Svar
Odd Einar Dørum: Innledningsvis vil jeg vise til svarene på samferdselskomiteens spørsmål 11, 46 og 48 (kopi vedlagt) til St.prp. nr. 1 (1997-98) og dens Tillegg nr. 3. Som det fremgår av dette materialet, se særlig nr. 48, skal det svært lite til av endringer i kravene til forpliktelse til offentlig tjenesteytelse (FOT) før det stilles krav om ny offentliggjøring og som konsekvens av dette også om ny anbudsutlysning. Samferdselsdepartementets arbeid med å følge opp komiteflertallets merknad tar utgangspunkt i dette overordnede juridiske grunnlaget for anbud i luftfart, herunder også den anbudskontrakt som er inngått med Widerøe's Flyveselskap ASA og som gir selskapet enerett til ruteflyging på definerte strekninger omfattet av FOT.
Ut fra dette legges til grunn at det er gjennom de åpne anbudskonkurransene selskapene skal presenteres for de anbudsvilkår som skal danne grunnlag for deres prissetting og dermed også for anbudskontrakten.
Departementet startet høsten 1997 arbeidet med å evaluere gjennomføringen av inneværende anbud for kortbanerutene. Arbeidet utføres både av eksterne konsulenter og internt. Det er et viktig mål å avdekke eventuelle forhold som bør forbedres, slik at de kan tas med i neste anbudsutlysning. F.eks. vil departementet vurdere en anbudsutforming som bedre stimulerer til produksjonsjusteringer underveis i kontraktsperioden. Operatøren kan i dag fritt tilpasse produksjonen utover kontraktsfestet minstenivå, en ordning som ble beholdt i anbudssystemet bl.a. fordi departementet betraktet den som en velfungerende del av rammetilskuddssystemet med Widerøe fra 1990 til våren 1997. Når ordningen med fri tilpasning over kontraktens minstekrav kan bli nødvendig å revurdere til neste anbudsutlysning, henger det sammen med at den ikke lenger ser ut til å fungere godt nok, til tross for at både ordningen og operatøren er den samme som i det tidligere rammetilskuddssystemet.
Departementets hovedarbeid med utformingen av anbudene fra 1.4.2000 må gjøres i 1998, idet kunngjøring anses nødvendig tidlig i 1999. Den såvidt lange tiden fra kunngjøring til iverksettelse som det derved legges opp til, aktualiserer ytterligere behovet for å vurdere anbudsklausuler om produksjonstilpasninger. Departementet vil for øvrig drøfte aktuelle problemstillinger rundt FOT og anbud med de berørte fylkeskommunene i løpet av 1. halvår 1998, slik at lokale myndigheter skal gis god anledning til å komme med innspill.
For inneværende anbudsperiode vil departementet undersøke nærmere hvordan spesielle kapasitetsproblemer eventuelt kan løses innenfor de overordnede rammebetingelsene nevnt innledningsvis i brevet. Det kan her være aktuelt å undersøke muligheter såvel innenfor som utenfor Widerøes enerett, jf. at anbudskontrakten avgrenser eneretten til ruteflyging mellom regionale flyplasser og bestemte steder på stamrutenettet (f.eks. Bodø, Trondheim og Oslo for ruteflyginger fra Brønnøysund). Således er charterflyginger tillatt på strekninger der det er gitt enerett til ruteflyging, og det kan fritt utføres ruteflyginger fra angjeldende regionale lufthavn til steder utenfor anbudets virkeområde. Fornyet kontakt med bl.a. Widerøe's Flyveselskap ASA vil bli tatt med sikte på å drøfte aktuelle muligheter. Arbeidet vil bli utført utover vinteren/våren 1998.
Vedlegg til svar:
Spørsmål 11
Kap. 1310 Flytransport - Ruteopplegg for regionale flyplasser
Etter anbudskontrakt trafikkerer Widerøe's Flyveselskap ASA de regionale flyplassene, og kontrakten har gyldighet til og med 31. mars 2000.
- I løpet av periodene kan det oppstå endrede transportbehov, slik det har skjedd i relasjon til oljeaktivitetene med utgangspunkt i Brønnøysund, der det nå er kapasitetsproblemer. Vil departementet vurdere justeringsforhandlinger for å endre tilbudet slik at det fanger opp endrede behov?
Svar:
Departementet har i anbudsspesifikasjonene på kortbanenettet generelt lagt til grunn en videreføring av flytransportstandarden fra 1996, men med krav om en del forbedringer, bl.a. i form av kapasitetsøkning i noen av ruteområdene for å ta høyde for trafikkvekst i anbudsperioden som utløper 31. mars 2000. Bl.a. fører kapasitetskravene for anbudsområdene på Helgeland og i Nord-Trøndelag til om lag 10 pst. økning i setetallet på rutene sørover fra disse regionene, sammenliknet med ruteprogrammet før iverksettelsen av anbudet.
Ved evt. endrede kravspesifikasjoner vil det normalt kreves ny anbudsutlysning for de berørte ruteområdene. Dette kreves etter gjeldende anbudsregelverk, slik at alle interesserte flyselskaper skal ha adgang til på like vilkår å delta i anbudskonkurranse basert på de krav myndighetene til enhver tid setter. I og med at de ordinære anbudsperiodene er såvidt korte som tre år, vil departementet forholde seg til disse når det gjelder tidspunkt for kunngjøring av nye kravspesifikasjoner til flyrutene.
Anbudsoperatøren, her Widerøe's Flyveselskap ASA, kan fritt utvide rutetilbudet utover det selskapet er forpliktet til etter anbudet. Departementet ser det naturlig at selskapene på anbudsrutene, på samme måte som det synes vanlig på flyrutenettet ellers, legger vekt på å være kundeorienterte ved å ha et løpende og nært samarbeid med lokale myndigheter, næringsliv og andre viktige flyrutebrukere, for å gi et rutetilbud som er best mulig tilpasset publikums behov.
Departementet er for øvrig gjort kjent med at det på Helgeland foreligger planer om chartertransporter i regi av oljeselskapene. Slike løsninger kan etter departementets syn være gunstige som supplement til de ordinære flyrutene og bidra til et samlet sett bedre tilbud til det flyreisende publikum og eventuelt også fremme kundeorientert adferd hos ruteoperatøren.
Spørsmål 46
Ruteopplegg for de regionale flyplasser - Oppfølging av svar på spørsmål 11
I svaret fra departementet heter det at det normalt kreves ny anbudsutlysing ved endrede kravsspesifikasjoner.
- Innebærer det at opplegget er fastlåst i anbudsperioden uansett endrede forhold?
- Er dette normalt for anbud? Det bes oversendt dokumentasjon på at så er tilfelle.
Svar:
Reglene om forpliktelse til offentlig tjenesteytelse (FOT) og anbud er nedfelt i forskrift 15. juli 1994 nr 691 om gjennomføring og håndheving av EØS-avtalen på luftfartens område §1 nr 4, Rådsforordning (EØF) 2408/92 om EF-luftfartsselskapers adgang til flyruter innenfor Fellesskapet artikkel 4, samt i forskrift 15. april 1994 nr 256 om gjennomføring av anbud i forbindelse med forpliktelse til offentlig tjenesteytelse.
FOT og anbud er unntak fra hovedregelen om fri markedsadgang. På samme måte er regelen om at det kan ytes støtte til drift av anbudsruter, et unntak fra prinsippet om forbud mot statsstøtte. Spørsmålet om hvorvidt endrede kravspesifikasjoner utløser krav om ny anbudsrunde må vurderes i lys av dette konkrete regelverket, og det er derfor begrenset hvilken rettledning en kan få fra fortolkningen av annet anbudsregelverk. EØS-reglene om FOT og anbud er forholdsvis nytt, og etter det Samferdselsdepartementet er kjent med foreligger det ikke rettspraksis som belyser denne problemstillingen nærmere.
Regelverket sier ikke spesifikt hvilke muligheter partene har til å forandre avtalen i kontraktsperioden, men det er presisert fra regelutsteders side at reglene må tolkes strengt og utfra formålene om fri og rettferdig konkurranse. Endringer i FOT-krav og kompensasjonsbeløp i kontraktsperioden vil kunne uthule formålet med reglene. Dette betyr at det er en grense for hvor omfattende endringer det kan gjøres i kontrakten i anbudsperioden når det gjelder transportvolum og kompensasjonbeløp før krav om ny anbudsutlysing utløses. Det er vanskelig å si eksakt hvor denne grensen går, men man kan si noe om hvilke prinsipper som må ligge til grunn for vurderingen.
Anbudskontraktene som er inngått er minimumskontrakter. Det betyr at operatøren står fritt til å øke produksjonen på forretningsmessig grunnlag.
Departementet har lagt til grunn at det kan gjøres mindre justeringer i ruteopplegg mv, særlig i de tilfeller hvor kontrakten er omfattende, uten at det er nødvendig med nytt anbud. Slike tilpasninger har f eks vært gjort i Finnmark.
Departementet har videre lagt til grunn at det er mindre problematisk å godta endringer i ruteopplegg enn å godta endringer som medfører krav om ekstra kompensasjon. Valg av anbyder skjer på bakgrunn av kompensasjonsbeløp. Det skal derfor svært mye til for å endre kontrakten på dette punktet.
Det selskapet som utfører ruteflyging på basis av en anbudskontrakt har enerett til å utøve trafikken. Av den grunn er det også vanskelig å utlyse anbud som kommer i konflikt med eksisterende anbudsrettigheter uten at operatøren kan hevde at det foreligger kontraktsbrudd.
Spørsmål 48
Tilleggsspørsmål til spørsmål 46 - Ruteopplegg for de regionale flyplasser.
- Det savnes dokumentasjon på at det ikke er mulig å foreta justeringer av rutetilbud som kan få økonomiske konsekvenser uten å måtte utlyse nytt anbud.
Svar:
Som redegjort for i svaret til spørsmål 46, vil spørsmålet om hvor store justeringer som kan gjøres i anbudskontrakter i anbudsperioden måtte avgjøres ut fra en helhetlig juridisk vurdering av det regelverket som gjelder på området. Som nevnt foreligger det ikke rettspraksis som kan gi veiledning til en slik vurdering.
Samferdseldepartementet har tatt utgangspunkt i følgende regelverk og retningslinjer:
- EØS-avtalens regler om luftfart, gjennomført i norsk rett ved forskrift 15. juli 1994 nr 691 om gjennomføring av EØS-avtalen på luftfartens område (vedlegg 1), særlig forskriftens §1 nr 4, Rådsforordning (EØF) 2408/92 om EF-luftfartsselskapers adgang til flyruter innenfor Fellesskapet artikkel 4 (vedlegg 2). Artikkel 4 bør imidlertid også forstås i lys av luftfartsregelverket forøvrig, bl a reglene om fri prissetting og fri markedsadgang.
- Forskrift 15. april 1994 nr 256 om gjennomføring av anbud i forbindelse med forpliktelse til offentlig tjenesteytelse (vedlegg 3). Forskriften bygger på statlig innkjøpsregelverk for øvrig.
- EØS-avtalens artikkel 1, nr 2 c) om fri bevegelighet for tjenester (vedlegg 4).
- EØS-avtalens del IV, kapittel 2 om statsstøtte (vedlegg 5).
- EU-kommisjonens retningslinjer om statsstøtte i luftfartssektoren, særlig kapittel III (vedlegg 6).
Ovennevnte regelverk følger vedlagt.
For detaljert gjennomgang av EØS-avtalens rettsakter vises for øvrig til Særskilt vedlegg nr 2, bind 10, til St prp nr 100 (1991-92) og Særskilt vedlegg nr 2, bind 10A, til St prp nr 40 (1993-94).
Samferdselsdepartementet vil påpeke at en i forbindelse med planlegging og gjennomføring av anbudsprosessen for kortbanenettet var i nær kontakt med EFTAs overvåkingsorgan for å sikre et best mulig opplegg innenfor regelverkets rammer. Det understrekes at ESA i denne prosessen har lagt stor vekt på at reglene om FOT og anbud ikke skal utnyttes på en slik måte at de kommer i konflikt med hovedreglene om fri markedsadgang og statsstøtte.
Selv om det ikke foreligger rettspraksis på området, finnes det praksis som viser hvilke endringer i FOT-krav som foranlediger ny offentliggjøring i Official Journal (se vedleggene 7-10). Som det framgår av dette materialet, er det svært lite som skal til før det stilles krav om ny offentliggjøring. Konsekvensen av dette er at det er svært lite som skal til før det stilles krav om ny anbudsutlysing. Dette må legges til grunn i vår sammenheng.
Med dette legger departementet til grunn at det er gjennom de åpne anbudskonkurransene en ivaretar hensynet til å sikre selskapene like vilkår for prissetting av produksjonen på FOT-ruter, slik det for inneværende kontraktsperiode (1. april 1997 - 31. mars 2000) er gjort i og med anbudsinvitasjonen "Regionale ruteflyginger i Norge" av juni 1996.
Samferdselsdepartementet forbereder nå neste anbudsutlysning for de regionale flyrutene. I denne forbindelse vil det bl a bli vurdert i hvilken utstrekning det som en del av FOT-kravene og dermed i selve anbudsutlysningen kan inntas vilkår for myndighetsbestemte produksjonstilpasninger underveis i kontraktsperioden, dvs i tillegg til den handlefrihet operatøren alltid har til å utvide produksjonen på forretningsmessig grunnlag. Selskapene vil da forutsetningsvis gis like vilkår for å prissette slike tilpasninger ved at dette inngår som en del av anbudene.