfor har behov for en pendlerbolig i Oslo. De som er fra andre deler av landet, har normalt egen bolig på hjemstedet og får dermed en dobbelt boligsituasjon under funksjonsperioden. Fordelen av gratis pendlerbolig er i utgangspunktet skattepliktig, men vil likevel være unntatt beskatning når boligen på hjemstedet ikke er leid ut. Det har imidlertid vært uklarhet om vilkår for og begrensninger av skattefritaket. I punkt 3.3 har utvalget vurdert mulige alternativer, blant annet at stortingsrepresentantene betaler subsidiert husleie, men anbefaler at skattespørsmålene klargjøres innenfor dagens ordning med gratis pendlerboliger.

3.3.1 Gjeldende rett

Stortinget tar ikke husleie for å bo i pendlerboligene. Fordel i form av bolig som arbeidsgiver stiller til disposisjon helt eller delvis vederlagsfritt, er i utgangspunktet skattepliktig som fordel vunnet ved arbeid. Det følger av skattelovens hovedregel om inntekt: Som skattepliktig inntekt anses enhver fordel vunnet ved arbeid, kapital eller virksomhet samt pensjon, føderåd og livrente, jf. skatteloven § 5-1 første ledd.

Arbeidsinntekt kan være skattefri i visse sammenhenger, jf. skatteloven § 5-15. Det kan gjelde blant annet bolig som arbeidsgiver tilbyr gratis eller under markedsleie. Som inntekt regnes ikke:

  • fordel ved bruk av Forsvarets tjenesteboliger (bokstav l)

  • fordel ved statsministerens privatbruk av statens statsministerbolig. Fritaket gjelder bare så lenge statsministeren med sin husstand disponerer egen, privat bolig i tillegg og ikke har skattepliktig utleieinntekt av denne. Er fritaksvilkårene ikke oppfylt, fastsetter Skattedirektoratet verdien av privatbruken. (bokstav n)

  • arbeidsgivers dekning av merkostnader for skattyter som av hensyn til arbeidet har opphold utenfor hjemmet: Dokumenterte utgifter til losji (bokstav q nr. 2)

I motsetning til Forsvarets tjenesteboliger og statsministerboligen er det ingen særregel i skatteloven som på samme måte angir at fordel av Stortingets pendlerboliger ikke skal regnes som skattepliktig arbeidsinntekt.

Om fordelen av gratis pendlerbolig blir å regne som skattepliktig inntekt for den enkelte stortingsrepresentant, må vurderes ut fra særregelen i skatteloven § 3-1 sjette ledd (primært betydning for vilkåret om pendlerstatus, jf. punkt 3.2.1) og den generelle regelen etter bokstav q nr. 2 (merkostnader som arbeidsgiver dekker). Dersom stortingsrepresentanten har merkostnader etter bestemmelsen, vil det å bo gratis i pendlerboligen være en skattefri arbeidsinntekt. Merkostnaden avhenger av at boligen på hjemstedet ikke er leid ut, som påpekt blant annet av Brørby I-utvalget (Dokument 17 (2002–2003), punkt 4.4.3):

«Dersom Stortingets leilighet er representantens midlertidige innkvartering pga. vervet, og representanten ikke har leid ut boligen på hjemstedet, vil ’fordelen’ av å bo i Stortingets leilighet ikke bli beskattet.»

Skatteetaten har utdypet sitt syn på vilkårene for skattefritak ved ulike bosituasjoner i sitt vedtak overfor Stortinget av 26. oktober 2022 om endring av grunnlag for arbeidsgiveravgift og tilleggsskatt for perioden 2017–2020:

«Skattyter må påføres merkostnader til losji som går utover det som kan sies å være vedkommendes kostnader til husholdning på hjemstedet, for at dekningen av pendlerbolig skal være skattefri. For at det skal være en realitet i at skattyter ikke skal få dekket private kostnader til bolig skattefritt gjennom fri pendlerbolig, må sammenligningsgrunnlaget være objektivt og knytte seg til om vedkommende har merkostnader til bolig utover en full husholdningskostnad på hjemstedet (skattemessig bosted). Vurderingen av hvorvidt det foreligger fulle husholdningskostnader på hjemstedet må knyttes til hvorvidt skattyter har markedsmessige kostnader som eier/leier til boligen på hjemstedet. Som en konsekvens av dette, vil all utleie av egen boenhet på hjemstedet medføre at merkostnadsvilkåret ikke anses oppfylt, idet vedkommende har fått redusert sine markedsmessige bokostnader.»

(Punkt 4.2.4.8)

«En enslig pendler vil ikke anses for å være i en merkostnadssituasjon der vedkommende disponerer uselvstendig bolig (gutterom/pikerom) i foreldrehjem, dette selv om vedkommende betaler markedsleie til foreldrene.»

(Punkt 4.2.4.6)

Det er i dag få grupper som har tilbud om subsidiert bolig fra staten. Allerede i 1992 ble husleien for de aller fleste av statens boliger justert til markedspris. Skattefritak for fri tjenestebolig i utlandet for statsansatte ble opphevet i 2008 og følger nå vanlige pendlerregler, jf. Ot.prp. nr. 1 (2007–2008) kapittel 4. Bakgrunnen for fritaket for Forsvarets tjenesteboliger var et nytt system for beregning av husleie, som Forsvaret innførte i 2000. Endringen medførte et husleienivå mer tilpasset markedsleie, men likevel noe subsidiert. Det dreier seg om en beskjeden underprising, der man anså skattfritak som forsvarlig i lys av beordringsplikt og at det var lite hensiktsmessig å foreta en individuell vurdering av en liten skattepliktig fordel for hver enkelt bolig, jf. Ot.prp. nr. 78 (1999–2000) kapittel 3.

For statsministerboligen gjelder et særskilt fritak, som ble innført i 2008 i forbindelse med at det ble etablert et representasjonsanlegg for regjeringen med statsministerbolig. Skattefritaket ble begrunnet med tjenstlige og sikkerhetsmessige hensyn, jf. Ot.prp. nr. 1 (2007–2008) kapittel 18:

«Tjenstlige og sikkerhetsmessige hensyn har vært dominerende for planleggingen og realiseringen av statsministerboligen. Det private boligbehovet til statsministeren er, sammenlignet med andre typiske tjenestebolig-tilfeller, av underordnet betydning i dette bygningsprosjekt.»

3.3.2 Vurdering

Særregelen om skattemessig bosted for stortingsrepresentanter mv. sammen med de alminnelige skattereglene for pendlere (dekning av merkostnader) avgjør om fordelen av fri pendlerbolig er skattepliktig. Det avgjørende for skattefritak er at stortingsrepresentanten oppfyller kravene til å være bostedsregistrert på hjemstedet og selv har kostnader ved en dobbelt boligsituasjon. Utleie av deler av boligen på hjemstedet kan medføre at Skatteetaten anser at vilkårene for skattefritaket ikke er oppfylt, slik at fordelen av fri pendlerbolig skal beskattes som arbeidsinntekt. Det har vært uklarhet om vilkårene for og begrensninger av skattefritaket, slik Skatteetaten uttaler i sitt vedtak av 26. oktober 2022:

«Skatteetatens mangelfulle veiledning har medvirket til at Stortingets administrasjon ikke har vært klar over at det gjelder et krav om markedsmessige kostnader. Videre har veiledningen medvirket til at Stortingets administrasjon ikke har innhentet og gitt opplysninger om hvorvidt den enkelte representant har hatt markedsmessige kostnader til bolig på hjemstedet eller leid ut deler av egen boenhet.»

Utvalget antar at en særskilt regel for Stortingets pendlerboliger mv. i skatteloven, slik det i dag er for henholdsvis Forsvarets tjenesteboliger og statsministerboligen, kunne være klargjørende. Utvalget har ikke tatt stilling til hvordan en eventuell særregel for pendlerboligene til Stortinget mv. bør utformes, men har noen betraktninger om likheter og forskjeller mellom denne og de to gjeldende unntakene for statens boliger.

Forsvarets tjenesteboliger skiller seg på flere måter fra Stortingets pendlerboliger. Forsvaret krever husleie av personell som disponerer tjenesteboligene, slik at skattefritaket bare gjelder differansen mellom markedsleie og husleien. Videre er tilbudet av utleieboliger på steder der Forsvaret har sine arbeidsplasser, ofte begrenset. Et fullstendig skattefritak uten nærmere vilkår, tilsvarende Forsvarets tjenesteboliger, synes uaktuelt hvis ikke Stortinget samtidig innfører husleie for sine pendlerboliger på et nivå opp mot markedsleie. Et skattefritak vil da gjelde differansen mellom markedsleie og husleien som Stortinget krever. Stortingsrepresentanter som ikke leier ut boligen på hjemstedet, vil i så fall måtte finansiere to boliger fullt ut gjennom funksjonsperioden. Noen bor på steder eller har en familiesituasjon som gjør utleie lite aktuelt, slik at representantene ville komme svært forskjellig ut. Å kreve husleie for pendlerboligene ville dermed svekke formålet med ordningen, som er å gi representantene like muligheter til å utøve vervet. Utvalget viser videre til at subsidiert husleie var den ordningen Stortinget hadde frem til 1997, og ser det ikke som aktuelt å gå tilbake til den tidligere ordningen.

Statsministerboligen har likhetstrekk med Stortingets pendlerboliger, men det er også forskjeller. Tilsvarende som det følger av merkostnadsvilkåret, er skattefritaket gjort avhengig av at statsministeren med sin husstand disponerer egen privat bolig i tillegg. I de tilfeller hvor statsministeren med sin husstand ikke gjør det, er det lagt opp til en viss beskatning av fordelen av fri tjenestebolig, men slik at fordelen ikke trenger å fastsettes til markedspris. Samtidig er det presisert at en begrenset utleie av privatbolig som ikke gir skattepliktig utleieinntekt, ikke medfører fordelsbeskatning av statsministerboligen. Pendlerboligene for stortingsrepresentanter har ikke et representasjonsformål, men boligbehovet skyldes i likhet med statsministerboligen arbeid og plikter som følger med vervet.

Utvalget vil påpeke at et særskilt unntak i skatteloven for Stortingets pendlerboliger mv. kan være klargjørende og rimelig i lys av formålet med pendlerboligene. Tilsvarende som for statsministerboligen burde det for pendlerboligene presiseres at skattefritaket avhenger av at stortingsrepresentanter mv. med sin husstand disponerer egen privatbolig i tillegg. I tillegg burde det fremkomme om og eventuelt hvordan utleie påvirker skattefritaket. Skatteetatens kontroll av skatt på Stortingets pendlerboliger for perioden 2017–2020 har avdekket flere spørsmål som berører pendlere og arbeidsgivere mer generelt, blant annet om (redusert) merkostnad for pendlerboligen ved utleie av del av egen bolig. Utvalget mener en eventuell særregel også for pendlerboligene til Stortinget kunne forsvares ut fra det forhold at stortingsrepresentanter påtar seg et verv som er usikkert på forhånd og av midlertidig varighet.

Utvalget mener vilkår for og begrensinger av skattefritak ved stortingsrepresentanters disponering av Stortingets pendlerboliger bør klargjøres og formidles bedre. Utvalget foreslår at det snarlig foretas en gjennomgang av skattemessige forhold knyttet til statens pendlerboliger, gjerne som del av en generell revisjon av skattereglene for dekning av losji på arbeidsstedet.

3.4 Skattemessige konsekvenser av pendlerreiser

Stortinget dekker kostnader til pendlerreiser (besøksreiser til hjemmet) etter satsene i statens reiseavtale innenlands, men gir ikke kostgodtgjørelse. Stortingsrepresentantenes pendlerreiser regnes skattemessig som yrkesreiser. Det innebærer lempeligere beskatning av utgiftsrefusjoner enn etter de alminnelige pendlerreglene. Spesielt vil en større del av bilgodtgjørelse være skattefri for stortingsrepresentanter enn for andre pendlere. Utvalget mener særregelen kan begrunnes i at stortingsrepresentantene ofte kombinerer besøksreiser med møter og arrangementer på hjemstedet. Men pendlerreisene har også et privat formål, ellers kunne reisen godkjennes som tjenestereise. I punkt 3.4 har utvalget vurdert ulike transportmidler og konkluderer med at kilometersatsen for bruk av egen bil bør settes lavere for pendlerreiser enn for tjenestereiser.

3.4.1 Gjeldende rett

Reise som arbeidsgiver dekker mellom pendlerbolig og hjemsted, kan være helt eller delvis skattefri avhengig av om reisen skattemessig anses som en arbeids- eller besøksreise (herunder pendlerreise) eller yrkesreise. Generelt er grensene for skattefri utgiftsdekning og satser romsligere for yrkesreiser enn pendlerreiser (besøksreiser til hjemmet). For stortingsrepresentanter gjelder en særregel etter skattelovforskriften § 6-44-13 om at pendlerreiser skal anses som yrkesreiser:

«Som yrkesreise anses:

  • d. Reise der stortingsrepresentant av hensyn til stortingsvervet må bo utenfor hjemmet.»

Særregelen ble tatt inn i skattelovforskriften med virkning fra og med 1. oktober 2013. Bestemmelsen innebærer større dekning (etter skatt) enn de alminnelige reglene for samlede reiseutgifter inntil kr 14 400 (nedre grense) og ut over kr 97 000 (øvre grense), men ikke for flyreiser. For reiser med rutegående fly til hjem innenfor EØS-området gjelder ingen beløpsbegrensning for skattefritaket for arbeidsgivers dekning av kostnadene, jf. skatteloven § 5-15 første ledd bokstav q nr. 3 andre punktum. For at bilgodtgjørelsen skal være skattefri ved besøksreiser til hjemmet, må godtgjørelsen være innenfor fradragssatsen for reiser mellom hjem og arbeid og dokumenteres med kjørebok/reiseregning. For 2023 er denne satsen kr 1,70 per kilometer. For yrkesreiser er kr 3,50 per kilometer skattefritt (uten nedre eller øvre grense for totalt skattefritak). I tillegg kan arbeidsgiver dekke parkering for eksempel på flyplassen skattefritt på yrkesreisen, men ikke på besøksreisen. For offentlig kommunikasjon dekker Stortinget ikke noe ut over faktiske utgifter til transport og i spesielle tilfeller overnatting. Stortingsrepresentanter får i 2023 ved bruk av egen bil på pendlerreiser utbetalt kr 4,48 per kilometer, hvorav kr 0,98 er skattepliktig.9 Differansen mellom kr 3,50 og 1,70, det vil si kr 1,80 per kilometer pluss utgifter til parkering og hotell, er en skattefri fordel stortingsrepresentanter har ved besøksreiser til hjemmet sammenlignet med andre pendlere.

Stortingets presidentskap ga følgende begrunnelse for å innføre særregelen (Innst. 335 S (2012–2013)):

«Reiser til hjemstedet har ofte delt formål, både å besøke familien og å delta i møtevirksomhet og arrangement i hjemfylket som følge av stortingsvervet. Det er derfor ofte vanskelig for representantene å vurdere om en reise skal behandles som en pendlerreise eller en tjenestereise. Også hvor en kostnad er knyttet både til en pendlerreise og en tjenestereise er det vanskelig å avgjøre hvordan kostnaden skal behandles. Et typisk eksempel på dette kan være parkering på flyplassen hvor formålet med parkeringen både er relatert til et pendleropphold og en eller flere tjenestereiser (yrkesreiser).

Presidentskapet vil derfor foreslå at Stortinget ber regjeringen om å endre regelverket for skattemessig klassifisering av reiser slik at reiser der stortingsrepresentanter av hensyn til stortingsvervet må bo utenfor hjemmet anses som en yrkesreise, uten avgrensing mot besøksreiser. På denne måten vil alle reiser som representantene foretar med overnatting, anses som yrkesreiser og kan dekkes fullt ut av Stortinget uten at representanten må vurdere om han/hun er på en tjenestereise eller en besøksreise (pendlerreise). Representanten slipper å vurdere hvilke reisekostnader som er knyttet til de ulike reisene. De tilfellene hvor en kostnad i dag gjelder både besøksreiser og tjenestereiser blir enklere å behandle for representanten og administrasjonen. [ … ] »

Denne regelen gjelder bare for stortingsrepresentanter. Andre pendlere, regjeringsmedlemmer og arbeidsgivere må gjøre en vurdering av om reisen hovedsakelig har private eller tjenstlige formål. Dersom reisen til hjemstedet hovedsakelig har private formål, skal reisen regnes som en besøksreise til hjemmet (tilsvarende pendlerreise) og ikke en yrkesreise.

9. Fra 1. januar 2023 er satsen for bruk av egen bil etter statens reiseavtale innenlands kr 4,48 per km.

3.4.2 Vurdering

Når arbeidsgiver dekker utgifter ved besøksreiser til hjemmet (pendlerreiser), gir særregelen for stortingsrepresentanter skattemessige fordeler sammenlignet med de alminnelige reglene. Differansen avhenger av transportmiddel og totale reiseutgifter. Skattemessig behandling etter reglene for yrkesreiser er gunstig i hovedsak for bruk av egen bil, men i noen grad også for tog, buss og drosje (inntil summen overstiger kr 14 400 og eventuelt kr 97 000). Arbeidsgivers dekning av innenlandske flyreiser er skattefritt uten beløpsbegrensning, mens for tog, buss og drosje skal man reise svært mye for å overskride maksimumsbeløpet på kr 97 000. Den særskilte dekningen av utgifter spesielt ved bruk av egen bil gir, slik utvalget ser det, et utilsiktet signal om at bruk av privatbil er å foretrekke fremfor offentlige kommunikasjonsmidler. Sammenlignet med andre arbeidstakere kommer stortingsrepresentanter med relativt kort reiseavstand, men likevel lang nok til at de kvalifiserer til pendlerbolig, spesielt godt ut. Disse representantene har mulighet til å få dekket én eller, hvis de har barn, to reiser til boligen på hjemstedet per uke, og kan benytte egen bil med skattefritak for yrkesreise. Andre som kommer gunstig ut sammenlignet med andre pendlere, er de som trenger betalt parkering på reisen, for eksempel kombinert med flyreise.

Begrunnelsen for å innføre særregelen har vært at det er vanskelig å skille mellom private og tjenstlige formål på tjenestereiser og besøksreiser til hjemmet (pendlerreiser). Andre pendlere og arbeidsgivere må for sin del skille mellom disse reiseformålene. Det er heller ikke slik at særregelen fritar Stortinget og stortingsrepresentantene fra å skille mellom tjenestereiser (yrkesreiser) og pendlerreiser. For tjenestereiser dekker Stortinget alle reiseutgifter etter reglene i statens reiseavtaler. Ved besøksreiser til hjemmet (pendlerreiser) er det kun reelle utgifter som dekkes, jf. Retningslinjer om reisedekning for stortingsrepresentanter § 6. Det gis ikke kostgodtgjørelse på pendlerreiser, jf. § 11.

En del stortingsrepresentanter har lange besøksreiser til hjemmet med en kombinasjon av fly og egen bil, som medfører langtidsparkering ved flyplassen. Utgiftene til parkering kan bli betydelige, og utvalget finner det ikke rimelig at stortingsrepresentantene skal finansiere dette privat. Noen stortingsrepresentanter kan også ha lange pendlerreiser med egen bil, noen få ganger i året, som gjør det nødvendig å overnatte på hotell. For fortsatt skattefri refusjon av parkering og hotell er det nødvendig å videreføre særregelen i skattelovforskriften. Derimot finner utvalget det urimelig at stortingsrepresentanter får dekket bruk av egen bil fullt ut etter statens satser for tjenestereiser. En så høy sats for samtlige pendlerreiser samsvarer også dårlig med at disse har både et privat og tjenstlig formål. Utvalget foreslår derfor at Stortinget bruker en sats som ligger mellom kjøregodtgjørelsen for statens tjenestereiser og fradragssatsen for reiser mellom hjem og arbeid. Godtgjørelse etter skatt sammenlignet med alminnelige regler vil avhenge av en rekke forhold for den enkelte mottaker: marginalskatt, reiseavstand, arbeidsgivers kilometersats, eventuell dekning av parkering, hotell mv. En mulighet er å legge et påslag på 1 krone per kilometer til fradragssatsen. For 2023 ville det innebære at bruk av egen bil på pendlerreiser kompenseres med kr 2,70 per kilometer. Godtgjørelsen vil være skattefri i sin helhet (ettersom fritak gjelder opp til kr 3,50 per kilometer). Forslaget vil bety at stortingsrepresentanter etter skatt i gjennomsnitt kommer ut omtrent tilsvarende andre pendlere som får dekket bruk av egen bil. For dem med kort til middels pendleravstand med egen bil vil stortingsrepresentanter i hovedtrekk fortsatt komme relativt gunstig ut (siden de får skattefritak fra første krone), mens representanter med lang pendleravstand kan komme relativt noe dårligere ut (selv om andre får bare kr 1,70 skattefritt, vil høyere kilometersats fra arbeidsgiver trekke opp).

Utvalget mener skattelovforskriften § 6-44-13 om at pendlerreiser for stortingsrepresentanter skal anses som yrkesreiser, bør videreføres. Det er imidlertid uheldig at kjøregodtgjørelse etter statens sats for tjenestereiser stimulerer til bruk av egen bil fremfor offentlige transportmidler på pendlerreiser. Pendlerreisene har for en stor del et privat formål, som begrunner at stortingsrepresentanten bør dekke mer av utgiften privat enn for tjenestereiser med egen bil. Utvalget foreslår derfor at Stortinget dekker utgifter til bruk av egen bil ved et påslag på fradragssatsen for reiser mellom hjem og arbeid med 1 krone per kilometer.

Forrige kapittel
Neste kapittel