Meld feil

Merknad

9. Stortingets medvirkning og kontroll i utenriks- og sikkerhetspolitikken

9.1 Innledning

I løpet av utvalgets arbeidsperiode vedtok Stortinget å utvide utvalgets mandat til å vurdere og komme med forslag til prosedyrer for å sikre Stortingets medvirkning og kontroll med norsk utenriks- og forsvarspolitikk.

Utvalget tolker mandattilføyelsen slik at den gjelder utenrikspolitikken og den delen av forsvarspolitikken som etter gjeldende praksis er gjenstand for særlige konsultasjoner med Stortinget. Med utgangspunkt i etablert terminologi omtales denne delen av forsvarspolitikken normalt som «sikkerhetspolitikk».¹⁸⁶ I det følgende bruker derfor utvalget «utenriks- og sikkerhetspolitikk» som tematisk fellesbenevnelse.

I vurderingen av om prosedyrene for medvirkning og kontroll bør endres, og i så fall hvordan, må utvalget ta hensyn til at graden av medvirkning og styring i utenriks- og sikkerhetspolitikken har betydning for grunnlaget for Stortingets kontroll i ettertid. Sammenlignet med andre politikkområder har utenriks- og sikkerhetspolitikken historisk sett vært samarbeids- og konsensusorientert. Det oppnås likevel ikke alltid bred enighet, og innenfor utenriks- og forsvarsprerogativet er det regjeringen som formelt treffer de endelige beslutningene.

186. Stortingets forretningsorden § 16 andre ledd.

9.2 Konstitusjonelle rammer og praksis

Deler av utenriks- og sikkerhetspolitikken er regjeringens prerogativ i medhold av Grunnloven §§ 25 og 26. På prerogativenes område har regjeringen i utgangspunktet eksklusiv kompetanse til å utøve myndighet. Stortingets kompetanse til å styre og medvirke i utenriks- og sikkerhetspolitikken er dermed formelt begrenset.

Regjeringens prerogativ etter Grunnloven §§ 25 og 26 regulerer imidlertid bare den formelle vedtaksmyndigheten og det påfølgende ansvaret. Ut over dette legger prerogativet ikke begrensninger på Stortingets involvering i og behandling av utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål. Siden innføringen av parlamentarismen har ikke prerogativet vært ansett til hinder for at Stortinget behandler slike spørsmål av eget tiltak eller på grunnlag av redegjørelser, meldinger og proposisjoner fra regjeringen og gir føringer gjennom vedtak.¹⁸⁷ Regjeringens prerogativ går heller ikke lenger enn at Grunnloven stiller krav om Stortingets samtykke på en rekke viktige områder. Siden 1931 har det vært et krav om Stortingets samtykke til traktater som krever lovendring eller er av «særlig viktighet».¹⁸⁸ For traktater som innebærer at internasjonale organisasjoner Norge er medlem av, får gjøre vedtak med direkte virkning i norsk rett, kreves det at Stortinget samtykker med minst tre fjerdedels flertall.¹⁸⁹ Det er også enkelte sider ved utøvelsen av militær kommandomyndighet etter Grunnloven § 25 som krever Stortingets samtykke, deriblant økning eller reduksjon av forsvarsmakten og bruk av «Landvernet og de øvrige tropper som ikke kan henregnes til linjetroppene» utenfor landets grenser. I Libya-utvalgets rapport og i Innst. 226 S (2018–2019) er det påpekt at rekkevidden av enkelte av samtykkekravene i Grunnloven § 25 første ledd er til dels uklar.¹⁹⁰ At utenriks- og sikkerhetspolitikken er regjeringens prerogativ, medfører ikke begrensninger i Stortingets kompetanse til å føre kontroll med regjeringen. Kontrollen med utenriks- og sikkerhetspolitikken foregår som utgangspunkt innenfor de alminnelige rammene som ellers gjelder for Stortingets kontroll med regjeringen og forvaltningen. Kontrollfunksjonen på utenriksfeltet er videre forutsatt i Grunnloven § 75 g, som går tilbake til 1814. Der fremgår det at det tilkommer Stortinget «å la seg meddele de forbund og traktater som kongen på statens vegne har inngått med fremmede makter». Slike meddelelser behandles ikke av kontroll- og konstitusjonskomiteen, men av Utenriks- og forsvarskomiteen.¹⁹¹ Det er enkelte særlige problemstillinger som gjelder Stortingets kontroll med utenriks- og sikkerhetspolitikken, som utvalget kommer tilbake til under punkt 9.3 flg.

Stortinget styrer normalt gjennom vedtak og fører kontroll med regjeringen i ettertid. Utenriks- og sikkerhetsområdet særpreges ved at regjeringen konsulterer Stortinget før det treffes viktige avgjørelser. Siden 1917 har det som fra 2009 har navnet Den utvidete utenriks- og forsvarskomité («DUUFK») vært den sentrale arenaen for regjeringens konsultasjoner med Stortinget i saker som gjelder utenriks- og sikkerhetspolitikken. Formålet med ordningen er å informere og skape grunnlag for felles forståelse gjennom fortrolige drøftelser, noe som kan bidra til å dempe konflikter og fremme konsensus. Det er omdiskutert hvorvidt regjeringen også har en konstitusjonell plikt til å konsultere Stortinget i slike saker. Stortinget fører kontroll med at regjeringen gjennomfører nødvendige konsultasjoner, og manglende eller mangelfull konsultasjon har resultert i tydelige politiske reaksjoner fra Stortinget.¹⁹²

Etter Grunnloven § 82 andre ledd må ingen medlemmer av regjeringen legge frem «uriktige eller villedende opplysninger for Stortinget eller dets organer». Regjeringens konstitusjonelle sannhetsplikt omfatter både skriftlige og muntlige opplysninger som formelt ikke bare er gitt Stortinget i plenum, men også Stortingets organer. Selv om konsultasjonene i DUUFK normalt ikke leder til et stortingsvedtak, gir likevel den konstitusjonelle sannhetsplikten i § 82 andre ledd et særlig informasjonskrav.

Utvalget vil fremheve at Stortinget kan øve innflytelse på regjeringen gjennom det parlamentariske styringssystemet, også i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Stortinget kan treffe politisk forpliktende anmodningsvedtak som gjelder regjeringens utøvelse av utenriks- og sikkerhetspolitikken. Hvis regjeringen ikke følger opp slike vedtak, kan Stortinget vedta kritikk eller i ytterste konsekvens mistillit. Såfremt konsultasjoner medfører bred oppslutning om aktuelle utenriks- sikkerhetspolitiske spørsmål, vil imidlertid denne formen for parlamentarisk styring være mindre aktuell.

187. Fredrik Sejersted Internasjonalisering og europeisering i Stortingets historie 1964–2015, red. Tore Grønlie, 2014, s. 226.

188. Grunnloven § 26 andre ledd.

189. Grunnloven § 115. I praksis har likevel Stortinget tolket dette samtykkekravet innskrenkende, slik at Stortinget i de fleste saker har samtykket til overføring av myndighet til internasjonale organisasjoner med vanlig flertall etter Grunnloven § 26 andre ledd, se Eirik Holmøyvik, «Grunnlova § 93 og læra om ‘lite inngripende’ myndigheitsoverføring i lys av nyare konstitusjonell praksis», i: Lov og rett 2011 s. 447–471.

190. Evaluering av norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011, rapport fra Libya-utvalget, s. 93–95. (https://www.regjeringen.no/globalassets/departementene/fd/dokumenter/rapporter-og-regelverk/libya-rapporten.pdf)

191. Stortingets forretningsorden § 14 nr. 12.

192. Se blant annet Evaluering av norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011, rapport fra Libya-utvalget, s. 88. Andre eksempler er beskrevet i Stortingets historie s. 237 flg.

9.3 Nærmere om konsultasjoner i den utvidete utenriks- og forsvarskomité

DUUFK er nærmere regulert i fo. § 16. Komiteens oppgave er definert i fo. § 16 andre ledd, første punktum, der det står at:

«Den utvidete utenriks- og forsvarskomité har til oppgave å drøfte med regjeringen viktige spørsmål vedrørende utenrikspolitikk, handelspolitikk, sikkerhetspolitikk og beredskap, herunder terrorberedskap.»

Lederen for DUUFK har rett til å sammenkalle komiteen til møte når det er nødvendig. Komitélederen innkaller til møte i DUUFK dersom en tredjedel av komiteens medlemmer anmoder om det. Det samme gjelder dersom statsministeren eller utenriksministeren anmoder om møte. Forsvarsministeren og justis- og beredskapsministeren kan anmode komitélederen om møte dersom det gjelder viktige spørsmål om henholdsvis beredskap og terrorberedskap.¹⁹³ I praksis initieres de fleste møter i DUUFK ved at utenriksministeren eller forsvarsministeren anmoder komitélederen om møte.

DUUFK er et konsultativt organ som kun i «særlige tilfeller» kan gi innstilling til Stortinget. Konsultasjoner i DUUFK «bør finne sted før viktige beslutninger fattes».¹⁹⁴ Det er retningsgivende at «i saker av større betydning for land og folk» bør mer «intime og friere drøftelser finne sted […], før enten regjering eller storting beslutter noget eller foretar noget av betydning».¹⁹⁵ Dette synes dekkende for konstitusjonell praksis, som gir en klar forventning om at konsultasjoner skal skje før det er truffet beslutninger eller iverksatt prosesser som vil være vanskelige å reversere.¹⁹⁶ Kjernen er at konsultasjonene må foregå på en måte og på et tidspunkt i beslutningsprosessen som lojalt ivaretar at konsultasjonene er egnet til å ha reell betydning for regjeringens beslutning. I og med at medlemmene i DUUFK ikke gis saksdokumenter i forkant av møtene, vil det ofte være nødvendig med flere møter om samme tema. Etter utvalgets syn er dette viktig for å sikre at komitémedlemmene får tid og anledning til å ta stilling til de aktuelle sakene. At «forhandlingene» i DUUFK er underlagt taushetsplikt, kan ikke anses til hinder for at komitémedlemmene drøfter og avklarer generelle problemstillinger og standpunkt i sine partigrupper. Det er heller ikke til hinder for at et medlem kan gjengi egne utsagn offentlig. Slike drøftinger eller gjengivelse av egne utsagn må ikke avsløre informasjon fra forhandlingene eller graderte opplysninger, noe som vil være brudd på taushetsplikten i medhold av fo. § 75. Normalt vil også innkalling og dagsorden være underlagt taushetsplikt.

Det er flere grunner til at drøftelsene i DUUFK skjer i fortrolighet. For det første vil de i noen tilfeller innebære behandling av graderte opplysninger. For det andre vil konsultasjonene normalt gjelde forhold som ikke er endelig avklart av regjeringen. For det tredje muliggjør slik fortrolighet drøftelser som inkluderer alle partiene på Stortinget. Foruten medlemmene av den faste utenriks- og forsvarskomiteen er alle parlamentariske ledere og stortingspresidenten medlemmer i DUUFK. Sammensetningen i komiteen og mulighetene for frie og fortrolige drøftelser understøtter formålet med DUUFK.

Møtereferatene er hemmelige i 30 år. Bestemmelser om avgradering og innsyn i referater er gitt i reglement for avgradering og avgjørelse av spørsmål om innsyn i møtereferater, protokoller og innstillinger i saker behandlet for lukkete dører i Stortinget og komiteene fastsatt 19. juni 2019.¹⁹⁷ Ifølge reglementet skal dokumenter vurderes for avgradering senest etter 30 år. Beslutning om avgradering er delegert til Stortingets presidentskap. Presidentskapet kan også gi innsyn i referater uten at dokumentene avgraderes. Presidentskapets beslutninger treffes på bakgrunn av tilråding fra Stortingets avgraderingsutvalg.

Minst seks komitémedlemmer kan kreve at en sak som står på dagsordenen, legges frem for Stortinget, som da også avgjør om saken skal behandles for åpne eller lukkete dører.¹⁹⁸

Hensynet til offentlig debatt og innsyn i utenriks- og sikkerhetspolitiske saker tilsier at DUUFK kun må brukes slik formålet tilsier, og i saker som på konsultasjonstidspunktet ikke kan legges frem for Stortinget på annen måte. Regjeringens generelle plikt til å informere Stortinget ivaretas ikke gjennom konsultasjoner i DUUFK. Regjeringen skal heller ikke bruke DUUFK for å unndra seg offentlig debatt om viktige spørsmål om utenriks- og sikkerhetspolitikken. Utvalget mener at dette må praktiseres strengt og være overveid nøye før leder av utenriks- og forsvarskomiteen kaller inn til møte i DUUFK.

193. Fo. § 16 fjerde ledd.

194. Stortingets forretningsorden § 16 andre ledd, andre punktum.

195. Evaluering av norsk deltagelse i Libya-operasjonene i 2011, rapport fra Libya-utvalget s. 93–95.

196. Fredrik Sejersted, kontroll og konstitusjon 2001, s. 587–589.

197. Innst. 426 S (2018–2019).

198. Stortingets forretningsorden § 16 syvende ledd.

9.4 Avklaring av konsultasjonsordningens status og innhold

Dagens konsultasjonsordning har blant annet til hensikt å sikre bredest mulig oppslutning i utenriks- og sikkerhetspolitikken. Den muliggjør også innsyn i pågående beslutningsprosesser i regjeringen. Utvalget har enkelte betraktninger om behovet for klar konstitusjonell forankring av konsultasjonsordningen.

Ordningene i de andre nordiske land som det er naturlig å sammenligne seg med, Sverige, Danmark og Finland, har flere likheter med ordningen i Norge. En forskjell er at konsultasjonsordningen i andre nordiske land er grunnlovfestet som en plikt for regjeringen.

Konsultasjoner bygger på langvarig og fast praksis i Norge, men det er ikke klart om konsultasjoner er en konstitusjonell forpliktelse. Langvarig praksis gjør ikke nødvendigvis ordningen robust mot en mer polarisert politisk virkelighet enn den vi kjenner i dag. Etter utvalgets syn tilsier dette at ordningen bør sikres, og at Stortingets rolle på dette området bør synliggjøres. I forlengelsen av dette, og på bakgrunn av langvarig praksis og etablert oppfatning,¹⁹⁹ finner utvalget grunn til å understreke at regjeringen i alle tilfeller har en parlamentarisk forpliktelse til å konsultere med DUUFK i viktige saker som nevnt i Stortingets forretningsorden § 16 andre ledd.

Det er i Stortinget fremmet forslag om å grunnlovfeste at regjeringen har plikt til å konsultere Stortinget i viktige utenrikspolitiske saker.²⁰⁰ Det er imidlertid ikke naturlig for utvalget å ta konkret stilling til et foreliggende grunnlovsforslag.

199. Se bl.a. Andenæs og Fliflet Statsforfatningen i Norge 11. utgave, Oslo 2017, s. 365.

200. Dokument 12:27 (2019–2020).

9.5 Konsultasjoner om norsk deltakelse i internasjonale organisasjoner og samarbeid

Regjeringens handlinger og disposisjoner i internasjonale organisasjoner og samarbeid kan være av slik viktighet at Stortinget eller Stortingets organer bør konsulteres.

Den samlede deltakelsen over tid kan være av stor betydning, og det må kontinuerlig vurderes om deltakelsen er av slik viktighet at det skal konsulteres med Stortinget. For spørsmål som gjelder EØS og tilgrensende temaer, er dette institusjonalisert gjennom Europautvalget i fo. § 17.

9.6 Mindretallsrettigheter i DUUFK

I et møte i DUUFK kan seks av komiteens medlemmer beslutte at en sak som står på dagsordenen, fremlegges for Stortinget. Utvalget vil peke på at mangelen på sakspapirer i forkant av møtene, og ikke utfyllende innkallinger, kan gjøre det krevende å mobilisere et slikt mindretall i møtene. I praksis brukes denne mindretallsretten sjelden. Etter hva utvalget er kjent med har mindretallsretten blitt brukt fem ganger siden 1984 og senest i 2010. Utvalget antar imidlertid at mindretallsretten kan bidra til å forebygge at regjeringen legger frem saker for DUUFK som burde blitt lagt frem for Stortinget. Behandlingen i Stortinget kan skje for både åpne og lukkete dører. DUUFK har per i dag 22 medlemmer, og mindretallsrettigheten tilkommer da 27 pst. av komiteens medlemmer, som er færre enn en tredjedel, som normalt kreves for å påberope mindretallsrettigheter i en komité.

Retten til å legge en sak frem for Stortinget ble vurdert i 2001. Det medførte at det berettigede mindretallet ble endret fra fire til seks medlemmer. Begrunnelsen den gang var at DUUFK hadde 27 medlemmer, og at fire medlemmer da bare utgjorde 14,5 pst. av komiteen.

Særlige forhold ved DUUFK som kan begrunne at et relativt lite mindretall kan kreve saken fremlagt for Stortinget, er at konsultasjonene i DUUFK er fortrolige, og at det normalt ikke gis innstilling til Stortinget. Mindretallsretten i DUUFK vil kunne utløses av en lavere andel representanter enn det som ellers er tilfellet i komiteene. Det vises også til utvalgets omtale av internasjonale anbefalinger om parlamentariske mindretallsrettigheter i rapporten punkt 3.4.3.

Utvalget har drøftet om det berettigede mindretallet bør reduseres fra seks til fem medlemmer, men har ikke kommet til enighet om å endre antallet.

9.7 Stortingets medvirkning i beslutninger om militæroperasjoner i utlandet

I nyere tid har spesielt Libya-utvalgets utredning om norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011 aktualisert spørsmål om Stortingets medvirkning i regjeringens beslutninger om deltakelse i militæroperasjoner i utlandet. Det har vært fast praksis at regjeringen konsulterer Stortinget før det treffes beslutning om deltakelse i militæroperasjoner i utlandet.²⁰¹ Det har blitt diskutert i Stortinget og fremmet grunnlovsforslag om at Stortinget ikke bare må konsulteres, men også samtykke i norsk deltakelse i utenlandske militæroperasjoner. ²⁰²

Det er i dag uklarhet rundt rekkevidden av gjeldende krav til Stortingets samtykke for å bruke norske styrker i utlandet og forbudet mot å overlate norske styrker i «fremmede makters tjeneste». Ordlyden i Grunnloven § 25 er foreldet og gjenspeiler ikke rettsoppfatningen om hva som er de gjeldende rammene og prosedyrene for norske militæroperasjoner i utlandet.²⁰³ Utvalget er kjent med at det er fremmet grunnlovsforslag som tar sikte på å avklare disse spørsmålene.²⁰⁴

Utvalget er av den oppfatning at det er uheldig at de konstitusjonelle kompetansereglene som gjelder deltakelse i militære operasjoner i utlandet, fremstår som uklare og lite anvendelige i dag. Beslutninger om bruk av militærmakt i utlandet vil kunne ha store og alvorlige konsekvenser for samfunnet og enkeltmennesker. Utvalget vil understreke at de konstitusjonelle kompetansereglene for dette bør være klare, særlig med hensyn til beslutningskompetanse og beslutningsprosedyrer, slik at det unngås tvil om slike beslutningers konstitusjonelle og demokratiske legitimitet.

Når det gjelder beslutning om militæroperasjoner i utlandet, merker utvalget seg at det i nordiske land det er naturlig å sammenligne seg med, er et krav om parlamentarisk samtykke. I Danmark må parlamentet samtykke i deltakelse i utenlandske militæroperasjoner. I Sverige må regjeringen på tilsvarende måte innhente Riksdagens samtykke, med mindre deltakelsen skjer på grunnlag av lov Riksdagen har vedtatt eller traktat Riksdagen har samtykket i.²⁰⁵ I Finland treffer presidenten beslutninger om krig og fred, med Riksdagens samtykke.²⁰⁶

At regjeringen innhenter slikt samtykke, er historisk sett heller ikke fremmed i Norge. Frem til 1945 var det fast praksis at Stortinget ble bedt om å samtykke i norsk deltakelse i militæroperasjoner i utlandet, men uten at det ble ansett konstitusjonelt påkrevet. Praksis de siste tiårene, med skiftende regjeringer, har vært at DUUFK konsulteres forut for beslutningen, og at det gis en redegjørelse til Stortinget etter at beslutningen er tatt.²⁰⁷ Stortinget har tolket Grunnloven slik at den ikke krever Stortingets samtykke for bruk av norske styrker i internasjonale militæroperasjoner, noe som ble bekreftet i 2001.²⁰⁸ Samtidig vil utvalget vise til det parlamentariske styringssystemet og påpeke at det her, som med andre viktige beslutninger, vil være helt sentralt at regjeringen har tilstrekkelig støtte fra Stortinget.

Norge har deltatt i og kan delta i ulike militæroperasjoner i utlandet på ulikt grunnlag. I mange tilfeller vil slik deltakelse ha parlamentarisk forankring i den forstand at Stortinget har samtykket i traktat som deltakelsen skjer på grunnlag av. Det vil typisk gjelde NATO- og FN-operasjoner. Grunnlaget for slik deltakelse kan likevel være omstridt, blant annet på grunn av uklarheter eller innsigelser knyttet til de aktuelle traktatorganenes beslutninger om å iverksette militæroperasjoner. Det kan derfor oppstå situasjoner hvor militæroperasjoner iverksettes i traktatorganenes regi, men uten tilstrekkelig folkerettslig grunnlag. I så fall kan ikke Stortingets traktatsamtykke nødvendigvis anses å gi parlamentarisk grunnlag for deltakelsen.

For å sikre demokratisk legitimitet mener utvalget at det kan være tilrådelig at regjeringen, i tillegg til å konsultere, påser at beslutninger om å delta i militæroperasjoner i utlandet har klar parlamentarisk forankring.

Utvalget tar ikke stilling til om det bør grunnlovfestes krav til samtykke for deltakelse i militæroperasjoner i utlandet eller i hvilken form. Utvalget vil likevel peke på at dette er et sentralt spørsmål som bør vurderes nærmere.

201. Evaluering av norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011, rapport fra Libya-utvalget, s. 87.

202. Se debatten i forbindelse med Norges deltakelse i operasjon «Enduring Freedom» i Afghanistan i 2001 i St.tid. (2001–2002) s. 602 flg.

203. Innst. 226 S (2018–2019).

204. Dokument 12:27 (2019–2020).

205. Regeringsformen 15 kap. § 16.

206. Finlands grundlag § 93.

207. Evaluering av norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011, rapport fra Libya-utvalget, s. 87 og s. 247–248.

208. Spørsmålet kom prinsipielt på spissen i Stortinget i forbindelse med Norges deltakelse i operasjon «Enduring Freedom» i Afghanistan i 2001 i St.tid. (2001–2002) s. 602 flg.

9.8 Stortingets kontroll med militæroperasjoner i utlandet

Stortingets etterfølgende kontroll med regjeringens beslutninger og gjennomføring av militæroperasjoner i utlandet er særlig viktig. Det er avgjørende at regjeringen gir Stortinget utfyllende og tilstrekkelige informasjon om faktiske forhold og vurderinger og treffer beslutninger med klare og etterprøvbare rammer.

Kravet om statsrådsbehandling i Grunnloven § 28 skal blant annet sikre Stortingets forutsetninger for å føre etterfølgende kontroll med regjeringen. Forslag til vedtak må begrunnes av den fagansvarlige statsråden i form av et statsrådsforedrag.²⁰⁹ Statsrådsforedraget og vedtak i statsrådet protokolleres i form av en referat- og vedtaksprotokoll og sendes til Stortinget.²¹⁰ Protokollen skal gi Stortinget grunnlag for å føre kontroll med regjeringens beslutninger. Rutinemessig oversendes protokollene Stortinget en gang i halvåret, hvor de behandles av kontroll- og konstitusjonskomiteen som gir innstilling til Stortinget.²¹¹ Stortinget kan også til enhver tid kreve å få statsrådsprotokollene oversendt.²¹²

Når det konkret gjelder kongelige resolusjoner om deltakelse i militæroperasjoner i utlandet, herunder statsrådsforedraget, mener utvalget at de forannevnte hensynene tilsier at foredragene må utformes på en måte som gir Stortinget et konkret og klart grunnlag for etterfølgende kontroll. Utvalget viser til Libya-utvalgets anbefalinger på dette punktet, som etter utvalgets syn er en konkretisering av gjeldende konstitusjonell rett for statsrådsforedrag om deltakelse i militæroperasjoner i utlandet.²¹³ Det innebærer at slike statsrådsforedrag blant annet må inneholde vurderinger av de folkerettslige og konstitusjonelle sidene ved deltakelsen samt målsettinger og varigheten av innsatsen.

209. Grunnloven § 28.

210. Grunnloven § 75 f. Se også retningslinjer fra Statsministerens kontor Om statsråd – forberedelse av saker til statsråd, 2017 s. 77, samt regjeringsinstruksen § 4.

211. Stortingets forretningsorden § 14 nr. 8 bokstav a; retningslinjer fra Statsministerens kontor Om statsråd – forberedelse av saker til statsråd, 2017 s. 77.

212. Grunnloven § 75 f.

213. Evaluering av norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011, rapport fra Libya-utvalget, s. 174.

9.9 Riksrevisjonen og møtereferater fra DUUFK

Riksrevisjonen fører kontroll med forvaltningen, herunder deler av forvaltningen som utøver utenriks- og sikkerhetspolitikken. Et sentralt tema i Riksrevisjonens kontroll vil ofte være om regjeringen har informert Stortinget om aktuelle forhold som undersøkes. Fordi møtereferatene i DUUFK er hemmelige i 30 år, har det i praksis vært et problem at Riksrevisjonen ikke har kunnet gjøre seg kjent med om og hvordan Stortinget er informert. Riksrevisjonen kan søke om innsyn i møtereferatene i DUUFK i medhold av reglement for avgradering og avgjørelse av spørsmål om innsyn i møtereferater, protokoller og innstilling i saker som er behandlet for lukkete dører i Stortinget og komiteene fastsatt 19. juni 2019.²¹⁴ I medhold av dette regelverket kan Stortingets presidentskap, etter tilråding fra Stortingets avgraderingsutvalg, samtykke i at Riksrevisjonen gis innsyn. Gitt Riksrevisjonens særlige rolle er det, slik utvalget ser det, ikke avgjørende hensyn som taler mot at Riksrevisjonen kan gis innsyn i møtereferatene fra DUUFK forutsatt at det påhviler Riksrevisjonen taushetsplikt om disse. Utvalget mener at det ved avgjørelsen av om Riksrevisjonen skal gis innsyn må tas særlig hensyn til Riksrevisjonens rolle og i hvilken grad informasjonstilgangen er konkret begrunnet og nødvendig for kontrollarbeidet.

214. Innst. 426 S (2018–2019).

9.10 Stortingets interparlamentariske delegasjoner

Stortinget har i dag ti interparlamentariske delegasjoner: Delegasjonen for arktisk parlamentarisk samarbeid, Delegasjonen for forbindelser med Europaparlamentet, Delegasjonen til det parlamentariske partnerskapet Asia-Europa, Den interparlamentariske union, Europarådets parlamentariske forsamling, Felles parlamentarikerdelegasjon til EFTA og EØS, Konferanse om EUs utenriks-, sikkerhets- og forsvarspolitikk, NATOs parlamentariske forsamling, Nordisk råd og OSSEs parlamentariske forsamling.²¹⁵ Disse organene er ulike både i størrelse, i formål, i arbeidsform og i de nasjonale delegasjonenes stilling.

De interparlamentariske delegasjonene oppnevnes av Stortinget og består av stortingsrepresentanter. Delegasjonene deltar i ulike former for internasjonalt parlamentarisk samarbeid. Gjennom dette deltar delegasjonene i utenrikspolitiske diskusjoner i internasjonale fora, men til dels også nasjonalt. Det er få formelle regler for delegasjonenes virksomhet. De er ikke regulert i forretningsordenen og har heller ikke annet formelt grunnlag som tilsier at de kan anses som organer for Stortinget, blant annet i relasjon til regjeringens opplysningsplikt.

I utvalgsperioden har utvalget mottatt en henvendelse fra Delegasjonen for arktisk parlamentarisk samarbeid om formatet for den halvårlige nordområdedialogen med utenriksministeren. Det vises til at nordområdedialogen siden 2013 har utviklet seg til å bli en møteplass der regjeringsmedlemmer og parlamentarikere informerer hverandre om relevante aktiviteter og møter og tar opp utviklingstrekk ved samarbeidet i nord. Ledere og enkeltmedlemmer i andre delegasjoner, samt andre interesserte stortingsrepresentanter, inviteres til å delta i nordområdedialogen. I brevet reises det blant annet spørsmål om offentlighet rundt disse møtene samt prosedyrer for invitasjon, innkalling og fastsettelse av dagsorden.

Utvalget antar at problemstillingene som tas opp i brevet, kan være illustrerende for situasjonen i flere av de interparlamentariske delegasjonene som følge av at virksomheten i delegasjonene i liten grad er regulert. Utvalget erfarer at det også er andre problemstillinger knyttet til slike delegasjoner. Avhengig av den konkrete delegasjonen kan det være uklart hvilken rolle den enkelte representant skal ha, herunder om representanten skal opptre selvstendig, på vegne av en politisk gruppering i organet eller på vegne av den samlede delegasjonen. For sistnevnte tilfelle kan det være grunn til å vurdere rutiner for forhåndsmøter for å avklare problemstillinger og felles standpunkt.

Ettersom den samlede virksomheten i de internasjonale delegasjonene har utviklet seg til å bli omfattende og kan spille en viktig realpolitisk rolle når det gjelder informasjonsflyt og innflytelse i utenrikspolitiske spørsmål, mener utvalget at det kan være grunn til å vurdere om interparlamentariske delegasjoner bør reguleres nærmere i Stortingets forretningsorden. Utvalget mener at dette vil være en naturlig oppgave for Stortingets reglementskomité.

215. https://www.stortinget.no/no/Representanter-og-komiteer/Internasjonalt-arbeid/

Forrige kapittel

Neste kapittel