Til Stortinget
NOU 2002:19 Avfallsforebygging ble 7. november 2002 overlevert
Miljøverndepartementet. Utredningen inneholder gode analyser
og en rekke forslag til tiltak for mer effektiv og miljøvennlig
bruk av ressurser, mer gjenvinning og forslag for å hindre
at avfall oppstår.
Regjeringen har ikke valgt å følge opp tiltakene som
ligger i utredningen, og NOU 2002:19 befinner seg fremdeles i en
skuff i Miljøverndepartementet. Analysene og tiltakene
i dette forslaget baserer seg i hovedsak på NOU 2002:19
Avfallsforebygging.
Som vist i figuren nedenfor er nesten 80 pst. av avfallet som oppstår i Norge, næringsavfall. Husholdningenes avfall står for ca. 17 pst.
Mengden avfall vokser i Norge. Næringsavfallet vokser minst, mens husholdningsavfallet vokser raskest. De senere år har husholdningsavfallet vokst raskere enn BNP. Samtidig øker gjenvinningen av avfall, og undersøkelser viser at folk er positivt innstilt til resirkulering.
Avfallsforebygging er en samlebetegnelse for å unngå at avfall oppstår, avfallsreduksjon ved kilden og ombruk. Dette er også de tre øverste kategoriene i avfallshierarkiet, som beskriver hvilke tiltak som i utgangspunktet har den største miljøgevinsten. Figuren nedenfor viser avfallshierarkiet og sammenhengene mellom begrepene som brukes. Definisjonene som her brukes er OECD sine, som også norske myndigheter legger til grunn for sitt arbeid.
De strategiske målene for avfallspolitikken ble fastlagt
gjennom St.meld. nr. 44 (1991-92), og er videre fulgt opp gjennom
St.meld. nr. 8 (1999-2000) og i St.meld. nr. 24 (2000-2001).
Det strategiske målet for avfall og gjenvinning er:
"Avfallsproblemene skal løses slik at avfallet gir minst
mulig skade og ulempe for mennesker og naturmiljø, samtidig
som avfallet og håndteringen av dette legger minst mulig
beslag på samfunnets ressurser."
Avfallspolitikken har hittil i store trekk dreiet seg om forsvarlig
håndtering av avfall, men fokuset er i den senere tid flyttet
til avfallsforebygging. Grunnen til dette er erkjennelsen av at
det er begrenset hvor mye av miljøproblemene ved avfall
som kan løses ved økt gjenvinning og utslippsreduksjoner
ved sluttbehandlingsanleggene. Uten avfallsforebygging vil derfor
miljøproblemene fra avfall fortsette å øke.
I St.meld. nr. 21 (2004-2005) Regjeringens miljøvernpolitikk
og rikets miljøtilstand endres det strategiske hovedmålet
til:
"Det er et mål å sørge for at skadene
fra avfall på mennesker og naturmiljø blir så små som
mulig. Avfallsproblemene skal løses gjennom virkemidler
som sikrer en samfunnsøkonomisk god balanse mellom omfanget
av avfall som genereres, og som gjenvinnes, forbrennes eller deponeres."
Denne målformuleringen ivaretar ikke avfallsforebyggingsperspektivet
like godt som den gamle, og bør endres tilbake.
De nasjonale resultatmålene har bare fått mindre endringer
i St.meld. nr. 21 (2004-2005) Regjeringens miljøvernpolitikk
og rikets miljøtilstand, og avfallsforebygging er eksplisitt
uttalt som nr. 1 av tre nasjonale resultatmål for avfall
og gjenvinning:
Nasjonale resultatmål:
1. Utviklingen i generert mengde
avfall skal være vesentlig lavere enn den økonomiske
veksten.
2. Det tas sikte på at mengden avfall til gjenvinning skal
være om lag 75 pst. i 2010 med en videre opptrapping til
80 pst., basert på at mengden avfall til gjenvinning skal økes
i tråd med hva som er et samfunnsøkonomisk og
miljømessig fornuftig nivå.
3. Praktisk talt alt farlig avfall skal tas forsvarlig hånd
om, og enten gå til gjenvinning eller være sikret
tilstrekkelig nasjonal behandlingskapasitet.
Målsetting nr. 1 om avfallsforebygging innebærer å redusere
koplingen mellom økonomisk vekst og avfallsgenerering,
slik at utviklingen i avfallsmengdene skal være vesentlig
mindre enn utviklingen i den samlede produksjon og i den økonomiske
aktiviteten i samfunnet. Også resultatmål 2 bidrar
til avfallsforebygging ved at redusert mengde avfall til sluttbehandling
vil øke gjenvinning og ombruk - og dermed redusere behovet
for tilførsel av jomfruelig materiale inn i teknosfæren.
Hovedmålene i avfallspolitikken er med andre ord å hindre
at avfall oppstår, fremme gjenbruk gjennom materialgjenvinning
og energiutnyttelse, og sikre en miljømessig
forsvarlig sluttbehandling.
Økte avfallsmengder er et problem for naturen på flere måter. Deponering av avfall skaper forurensningsproblemer og uttak av jomfruelige materialer fører til store miljøbelastninger.
Jorden et lukket system. Termodynamikkens 1. hovedsetning gjelder: Ingenting forsvinner, ingenting kommer til (unntaket er sollyset). Det er den samme materie som hele tiden er i stadig bevegelse, og som flyttes rundt, eller spres, av regn, vind og hav, eller omdannes til nye forbindelser og materialsammensetninger.
I tidsrommet 1950-2000 har blant annet følgende forandringer skjedd innenfor dette lukkede systemet:
-
Verdensbefolkningen er mer enn fordoblet, fra 2,6 til 6,1 mrd. mennesker - og øker nå med en takt av rundt 80 mill. i året.
-
Volumet av verdensøkonomien (BNP) er 7-doblet, fra 6,4 til 43,2 bill. dollar - og med denne en betydelig økning i forbruket av både fornybare og ikke-fornybare ressurser og en betydelig økning av avfallsmengdene.
Denne veksten skjer eksponentielt. Trygve Haavelmo, vår nobelprisvinner i økonomi (1989), har uttalt at han, om mulig, ville ha brukt et kvarter til å forklare verdens ledere dynamikken i en eksponentialfunksjon. Grunnen til dette er at den eksponentielle veksten skjer innenfor et lukket system, og at det dermed er fysisk umulig at den kan fortsette over tid.
En beskrivelse av menneskehetens ressursbruk kommer fram i WWF-rapporten "Living Planet Report 2002". Her blir menneskehetens "økologiske fotavtrykk" beregnet ut fra det areal som trengs til dyrking og høsting av fornybare ressurser, areal til infrastruktur samt skogarealer til å absorbere CO2-utslippene. Rapporten konkluderer med at arealbehovet er doblet fra 1961 til 1999 og er nå 20 pst. over klodens totale biologiske kapasitet. I dag overskrider vi antakelig jordens tålegrenser på en rekke områder.
Menneskehetens "Økologiske fotavtrykk"
Kilde: World Wildlife Fund.
Vi har en begrenset klode, og utfordringen blir å ikke
overskride jordens tåleevne. Dette er bakgrunnen for Brundtland-kommisjonens
rapport "Vår felles framtid" fra 1987. Der defineres et
bærekraftig forbruksmønster slik:
"En bærekraftig utvikling forutsetter en holdningsendring
som oppmuntrer til et forbruksmønster som ligger innenfor
det økologisk mulige og som vi alle kan oppnå."
Norge tilhører en del av verden som har god tilgang
på ressurser. I verdenssammenheng er det norske forbruket
meget høyt. Forbruket pr. innbygger har økt jevnt
i industrilandene; de siste 25 år med gjennomsnittlig 2,3
pst. pr. år. På verdensbasis har de rikeste 5
pst. av verdens befolkning 114 ganger så høy inntekt
som verdens fattigste 5 pst.
Verden står overfor reelle ressursproblem, selv om tilbudsforholdene
for enkeltressurser ikke nødvendigvis avspeiler en snarlig
knapphet. Prismekanismene fanger bare delvis opp de miljøproblemene vi
står overfor, spesielt i forhold til naturens evne til å absorbere
våre avfallsstrømmer. Den skjeve fordelingen av
verdens ressurser er ikke bærekraftig. Den materielle levestandarden
for store deler av verdens befolkning bør heves. Et slikt
løft vil gi et stort press både på naturressursene
(inkludert energiressursene) og klodens evne til å absorbere
avfallsstoffer.
Det forutsetter politisk vilje til omfordeling av ressurser og
større fokus på livskvalitet og mindre fokus på materielt
forbruk i de deler av verdens befolkning som i dag forbruker mest.
Et av tiltakene for å få til dette løftet,
er at den industrialiserte verden går foran i arbeidet
med å utnytte ressursene betydelig bedre enn i dag. I et
slikt perspektiv er våre bestrebelser på å svekke
koblingen mellom økonomisk vekst og forbruket av jomfruelige
ressurser, svært viktig.
Materialgjennomstrømmingen i samfunnet gir miljøpåvirkninger
over hele livsløpet, eller verdikjeden. Ved uttak, bearbeiding,
transport, bruk og avhending genereres avfall og lokale og globale
utslipp. Mange av disse problemene ligger imidlertid ikke så klart
i dagen når man kun fokuserer på avfallet, men i
prinsippet er all menneskeskapt miljøpåvirkning koblet
til uttak, bruk og avhending av naturressurser.
Norge har en åpen økonomi, med mye import,
og vårt samfunn er sterkt påvirket av den økende
globaliseringen. Noen konsekvenser av dette er at det importeres
stadig flere produkter, både i form av halv- og helfabrikata.
Dette betyr at miljøulemper knyttet til denne produksjon
foregår utenlands, og i økende grad i utviklingsland.
Parallelt med dette er det fortsatt miljøulemper forbundet
med innenlands råvareuttak og produksjon.
Dersom vi makter å realisere avfallsforebygging i et
vesentlig omfang, vil dette automatisk gi betydelige miljøgevinster
i hele produksjonskjeden, både innenlands og utenlands,
fordi avfallsforebygging i produksjonsfasen både vil gi
generelt lavere forbruk av materialer og lavere forbruk av jomfruelige
råvarer. Denne effekten er viktig, men ikke nødvendigvis så opplagt
når man fokuserer på avfallet uten å se
dette i et livsløpsperspektiv. Bruken av livsløpsvurderinger
(LCA) eller andre verktøy for miljøsystemanalyse
langs verdikjeden vil kunne avdekke denne type gevinster.
Et annet forhold er de såkalte "skjulte strømmer" som
knytter seg til materialstrømmene i samfunnet. Nyere studier
av materialstrømmer og avfallsproduksjon i flere industrialiserte
land viser at omfanget av slike skjulte strømmer er betydelige
(World Resource Institute 2000).
Gitt at man tar en livsløpsorientering som basis for
avfallsforebygging må det legges vekt også på denne
type gevinster. I forhold til rettferdig fordeling vil man måtte
legge stor vekt på at avfallsforebygging i industrialiserte
land, som Norge, vil utløse direkte miljøgevinster
knyttet til både synlige som skjulte materialstrømmer
i utviklingsland.
Massebevaringsloven, som ble formulert av Lavoisier i 1789, sier at materie verken kan skapes eller forsvinne, den kan bare omdannes til andre former eller inngå i andre forbindelser. Jorden med atmosfæren, biosfæren, litosfære (jordskorpen) og teknosfære (samfunnet), er et tilnærmet lukket system når det gjelder materialer. I all hovedsak finnes det kun åpne systemer, og hver av "sfærene" er eksempler på dette. Det er derfor hele tiden en utveksling av materialer mellom teknosfæren og omgivelsene.
Samspillet mellom naturen og teknosfæren. Merk: Størrelsen på sirklene gjenspeiler ikke det relative størrelsesforholdet.
Beholdningen av materie i teknosfæren er alt materiale som i dag finnes i samfunnet i form av produkter og produktsystemer. For enkelthets skyld kan det antas at materialer som tilføres teknosfæren, før eller siden vil forlate teknosfæren og bli tatt opp i naturen igjen. Studier viser at tilførselen av materialer fra naturen til teknosfæren øker, og at det tilføres mer enn det slippes ut (Matthews 2000). Ut fra massebevaringsloven innebærer dette at beholdningen øker og at før eller siden vil også mengden ut øke. Dette er illustrert i figur nedenfor. Størrelsen på sirklene illustrerer beholdningen av materiale i teknosfæren, og tykkelsene på pilene illustrerer mengde masse som tilføres og forlater teknosfæren. Det kan således sies at gårsdagens tilførsel av materiale (produksjon) er dagens beholdning i samfunnet som igjen vil gi morgendagens utslipp og avfallsstrømmer. Dette betyr at materialer i samfunnet i dag opptrer som buffere som sørger for en forsinkelse mellom tilførsel og utslipp av materialer. For å kunne oppnå avfallsreduksjon over tid må derfor tilførsel av materiale fra naturen til teknosfæren reduseres.
Dagens samfunn er under fysisk utbygging. Det innebærer at materie i bruk akkumuleres og mengde inn er større enn mengde ut. I et fremtidig vedlikeholdssamfunn vil mengde inn og mengde ut være like store, mens i et samfunn som preges av økonomisk depresjon, vil mengde ut være større enn mengde inn.
Konklusjon: Avfallsmengden fra teknosfæren pr. tidsenhet skyldes i hovedsak to faktorer; 1) historisk mengde jomfruelig materiale inn til teknosfæren og 2) oppholdstiden for materialene i teknosfæren. Spørsmålet er dermed hvordan disse to faktorene kan påvirkes slik at avfallsreduksjon kan oppnås.
Alle miljøproblemer representerer en økonomisk kostnad
i nåtid eller framtid. Dette kan være kostnader
til å rense utslipp eller restituere miljøet,
eller det kan være kostnader som nålevende eller
framtidige generasjoner påføres i form av dårligere
livskvalitet.
Ofte er kostnadene ved å forebygge mye lavere enn prisen
på å rette skaden i ettertid. Problemstillingen
kan derved snus til at miljøproblemene representerer en
potensiell gevinst som kan hentes ved å løse problemet
der totalkostnadene er lavest. Vanligvis vil dette være
ved å forebygge.
Et eksempel på dette er innsamling og forsvarlig behandling
av PCB-holdige isolerglassvinduer. Disse ble produsert fram til
midten av 1970-tallet og blir nå kassert etter endt levetid.
Det er beregnet at det vil bli flere tusen ganger dyrere å fjerne
PCB etter utslipp i naturmiljøet. Det aller rimeligste
er naturligvis å unngå bruk av PCB i vinduer slik
man også har gjort siden midten av 1970-tallet.
Årsaken til at miljøproblemene likevel oppstår
er i mange tilfeller at kostnadene ved miljøproblemene er
ulikt fordelt mellom ulike aktører eller ulike generasjoner.
Det er noen andre som bærer kostnadene for enkeltes gevinster.
Det finnes også tilfeller der omlegging til miljøvennlig
produksjon eller adferd gir en direkte gevinst til den som gjennomfører
omleggingen. Dette er såkalt vinn-vinn-situasjoner som
både sparer miljøet og skaper bedrifts- eller
privatøkonomisk fortjeneste. Program for renere teknologi,
som ble avsluttet midt på 1990-tallet, kunne vise til mange
gode eksempler på vinn-vinn-situasjoner, men da programmet
ble avsluttet, forsvant drivkraften for arbeidet. For å realisere
selv bedriftsøkonomisk lønnsomme prosjekter kreves
det derfor ofte en ekstern pådriver. Mange tiltak innen
avfallsforebygging vil være av vinn-vinn-typen. Miljøet
spares både oppstrøms (uttak av naturressurser)
og nedstrøms (utslipp fra avfall) samtidig som bedrift
eller person har lavere kostnader til material- eller vareinnkjøp.
Så kan man spørre hvorfor disse gevinstene ikke
allerede er realisert. Forklaringene kan være mange, men
kan ha å gjøre med kunnskapsløshet, holdninger/preferanser
eller frykt for omlegging.
For å oppnå avfallsforebygging over tid må tilførsel
av materiale fra naturen til teknosfæren reduseres. Dette
kan gjennomføres ved å:
1. endre atferd og preferanser på etterspørselssiden (redusert
forbruk av ressursintensive produkter)
2. endre produksjons- og produktutforming av varer og tjenester
(bruk av gjenvunnet materiale, økt produktlevetid, design
for gjenvinning)
3. tilfredsstille ulike funksjoner med mindre materialbruk
(dematerialisering, økt bruksintensitet)
4. utvikle et kretsløpssamfunn gjennom å videreutvikle
og etablere effektive innsamlings- og gjenvinningssystemer (avfall
som råvare)
5. redusere produktets innhold av farlige stoffer (for eksempel
helsefarlige eller økotoksiske stoffer)
Et mer miljøvennlig forbruk vil totalt sett trolig føre
til lavere kostnader, selv om enkeltprodukter kan være
noe dyrere. Rebound-effekten innebærer at penger som spares
gjennom et mer optimert og miljøvennlig forbruk, brukes
til mer forbruk. Hypotesen bygger på den forutsetningen
at de pengene folk tjener, blir brukt opp. Det er trolig en hypotese
som holder. Sparing og gaver gir andre mulighet til å bruke pengene,
noe som i seg selv kan være positivt, for eksempel overføringer
til utviklingsland. Sparing under madrassen er unntaket, men representerer
i alle fall bare en utsettelse av forbruket.
Rebound-effekten kan forklares med følgende eksempel:
En mer ressurseffektiv vaskemaskin gir 1 000 norske kroner
i lavere årskostnad (bruker resirkulerte materialer, varer
lenger, bruker mindre vann og energi, lar seg demontere og gjenvinne
til slutt). Det gir eieren av vaskemaskinen mulighet for økt
forbruk, og gitt at dagens ressursforbruk er bærekraftig, er
det også faktisk frigitt ressurser til økt forbruk.
Det er relativt mye å hente på optimering av
produkter. Det betyr at den materielle levestandarden kan økes
uten at presset på miljøet trenger å bli
større. Det er positivt, ikke minst for å gi rom
for økt materiell levestandard for flere mennesker. Etter
hvert som optimeringspotensialet for ulike produkter tas ut, og
hvis etterspørselen fortsetter å øke,
kommer man imidlertid til et punkt hvor tilførselen av
jomfruelige råvarer igjen begynner å øke.
Stadig økt kjøpekraft er den viktigste årsaken
til det økte forbruket, men å argumentere for
en utflating av kjøpekraften er en utfordring i et materialistisk
orientert samfunn.
Hvordan kan så samfunnets orientering vris? Den rike
verden må erkjenne at det er økt livskvalitet
som er målet, og ikke bare økt materielt forbruk.
Det innebærer igjen en erkjennelse av at økt materielt
forbruk og økt livskvalitet ikke lenger nødvendigvis
henger sammen.
Et virkemiddel for å oppnå dette er å tilby
et annet gode som gir minst like høy nytte. Siden produktivitetsforbedringer
bare kan tas ut i form av økt kjøpekraft, mer
fritid eller styrking av bedriftenes konkurranseevne, vil økt
fritid antakelig være å foretrekke fremfor økt
kjøpekraft, og helst i kombinasjon med et permanent skift
i etterspørselen etter mer ressurseffektive produkter på bekostning
av ressursintensive produkter.
La oss anta at kjøpekraften holdes konstant, mens mengde
fritid øker. Det vil antakelig resultere i et økt forbruk
av fritidsprodukter og mindre av andre produkter. Spørsmålet
er da om "fritidsprodukter" representerer en større miljøbelastning
enn "andre produkter". Antakelig vil fritidsprodukter være
mer tjenesteorientert (reiser, opplevelser med mer), men det i seg selv
gir ingen indikasjon på om miljøbelastning pr. krone
er lavere. Flyreiser er for eksempel både ressursintensive
og gir store utslipp. Vi risikerer dermed en forskyvning av miljøproblemene,
men om vi også risikerer en forverring, er usikkert.
Det bør bevisst arbeides for idealer som ressursoptimering
og avfallsforebygging, for derved å redusere det ressursintensive
forbruket, og legge til rette for at både en del av den
eksisterende og den økede kjøpekraften tas ut
i mer ressurseffektivt forbruk. Dette vil være produkter
hvor forbruket av naturressurser som går med til å tilfredsstille
et gitt behov, er redusert. Slike produkter er blant annet kjennetegnet
ved utstrakt bruk av gjenvunnet materiale, lang produktlevetid,
dematerialisering, flerbruksmuligheter, høy bruksintensitet,
lavt energi- og vannforbruk, og de er enkle å demontere
og gjenvinne.
Sett fra et miljøsynspunkt er det dermed gunstig om
en eventuell økning i kjøpekraften, og gjerne også deler
av den eksisterende kjøpekraften, blir tatt ut i relativt
mer ressurseffektive produkter som gir høy behovstilfredsstillelse
og representerer en lav miljøbelastning gjennom hele livsløpet
(lavt ressursforbruk, lite forurensning, lite avfall).
Miljøet er et fellesgode som for bedrifter og husholdninger
i mange tilfelle er gratis eller for lavt priset. Bedrifter og enkeltpersoner
står dermed ikke overfor priser eller regulering av utslipp
som gjenspeiler de miljøkostnadene produksjon og forbruk påfører
samfunnet i form av svekket miljøtilstand, tap av miljøkvaliteter,
og i visse tilfeller varige skader på økologiske
prosesser. Konsekvensen av at bruk av miljøet er for lavt
priset eller uregulert, er at miljøressurser overforbrukes
og at vi påfører oss fremtidige samfunnskostnader.
Dette står i motsetning til bruken av blant annet arbeidskraft
og kapital, der bedriftene står overfor markedsbestemte
priser.
Grønne skatter er skatter og avgifter som pålegges
miljøskadelig virksomhet slik at bedrifter og enkeltpersoner
må ta hensyn til de miljøkostnadene deres aktiviteter
påfører samfunnet. Miljøavgifter er innført
for å redusere skadelige utslipp til luft og vann, og for å redusere
avfallsmengdene til sluttbehandling. Det finnes også andre
avgifter som kan ha innvirkning på miljøet, selv
om de ikke primært er innført av miljøhensyn,
for eksempler bilavgifter.
Siden det er forbruket av jomfruelige materialer som er årsaken
til at avfall oppstår, vil i prinsippet avgift eller kvoter
som bidrar til å øke verdien av jomfruelige materialer,
og som dermed gjør ressursbruk dyrere, gi incentiver til
mindre forbruk av jomfruelige materialer eller mer effektiv bruk
av materialer som allerede befinner seg i teknosfæren.
Utfordringen er å hindre at gjennomføringen av
en slik skattereform medfører uønsket konkurransevridning
i forhold til utlandet, spesielt for den norske råvarebaserte industrien.
Stortinget har derfor vært tilbakeholdent med innføring
av avgifter på konkurranseutsatt sektor for å sikre
konkurranseevne og arbeidsplasser, ikke minst i distriktene.
Dematerialisering av økonomien oppnås når
ulike funksjoner eller behov tilfredsstilles med mindre materialbruk.
Dette kan skje ved utvikling av helt nye produkter. Det kan også skje
ved å fokusere på de funksjoner eller behov som
skal tilfredsstilles, fremfor de varene som skal produseres. Det
er sannsynligvis et bidrag til å utvikle økonomien
i en mer bærekraftig retning. Dette søkes beskrevet
under.
I St.meld. nr. 40 (1998-199) Om forbrukerpolitikk og organisering
av forbrukerapparatet heter det:
"Kjernen i forbruket bør ikke være å oppnå flest mulig
ting, men heller nytten eller opplevelsen av de tjenester tingene
kan yte."
Forbruksøkonomien, som er den dominerende økonomiform
i dag, er i prinsippet en lineær økonomi. I forbruksøkonomien
kjøper og selger man varer fremfor tjenester. Eiendomsretten
til varene går over til kjøper ved salgstidspunktet.
Produsenten vil i forbruksøkonomien ha en økonomisk
fordel av å selge stadig flere av sine varer. I prinsippet
vil det derfor ikke lønne seg for produsenten å satse
på lang levetid. Tvert imot er det en fordel at kundene
snart må kjøpe nye varer.
I en funksjonsøkonomi er det i prinsippet tjenestene
eller funksjonene, produsenten/leverandøren selger,
og ikke varer. I motsetning til forbruksøkonomien der varer
blir produsert, solgt og forbrukt, vil kundene i en tjenesteorientert
funksjonsøkonomi motta tjenestene som varene kan yte ved
for eksempel å lease eller leie varene fremfor å kjøpe
dem. En funksjonsøkonomi er en økonomi som er
behovsrettet og tjenesteorientert (funksjonsorientert) i stedet for
vareorientert.
Salg av funksjoner i stedet for varer kan illustreres med følgende
eksempel: I stedet for å kjøpe en hekkeklipper,
engasjerer kunden en gartner eller leier en hekkeklipper og klipper
hekken selv. Eiendomsretten til hekkeklipperen forblir hos leverandøren/produsenten,
mens eiendomsretten til nyklippet hekk forblir hos kunden. Det samme
prinsipp kan i utgangspunktet anvendes på mange produkttyper.
Salg av funksjoner fremfor produkter kan gi minst 3 avfallsreduserende
fordeler:
1. Økt bruksintensitet
av varen: Økt bruksintensitet er relevant for varer som
man ikke trenger så ofte. I stedet for å eie det
selv, kan man leie det etter behov. Antall varer i omløp
kan reduseres, og de som finnes vil bli brukt mer intensivt. De
varene som brukes vil dermed være relativt nye og med nyere
teknologi, noe som er viktig for sikkerhet, drivstofforbruk med
mer.
2. Optimal livslengde av varen for bruker: Også når behovet
er mer eller mindre permanent vil en funksjonsøkonomi kunne
være positiv. For bruker gir det mulighet til å skifte
ut, redusere eller supplere - avhengig av endringer i behov og preferanser.
Bruker kan dermed ha tilgang på kvalitetsvarer, selv om
behov eller smak endres. Miljøgevinst oppnås når
samme vare får en lengre levetid ved å brukes
av flere, enten det er virksomheter eller privatpersoner.
3. Optimal livslengde for varen: Selger av funksjonen vil
gi varen nødvendig vedlikehold, og skifte ut hele eller
deler av varen ved behov. Som produsent vil han ha tilgang på rimelige
deler, samt mulighet til å bruke deler av utrangerte varer
på ny i produksjonen. Dette vil være et sterkt
incentiv for å designe varer som enkelt kan demonteres både
for vedlikehold og ombruk/resirkulering.
Likesom en skattereform kan bidra til å endre de relative
prisene, kan lovverket gjøre det samme. Forurensningslovens
formål (§ 1) er å:
"verne det ytre miljø mot forurensning og å redusere
eksisterende forurensning, å redusere mengden av avfall
og å fremme en bedre behandling av avfall."
Formålsbestemmelsen er viktig som en generell angivelse
av hovedsatsningsområdene i loven, men fungerer også som
en tolkningsfaktor for de andre bestemmelsene i loven. Siden avfallsforebygging
(redusere mengden av avfall) er direkte nevnt som et av hovedformålene
med hele forurensningsloven, innebærer dette at de andre
bestemmelsene bør tolkes i tråd med dette formålet.
Målene i formålsparagrafen forutsettes nådd gjennom
utformingen av de enkelte paragrafer i loven og tilhørende
forskrifter. Når målet om avfallsforebygging er
klart angitt, blir neste spørsmål om målformuleringen
er klar. Loven sier ikke noe nærmere om hva som ligger
i begrepet avfallsforebygging. Formålsbestemmelsen må derfor
leses i sammenheng med forskriftene for at målformuleringen
skal bli klar. Formålsbestemmelsen blir dermed vag.
Forurensningsloven følger i liten grad opp formålsbestemmelsen
med konkrete handlingsregler. De fleste reglene konsentrerer seg
om avfallshåndteringen når avfallet først
har oppstått. Begrepet avfallsforebygging bør
derfor få en nærmere definering og tydeliggjøring
i lovteksten til forurensningsloven. En mulighet er en ny paragraf
som mer detaljert definerer avfallsforebyggingsbegrepet og presiserer
formålbestemmelsen i § 1. Man kan også inkludere
et nytt kapittel i forurensningsloven med "avfallsforebygging" som
emne. Dette kan være naturlig siden "avfall" har et eget
kapittel (kapittel 5). Sentralt i et nytt avfallsforebyggingskapittel
vil være en nærmere definisjon av begrepet, en
angivelse av ønsket måloppnåelse og andre
sentrale sider av begrepet.
Forurensningsloven legger vekt på den etterfølgende
opprenskningen av allerede oppstått forurensning og avfall.
Når avfallsforebygging bare så vidt er nevnt,
sender det ut signaler til rettsanvenderne og vanlige borgere om
at dette ikke er så viktig.
Produktkontrolloven kom som en følge av erkjennelsen
av de omfattende negative virkningene på helse og miljø som
produksjon og produkter kunne ha.
Produktkontrolloven er en fullmaktslov. For tiden er nærmere
60 forskrifter hjemlet i produktkontrollloven. På flere
områder tangerer produktkontrollloven forurensningsloven.
Det gjelder for eksempel i forhold til giftige kjemikalier, der
begge lovene har som formål å hindre forurensning
og helseskader.
Lovens formål er å hindre at:
"produkt som medfører helseskade eller miljøforstyrrelse
i form av forstyrrelser i økosystemene, forurensning,
avfall, eller støy og lignende".
I tillegg skal loven forebygge miljøforstyrrelser ved å effektivisere
bruken av energi i produktene.
Formålet er blant annet å hindre både
forurensning og avfall som kan lede til "miljøforstyrrelser". Det
bør vurderes å endre loven slik at "avfallsforebygging"
nevnes som en effektiv måte å "forebygge miljøforstyrrelser"
på. Begrepet bør være i samsvar med forurensningslovens
avgrensning av begrepet. En lovendring vil her som i forurensningsloven
være med på å tydeliggjøre og
vektlegge målet om avfallsforebygging.
I tillegg bør det vurderes å legge inn en ny
paragraf som fokuserer på ressurseffektivitetskrav på lik linje
med § 4a som fokuserer på energieffektivitetskrav.
Forskning på avfallsforebygging kan anta svært mange
former fra det rent tekniske, via det organisatoriske til det humanistiske.
Siden avfallsforebygging krever mange løsninger, vil også forskningen måtte
bli mangslungen. Forskning som fremmer avfallsforebygging og gjenvinning
må stikkordsmessing omhandle:
Endret adferd og preferanser.
Endret produksjon og produktutforming.
Tilfredsstille ulike funksjoner med mindre materialbruk.
Videreutvikle kretsløpssamfunnet.
Redusere produktets innhold av farlige stoffer.
Et generelt tiltak som bør vurderes, er etablering av
et forskningsforum for avfallsforebygging og gjenvinning. Hensikten
med et slikt forskningsforum vil være å styrke
FoU-innsatsen på området og sikre spredning av
resultatene. Innenfor gjenvinning er det viktig å få i
gang FoU som kan gi bedre prosesser, bedre logistikk, bedre kvalitet
og mer kostnadseffektiv gjenvinning.
Gode indikatorer kan være utgangspunkt for målformuleringer.
I omvendt rekkefølge kan også konkrete målsettinger
være utgangspunktet for indikatorutvikling. Norge er nesten
alene om å ha en forholdsvis konkret målsetting
om avfallsreduksjon. I NOU 2002:19 Avfallsforebygging understrekes
behovet for å videreutvikle målsettingen i mer
tallfestet og spesifikk form.
Det er mulig å identifisere en rekke indikatorer som
gir et bilde på utviklingen i materialforbruk, pengeforbruk
og avfallsmengder. I NOU 2002:19 Avfallsforebygging anbefaler utvalget
følgende indikatorer, gjerne fordelt på geografiske
regioner eller næringssektorer:
Indikatorer i absolutte tall:
Direkte materialinnsats pr. år
Totale avfallsmengder generert pr. år
Totale avfallsmengder som material- eller energigjenvinnes
pr. år
Totale avfallsmengder til deponi/forbrenning uten
energigjenvinning pr. år (sluttbehandling).
Indikatorer basert på drivkrefter:
Indikatorer basert på respons:
Indikatorer basert på drivkrefter viser relative størrelser,
og er derfor godt egnet til å uttrykke koplinger mellom
den økonomiske veksten i samfunnet, materialforbruk og
avfallsmengden. Miljøbelastningene er derimot knyttet til
de absolutte mengder avfall (tonn pr. år).
I NOU 2002:19 Avfallsforebygging påpeker utvalget at
følgende tiltak er nødvendige for å framstille
de foreslåtte indikatorene:
Statistisk sentralbyrå bør
gjenoppta arbeidet med materialregnskaper fra 1970- og 1980-tallet.
Statistisk sentralbyrå må fortsette å utvikle
avfallsstatistikken gjennom avfallsregnskapet. Det er viktig at
lange tidsserier og forbedring av statistikk over spesialavfall
prioriteres.
Avfallsanlegg/-selskaper og andre som registrerer
avfall, bør ta i bruk norsk standard for klassifisering
av avfall (NS 9431).
NOU 2002:19 Avfallsforebygging påviser en rekke tiltak
som er riktige skritt på veien til et bærekraftig
samfunn. Samtidig vil mange av disse tiltakene ha positive effekter
på kort sikt. Likevel er utvalget av den oppfatning at
avfallsforebygging og gjenvinning er en kompleks og langsiktig oppgave.
Skal avfallsforebygging og gjenvinning skje i stor skala, trengs en
samordnet og langvarig innsats, basert på politikkendring
og kompetanseheving både i offentlig og privat sektor.
Avfallsforebyggende tiltak i stor skala kan forventes å gi
vesentlige bidrag til nasjonens ressursproduktivitet. Derfor er
dette et nasjonalt ansvar.
De tiltakene som foreslås i NOU 2002:19 Avfallsforebygging
er både mangeartede og tverrsektorielle. Noen tiltak innebærer
endrede rammebetingelser, mens andre krever endret adferd gjennom økt kunnskap
og endret fokus - og noen tiltak krever tilførsel av midler.
For å kunne gjennomføre slike aktiviteter over
tid bør det derfor opprettes en egen virksomhet som kan bevare
fokus og initiere langsiktige programmer og prosjekter. Innen ENØK-området
er det valgt å opprette en egen virksomhet (ENOVA). Avfallsforebygging
og ENØK er på mange måter sammenlignbare aktiviteter.
Det er derfor utvalgets anbefaling at en tilsvarende virksomhet,
gjerne organisert som et statlig foretak, opprettes.
Formålet med en slik etablering vil være å styrke arbeidet
med å etablere et kretsløpbasert samfunn gjennom
avfallsforebygging og gjenvinning. Virksomheten bør ha
en markedsnær pådriverrolle og ta initiativ til
og fremme mer effektiv materialbruk gjennom hele verdikjeden, og
bidra til å gjøre råvarer basert på gjenvunnet
materiale tilgjengelig for markedet. Virksomheten bør arbeide
mål- og resultatrettet, skape allianser og nettverk, og
innta en pådriverrolle overfor aktørene i verdikjeden.
Likesom ENØK finansieres gjennom et fond som får
sine inntekter fra en avgift på elektrisitetsforbruket
og bevilgninger over statsbudsjettet, foreslår utvalget
at arbeidet med avfallsforebygging finansieres gjennom et fond som
får sine inntekter fra sluttbehandlingsavgiften for avfall.
Dermed blir det en pedagogisk sammenheng mellom det som betales
i avgift for behandling av avfall og arbeidet med å forebygge
at avfall oppstår. Avgift på sluttbehandling av avfall
er for 2002 budsjettert til 470 mill. kroner. Hvis andelen som går
til avfallsforebyggingsfondet settes til 30 pst., så vil
dette i første omgang gi ca. 140 mill. kroner til avfallsforebyggende
aktiviteter.
En slik satsing er fremtidsrettet og vil bidra til et mer konkurransedyktig
Norge, idet kunnskap og metoder for bedre ressursutnyttelse erverves
og spres.
Avfallsforebygging og gjenvinning vil bidra til å nå flere
miljømål enn kun de mål som er knyttet
til avfall. De mest opplagte koblingene er til forbruk av jomfruelige
råvarer, energiforbruk og utslipp fra energiforbruket,
forbruk og utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier,
samt andre forurensende utslipp.
Avfallsforebygging og gjenvinning dreier seg også om
mer effektiv utnyttelse av samfunnets ressurser, noe som representerer økonomisk
gevinst både for privatpersoner, virksomheter og nasjonens konkurranseevne.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
-
1. Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om opprettelse av et statsforetak for å fremme avfallsforebygging og gjenvinning (GJENOVA).
-
2. Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til eget kapittel i forurensningsloven om avfallsforebygging.
-
3. Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om en endring i produktkontrolloven som innebærer at avfallsforebygging nevnes som en effektiv måte å forebygge miljøforstyrrelser på, og vurdere å foreslå en ny paragraf som fokuserer på ressurseffektivitetskrav.
-
4. Stortinget ber Regjeringen sørge for at materialregnskaper gjenopptas, og at Statistisk sentralbyrå fortsetter å utvikle avfallsstatistikken. Det er viktig at tidsserier og forbedring av statistikk over spesialavfall prioriteres.
12. mai 2005