Stortingets vedtak om å gi Norsk Tipping AS monopol
på drift av gevinstautomater skal nå bli vurdert av
EFTA-domstolen. Den siste utviklingen i EU har vist at det skal
sterke grunner til for å legitimere et monopol ut fra hensynet
til å redusere skadevirkninger av spill. Gambelli-dommen
og EUs tiltak for å sette medlemslandenes spillemonopol
under lupen skaper en helt ny situasjon. EFTAs overvåkningsorgan
Surveillance Authority (ESA) har fremmet sak om utvidelsen av det
norske spillemonopolet som sak for EFTA-domstolen.
Også de frivillige lag og organisasjoner er bekymret
over den utvikling saken nå har tatt. Redningsselskapets
president Magnus Stangeland uttaler i Dagens Næringsliv
27. oktober 2004 at de er redd for å bli sittende
"med svarteper" hvis det ikke er lovlig å innføre
monopolet. Redningsselskapet ble forespeilet å få kompensert
sine inntekter fra gevinstautomater gjennom en "fast andel" av tippenøkkelen. Frivillige
lag og organisasjoner, slik som Redningsselskapet, vil ikke ha mulighet
til å gjenoppbygge sin automatdrift etter først å ha
lagt det ned. Derfor kan en innføring og senere avvikling
av monopol få dramatiske langsiktige konsekvenser.
I tillegg har Europakommisjonen sendt en såkalt "formal
notice" til det svenske finansdepartementet, der det svenske monopolet
på spilleautomater stemples ulovlig og i strid
med EU-traktaten. Den svenske regjering har nå to måneder
på seg til å argumentere for at deres monopol
er nødvendig for å begrense spillavhengighet og
kriminalitet. Det er nettopp en slik argumentasjon fra den norske
regjeringen som ikke har overbevist ESA.
Ved å utsette lovendringen til saken er behandlet i
EFTA-domstolen vil staten kunne spare store summer i kompensasjon
til de ideelle formålene for 2005. Dersom EFTA-domstolen
konkluderer med at monopolet er i strid med EØS-retten,
vil staten ved en utsettelse unngå omfattende erstatning
til aktørene. Aktørene har varslet søksmål
i flere milliarder kroners størrelse.
Den norske regjering, ved kultur- og kirkestatsråd Valgerd
Svarstad Haugland, har i pressemelding kunngjort at den er uenig
med ESA og at den ikke ønsker monopolvedtaket omgjort eller
utsatt.
Det finnes sannsynligvis gode måter å oppnå intensjoner
om lavere negative effekter ved spill, samtidig som inntektene til
de samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner og lag
sikres.
Svenska Spel har tillatelse til utplassering av 7 500
gevinstautomater, i tillegg til automater utplassert på casino.
Automatene er utplassert i restauranter med serveringsbevilling
(Jack Vegas-automater) og i bingohaller (Miss Vegas-automater).
I 2003 var det utplassert 7 019 automater på ca.
2 300 steder.
Tillatt innsats på automatene er kr 1-5, og
maksimal gevinst er kr 500. Automatene aksepterer både mynter
og sedler. Svenska Spel oppgir i sin faktabrosjyre at ca. 90-92
pst. av omsetningen går tilbake til spillerne som gevinst.
Automatene tilbyr 13 ulike poker- og hjulspill, med ett eller flere
bonusfunksjoner. Svenska Spel betegner Jack Vegas-automatene slik:
"et värdeautomatspel som kan liknas vid ett minicasino
med bildskärm. Man väljer från en meny
på skärmen som kan innehålla många
olika spel pr. automat."
Gevinstautomatene utgjør den største spilleformen
i Sverige i dag. Ifølge Svenska Spel er suksessfaktorene
for gevinstautomatene den raske responsen mellom innsats og gevinst,
høy tilbakebetalingsprosent (minimum 85 pst. mot minimum
78 pst. i Norge), et stort antall spillalternativer, at automatene
er interaktive og har en tiltrekkende grafisk utforming.
Til tross for en tydelig aldersgrense viser den svenske prevalensforskningen
at hver tredje ungdom mellom 15-17 år har spilt på automater.
Bare såkalte "snabblotterier" hadde en høyere
frekvens.
Statens FolkhäIsoinstitut har i en rapport fra 2003 offentliggjort
nye tall om ungdoms spillevaner, basert på en undersøkelse
som årlig utføres blant 9.- klassene. I 2002 svarte
13 pst. av guttene og 4 pst. av jentene at de spilte på Svenska
Spels gevinstautomater, Jack Vegas. Statens Folkhälsoinstitut
konkluderer med at det er alvorlig bekymret over den manglende
kontrollen av aldersgrensen på automater.
Svenska Spel startet utplasseringen av sine automater høsten
1996.
En omfattende kartlegging utført av Lotteriinspektionen
i Sverige våren 2003 viser at det er utplassert minst 3 000
illegale automater i Sverige. I tillegg kommer automater som står
oppstilt i lukkede miljøer. Lotteriinspektionen konkluderer
med at problemet er riksdekkende og at antallet illegale automater er
stadig økende.
Politiet rapporterer om en omsetning på de illegale
automatene fra kr 30-40 000 pr. uke til kr 300 000 på et
par døgn. Maksimal gevinst varierer i størrelsesorden
kr 5 000 til kr 70 000. Statens
Kriminaltekniska Laboratorium, som har gransket denne typen automater
i flere år, fastslår at omsetningen i gjennomsnitt
utgjør ca. 1 mill. kroner pr. automat pr. år. Det
anslås at den illegale omsetningen utgjør minimum
3 mrd. kroner pr. år.
Lotterinspektionen slår fast at det illegale spillet har
nær tilknytning til flere nettverk innenfor organisert
kriminalitet. Det er konstatert spill på kreditt, som bl.a.
resulterer i problemer som inndriving av gjeld og vold. I tillegg
kommer sosiale konsekvenser som spilleavhengighet og spill blant
mindreårige.
Ifølge Lotteriinspektionen i Sverige er estimert omsetning
for Svenska Spels automater ca. 6,9 mrd. SEK i 2003. Det var ved årsskiftet
2003-2004 utplassert 7 019 automater, som i gjennomsnitt
hadde en brutto omsetning på SEK 983 000
SEK pr. automat.
Gevinstautomatene utgjør den største spilleformen
i Sverige i dag. Forslagsstillerne viser til rapporten foran om
illegale spill i Sverige, og mener det er verdt å merke
seg at forskjellen i omsetning mellom Svenska Spels automater og
de illegale automatene er ubetydelig.
I Norge var det utplassert ca. 17 400 automater ved
utgangen av 2003. Brutto omsetning for automatene i det norske markedet
var ca. 22 mrd. I gjennomsnitt omsatte de norske automatene for
1 250 mill. kroner i 2003.
Omsetningen pr. automat i Sverige er med andre ord ikke nevneverdig
lavere enn i Norge, til tross for at Svenska Spels automater skal
fremstå som mindre aggressive enn de norske automatene.
Familie,- kultur- og administrasjonskomiteen støttet
i Innst. O. nr. 124 (2002-2003) Regjeringens forslag om å gi
Norsk Tipping AS monopol på drift av gevinstautomater fra
2006. Til spørsmålet om utsettelse av saken bemerket
flertallet:
"...en utsettelse av saken nå vil være ikke å ta
utfordringene med spilleavhengighet på alvor, da det vil føre
til at den eksplosive utviklingen innenfor spilleautomatfeltet vil
fortsette uten forsvarlig kontroll. En utsettelse vil være
særlig alvorlig sett i lys av at de tiltak som nå foreslås
likevel ikke vil kunne gjennomføres med full effekt før
fra 2006".
Forslagsstillerne viser til merknader i samme sak og merker seg
at det ser ut til å ha gått troll i ord fra den
gang:
"Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet merker seg
at Regjeringen foreslår at drift av all gevinstautomatvirksomhet
skal settes ut som enerett til et statsmonopol. Disse medlemmer
er usikker på i hvilken grad dette er i henhold til EØS-regler.
En slik enerett kan i seg selv gjøre det vanskeligere å føre
tilsyn med monopolaktøren, samtidig som det blir langt vanskeligere å vite
om de riktige tiltak for å begrense spillavhengighet blir
forsøkt.
Disse medlemmer merker seg at innføring av enerett på spill
for en statlig aktør vil kunne komme i konflikt med EØS-avtalen.
Hvis forslaget om enerett blir vedtatt slik Regjeringen har foreslått
det, vil Norge sannsynligvis bli stevnet inn for ESA. Disse medlemmer
mener at med det mangelfulle arbeid som statsråden har
lagt frem, vil det ikke være overraskende om ESA etterforsker
et slikt monopol for Norsk Tipping AS."
Vedtaket er klaget inn for EFTA Surveillance Authority (ESA),
og det er reist søksmål mot den norske stat. ESA
har varslet at saken vil fremmes for EFTA-domstolen. Oslo Tingrett
besluttet 25. februar 2004 å forelegge saken for
EFTA-domstolen til uttalelse. Regjeringsadvokaten har påkjært
avgjørelsen til Lagmannsretten.
Forslagsstillerne har full forståelse for ønsket
om raske endringer i organiseringen av automatmarkedet, slik at
ulemper kan unngås samtidig som inntektene til de samfunnsnyttige
og humanitære organisasjoner og lag sikres. Forslagsstillerne
foreslår at vedtaket, i lys av EU-kommisjonens rettslige
vurdering av medlemslandenes spillemonopoler, utsettes frem til
saken er behandlet i EFTA-domstolen.
Hvis EFTA-domstolen kommer til at monopolet er ulovlig, vil bransjen
fremme solide erstatningskrav hvis vedtaket blir gjennomført
som forutsatt. Bransjen har investert mer enn 1 mrd. kroner i nye
automater som følge av nye typegodkjenningskrav. I tillegg
kommer udekket tap ved leasing og gjeld, kostnader forbundet med
avvikling av driften, samt tapte fremtidige inntekter.
Det er ikke utenkelig at formålene også kan
komme til å kreve erstatning for tapte inntekter i 2005. Dette
gjelder spesielt de formålene som først fikk tillatelser
i slutten av 2001 eller i 2002, og som derfor ikke er berettiget
til kompensasjon fra staten for tapte inntekter i 2005.
Stortingets flertall har lagt til grunn at formålets andel
av omsetningen fra automatene skal opprettholdes på 2001-nivå.
Siden de fleste oppstillingstillatelser løper ut pr. 31. desember
2004, er det lagt opp til at de organisasjonene som hadde inntekter
fra gevinstautomater i 2001 kompenseres med til sammen 933 mill.
kroner i 2005 gjennom overføringer fra Norsk Tipping ASs
fond. Fra 2006 skal samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner
inngå i tippenøkkelen, og motta en fast andel
av overskuddet fra Norsk Tipping ASs samlede spill.
I Ot.prp. nr. 44 (2002-2003) anslo Regjeringen at ca. 2 000
organisasjoner ville være berettiget til kompensasjon for
bortfall av automatinntekter i 2005. I Lotteritilsynets høringsbrev
10. oktober 2003 anslo Lotteritilsynet at så mange
som 3 000 organisasjoner kan være berettiget til
kompensasjon.
I forskriften om kompensasjon fremgår det at departementet
vil foreta en prosentvis avkorting av organisasjonenes automatinntekter
for 2001 dersom kravet overstiger bevilgningen på 933 mill.
kroner. Departementets feilberegning av antallet kompensasjonsberettigede
vil m.a.o. føre til at organisasjonene vil få mindre
inntekter i 2005 enn det var lagt opp til da lovforslaget ble fremmet.
Organisasjoner som ble godkjent i 2001, men som først
oppnådde tillatelse i 2002, er ikke berettiget til kompensasjon
i 2005. Søk i Lotteriregisteret viser at 3 947
organisasjoner pr. i dag er godkjent for oppstilling av gevinstautomater.
En utsettelse av monopolet vil gi de organisasjoner som oppnådde
gyldige oppstillingstillatelser sent på året i
2002 eller senere, samme muligheter til å få inntekter
fra automatene som de som har mottatt inntekter fra dette markedet
i årevis.
I 2003 hadde mange organisasjoner tillatelse til bingo med entreprenør.
Foreninger som har tillatelse til bingo har som hovedregel også tillatelse
til å delta i bingoens øvrige spill. Det er således
summen av overskudd fra bingoens samlede spillekonsepter som er
interessant. Bingoene er i en særstilling da de kun har
spill som inntektsgrunnlag, i motsetning til andre utplasseringssteder
som kiosker, puber restauranter mv. som har andre hovedinntektskilder.
Således er bingoene i avgjørende grad mer sårbare
ved bortfallet av automater.
Bingoautomatene sto alene for 23 pst. av bingoenes samlede omsetning
i 2002, mot 13,8 pst. av den samlede omsetningen i 2001. Av Lotteritilsynets
statistikk går det klart frem at inntekter fra hovedspillet, databingo
og papirbaserte sidelotterier har hatt en nedgang i 2002. Omsetningen
fra bingoautomatene har således vært avgjørende
for å opprettholde omsetningen ved bingohallene, og derved
overskuddet til foreningene. Bingoautomatene sto i 2002 alene for 33
pst. av formålenes samlede overskudd fra bingoene. Foreløpige
tall for store bingoentreprenører tyder på at
bingoautomatene alene sto for ca. 55 pst. av formålenes
inntekter fra bingo i 2003.
Lag og foreninger ved bingo vil ikke få kompensasjon
for tap av sitt overskudd fra bingoautomater. Utgiftene ved bingoen
må i sin helhet belastes hovedspillet, og foreningen må derfor
regne med et enda lavere overskudd fra den øvrige bingodriften
enn i dag.
Bingoene taper inntekter som entreprenør og lokalinnehaver.
Bingo- og Lotteriforbundet har estimert at bortfallet av bingoautomatene
vil utgjøre 155 mill. kroner (2003). Selv om Norsk Tipping
skal utplassere inntil 1 000 automater til erstatning for
disse ved bingoene, vil formålene kunne tape inntil 41 mill.
kroner, og bingoetablissementene vil kunne tape inntil 48 mill.
kroner i 2004. I tillegg vil bingoene få tap på bingoautomater
som ikke er avskrevet innen 01. januar 2005. Det er grunn
til å tro at flere bingoer ikke vil være drivverdige
uten inntektene fra bingo- og gevinstautomater. Forslagsstillerne
uttrykker bekymring for at bortfallet av bingoautomater vil slå uheldig
ut for bingoens inntekter.
Forslagsstillerne mener det bør tas en helt ny vurdering
på hvorvidt bingoautomatene bør kunne beholdes
som et eget spillekonsept på bingoene. Subsidiært
bør tillatelsene forlenges til 31. desember 2006.
Det finnes gode alternativ for å ivareta de intensjoner
som stortingsmeldingen om lotteri beskriver. Flere av høringsinstansene
påpekte dette i høringsrunden, og det er fortsatt
forslagsstillernes mening at intensjonene bak lovforslaget fullt
ut kan oppnås uten monopol for Norsk Tipping AS. Departementet
bør gå i dialog med bransjen og finne frem til
tiltak som kan bidra til å imøtekomme de sosialpolitiske
hensynene allerede fra 2005, dersom lovendringen utsettes frem til
saken er behandlet i EFTA-domstolen.
Det vises til behandlingen av Dokument nr.8:69 (2003-2004) om
midlertidig utsettelse av gjennomføringen av monopol på drift
av gevinstautomater, for å sikre de frivillige organisasjoners
inntekter inntil ESA har avsluttet saken. I den saken uttalte komiteens
medlemmer fra Fremskrittspartiet:
"Disse medlemmer vil vise til at de frivillige lag og organisasjoner
vil komme i et vakuum når det gjelder fordelingen av overskuddet
for gevinstautomater i 2005. Norsk Tipping kan bli nødt
til å utsette innfasingen av sin gevinstautomatdrift i
påvente av ESAs videre behandling av saken. Samtidig går
konsesjonene ut for en rekke automater ved utgangen av 2004. Dette betyr
at staten ikke med overskuddet fra Norsk Tipping sine automater
kan betale "det gode formål" noen kompensasjon, og heller
ikke får "det gode formål" avkastning fra egne
gevinstautomater. Dette vakuumet kan gi store negative konsekvenser
for det frivillige Norge.
Disse medlemmer vil peke på, som nevnt i forslaget,
at en utsettelse av vedtaket om monopol på drift av gevinstautomater,
også kan redusere et eventuelt erstatningsansvar overfor
bransjen. Disse medlemmer stiller seg uforstående til at
flertallet i denne saken kan stille seg så likegyldig til
det faktum at et erstatningskrav på over 1 mrd. kroner
kanskje skulle bli en realitet".
Det har senere blitt bebudet fra enkeltaktører i bransjen
at erstatningskravet kan bli godt over 2 mrd. kroner. I tillegg
kommer erstatningskrav fra en rekke andre entreprenører
og kanskje også de frivillige lag og organisasjoner. En
organisasjon som Redningsselskapet vil kunne gå glipp av
om lag 260 mill. kroner årlig.