6.1 Ordninger før Stortingets lønnskommisjon i 1996

6.1.1 Lønnsinnplassering før lønnskommisjonen av 1991

I lov 20. juni 1954 om godtgjørelser til stortingsrepresentanter (nå opphevet) het det i § 1 at godtgjøringen skulle fastsettes av Stortinget, som herunder kunne bestemme at godtgjøringen helt eller delvis skulle tilsvare de til enhver tid gjeldende lønnssatser i offentlige regulativer som fastsettes av Stortinget eller med dets samtykke. Stortinget besluttet at representantenes faste årlige godtgjøring skulle være tilsvarende lønna for underdirektørene i departementene. Ved overgangen til nytt lønnssystem i staten fra 1. mai 1975 ble sjefsregulativet opphevet, og underdirektørstillingen ble plassert i lønnstrinn 27. Stortinget besluttet i Innst. S. nr. 90 (1976–1977) at representantenes godtgjøring skulle tilsvare den til enhver tid gjeldende lønnssats på lønnstrinn 27 i statens lønnsregulativ. Også i Innst. S. nr. 374 for 1980–81 ble stortingsrepresentantenes godtgjøring knyttet til underdirektørstillingene i departementene. Dette ble også fulgt opp i senere vedtak.

I 1991 ble det innført et nytt og mer fleksibelt lønnssystem i staten. Det var ikke lenger en fast plassering av underdirektørstillingene. Regjeringens medlemmer var fram til 1955 ført inn på det ordinære lønnsregulativet, men ble da tatt ut av dette. Ved behandling av Innst. O. nr. 251 (1956–1957) ble det besluttet at lønningene for regjeringsmedlemmer skulle reguleres etter innstilling fra Stortingets presidentskap. Regjeringsmedlemmers lønn var i en periode knyttet opp mot høyesterettsdommeres lønn, men Stortinget gikk bort fra dette i Innst. S. nr. 194 (1990–1991). Regjeringens medlemmer fikk en lønnsregulering tilsvarende de generelle tillegg som offentlige tjenestemenn fikk i 1991 på grunnlag av det sentrale forhandlingsresultatet.

6.1.2 Lønnskommisjonen av 1991

I møte med Stortingets presidentskap 14. november 1991 ble det nedsatt en kommisjon med følgende mandat:

«Å vurdere lønningene og øvrige godtgjørelser til stortingsrepresentantene og regjeringsmedlemmene. Vurderingen skjer på fritt grunnlag, etter de sammenligninger med andre stillinger i offentlig sektor og i det private næringslivet samt med tilsvarende ordninger i våre naboland, som kommisjonen finner grunn til å foreta. Kommisjonen bes komme med forslag om lønnsnivå og om hvordan lønningene bør reguleres for fremtiden. Det bør overveies om lønningene kan knyttes til andre bestemte satser/ stillinger, slik at det ikke blir nødvendig direkte å ta stilling til lønnsnivået hvert år.»

Kommisjonens mandat var bredt og omfattet en helhetlig vurdering av ordningene for stortingsrepresentantene, herunder etterlønn og pensjonsordninger. Noe av bakgrunnen for nedsettelsen av kommisjonen var at med innføringen av nytt lønnssystem for statens tjenestemenn var det ikke lenger en fast plassering av underdirektørstillingen. Kommisjonen foretok en vurdering av statens nye lønnssystem, normeringen av lederstillingene i departementene og avlønning av kommunale og fylkeskommunale politikere. På bakgrunn av utviklingen i disse gruppene påpekte kommisjonen i sin rapport at det var klart at godtgjøringen for stortingsrepresentanter ikke hadde holdt tritt med lønna for de tjenestemenn i statsadministrasjonen som det hadde vært vanlig å bruke som referanse. Disse tjenestemennene hadde fått lønnsmessige opprykk. Kommisjonen viste videre til sammenlikninger med grupper i det private næringsliv, men fant ikke grunn til å legge for stor vekt på disse sammenlikningene, da statistikken fra NHO bygget på et for spinkelt materiale og at det kun gjaldt medlemmer i NHO.

Kommisjonen vurderte videre at godtgjøringen for stortingsrepresentantene også var blitt hengende etter under i forhold til lønna for kommunale og fylkeskommunale politikere, og konkluderte med at det var flere forhold som talte for en oppvurdering av godtgjøringen for stortingsrepresentantene. Ved siden av etterslepet i forhold til ledere i næringslivet hadde stortingsrepresentantene hatt et lønnsmessig etterslep i forhold til lederne i departementene. Kommisjonen kom fram til at stortingsrepresentantenes faste godtgjøring burde justeres opp.

I vurderingen som gjaldt regjeringsmedlemmer, ble det vist til tidligere bindinger til høyesterettsdommeres lønninger og løsrivelsen fra dette i 1991. Det ble videre trukket paralleller til andre lederstillinger i staten eller de som kommisjonen beskrev som «de høyest avlønnede statsansatte». Til sist foretok kommisjonen en vurdering av regjeringsmedlemmenes godtgjøringer på fritt grunnlag.

Stortinget behandlet innstillingen fra lønnskommisjonen i Innst. S. nr. 190 (1992–1993). Det fremkom av presidentskapets merknader at det ikke var enighet om å følge kommisjonens forslag på vesentlige punkter. Daværende stortingspresident Jo Benkow viste til at det ikke var mulig å få et samlet storting eller et tilstrekkelig flertall bak det lønnskommisjonen foreslo. Presidentskapet fremmet derfor bare enkelte mindre omfattende forslag til endringer som det ble antatt å være enighet om. I vurderingen av forslagene som gjaldt stortingsrepresentanter, viste presidentskapet til innføringen av det nye lønnssystemet og at dette ble atskillig mer fleksibelt enn tidligere. Presidentskapet påpekte videre kommisjonens henvisning til at det i årenes løp hadde skjedd markante oppvurderinger av stillingsstrukturen i statsforvaltningen, med den følge at underdirektørene relativt sett hadde tapt terreng. Arbeidsoppgaver som tidligere lå til underdirektører, ble nå ivaretatt av høyere stillinger som avdelingsdirektører og tilsvarende. Presidentskapet påpekte også at siden heller ikke avdelingsdirektørstillingene lenger var plassert i et bestemt lønnstrinn, syntes det ikke lenger aktuelt å knytte representantenes faste godtgjøring til avlønningen av en bestemt stillingskategori i sentraladministrasjonen. Presidentskapet fremmet forslag om at godtgjøringen skulle legges til lønnstrinn 25, som var ett lønnstrinn høyere enn den daværende godtgjøringen.

For regjeringsmedlemmene uttalte presidentskapet at praktiske grunner tilsa at også lønna til regjeringens medlemmer skulle knyttes til andre bestemte satser/stillinger. Presidentskapet uttalte at det ikke så noen annen praktisk mulighet for slik tilknytning enn til et bestemt lønnstrinn i statens lønnsregulativ eller en ledelønnskategori, selv om det også ved et slikt system var svakheter. På bakgrunn av dette foreslo presidentskapet at regjeringsmedlemmenes lønn skulle fastsettes til lønnstrinn 35 i statens lønnsregulativ.

6.2 Etableringen av Stortingets lønnskommisjon i 1996

Stortingets lønnskommisjon ble opprettet i 1996. Bakgrunnen var at Stortingets presidentskap 15. desember 1995 besluttet å nedsette en intern arbeidsgruppe for å vurdere spørsmål knyttet til stortingsrepresentantenes godtgjøringsordninger. Arbeidsgruppen som ble opprettet i 1995, ble blant annet bedt om å utrede forslag til en godtgjøringsordning hvor de forskjellige kompensasjonsordningene så langt som mulig skulle omfattes av den regulære godtgjøringen. Videre skulle gruppen overveie å knytte godtgjøringen til bestemte satser eller stillinger, slik at det ikke skulle være nødvendig å ta stilling til regulering hvert år. Arbeidsgruppen viste i sin rapport til at en tilknytning til bestemte lønnstrinn eller stillingsnivåer ikke hadde fungert godt. I forbindelse med lønnsreguleringen for stortingsrepresentantene i 1993 ble svakheten ved å knytte lønna til et bestemt lønnstrinn påpekt. En slik løsning førte til at andre lønnsendringer i offentlig sektor enn de som ble gitt i form av endret kronebeløp, ikke fikk direkte virkning for representantene.

Arbeidsgruppen avga sin innstilling 4. juni 1996.⁵⁵ Arbeidsgruppen skrev i sin rapport at den så «enkelte fordeler ved at en instans utenfor Stortinget behandler spørsmålet om reelle endringer av representantenes godtgjørelser». Samtidig viste den til at det i Sverige var en lønnskommisjon som fattet sine beslutninger uavhengig av Riksdagen. Arbeidsgruppen fremmet blant annet forslag om at det skulle nedsettes en uavhengig, permanent lønnskommisjon som for fremtiden skulle gi innstilling om godtgjøringen for stortingsrepresentanter og regjeringens medlemmer. Arbeidsgruppen begrunnet forslaget blant annet med at:

«En slik ordning bør kunne gi grunnlag for en balansert utvikling av representantenes og regjeringsmedlemmenes godtgjørelser, sett i forhold til lønnsutviklingen for andre grupper i samfunnet. Samtidig bør en slik ordning kunne sikre løsninger som får bred tilslutning, både i de politiske organer og blant allmennheten.»

Arbeidsgruppen innhentet også en betenkning om forholdet til Grunnloven som konkluderte med «at Grunnlovens § 65 annet ledd neppe gir adgang til å legge myndigheten til å beslutte størrelsen på representantenes faste godtgjørelse til et annet organ enn Stortinget».

Et flertall på fem i Stortingets presidentskap sluttet seg til forslaget fra denne arbeidsgruppen. Presidentskapet skrev, jf. Innst. S. nr. 282 (1995–1996), at:

«Ordningen med en lønnskommisjon bør kunne gi grunnlag for en balansert utvikling av representantenes og regjeringsmedlemmenes godtgjørelser, sett i forhold til lønnsutviklingen for andre grupper i samfunnet. Samtidig bør en slik ordning kunne sikre løsninger som får bred tilslutning både i de politiske organer og blant allmennheten.»

Inge Myrvoll (SV) utgjorde et mindretall i presidentskapet og var uenig i forslaget om at lønna for representantene skulle fastsettes i en lønnskommisjon.

Flertallet viste til at Grunnloven var til hinder for å innføre en ordning der kommisjonen har myndighet til å fastsette godtgjøringen med endelig virkning. En slik ordning ville dermed kreve en grunnlovsendring. I presidentskapets innstilling heter det at:

«Flertallet kan se at det er grunner som taler for å legge den formelle avgjørelsesmyndigheten til et organ utenfor Stortinget, og at det derfor bør overveies å legge fram forslag om endring av Grunnlovens § 65 annet ledd.»

Stortingets ga 21. juni 1996 sin tilslutning til opprettelse av lønnskommisjonen, og det heter i vedtaket at:

«Stortingets lønnskommisjon fastsetter med Stortingets samtykke den årlige godtgjørelsen til stortingsrepresentantene og regjeringens medlemmer. Stortingets presidentskap oppnevner lønnskommisjonens leder og to andre medlemmer for fire år. Lederen innkaller til møter i kommisjonen. Kommisjonen er beslutningsdyktig når alle medlemmer er til stede. Presidentskapet kan fastsette utfyllende regler for kommisjonens virksomhet.»

Utfyllende regler for kommisjonens virksomhet ble gitt av Stortingets presidentskap 21. juni 1996 i medhold av stortingsvedtaket samme dag og med tilføyelse gitt 24. november 2005. Her heter det at:

«Kommisjonens oppgave i henhold til Stortingets vedtak er – med Stortingets samtykke – å fastsette den årlige godtgjørelsen til stortingsrepresentantene og regjeringens medlemmer. Kommisjonen skal fastsette den samme godtgjørelsen til alle stortingsrepresentantene. Kommisjonen skal fastsette en høyere godtgjørelse til statsministeren enn til de øvrige regjeringsmedlemmene.

Kommisjonens vurdering og fastsettelse skjer på fritt grunnlag. Godtgjørelsene fastsettes enten til bestemte kronebeløp eller i forhold til andre satser eller beløp.

Kommisjonen skal en gang i året overveie om godtgjørelsene bør endres, og legge sine beslutninger fram for Presidentskapet. Kommisjonen skal begrunne sine beslutninger. Kommisjonen kan engasjere sekretær og sakkyndig bistand.»

6.3 Gjennomgang av økonomiske ordninger i 2003

I 2003 nedsatte Stortingets presidentskap et utvalg ledet av president i Odelstinget, Berit Brørby. Brørby-utvalget gikk gjennom alle de økonomiske ordningene for stortingsrepresentantene inkludert lønn, diett, bolig, hjemmekontor, barnehager, reiser og telefongodtgjøring. Utvalgets rapport⁵⁶ kommenterte også noen prinsipielle spørsmål, blant annet forskjellen mellom et yrke og det å ha et tillitsverv som stortingsrepresentant. Utvalget slo fast at Stortinget må tilby representantene gode lønns- og arbeidsvilkår. Til rapporten ble det innhentet tall for godtgjøring til ordførere i noen store byer. Rapporten sammenlignet også godtgjøring og en rekke andre ordninger på Stortinget med godtgjøringer og ordninger for parlamentarikere i de andre nordiske landene, England, Nederland og Tyskland.

Brørby-utvalget gjorde noen vurderinger av ordningen med en egen lønnskommisjon. Utvalget pekte på at også Sverige har en ordning med lønnskommisjon. I Sverige har imidlertid kommisjonen myndighet til å fastsette godtgjøringen med endelig virkning, mens det i Norge må gis et samtykke fra Stortinget til forslaget fra kommisjonen. Utvalget viste til at det i forbindelse med opprettelsen av lønnskommisjonen var antatt at Grunnloven var til hinder for å innføre en ordning der kommisjonen har myndighet til å fastsette godtgjøringen med endelig virkning. Et flertall i Brørby-utvalget (alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti) pekte på at det i praksis må være en forutsetning for ordningen at fastsettelsen av godtgjøringen reelt sett avgjøres av kommisjonen. De mente dermed at Stortinget ikke skulle legge opp til en realitetsvurdering av godtgjøringens størrelse i forbindelse med at det gis etterfølgende samtykke.

Utvalget viste også til at presidentskapet hadde ment en endring i Grunnloven burde overveies. Utvalgets medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet pekte på at et hovedhensyn bak opprettelsen av lønnskommisjonen var å overføre myndigheten til å fastsette representantenes og regjeringsmedlemmenes faste godtgjøring til et uavhengig organ. De kunne ikke se noen gode grunner som talte imot en ordning der kommisjonen gis endelig avgjørelsesmyndighet uten krav om etterfølgende samtykke fra Stortinget. De mente derfor at det burde fremmes forslag om en endring i Grunnloven som gir kommisjonen kompetanse til å fastsette godtgjøringen med endelig virkning. De forutsatte imidlertid at den gjeldende ordningen ble videreført inntil en slik endring kunne tre i kraft.

Utvalgets medlem fra Sosialistisk Venstreparti viste til at partiet hadde gått imot en egen lønnskommisjon i 1996, og mente Stortinget selv bør fastsette representantenes godtgjøring. Det fulgte også av dette at Stortinget bør kunne vedta endringer i kommisjonens forslag i forbindelse med at det skal gi etterfølgende samtykke, slik dagens ordning er.

I sin tilråding la utvalget blant annet til grunn at alle representanter skulle ha samme godtgjøring. Det foreslo også at stortingspresidenten skulle få samme godtgjøring som statsministerens lønn, men det ble ikke foreslått endringer knyttet til lønnskommisjonen. I sin innstilling sluttet presidentskapet seg til forslaget om at godtgjøring til stortingspresidenten skulle tilsvare statsministerens lønn. Dette ble også vedtatt av et flertall på Stortinget sammen med noen andre endringer i økonomiske ordninger for representantene. Det ble også gjort noen endringer i ordningene med representasjonstilskudd for presidentskapet.

6.4 Lønnskommisjonens innstillinger og vurdering

6.4.1 Innstillingene fra lønnskommisjonen

Kommisjonen har siden opprettelsen bestått av en leder og to medlemmer. Medlemmene har hatt bakgrunn fra akademia, næringsliv og som riksmeklere. Sekretærbistand ytes fra Stortingets administrasjon. Komiteen har normalt tre møter i løpet av våren.

Siden opprettelsen har kommisjonen avgitt årlige innstillinger om godtgjøringer for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer unntatt i 1999 og 2003. I 2012 vedtok Stortinget endring i lov om godtgjøring for stortingsrepresentanter. Dette medførte en endring i godtgjøringen for stortingsrepresentantene uten et forslag fra lønnskommisjonen på forhånd. Fram til og med 2008 var tidspunktet for regulering av godtgjøringen 1. oktober. Fra 2009 ble lønnskommisjonen bedt om å avgi innstillingen i forlengelsen av årets lønnsoppgjør. Fra og med 2009 ble derfor virkningstidspunktet for endringene satt til 1. mai. Kommisjonen har siden da fremmet sin innstilling til Stortingets presidentskap når lønnsoppgjørene er avsluttet, vanligvis i slutten av mai.

Gjennom en årrekke foreslo kommisjonen nye, konkrete kronebeløp for godtgjøringene for henholdsvis stortingsrepresentanter, statsråder og statsminister for kommende tidsperiode. I innstillingene er det ikke beregnet hvilken prosentvis økning det nye godtgjøringsnivået tilsvarer i forhold til det gamle. Tidsseriene for nivået på godtgjøringene fram til og med 2009 viser at det ikke er foreslått samme prosentvise endring for de tre satsene. I disse årene foreslo kommisjonen gjennomgående å heve godtgjøringen til statsministeren prosentvis mest, men også statsrådenes godtgjøring ble foreslått hevet prosentvis noe mer enn godtgjøringen til representantene. Fra 2010 foreslo kommisjonen nesten helt identisk prosentvise økning for både representanter, regjeringsmedlemmer og statsminister, og fra 2013 er tillegget prosentvis helt identisk. Det er imidlertid ikke før i 2019 kommisjonen i sin innstilling eksplisitt sier hvilket prosentvist tillegg forslaget innebærer.

I sin første innstilling i 1996 gjorde lønnskommisjonen greie for hvilket materiale den hadde hatt til rådighet for sine vurderinger. Den hadde både basert seg på tidligere utredninger, inkludert lønnskommisjonen av 1991, og egne analyser og eget innhentet materiale som bl.a. også så på andre land. Samlet mente kommisjonen det var grunnlag «for relativt betydelige økninger i godtgjørelsene til regjeringens medlemmer, og særlig i godtgjørelsen til statsministeren». Den kom med forslag til nye godtgjøringsnivå i samsvar med dette.

I innstillingene fra 1997 og fram til 2001 er det redegjort for eventuelle endringer som har skjedd i lønnsutviklingen for Høyesteretts medlemmer og i noen tilfeller høyesterettsjustitiarius og/eller domstolene.

I årene etterpå er det ikke alltid gjort like detaljert rede for hva som ligger til grunn for innstillingen, men både i 2004 og 2005 skriver kommisjonen i sin innstilling at den på «vanlig måte gjort seg kjent med lønnsutviklingen siste år for sammenlignbare stillinger».

I 2006 utdyper kommisjonen dette og skriver:

«Med henblikk på å kartlegge lønnsutviklingen generelt i norsk arbeidsliv og i ledersjiktet i offentlig sektor har kommisjonen innhentet opplysninger fra flere hold. Etter å ha gjennomgått disse opplysningene sitter kommisjonen med det inntrykk at den gjennomsnittlige årslønnsveksten i 2006 i så vel privat som statlig og kommunal sektor vil ha den samme utviklingen; tilnærmet 3,9 pst.»

Forslaget til justeringer av godtgjøringer i 2006 tilsvarte da også 3,9 prosent for stortingsrepresentantene og statsrådene, men var på 4,1 prosent for statsministeren.

I innstillingen for 2007⁵⁷ kommenterte kommisjonen følgende:

«Med henblikk på å kartlegge lønnsutviklingen generelt i norsk arbeidsliv og i ledersjiktet i offentlig sektor har kommisjonen innhentet opplysninger fra flere hold. Kommisjonen konstaterer at særlig stortingsrepresentantene, men også statsrådene, har hatt en svakere lønnsutvikling de siste fem år sett under ett enn grupper det er nærliggende å sammenligne med.

Forslaget til nye godtgjørelser innebærer en delvis kompensasjon for denne utviklingen.»

Også i innstillingen for 2008⁵⁸ konstaterte kommisjonen at både stortingsrepresentantene og statsrådene samlet de siste årene hadde hatt en svakere lønnsutvikling enn grupper det var nærliggende å sammenligne med. Forslaget til nye godtgjøringer pr. 1. oktober 2008 innebar, som forrige år, en delvis kompensasjon for denne utviklingen.

I de neste årenes innstillinger la kommisjonen til grunn forventet årslønnsvekst og foreslo lik prosentvis regulering for både stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer, uten å kommentere dette ytterligere.

I 2010⁵⁹ viser kommisjonen til at den har innhentet opplysninger for å kartlegge lønnsutviklingen både fra privat og offentlig sektor av norsk arbeidsliv, og har i sitt forslag lagt vekt på forventet årslønnsvekst ved årets oppgjør. Samtidig bemerker kommisjonen at

«lønnsoverhenget fra 2009 for stortingsrepresentantene og regjeringens medlemmer er svært lavt, og [at den] vil for ordens skyld nevne at det for disse gruppene ikke forekommer lønnsglidning».

I innstillingen for 2014 uttalte kommisjonen følgende:

«Lønnskommisjonen har som i tidligere år beregnet økningen i godtgjørelsen på bakgrunn av resultatene av lønnsoppgjørene. Lønnskommisjonen er usikker på langtidsvirkningen av en slik praksis. Denne vil ikke nødvendigvis fange opp den alminnelige lønnsutvikling på bakgrunn av lønnsglidning og andre faktorer utenfor fellesoppgjøret. Lønnskommisjonen vil på denne bakgrunn foreta en gjennomgang før neste års oppgjør for å vurdere om stortingsrepresentantene og regjeringsmedlemmene har en lønnsutvikling i samsvar med arbeidslivet for øvrig.»

I tråd med dette gjorde kommisjonen i 2015 en vurdering av lønnsutviklingen til stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer i forhold til den alminnelige lønnsutviklingen samt sentrale ledergrupper i staten. Med utgangspunkt i tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) fant kommisjonen at lønnsutviklingen over tid hadde vært høyere for sentrale ledergrupper i staten enn for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer. Kommisjonen varslet at den i kommende lønnsoppgjør ville komme tilbake til hvordan avstanden i lønnsutviklingen burde håndteres.

I de neste års innstillinger kommenterte kommisjonen etterslepet i lønnsutviklingen. På grunn av svake lønnsoppgjør der alle parter utviste moderasjon, valgte likevel kommisjonen å legge seg på den forventede årslønnsveksten i tråd med frontfagene.

Kommisjonen viste i 2018 til tallene fra SSB og pekte på at det var en lavere lønnsutvikling for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer sammenlignet med ansatte på lederlønnsregulativet i staten (avdelingsdirektører, ekspedisjonssjefer og departementsråder i departementene) på 10–15 prosent i perioden 1999 til 2013. Kommisjonen mente at det spesielt for statsminister og regjeringsmedlemmer er naturlig at godtgjøringen over tid ligger på et nivå som reflekterer ansvaret som til enhver tid tilligger medlemmer av regjeringen. Kommisjonen mente det ikke har vært tilsiktet at medlemmer av regjeringen skulle falle langt bak lønnsutviklingen til ledere i staten over tid. Kommisjonen tok til orde for en gradvis oppjustering og foreslo i første omgang at regjeringens medlemmer skulle få en økning på 1 prosent ut over rammen for lønnsoppgjøret. Dette var ikke Stortingets presidentskap enig i, jf. punkt 6.3 nedenfor. I innstillingen for 2019 fremmet lønnskommisjonen igjen et forslag i tråd med forventet årslønnsvekst, også for regjeringens medlemmer.

6.4.2 Vurderingene til lønnskommisjonens medlemmer

Til sammen fire personer har vært medlemmer av lønnskommisjonen de siste to periodene. Utvalget har invitert disse fire til å kommentere noen problemstillinger knyttet til lønnskommisjonens rolle og arbeid. Utvalget har mottatt skriftlige svar fra to nåværende eller tidligere medlemmer, og to andre medlemmer stiller seg bak det ene svaret, hvorav den ene også har gitt en kort tilleggskommentar. Svarene er vedlagt rapporten.

Medlemmene ble spurt om lønnskommisjonen hadde hatt som prinsipp å justere godtgjøringene i samsvar med den generelle lønnsutviklingen i Norge, og om kommisjonen også hadde drøftet andre prinsipp.

Medlemmene viser til at frontfagsmodellen er sentral for det meste av lønnsutvikling i Norge og har en bred og langvarig oppslutning i samfunnet. Dette har derfor også dannet det naturlige utgangspunktet for kommisjonens forslag til justeringer. Det er vist til at et kronetillegg kan være et alternativ til dette prinsippet. Et likt prosenttillegg vil over tid øke forskjellen mellom stortingsrepresentanter og befolkningen for øvrig. Samtidig har ikke stortingsrepresentantene lønnsglidning, og dette vil i noen grad motvirke dette. Det blir vist til at dette bekreftes av tall fra SSB, som viser en nokså lik utvikling mellom godtgjøringen til stortingsrepresentantene og lønnsnivået til frontfagene.

Medlemmene ble også bedt om å kommentere forholdet mellom utviklingen for frontfagene og lønnsutviklingen til mer spesifikke referansegrupper. Utvalgsmedlemmene peker på at lønnsutviklingen i samfunnet over tid ikke bare reflekterer resultatet fra meklingene i frontfagsoppgjørene, men at det også skjer andre former for lønnsglidning. Et medlem viser til at lønnskommisjonen har hatt prinsipielle drøftelser av ulike referansegrupper, og viser til at statsråder er øverste sjef i et departement.

Et medlem viser til at lønningene i Høyesterett har vært framme i kommisjonens drøftelser, men at det aldri har vært snakk om at lønnsutviklingen der skal skape presedens. Medlemmet skriver at i «praktiske diskusjoner har altså Høyesterett ikke fungert som en referansegruppe».

Et annet medlem skriver at han ikke mener ledere i staten bør være referansegruppe, og uansett ikke for stortingsrepresentanter. Dette medlemmet sier ellers at:

«Det er et problem at enkelte ledere i statsforvaltningen har høyere lønn enn statsråden, som er øverste sjef. Men denne diskrepansen er en følge av politikk, som politikerne selv må ta ansvar for. Det virker urimelig at lønnsforhandlinger for ledere i staten nærmest automatisk skal påvirke regjeringens lønnsnivå.»

Kommisjonens medlemmer viser til at det oppsto usikkerhet om hvorvidt praksisen med å følge frontfagsmodellen over tid hadde ført til en utilsiktet «mindrelønnsutvikling». Lønnskommisjonen innhentet derfor tall fra SSB i 2015. Lønnskommisjonen mente disse viste at godtgjøringene til regjeringsmedlemmene og stortingsrepresentantene stort sett hadde fulgt den gjennomsnittlige lønnsutviklingen. Imidlertid fant kommisjonen at tallene viste en relativt tydelig mindrelønnsutvikling over tid i forhold til store ledergrupper i staten. Lønnskommisjon anså dette som en utilsiktet utvikling som det var naturlig å tydeliggjøre utad. Et medlem skriver at:

«Historisk har utviklingen av godtgjørelsene for regjeringsmedlemmer og stortingsrepresentantene blitt sett i sammenheng med lønn til ledergrupper i departementene. Lønnskommisjonen anser dette fortsatt som et aktuelt referansegrunnlag, ikke minst i forhold til regjeringsmedlemmene, som jo faktisk er øverste ledere for sine respektive departementer.»

Samtidig hadde godtgjøringen til stortingsrepresentantene stort sett fulgt den generelle lønnsutviklingen i samfunnet. Et medlem mener dette «harmonerer med stortingsrepresentantenes oppgave og rolle som politisk valgte ombud i samfunnet».

På grunn av moderate oppgjør fant ikke lønnskommisjonen

«tilstrekkelig grunn til å foreslå konkrete avvik fra frontfagsoppgjørene før i innstillingen i 2018. Da ble det foreslått et ekstra tillegg på en prosent for regjeringsmedlemmene. Stortinget fant imidlertid ikke grunn til å følge dette forslaget».

Utvalget har også spurt medlemmene av lønnskommisjonen om de har hatt andre diskusjoner som var relevante for utvalgets vurdering av om også andre grupper burde vært omfattet av lønnskommisjonens mandat og prinsipper for fastsettelse av godtgjøring for folkevalgte på andre forvaltningsnivå. De ble også generelt bedt om å formidle eventuelle andre refleksjoner som kunne være relevante for utvalgets arbeid.

Medlemmene i lønnskommisjonen mener det har vært positivt at endringer i godtgjøringene skjer med bakgrunn i forslag fra et nøytralt organ. Det vises blant annet til at dette

«gir mulighet til en til en bred og uhildet vurdering av hensiktsmessig utvikling av godtgjørelsene. Ordningen bidrar etter vår oppfatning også til økt samfunnstillit, og beskytter folkevalgte mot urettmessig kritikk».

Et medlem mener også det vil være mulig å utvikle systemer og prinsipper slik at en lønnskommisjon kan fastsette og utvikle godtgjøringer for andre grupper politikere.

Et medlem viser til at endringer i pensjoner, reisegodtgjøring, diett og lignende har fått betydning for de samlede godtgjøringene til stortingsrepresentanter. Imidlertid har ikke lønnskommisjonen blitt konsultert av Stortinget i forbindelse med slike endringer. Medlemmet skriver at:

«Gitt det forventede omfanget av kommisjonens arbeid, ville det vært urimelig å legge hele dette saksfeltet dit; men noe nærmere kontakt fra Stortinget til kommisjonen ville nok vært mulig og rimelig.»

Dette medlemmet viser til at kommisjonen heller ikke er konsultert om partienes frihet til å gi noen politikere ekstra tillegg på grunn av oppgaver som komitéledere eller partiledere. Medlemmet viser til at det kan gi en ønsket fleksibilitet at godtgjøringen til representantene bare delvis er en sak for lønnskommisjonen. Medlemmet skriver:

«På den annen side har dette gjort Lønnskommisjonen litt mer marginal enn kanskje ønskelig.»

6.5 Presidentskapets vurderinger av innstillingene fra lønnskommisjonen

6.5.1 Innstillingene fra presidentskapet

Basert på innstillingene fra lønnskommisjonen har Stortingets presidentskap avgitt en årlig innstilling om godtgjøringene. Det var ikke noen innstilling i 1999 og 2003, siden det da ikke ble foreslått endringer i godtgjøringene. I 2012 ble det vedtatt endring i lov om godtgjøring for stortingsrepresentanter⁶⁰og i den tilhørende forskrift om godtgjørelse for stortingsrepresentanter⁶¹. Dette medførte blant annet at den gjeldende diettordningen ble fjernet. Som kompensasjon for dette ble godtgjøringen til representantene økt, men uten at dette var basert på en innstilling fra lønnskommisjonen.

Innstillingene fra presidentskapet har som regel fulgt innstillingene fra lønnskommisjonen. I 10 av årene, inkludert alle årene fra og med 2014, har innstillingene fra presidentskapet vært enstemmige og uten mindretallsmerknader. Ved ett tilfelle (2018) har presidentskapet innstilt på et annet tillegg enn det lønnskommisjonen hadde foreslått.

Mindretallsmerknadene har gjennom årene knyttet seg til prinsipiell motstand mot ordningen med lønnskommisjon, men også blant annet til nivået på endringene isolert sett og i forhold til andre grupper.

Inge Myrvoll (SV) var imot opprettelsen av en lønnskommisjon i 1996, jf. punkt 6.2 ovenfor. Han gikk derfor også imot forslaget fra lønnskommisjonen som kom senere samme år.⁶²

I 2001⁶³, 2002⁶⁴ og 2004⁶⁵ hadde Ågot Valle (SV) en merknad om at endringer i godtgjøringene burde ses i sammenheng med pensjonsordningene som gjaldt. I 2004 viste hun også til at det gjeldende nivået for godtgjøringer ikke var til hinder for bred rekruttering til vervet som stortingsrepresentant. Hun gjentok også det prinsipielle synet om at Stortinget selv bør fastsette representantenes godtgjøringer.

Lønnskommisjonen foreslo i 2005⁶⁶ en økning som tilsvarte 3,9 prosent, 4,4 prosent og 4,8 prosent for henholdsvis representanter, statsråder og statsminister. Et flertall i presidentskapet sluttet seg til dette, men Olav Gunnar Ballo (SV) hadde et mindretallsforslag om at endringene burde følge den generelle lønnsutviklingen og være på 3,3 prosent for alle tre gruppene. Han mente også et avvik fra den generelle lønnsutviklingen måtte begrunnes særskilt i innstillingen fra kommisjonen. Han gjentok i 2006⁶⁷ sin merknad om at endringene burde følge den generelle lønnsutviklingen.

Også året etter⁶⁸ var det en mindretallsmerknad i presidentskapet. Ågot Valle viste da til at stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer var blant de ti prosentene som hadde høyest inntekt, og mente det ikke var behov for en økning dette året. Også hun mente at forslag til regulering som avviker fra den generelle lønnsutvikling, må begrunnes særskilt av kommisjonen. Ågot Valle gikk igjen inn for dette prinsippet i en merknad i 2008.⁶⁹

Det samme året hadde Carl I. Hagen (FrP) og Inge Lønning (H) en merknad som viste til at Stortinget helt siden lønnskommisjonen ble opprettet, hadde fulgt forslagene fra den. De presiserte at de ønsket å fastholde dette prinsippet også i den aktuelle saken. Samtidig tok de orde for at stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer måtte gis anledning til å frasi seg den del av lønna eller godtgjøringen som den enkelte fant for høy. De foreslo derfor at:

«Stortinget gir Regjeringen fullmakt til å innføre en ordning med selvbestemt lønn lavere enn den regulativ og vedtak fastsetter, samt et offentlig register med opplysninger om person som benytter ordningen og hvilken lønn som vedkommende har fastsatt.»

I brev av 26. mars 2009 ba Stortingets presidentskap om at lønnskommisjonens innstilling skulle avgis i forlengelsen av årets lønnsoppgjør og ikke på høsten.

I 2010⁷⁰ var det en diskusjon i presidentskapet om hvor stor økningen burde være. Et flertall i presidentskapet sluttet seg til lønnskommisjonens forslag om en økning tilsvarende ca. 2,7 prosent årlig for representanter og statsråder og ca. 2,6 prosent årlig for statsministeren. Det ble vist til at dette var lavere enn den generelle lønnsutviklingen på ca. 3,3 prosent som var lagt til grunn for lønnsoppgjøret i staten. Akhtar Chaudhry (SV) hadde en mindretallsmerknad hvor han tok til orde for en noe lavere økning enn det lønnskommisjonen hadde foreslått. Hans forslag er ikke omregnet til prosent i merknaden, men utgjør ca. 2,3 prosent årlig for både representanter, statsråder og statsminister. Det konkrete nivået som ble foreslått, er ikke begrunnet i merknaden.

I 2013⁷¹ hadde Akhtar Chaudhry en merknad tilsvarende den Ågot Valle hadde i 2007. Chaudhry viste til at et prosentvis lønnstillegg over år vil føre til at avstanden mellom høye lønninger og vanlige lønninger øker. I stedet for et prosenttillegg foreslo han derfor at representantene, statsrådene og statsministeren burde få et kronetillegg tilsvarende gjennomsnittlig kronetillegg for heltidsstillinger. Dette skulle gjelde både i 2013 og framover. Forslaget ble ikke vedtatt.

Presidentskapet har de senere årene flere ganger kommentert lønnskommisjonens vurderinger av at det har vært en lavere utvikling i godtgjøringene til stortingsrepresentanter og statsråder enn for toppledere i staten. I 2016 heter det for eksempel:⁷²

«Presidentskapet viser til at lønnskommisjonen i 2015 vurderte nivået på godtgjørelsen til de gruppene som omfattes av kommisjonens mandat. Videre at kommisjonen påpeker en mindrelønnsutvikling i forhold til ansatte på lederlønnsregulativet i staten. Presidentskapet noterer seg at når det gjelder oppgjøret for 2016, finner ikke kommisjonen grunn til å foreta endringer i beregningsmåten for godtgjørelsen. Kommisjonen begrunner dette med at lønnsoppgjøret i 2016 har vært enda mer moderat enn tidligere år og at økende arbeidsledighet og synkende oljepriser har bidratt til dette.»

Året etter heter det:⁷³

«Presidentskapet viser til at lønnskommisjonen vil fremheve at samfunnsutviklingen de siste år – med blant annet høyere arbeidsledighet og lavere oljepriser – har bidratt til moderate lønnsoppgjør. Presidentskapet merker seg at selv om det er kommisjonens oppfatning at godtgjørelsen til regjeringens medlemmer over noe tid bør oppjusteres for å komme i bedre samsvar med sammenlignbare lederlønninger i staten, anser kommisjonen at heller ikke 2017 er det rette tidspunktet for å heve godtgjørelsen ut over den gjennomgående rammen for årets oppgjør.»

I 2018⁷⁴ foreslo lønnskommisjonen, som nevnt ovenfor, en høyere oppjustering for regjeringsmedlemmene enn for stortingsrepresentantene. I sin innstilling støttet ikke presidentskapet dette og tok til orde for samme prosentvise økning for både stortingsrepresentanter, regjeringsmedlemmer og statsminister. Det gikk også inn for at økningen burde ta utgangspunkt i rammen for lønnsoppgjørene. Det skrev i sin innstilling:

«Presidentskapet vil […] bemerke at lønnskommisjonens innstilling innebærer et brudd med den praksis som har etablert seg de siste 12 årene, med lik prosentvis regulering av godtgjørelsene for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer. Presidentskapet ser i utgangspunktet ikke grunn til å etablere en ny praksis på dette området som innebærer ulik prosentvis regulering av godtgjørelsene for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer.

Presidentskapet viser til at det i de senere års innstillinger har blitt vektlagt at partene i lønnsoppgjørene disse årene, i så vel privat som offentlig sektor, har tatt hensyn til den generelle økonomiske situasjonen i samfunnet, og at partene generelt gjennomførte moderate lønnsoppgjør. Presidentskapet er enig med lønnskommisjonen i at det også i år er naturlig å ta utgangspunkt i rammen for lønnsoppgjørene, som er på 2,8 prosent.»

2018 er det eneste året presidentskapets innstilling ikke samsvarer med lønnskommisjonens forslag.

6.5.2 Samtale mellom presidentskapet og utvalgets leder

Utvalgets leder hadde 7. oktober 2020 en samtale med Stortingets presidentskap om erfaringene med lønnskommisjonen. Presidentskapets vurdering er at lønnskommisjonen gir et grundig og godt grunnlag for beslutningene knyttet til godtgjøringene, og dermed legitimitet. Samtidig ligger det en demokratisk kontroll i at det er Stortinget selv som fatter det endelige vedtaket. Det vil alltid være en viss diskusjon om nivået på godtgjøringene. Selv om det derfor kunne være bekvemt å overlate beslutningene til andre, har Stortinget budsjettansvar og må selv ta ansvaret for beslutningene. Presidentskapet viste til at en modell som knyttet endringene direkte til lønnsutviklingen for frontfaget ikke vil gi det samme faglige grunnlaget for beslutningene i Stortinget. Samlet er det vanskelig å se et godt alternativ til dagens ordning. Likevel er det viktig at det gjøres en gjennomgang, fordi dette bidrar til transparens og dermed kanskje til økt tillit.

Presidentskapet mente godtgjøringene til regjeringsmedlemmer og stortingsrepresentanter må ses i sammenheng. Begge grupper har et tillitsverv og dermed roller som skiller seg vesentlig fra vanlige lønnsmottakere, blant annet fordi det ikke er en regulert arbeidstid. Selv om en statsråd har et høyere arbeidspress og større ansvar enn en stortingsrepresentant, vil det være uheldig om avstanden mellom godtgjøringene blir for stor. Dette var også bakgrunnen for at presidentskapet i 2018 valgte ikke å følge lønnskommisjonens forslag om et høyere tillegg for regjeringsmedlemmer enn for stortingsrepresentanter. Det vil også være uheldig å koble utviklingen i godtgjøringen til regjeringsmedlemmene til utviklingen i statlige lederlønninger. Det er imidlertid vanskelig å akseptere at en departementsråd tjener langt mer enn statsråden. Det kan diskuteres hvorvidt stortingspresidenten og statsministeren bør ha samme godtgjøring. Samtidig vil en annen modell, for eksempel at stortingspresidenten får en lavere godtgjøring beregnet som en viss andel av godtgjøringen til statsministeren, også kunne reise debatt.

Statssekretærer og politiske rådgivere har andre roller enn regjeringsmedlemmer og stortingsrepresentanter. Statssekretærer utnevnes, mens politiske rådgivere blir ansatt i sine stillinger. Likevel har begge grupper det til felles at de skal bidra til å sikre nødvendig kompetanse i et departement, og de rekrutteres på en annen måte enn statsråder. Det er derfor er rimelig at Statsministerens kontor fastsetter lønningene til statssekretærer og politiske rådgivere. Lønnsnivået bør imidlertid ikke være vesentlig høyere enn nivået på godtgjøringen til representantene.

Det ble ellers framholdt at lønnskommisjonens navn er misvisende, og at den i stedet burde hete godtgjøringskommisjonen. Dette vil bedre reflektere de faktiske forhold og gjøre det lettere å spre kunnskap om forskjellen mellom lønn og godtgjøring.

6.6 Fastsettelsen av lønn i Høyesterett og relasjonen til lønn til statsminister og statsråder

Utvalget er ikke bedt om å se på fastsettelsen av lønningene i domstolene.⁷⁵ Som det framkommer ovenfor, jf. både avsnitt 5.3.5 og tidligere i kapittel 6, har imidlertid utviklingen av lønningene i domstolene, spesielt Høyesterett, noen ganger blitt trukket fram av lønnskommisjonen. I tillegg var det tidligere et fast forhold mellom lønningene i Høyesterett og lønningene til statsministeren og statsrådene. Nedenfor gis derfor en kort gjennomgang av dette og den nåværende fastsettelsen av lønningene i Høyesterett.

Stortinget vedtok 10. juni 1982 at statsministerens lønn ble fastsatt til den lønn som til enhver tid gjelder for høyesterettsjustitiarius med et tillegg på 1 prosent. Fra samme tidspunkt ble statsrådenes lønn fastsatt til den lønn som til enhver tid gjelder for høyesterettsdommer med et tillegg på 1 prosent.

Stortinget behandlet 17. juni 1991 regulering av lønningene til Høyesteretts medlemmer mv. og nedsettelse av en kommisjon for å vurdere lønningene til regjeringens og Stortingets medlemmer, jf. Innst. S. nr. 194 (1990–1991). Den tidligere lønnsrelasjon mellom lønna til regjeringens medlemmer og Høyesteretts medlemmer ble opphevet i samme vedtak.

Ved regulering av lønna pr. 1. mai 1991 ble koblingen mellom lønn til statsministeren og statsrådene og lønningene i Høyesterett forlatt. Som følge av endrede føringer for fastsettelse av lønn til høyesterettsdommerne ble lønn til høyesterettsjustitiarius og dommer i Høyesterett løftet betydelig, med henholdsvis 51 og 42 prosent. Dette innebar at lønn til høyesterettsjustitiarius ble liggende 59 prosent over statsministerens lønn pr. 1. mai 1991.

Brørby-utvalget, jf. avsnitt 6.3, foreslo at den årlige godtgjøringen til Stortingets president blir fastsatt til samme beløp som godtgjøringen til statsministeren. Denne endringen trådte i kraft fra 1. januar 2004.

Lønn til Høyesteretts dommere fastsettes av Stortinget etter innstilling fra presidentskapet. Presidentskapet har i sine innstillinger blant annet vektlagt den faktiske lønnsutviklingen for lederne i statens lederlønnssystem året før. I den seneste innstillingen fra presidentskapet står det bl.a. (jf. Innst. 140 S (2019–2020)):

«Ved regulering av lønnen til dommerne i Høyesterett har derfor presidentskapet særlig vektlagt den faktiske lønnsutviklingen for lederne i statens lederlønnssystem året før og utviklingen for dommerne i første og annen instans. I tillegg har presidentskapet merket seg lønnsoppgjøret i privat og offentlig sektor, samt oppgjøret for stortingsrepresentantene og regjeringens medlemmer.»

Som grunnlag for presidentskapets innstilling innhentes statistikk fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet for utvikling i lønna for ledere i statens lederlønnssystem og for dommerne i ting- og lagmannsrettene.

Når det gjelder dommerne i ting- og lagmannsrettene, har Kommunal- og moderniseringsdepartementet ved justeringene lagt til grunn protokollen av 4. oktober 1999 som fastsetter at «AAD vil vurdere dommernes fremtidige lønnsutvikling mot lønnsutviklingen for høyesterettsdommerne og ledere i statens lederlønnssystem».

Se ellers tabell 6.1 og 6.2 i vedlegg 1 for utvikling i årslønn og prosentvise tillegg fra 2007 og fram til i dag.

6.7 Utvalgets vurderinger

6.7.1 Om kommisjonens mandat og arbeid og kommisjonens betydning for utviklingen av godtgjøringen

Utvalget viser til at kapittel 5 drøfter prinsippene for fastsetting av godtgjøring, mens dette kapittelet vurderer ordningen med lønnskommisjonen og eventuelle alternativer til den.

Lønnskommisjonen har virket i 24 år og har over tid utviklet en praksis med å foreslå en årlig økning i godtgjøringene tilsvarende den forventede generelle lønnsveksten, både for statsminister, regjeringsmedlemmer og stortingsrepresentanter. Med unntak av i 2018 har også Stortingets presidentskap fulgt innstillingene fra kommisjonen. Samlet sett tyder dette på at presidentskapet er fornøyd med ordningen. Dette inntrykket bekreftes av samtalen med presidentskapet som utvalgets leder hadde.

Ordningen med lønnskommisjonen innebærer at Stortinget får et eksternt forslag til nivå på godtgjøringene og justeringen av denne. Utvalget peker på ordningen ble begrunnet med at den ville bidra til bred tilslutning til godtgjøringene både i politiske organer og blant allmennheten. Ordningen var altså ment å gi en større legitimitet til beslutningen, som i siste instans fattes av Stortinget. Utvalget viser til at lønnskommisjonens innstillinger gjennomgående har vært relativt korte og summariske. Samtidig har lønnskommisjonen i noen tilfeller kommentert spørsmål ut over å foreslå endringer i godtgjøringsnivået. Spesielt gjelder dette vurderingene knyttet til langtidseffekten av å legge den generelle lønnsutviklingen til grunn for endringer i godtgjøringene. Kommisjonen har flere ganger pekt på at dette over tid fører til at stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer får en lavere lønnsutvikling enn grupper kommisjonen mener det er naturlig å sammenligne med.

Utvalget peker på at det gjeldende mandatet til lønnskommisjonen altså ikke er til hinder for at den kan velge å gjøre grundigere analyser om den mener det er hensiktsmessig, eller det dukker opp særskilte problemstillinger. Samtidig er heller ikke ordningen til hinder for at Stortinget selv kan ta initiativ til mer prinsipielle endringer. Det skjedde blant annet ved endring i lov om godtgjørelse for stortingsrepresentanter i 2012, som også medførte endringer i godtgjøringen, jf. avsnitt 6.5.1. Utvalget mener det er naturlig, gitt lovgrunnlaget, at det er Stortinget som foreslår slike overordnede endringer som påvirker totaliteten av ordningene som gjelder for representantene.

Gjennom de årlige behandlingene av forslagene kan Stortinget gi signaler til lønnskommisjonen. Stortinget kan også gi signaler til kommisjonen gjennom brev, slik det skjedde i 2009, da den ble bedt om å endre tidspunktet for sine forslag, jf. avsnitt 6.4.1. Det er heller ikke noe i veien for at Stortingets presidentskap kan supplere innstillingene fra lønnskommisjonen med analyser fra egen administrasjon eller andre eksterne aktører, som for eksempel SSB.

Utvalget viser til at selv om forslag til endringer i godtgjøringene altså kommer fra en ekstern kommisjon, er det uansett Stortinget som i siste instans vedtar godtgjøringene. Utvalget peker på at selv om innstillingene er blitt vedtatt med stort flertall, har det likevel vært debatt i Stortinget om nivå på og endring av godtgjøringene. Det har også vært en tilbakevendende samfunnsmessig diskusjon om dette. Utvalget mener det er et viktig demokratisk prinsipp at Stortinget selv vedtar den endelige godtgjøringen. Grunnloven hviler blant annet på prinsippet om folkesuverenitet, og utvalget mener debatt og åpenhet om godtgjøringen vil bidra positivt i tillitsforholdet mellom folket og de folkevalgte representantene. Slik sikres det også en fortsatt mulighet for demokratisk påvirkning i spørsmålet om godtgjøring.

Utvalget viser til at lønnskommisjonen siden opprettelsen har bestått av en leder og to medlemmer. Medlemmene har hatt bakgrunn fra akademia, næringsliv og som riksmeklere. Utvalget viser til vurderingene i avsnitt 5.3.8 og mener det er viktig at lønnskommisjonen samlet sett har en bred kompetanse som gjør at den også kan legge fram vurderinger knyttet til relevante samfunnsmessige forhold og folkevalgtes rolle.

Medlemmene Steinar Nørstebø, Rita Skjærvik og Karianne Tung mener at det på bakgrunn av dette bør sikres at lønnskommisjonen til enhver tid har ett eller flere medlemmer som har erfaringsbakgrunn fra sentrale lønnsforhandlinger eller trepartssamarbeidet for øvrig.

Utvalget peker på at det følger av kommuneloven at det er kommunene eller fylkeskommunene selv som skal fastsette regler for arbeidsgodtgjøringen til folkevalgte på disse nivåene, jf. avsnitt 3.2. Samtidig viser utvalget til at mange kommuner og fylkeskommuner har gått fra et system der godtgjøringene ses i forhold til rådmannslønn, til at de ses i sammenheng med godtgjøringen til stortingsrepresentanter. Lønnskommisjonen og Stortinget har gjennom sine vedtak dermed indirekte innflytelse også på godtgjøringen på andre nivåer.

Utvalget viser til at statssekretærer og politiske rådgivere i dag får sine godtgjøringer administrativt fastsatt av Statsministerens kontor, jf. avsnitt 3.1. Nivået på godtgjøringen for statssekretærer er i dag vel 6000 kroner høyere per år enn for stortingsrepresentantene, mens godtgjøringen til politiske rådgivere ligger om lag 240 000 kroner lavere enn godtgjøringen til representantene. Det er ikke formelle hindringer for at lønnskommisjonen også får ansvar for å foreslå endringer i nivået på godtgjøringene til statssekretærer og politiske rådgivere. Samtidig synes det som dagens ordning fungerer godt og er ukontroversiell. De posisjonene vi her snakker om, skal bidra til nødvendig kompetanse i den politiske ledelsen i et departement, og personene i disse stillingene rekrutteres på en annen måte enn statsråder. Samlet sett mener derfor utvalget at det er formålstjenlig at det også framover er Statsministerens kontor som fastsetter lønningene til statssekretærer og politiske rådgivere.

Utvalget viser til at stortingsrepresentantene ikke får en lønn, men en godtgjøring. Navnet på lønnskommisjonen reflekterer derfor ikke realiteten i oppgaven den har, og kan gjøre det vanskeligere å forklare de prinsipielle forskjellene mellom lønn til vanlige lønnsmottakere og godtgjøringen som folkevalgte politikere får. Utvalget mener derfor det er naturlig å vurdere om lønnskommisjonen bør få et mer dekkende navn.

6.7.2 Alternative måter å organisere fastsettelsen av godtgjøringen på

I mandatet er utvalget bedt om å vurdere hvordan ordningen med lønnskommisjonen fungerer sammenlignet med alternative måter å organisere lønnsfastsettelsen på. Utvalget viser til at av de 27 EU-landene som var omfattet av en studie i 2015, hadde fem overlatt fastsettelsene av parlamentarikernes lønn til et uavhengig organ, jf. avsnitt 4.2.8. Utvalget viser til at i Norden gjelder dette Riksdagen i Finland og Sverige, som oppnevner en uavhengig kommisjon/nemnd som fastsetter godtgjøringene. På Island er det statistikkbyrået som beregner den årlige justeringen, mens det danske Folketinget selv vedtar endringer i nivået. I alle landene er det ulike former for direkte eller indirekte kobling mellom (noen av) godtgjøringene i parlament og regjering. I kapittel 4 framkommer det også at man har ulike prinsipper for endringer i godtgjøringene i de andre nordiske landene. Flere følger eller legger vekt på den generelle lønnsutvikling, mens danskene skiller seg ut med en eksplisitt henvisning til lønn i det offentlige arbeidsmarkedet i sin lov om vederlag.

Det følger av lov om godtgjørelse for stortingsrepresentanter at det er Stortinget selv som etter innstilling fra Stortingets lønnskommisjon skal fastsette den godtgjøringen som tilkommer stortingsrepresentantene, statsministeren og regjeringens medlemmer. En endring av denne loven ville derfor vært nødvendig dersom lønnskommisjonen skulle gis økt beslutningsmyndighet. Imidlertid er det tidligere konkludert med at det også vil kreve en endring av Grunnloven dersom andre enn Stortinget skal fastsette godtgjøringen, jf. avsnitt 6.2. Det ligger utenfor utvalgets mandat å foreslå en slik endring, og utvalget har derfor ikke realitetsvurdert forslag som krever dette.

Utvalget peker på at det eneste reelle alternativet til en lønnskommisjon er at Stortinget selv både foreslår og vedtar endringer i godtgjøringene. Det vil medføre at det er administrasjonen i Stortinget som må gjennomføre analyser av lønnsutviklingen. Det kan også argumenteres for at dersom prinsippene er klare og robuste nok, er det ikke nødvendig å gå veien om en egen lønnskommisjon, fordi endringene nesten vil gi seg selv. Utvalget peker på at selv om det kan være noen prinsipielt uheldige sider ved at Stortingets administrasjon skulle ha en sentral rolle i fastsettelse av godtgjøringene, er dette trolig håndterbart. Det vil bl.a. uansett være full åpenhet om hvilke tall som ligger til grunn for vurderingene. Likevel kan det være fornuftig med en ekstern vurdering av endringene i tillegg til den interne vurderingen som vil følge av innstillingene fra presidentskapet. Utvalget mener dette skaper økt legitimitet og tillit til det endelige vedtaket.

6.8 Utvalgets tilrådinger om lønnskommisjonen

6.8.1 Ordningen med lønnskommisjon

Et flertall i utvalget, alle medlemmene unntatt Steinar Nørstebø, mener ordningen med lønnskommisjon samlet sett har fungert etter hensikten. Den bidrar til økt legitimitet og tillit, samtidig som den ikke er til hinder for en åpen og nødvendig debatt om godtgjøringene både på Stortinget og i samfunnet ellers. Samlet sett foreslås det derfor at ordningen videreføres.

6.8.2 Ansvarsområdet til lønnskommisjonen

Et flertall i utvalget, alle medlemmene unntatt Steinar Nørstebø, mener dagens ordning, der Statsministerens kontor fastsetter lønningene til statssekretærer og politiske rådgivere, fungerer godt og bør videreføres. Det anbefales derfor ikke at lønnskommisjonen får ansvar også for å fastsette disse godtgjøringene. Utvalgets medlem Steinar Nørstebø viser til sin merknad i punkt 6.8.6.

6.8.3 Lønnskommisjonens medlemmer

Utvalget mener det til enhver tid bør sikres at lønnskommisjonen har medlemmer som samlet sett har en bred kompetanse som gjør at den også kan legge fram vurderinger knyttet til relevante samfunnsmessige forhold og folkevalgtes rolle.

Medlemmene Steinar Nørstebø, Rita Skjærvik og Karianne Tung mener videre at lønnskommisjonens medlemmer bør ha erfaringsbakgrunn fra sentrale lønnsforhandlinger eller trepartssamarbeidet for øvrig.

6.8.4 Navn på lønnskommisjonen

Utvalget peker på at navnet på lønnskommisjonen ikke reflekterer hva den i realiteten har ansvar for, og foreslår at navnet endres til godtgjøringsutvalget.

6.8.5 Mandatet til lønnskommisjonen

Mandatet til lønnskommisjonen bør endres dersom Stortinget følger forslagene fra utvalget i kapittel 5. Dette omfatter at det bør slås fast at det er den generelle lønnsutviklingen som er den mest relevante indikatoren når det skal foreslås endringer i godtgjøringene, og at reguleringen bør ta hensyn til særlige samfunnsmessige utfordringer når det er påkrevet. Det bør også slås fast at statsminister, statsråder og stortingsrepresentanter skal få de samme prosentvise tilleggene. Lønnskommisjonen bør bes om å rapportere om den relative utviklingen i godtgjøringene i forhold til det generelle lønnsnivået i Norge. Den bør også bes om å rapportere om ordninger og nivå for godtgjøringene i de nordiske landene med visse mellomrom.

6.8.6 Merknad fra Steinar Nørstebø

Utvalgets medlem Steinar Nørstebø går inn for å avvikle ordningen med lønnskommisjon og etablere en ordning der presidentskapet på bakgrunn av faktagrunnlag som er innhentet av egen administrasjon, fremmer forslag til endringer i godtgjøringer for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer.

Den sentrale begrunnelsen for opprettelsen av lønnskommisjonen var ønsket om å skape en armlengdes avstand fra Stortinget til vurderingen av egen godtgjøring. Nørstebø mener dette verken er praktisk mulig eller politisk ønskelig.

Utvalget har en felles forståelse for viktigheten av åpenhet rundt endringer i godtgjøringer samt viktigheten av åpen diskusjon om vilkårene for, og nivået på, politikernes godtgjøringer.

Historisk har lønnskommisjonens forslag, særlig i årene etter 2013, i liten grad avveket fra nivået gitt i frontfaget. Dessuten har andre instanser enn lønnskommisjonen drøftet, initiert og vedtatt mer betydningsfulle endringer i politikernes økonomiske vilkår i den perioden kommisjonen har eksistert (Brørby-utvalget 2003 og Stortingets egne lovendringer i 2012). Denne praksisen, sammen med presidentskapets avvisning av kommisjonens forslag i 2018, er eksempler på at Stortinget har intervenert med selvstendige vurderinger når det har vært politisk ønske om det. Stortingspolitikerne har gjennom denne praksisen aktivt vist offentligheten at det er de som innehar både den formelle og reelle beslutningsmyndigheten i saker som angår folkevalgte politikeres lønns- og arbeidsvilkår.

Nørstebø mener at det ikke er riktig å forsøke, og heller ikke i realiteten er mulig å skape, en reell avstand og nøytralitet mellom forslag til godtgjøringsendringer for politikere og Stortingets beslutninger i slike saker. Det er også viktig for beslutningenes legitimitet i samfunnet at det er politikerne selv som fremmer og forsvarer forslag til endringer i både godtgjøring og andre vilkår.

Dette medlemmets vurdering er at nødvendig bakgrunnsmateriale for forslag fra presidentskapet til Stortinget er av en så tilgjengelig karakter at det uten omfattende arbeid kan fremskaffes av Stortingets administrasjon, som for eksempel Stortingets utredningsseksjon. Det kan også søkes bistand fra for eksempel SSB og Teknisk beregningsutvalg (TBU) for å få frem et tilstrekkelig tallmessig grunnlag for lønnsutviklingen i samfunnet.

Dette medlemmet vil anbefale at Stortingets basistidspunkt for godtgjøringsvurdering skjer etterskuddsvis basert på faktisk lønnsstatistikk fra foregående år. Gjennom de fleste årene lønnskommisjonen har fungert, har den fremforhandlede rammen fra frontfaget vært sentral. Rammen i frontfaget har alltid regnet inn et element av lønnsvekst fra ulike former for lokal lønnsdannelse. Ved å gå over til å la forslag til økning i godtgjøring basere seg på faktisk lønnsutvikling foregående år vil også faktisk lønnsglidning fanges opp.