Svar
Jan Tore Sanner: Jeg er glad for at Norges Banks hovedstyre og Nicolai Tangen nå har kommet frem til en løsning som, etter min vurdering, følger opp finanskomiteens bekymringer og tydelige føringer i Innst. 398 S (2019-2020), jf. Dokument 9:1 (2019-2020).
Innledningsvis ønsker jeg å redegjøre for min oppfølging av komiteens innstilling. I møte 21. august 2020 med leder av Norges Banks hovedstyre understreket jeg alvoret i saken og situasjonen, men også at det er hovedstyret som har ansvar for å ansette daglig leder av bankens forvaltning av Statens pensjonsfond utland. Jeg sa videre at det er mitt ansvar å bidra til at de føringer som finanskomiteen har kommet med følges opp, men at det er Norges Bank som må komme opp med løsningen.
I møte 24. august 2020 redegjorde hovedstyrets leder for de endringene Nicolai Tangen og hovedstyret i møte samme dag hadde blitt enige om med sikte på å imøtekomme finanskomiteens føringer. Hovedstyrets leder understreket at løsningen skal bidra til å sikre bred tillit og stabile rammevilkår for styringen av NBIM (Norges Bank Investment Management) fremover.
Hovedstyret har i brev 24. august 2020 til Finansdepartementet gjort nærmere rede for løsningen. Fra brevet refereres følgende:
«Hovedstyret har på sitt møte i dag sluttet seg til følgende endringer i arbeidsavtalen med Nicolai Tangen:
- Nicolai Tangens eierandel og utbytterettigheter i AKO Capital LLP overføres med endelig og ugjenkallelig virkning til den veldedige stiftelsen AKO Foundation 1. januar 2021 eller tidligere, gitt at nødvendige tillatelser fra britiske myndigheter foreligger.
- Nicolai Tangens forvaltningsavtale med Gabler Investment AS endres, slik at hans investeringer i fond avvikles og midlene plasseres i bankinnskudd.
Sentralbanksjefen har fått fullmakt til å godkjenne nødvendige endringer i avtaler og erklæringer som er avgitt til Norges Bank i forbindelse med arbeidsavtalen med Nicolai Tangen.»
Om gjennomføring skriver banken:
«For å sikre en forsvarlig gjennomføring av avtaler mv. som Tangen har inngått i forbindelse med opprettelsen av DSHN, vil overdragelsen av eierskapet i AKO Capital LLP til AKO Foundation finne sted 1. januar 2021 eller tidligere, gitt at nødvendige tillatelser fra britiske myndigheter foreligger. Frem til da løper den eksisterende avtalen med Tangen, der eierinteressene i AKO Capital LLP administreres av DSHN med Erik Keiserud som uavhengig tillitsmann. Det er viktig å understreke at også under denne avtalen vil alle eierinntekter DSHN mottar fra AKO Capital gå uavkortet til AKO Foundation.
Det legges til grunn at AKO Foundation vil utøve stemmerettighetene i AKO Capital LLP gjennom et styre med et flertall av personer som er uavhengige (ikke nærstående) av Nicolai Tangen. Eksisterende erklæringer knyttet til begrensning av informasjon mv. mellom Tangen og AKO-systemet videreføres så langt det er mulig og hensiktsmessig.
Tangens personlige fondsandeler, som nå forvaltes av Gabler Investment A/S, ventes å være solgt innen 1. oktober. Den eksisterende avtalen med Gabler Investment A/S vil løpe så lenge det er nødvendig og hensiktsmessig.
Nicolai Tangen vil tiltre som planlagt 1. september.»
Dette er en sak som har utviklet seg gradvis over flere måneder. Jeg har gjennom hele prosessen vært opptatt av å opptre ryddig og respektere de formelle rammene og rollene som gjelder. Det har jeg gjort i tråd med det som har vært Finansdepartementets forståelse av sentralbankloven.
Lovfestingen av at hovedstyret skal ansette daglig leder av NBIM var i tråd med forslaget fra utvalget som hadde vurdert sentralbankloven (NOU 2017: 13) og regjeringens forslag i Meld. St. 7 (2018-2019) om ny sentralbanklov. Bakgrunnen for dette var den praksis som hadde eksistert så lenge Norges Bank har hatt oppgaven med å forvalte fondet. Før den nye sentralbankloven trådte i kraft 1. januar 2020, hadde Norges Bank valgt en intern organisering som medførte at det var hovedstyret, og ikke sentralbanksjefen i rollen som daglig leder av Norges Bank, som utpekte daglig leder av NBIM. Lederen rapporterte også direkte til hovedstyret.
Finansdepartementets intensjon da det utformet forslaget i lovproposisjonen var at hovedstyret skulle ha eneansvaret for å ansette daglig leder for bankens forvaltning av Statens pensjonsfond utland. Et slikt eneansvar for å ansette daglig leder er også hovedregelen for aksjeselskaper og Folketrygdfondet som forvalter Statens pensjonsfond Norge.
Generelt er det et viktig styringsprinsipp at ansvar og myndighet følger hverandre. Mandatet for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland pålegger Norges Bank å søke høyest mulig avkastning etter kostnader, innenfor de rammer som gjelder for forvaltningen.
Dersom Norges Bank skal kunne holdes ansvarlig for resultatene i forvaltningen av fondet, bør den derfor selv kunne velge sitt mannskap. For å sikre dette la Finansdepartementet, i forbindelse med utarbeidelse av ny sentralbanklov, vekt på at det rettslige handlingsrommet til å ansette daglig leder må være tilstrekkelig stort. Dette er også bakgrunnen for at det er utformet en «bør-regel» i forarbeidene til sentralbankloven, Prop. 97 L (2018-2019) Lov om Norges Bank og pengevesenet mv. (sentralbankloven) punkt 6.4, hvor det blant annet heter at Finansdepartementet «…bør bli orientert om aktuelle kandidater…», og at departementets synspunkter om kvalifikasjonskrav er omtalt som «innspill». Intensjonen var at Norges Banks hovedstyre skulle vurdere om og på hvilken måte eventuelle innspill fra departementet skulle hensyntas slik at det formelle ansvaret for ansettelsen ikke skulle forskyves.
De siste ukene har det vist seg at det er ulike syn på hvordan sentralbankloven skal forstås når det gjelder instruksjonsadgangen ved ansettelse av daglig leder av NBIM. Jeg viser her særlig til Lovavdelingens vurderinger som skisserer at det rettslige handlingsrommet kan være noe større enn Finansdepartementet har lagt til grunn, og det som var Finansdepartementets intensjon da loven ble utformet.
Samtidig tegner heller ikke Lovavdelingens utredning et tydelig bilde av hvor grensen for instruksjonsadgang går. Som det heter i utredningen:
«Sentralbankloven § 2-13 medfører trolig visse begrensninger i departementets adgang til å instruere Norges Bank ved ansettelse av daglig leder av NBIM. Det er imidlertid gode holdepunkter for at sentralbankloven § 2-13 ikke generelt avskjærer muligheten for å instruere Norges Banks hovedstyre ved ansettelse av daglig leder av NBIM.»
Dersom departementet hadde hatt som siktemål at departementet skulle hatt instruksjonsadgang i ansettelsen, ville det vært påkrevd med prosedyrer for informasjonsutveksling som hadde muliggjort vurderinger av eventuell bruk av instruksjon. Prosedyrene som er beskrevet i lovproposisjonen, er både utilstrekkelige og uegnede for et slikt formål.
Uavhengig av departementets rettslige handlingsrom knyttet til ansettelse av daglig leder av NBIM, er det viktig at ansvars- og rolledelingen er godt tilpasset både departementets rolle som eier og Norges Bank i rollen som statens kapitalforvalter, og at Norges Bank har et tilstrekkelig rettslig handlingsrom for å kunne utøve oppgaven den er pålagt på en god måte.
Det vil være svært høye skranker for Finansdepartementet å skulle instruere på en måte som innskrenker bankens handlingsrom. I dette tilfellet måtte jeg også tatt hensyn til at en instruksjon også kunne reist spørsmål om fortsatt tillit til sentralbankledelsen og hovedstyret, og dermed skapt en alvorlig og utilsiktet situasjon. Jeg har derfor ikke grunnlag for å si om denne saken hadde vært håndtert vesentlig annerledes, dersom Lovavdelingens tolkning hadde foreligget tidligere.
For ordens skyld gjør jeg oppmerksom på at Finansdepartementet 28. februar ble orientert om aktuelle kandidater, og at det da ikke var avgjort hvilke beslutninger Norges Bank ville fatte – verken hva gjelder valg av kandidat eller vilkår for ansettelsen.
Det er imidlertid et viktig spørsmål representanten Tajik reiser. Det er alltid nyttig å gå gjennom prosesser i ettertid og vurdere hva som eventuelt kunne vært gjort annerledes og bedre. Det gjelder også denne saken.
Én uke før Lovavdelingens uttalelse forelå, varslet jeg at jeg ville ta initiativ til en gjennomgang for å se om det er læringspunkter for Finansdepartementet. Det er første gang hovedstyret ansetter ny leder for NBIM etter at den nye sentralbankloven trådte i kraft. Debatten som har fulgt har satt søkelys på problemstillinger det vil være naturlig å se nærmere på. Jeg mener det er behov for å vurdere om rammene for Finansdepartementets involvering er hensiktsmessige. Det bør også vurderes hvordan både lovtekst og forarbeider kan klargjøres.
I dette arbeidet må vi gjøre oss opp en mening om hensikten med loven bør være den samme som Finansdepartementet hadde da lovforslaget ble utformet, eller om det er grunn til å gjøre justeringer i lys av erfaringene vi nå har gjort oss. Lovavdelingens vurderinger vil være viktige i dette arbeidet, men det viktigste er selvfølgelig at lovteksten tydelig gjenspeiler det som er hensikten med loven.