8.1 Innledning

På bakgrunn av Stortingets vedtak 14. mai 2020 har Stortingets presidentskap fastsatt at utvalget som del av sitt mandat skal vurdere og komme med forslag til etableringen av et Nav-ombud, i tråd med merknadene fra stortingsflertallet i Innst. 254 S (2019–2020).

Sivilombudsmannen har i brev 5. juni 2020 kommet med innspill til utvalget om hvordan et Nav-ombud kan etableres hos Sivilombudsmannen.

Slik utvalget forstår mandattilføyelsen, skal utvalget vurdere to spørsmål. Det første er om en særskilt funksjon som Nav-ombud bør tillegges Sivilombudet. Uavhengig av svaret på det første spørsmålet skal utvalget også ta stilling til hvordan funksjonen som Nav-ombud kan innrettes som en del av Sivilombudets virksomhet.

8.2 Sivilombudets virksomhet og Stortingets føringer for innretningen av et Nav-ombud

Sivilombudets kontroll med forvaltningen omfatter i dag kontroll med Nav. Kontrollen skjer primært på grunnlag av klagesaksbehandling, men ombudet kan også ta opp saker av eget tiltak. Ombudets kontroll med Nav skjer i tråd med de generelle prinsippene som ligger til grunn for ombudets kontroll med forvaltningen. Det innebærer at ombudet som hovedregel fører en etterfølgende og rettslig kontroll med Nav for å hindre at den enkelte blir urettmessig behandlet. I dette ligger det videre at ombudet ikke skal opptre som en partsrepresentant for klageren eller intervenere i pågående saker.

Utvalget har fått opplyst at Sivilombudsmannens kontor i 2019 avsluttet 652 saker som gjaldt Nav. Samme år avsluttet ombudet like under 4 000 saker totalt. Nav-sakene utgjør dermed allerede i dag en betydelig del av virksomheten, og er ombudets største saksområde.¹⁸⁵

Stortingsflertallet har i Innst. 254 S (2019–2020) gitt en rekke føringer for innretningen av et Nav-ombud. Målsettingen med å opprette et Nav-ombud er å reelt styrke rettssikkerheten for Navs brukere, uten at det innebærer en ytterligere byråkratisering som oppleves som en flaskehals. Stortingsflertallet i komiteen fremhever også følgende i innstillingen på s. 2:

«Disse medlemmer viser til at høringen og uttalelser fra brukerorganisasjonene synliggjør behovet for god veiledning overfor brukerne i arbeids- og velferdsforvaltningen. Det samme gjelder behovet for god og tydelig kommunikasjon. Feil i saksbehandlingen kan få store konsekvenser for dem som rammes. Selv om det allerede jobbes målrettet for å forbedre rutiner og saksbehandling, kan en ombudsordning for dette området både ivareta brukerne og bidra til nødvendige forbedringer. Disse medlemmer understreker at dagens lovverk allerede legger opp til god veiledning fra forvaltningens side og flere klagemuligheter. Utfordringen er derfor å håndheve dagens rettigheter for brukerne på en god måte, ikke uthule rettighetene med flere nye lag av rettigheter og byråkrati.»

Her vises det til svakheter og forbedringspunkter i Nav-systemet, som et Nav-ombud skal bidra til å avhjelpe, på individ- og systemnivå.

I innstillingen har stortingsflertallet lagt vekt på følgende momenter for hvordan ordningen bør innrettes:

• Ombudet skal være ubyråkratisk og brukervennlig.

• Ombudet skal være faglig uavhengig og upartisk.

• Ombudet skal være en rettssikkerhetsgaranti og kontrollere at brukerne mottar riktig tjeneste til riktig tid.

• Ombudet må kunne behandle saker fra både Nav og Trygderetten og uttale seg om avgjørelser fra disse forvaltningsorganene.

• Ombudet skal ikke overta saks- eller klagebehandlingen på vegne av Nav eller Trygderetten.

• Ombudet skal ikke overta veiledningsplikten eller andre plikter etter forvaltningsloven som påhviler Nav og Trygderetten.

• Ombudet må ha tilstrekkelig kompetanse og kapasitet til å kunne føre en reell kontroll med arbeids- og velferdsforvaltningen.

• Ombudet bør i stor grad basere seg på eksisterende systemer og funksjoner for forvaltningskontroll for å komme raskt på plass av hensyn til brukerne.

• Ombudet bør samle ombudsfunksjonene for både den kommunale og statlige delen av Nav, slik at disse ikke spres.

• Ombudet må være egnet til å avgi rapporter til Stortinget om systematiske utfordringer i arbeids- og velferdsforvaltningen.

Med utgangspunkt i dette konkretiserer stortingsflertallet i komiteen enkelte sentrale sider ved innretning av et Nav-ombud som en del av Sivilombudsmannens virksomhet.

For det første vises det til at virksomheten som Nav-ombud skal foregå i tråd med eksisterende prinsipper for ombudets virksomhet. Den skal basere seg på uavhengig rettslig kontroll med forvaltningen, på grunnlag av klagesaker eller saker ombudet tar opp av eget tiltak. Funksjonen skal i utgangspunktet ivaretas med ombudets eksisterende virkemidler.

For det andre vises det til at Sivilombudsmannen skal være administrativt og juridisk ansvarlig for Nav-ombudet. Det inkluderer «styringsrett for ombudsmannen i saker på arbeids- og velferdsforvaltningens område». Dette betyr at opprettelsen av et Nav-ombud ikke skal endre på organiseringen av ombudsordningen. Som ombudets øvrige oppgaver er det derfor også naturlig at oppgaven som Nav-ombud, og de funksjoner som tilligger dette, tilkommer ombudet personlig. Ombudets oppgave som nasjonal forebyggende mekanisme er implementert på tilsvarende måte.

For det tredje viser stortingsflertallet til at det bør gjøres enkelte tilpasninger i måten ombudet arbeider på dette området, jf. innstillingen s. 3:

«Disse medlemmer viser til at Sivilombudsmannens tilsyn med Nav bør styrkes, blant annet ved å opprette et eget «kontaktpunkt» for Nav-saker hos ombudsmannen og å tilpasse informasjonen på nettsidene til ombudet og informasjonsmateriellet fra Nav. Disse medlemmer mener det også er behov for å trappe opp ombudets kapasitet til å behandle det økte omfanget av klagesaker som uansett vil komme, ikke bare på arbeids- og velferdsrettens område. Dette innebærer blant annet rekruttering av flere saksbehandlere og jurister med kompetanse på trygderett. Disse medlemmer mener dette vil være avgjørende for å sikre at ombudsmannen fortsetter å levere vurderinger av høy kvalitet. Det er derfor en forutsetning at bevilgningene til ombudsmannen økes i takt med dette.»

Her ligger det tre konkrete føringer. Den første er at det opprettes et «kontaktpunkt» for Nav-saker. Hensyntatt formålet med å opprette et Nav-ombud må dette antas å innebære en ordning som gir folk enklere adgang til å klage til ombudet, og muligens også for å gi generelle tips til ombudet om opplevde feil og mangler i Nav. Den andre er at informasjon om rettigheter, klageordninger, mv., blir mer tilgjengelig. Den tredje er å styrke ombudets kapasitet, kvalitativt og kvantitativt, hvilket forutsetter økte bevilgninger.

8.3 Bør sivilombudet tillegges en særskilt funksjon som Nav-ombud?

Utvalget mener at en særskilt funksjon som Nav-ombud, i tråd med stortingsflertallets merknader i Innst. 254 S (2019–2020), ikke bør implementeres hos Sivilombudet.

Utvalget viser særlig til at implementeringen av et Nav-ombud vanskelig kan oppfylle stortingsflertallets målsettinger på en god måte, uten å fravike sentrale hovedprinsipper for ombudets virksomhet. Slik utvalget ser det, er hovedprinsippene for ombudskontrollen viktige for den autoritet og tillit ombudsordningen har i dag, som igjen er avgjørende for at ombudsordningen fungerer effektivt etter formålet. Utvalget mener at implementering av funksjonen som Nav-ombud kan bidra til å uthule utgangspunktet om at ombudet skal føre en etterfølgende og objektiv rettslig kontroll med forvaltningen. Utvalget mener også at det er en sentral side ved ombudets uavhengighet at ombudet må kunne foreta interne ressursallokeringer på bakgrunn av hvordan ombudet til enhver tid kan ivareta sitt generelle mandat mest mulig effektivt. I tillegg kommer det at Nav allerede i dag er ombudets største saksområde.

På den annen side er utvalget enig i at det kan være behov for at Navs brukere får tilgang på god informasjon og veiledning i pågående saker, og at brukernes erfaringer tilflyter Nav på en måte som gjør at de kan føre til positiv endring. Slik utvalget ser det, vil dette være en form for veiledning og interessearbeid som best kan ivaretas av andre enn sivilombudet. Det ligger utenfor utvalgets mandat å mene noe om hvem som bør ha en slik oppgave. Det vises likevel til at det er ombud i forvaltningen med interessebaserte mandat på sine områder, herunder pasient- og brukerombudene, Eldreombudet, Barneombudet og Likestillings- og diskrimineringsombudet. Alternativt kan disse målsettingene også delvis oppnås gjennom å styrke informasjons- og veiledningsarbeidet i Nav.

8.4 Hvordan funksjonen som Nav-ombud eventuelt kan innrettes hos ombudet

Utvalget mener at en særskilt funksjon som Nav-ombud ikke bør tillegges Sivilombudet. For tilfellet at funksjonen som Nav-ombud likevel implementeres hos Sivilombudet, har utvalget vurdert hvordan funksjonen bør innrettes.

Dersom Nav-ombudet skal plasseres hos Sivilombudet, vil sivilombudet ha styringsrett overfor Nav-ombudet. Dette tilsier at ordningen med Nav-ombud implementeres slik at det blir en funksjon Sivilombudet har, og ikke slik at en ansatt ved ombudets kontor har tittelen «Nav-ombud». Ombudets oppgave som nasjonal forebyggende mekanisme er implementert på tilsvarende måte, og det synes å ha fungert godt. Utvalget viser særlig til viktigheten av at ombudet fremstår som en samlet institusjon. Som for virksomheten som nasjonal forebyggende mekanisme vil det likevel være naturlig at ombudet har en ledende ansatt med Nav som dedikert ansvarsområde.

Stortingsflertallet legger opp til at Nav-ombudet implementeres innenfor rammen av de gjeldende grunnprinsippene for ombudets virksomhet. I funksjonen som Nav-ombud skal ombudet derfor drive objektiv og etterfølgende rettslig kontroll. Ombudets primære arbeidsform er å foreta undersøkelser etter klage, eller av eget tiltak. På bakgrunn av dette vil det ikke være nødvendig med egne bestemmelser i loven om funksjonen som Nav-ombud.

I tidligere stortingsutredninger og lovendringer om Sivilombudsmannen har det blitt gitt føringer om at ombudet bør prioritere bestemte områder eller arbeide på en bestemt måte innenfor visse områder. Den nærmere implementeringen har imidlertid blitt overlatt til ombudet selv. Et unntak fra dette er funksjonen som nasjonal forebyggende mekanisme. Her var det imidlertid spesifikke traktatbestemte krav til hvordan funksjonen skulle innrettes. I sammenheng med dette er det også et sentralt hensyn at ombudet skal utøve sitt generelle mandat uavhengig. For å ivareta sitt samlede mandat mest mulig effektivt må ombudet ha stor grad av prioriteringsfrihet. Dette er ikke til hinder for at det gis føringer om hvordan funksjonen som Nav-ombud skal ivaretas, men det må likevel tas hensyn til uavhengigheten og prioriteringsfriheten.

Hvis det likevel skal etableres et Nav-ombud som del av sivilombudets virksomhet, mener utvalget at dette bør etableres innenfor de gjeldende rammene for ombudets virksomhet. I forlengelsen av dette mener utvalget at ombudets arbeidsmåte på Nav-området bør forbli innholdsmessig som i dag. Utvalget vil dermed ikke foreslå at det særskilt institusjonaliseres en kontaktpunktordning eller en form for veilednings- eller informasjonsordning som spesifikt gjelder Nav-saker. Hvis det skal etableres en funksjon som Nav-ombud hos Sivilombudet, må det etter utvalgets syn gis økte bevilgninger slik at ombudet kan intensivere sitt nåværende arbeid på Nav-området, blant annet slik at ombudet har mulighet til å behandle flere klager og foreta flere undersøkelser av eget tiltak. I alle tilfeller mener utvalget det vil være uheldig hvis funksjonen som Nav-ombud implementeres på en måte som fraviker prinsippene om at ombudet skal drive en etterfølgende og rettslig kontroll med Nav. Selv om noe kan være vunnet ved at ombudet tar imot tips gjennom en kontaktpunktordning og gir informasjon til enkeltpersoner, vil slike ordninger samtidig kunne svekke tilliten til ombudets objektivitet og dermed gjennomslaget overfor forvaltningen. Likeledes vil det kunne oppstå uklarhet rundt formen for ombudets kontroll, herunder at den skal være etterfølgende og ikke innebære en innblanding i forvaltningens pågående saker.