Hovedbarrierer

Forskning har tidligere identifisert fire store hovedbarrierer mot grønne og innovasjonsdrivende offentlige innkjøp¹:

• 1. Utydelig regelverk

• 2. Leverandørenes modenhet

• 3. Innkjøpernes kompetanse

• 4. Offentlige aktørers ledelsesfokus på temaet

Av disse fire gjenstår det nå å fjerne de to siste.

Ad punkt 1: Vi har fått et godt regelverk som gir støtte til grønne innkjøp. Anskaffelsesloven § 5 presiserer at oppdragsgiveren skal ta hensyn til livssykluskostnader der dette er relevant. Kravet om minimering av miljøbelastning er tydeliggjort i anskaffelsesforskriften § 7-9:

«Oppdragsgiveren skal legge vekt på å minimere miljøbelastningen og fremme klimavennlige løsninger ved sine anskaffelser og kan stille miljøkrav og kriterier i alle trinn av anskaffelsesprosessen der det er relevant og knyttet til leveransen. Der miljø brukes som tildelingskriterium, bør det som hovedregel vektes minimum 30 prosent.»

Gjennom dette har man fjernet tidligere barrierer i regelverket mot å prioritere grønne innkjøp fremfor laveste anskaffelsespris.

Ad punkt 2: Nyere studier viser at i de fleste markeder finnes det leverandører med god kompetanse om nye, bedre produkter som har mindre miljøbelastning og fremmer klimavennlige løsninger. Samtidig eksisterer det flere virkemidler for risikoavlastning for leverandører. Tilbakemeldingen fra leverandører er at de imøteser strengere miljø- og klimakrav, så lenge det er innenfor likeverdige konkurransevilkår. Leverandørenes evne til å levere på grønne offentlige innkjøp er derfor ikke lenger en barriere.

Ad punkt 3 og 4: Det er imidlertid fortsatt utfordrende for leverandører å foreslå grønnere løsninger når det ikke er stilt krav om det, og når innkjøpere i det offentlige fortsatt primært vektlegger anskaffelsespris, også uten livssyklusanalyse. Mange innkjøpere rapporterer om frykt for å ta risiko eller å gjøre feil, noe som medfører at de fortsetter praksisen med passive innkjøp (billigste pris). Flere nye studier viser at det ikke er leverandørens risiko, men derimot «den offentlige innkjøperens opplevde risiko som er til størst hinder for innovasjon gjennom anskaffelser» i dag.²

Mangel på tilstrekkelig kompetanse medfører i mange tilfeller at man verken evner å fastsette relevante kriterier for hva som vil være det mest fordelaktige tilbudet, eller senere avgjøre hvilket tilbud som er best. Dette ender ofte med lik kvalitativ vurdering, noe som medfører at pris i praksis blir avgjørende. Da ender man ofte med det kvalitativt sett dårligste tilbudet. Manglende evne til å vurdere kvalitet og livssykluskostnad medfører at enkelte av de antatt beste leverandørene velger å holde seg unna offentlige innkjøpsprosesser, hvilket både reduserer konkurransen og kvaliteten på det som leveres³.

Totalt sett bidrar dermed innkjøpsprosessene i for liten grad til innovasjon og adopsjon av nye teknologier og løsninger. Sammenlignet med andre områder har klima- og lavutslippsteknologi en betydelig lavere andel av etterspørselsdrevet innovasjon. Her kan det offentlige derfor spille en ekstra viktig rolle.2

Innkjøpernes kompetanse

For å realisere intensjonen og potensialet som det nye regelverket legger til rette for, må anskaffelsene brukes som et mye mer aktivt virkemiddel – med stimulering av innovasjon, bruk av miljørelaterte tildelingskriterier og vekting av kostnader i et livssyklusperspektiv. I proposisjonsteksten til den nye anskaffelsesloven står det blant annet at

«Etterlevelse av bestemmelsen forutsetter kompetanse, noe som krever økt grad av profesjonalisering hos oppdragsgiver.»

Utvalget for grønn konkurransekraft har anbefalt at

«Det bør opprettes et nasjonalt senter for innkjøpskompetanse. Senteret skal sikre at statlige organer, fylker og kommuner og andre som har innkjøpsoppgaver basert på offentlige reguleringer får opplæring i og har tilgang til relevant kompetanse på anskaffelse av lavutslippsløsninger. Kompetansesenteret skal ha kapasitet til å gi råd og veiledning.»

Uten et styrket utdannings- og veiledningstilbud er det stor risiko for at lite vil skje for å integrere klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser, ettersom dette er en kompetanse de færreste offentlige innkjøperne ennå har. I Norge er ansvaret for offentlige innkjøp svært desentralisert, og det er ikke rimelig å forvente at alle innkjøpere lokalt besitter den nødvendige kunnskap og erfaring. Det mest effektive vil være å ha et sentralisert kompetansesenter som betjener lokale innkjøpsansvarlige. Uten dette risikerer man også en lite enhetlig praksis fra offentlige oppdragsgivere, dersom noen innkjøpere velger å stille miljøkrav mens andre ikke gjør det. Dette kan skape en uheldig, manglende forutsigbarhet for leverandørene.

Inntil høsten 2013 hadde Difi en avdeling finansiert av Miljøverndepartementet, som arbeidet med å styrke miljøkompetansen i offentlige innkjøp. Da ble de 10 mill. øremerkede kronene til Difis miljøarbeid fjernet. I 2017 fikk Difi en økning på 15 mill. kroner til å «fremme klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser». I henhold til tildelingsbrevet for 2017 er en av Difis hovedprioriteringer at de skal

«styrke sin kompetanse på klima- og miljøhensyn i offentlige anskaffelser for å bidra til at oppdragsgivere kan redusere miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger i sine anskaffelser. Difi skal bidra til å bygge oppdragsgivernes kompetanse gjennom blant annet veiledning, verktøy, kriteriesett og maler. Difi skal i dette arbeidet se hen til anbefalingene fra regjeringens ekspertutvalg for grønn konkurransekraft.»

I november 2017 etablerte Difi Anskaffelsesakademiet i samarbeid med NHO, LO, Virke, KS og med høgskole- og universitetssektoren. Anskaffelsesakademiet er et forsknings- og utdanningssamarbeid med formål om å opprette en nasjonal rammemaster i offentlige anskaffelser, samt styrke etterutdanning og forskningsinnsats på fagområdet.

Til sammen gir dette et godt utgangspunkt for at Difi kan utvikle seg til det kompetansesenteret som utvalget for grønn konkurransekraft anbefaler. Anskaffelsesakademiet vil kunne bli en velfungerende arena for å styrke offentlige innkjøperes kompetanse i Green Public Procurement og grønn vekst. Difi må i enda større grad være aktiv mot kommuner, fylker og statlige organer for å nå målene Norge har forpliktet seg til gjennom Parisavtalen. Difi må kunne bidra til å utvikle en dynamisk organisasjonskultur blant innkjøperne og interne bestillere, der det sikres at læringspunkter defineres og deles slik at kompetansen hele tiden øker. Kompetansebygging for innkjøpsprosessene vil også bidra til en generell økt profesjonalisering som vil gi økonomiske gevinster i form av økt innovasjon, bedre kvalitet og reduserte kostnader til administrasjon.3 I tillegg vil økt vekting av kostnader i et livssyklusperspektiv også være mer samfunnsøkonomisk lønnsomt enn ensidig vekt på anskaffelseskostnadene.

Ledelsesfokus

Kompetansebygging på grønne anskaffelser hos de offentlige innkjøperne er i seg selv ingen garanti for at dette vil bli gjennomført i praksis. Uten samtidig å ha en solid ledelsesforankring vil det være en stor risiko for at innkjøpsprosessene fortsetter som før. Det er ikke uvanlig at ledelsen i en virksomhet kun har en negativ orientert involvering i anskaffelsesprosessene når det eventuelt skjer regelbrudd, fremfor å være positivt involvert for å bruke dem som et aktivt verktøy for samfunnsutvikling, grønn vekst og innovasjon. Ledelsens holdninger og fokus på anskaffelsesprosessen påvirker kvaliteten og innholdet i den. Et sterkt ledelsesfokus bidrar til bedre prosesser, forståelse og engasjement i hele organisasjonen. En undersøkelse fra Nasjonalt program for leverandørutvikling⁴ viste at ledelsesforankring var det viktigste tiltaket for å styrke innovative innkjøpsprosesser.

I tillegg til etableringen av et nasjonalt senter for innkjøpskompetanse anbefaler utvalget for grønn konkurransekraft at:

«Kompetansesentret bør, i samarbeid med relevante etater, sørge for et rapporterings- og målingssystem for grønne, offentlige anskaffelser.»

Generelt innebærer det å innføre måling at man vil oppleve en økning i både aktivitet og kvalitet. Opprettelse av gode målings- og rapporteringssystemer for grønne anskaffelser vil bidra til en økning i bruken av miljøkrav og miljøledelse i henhold til intensjonen i den nye loven. I tillegg vil det gi en ekstra stolthet for dem som leder an i utviklingen, og en stimulans til leverandører av grønne produkter og løsninger. Og ikke minst vil det gi et mer solid faktagrunnlag for grønne anskaffelser, med bedre analysegrunnlag for evaluering av tilstanden, prioritering av forbedringstiltak, sammenligning med andre og måling av utviklingen.