Innleiing

I proposisjonen foreslår Nærings- og fiskeridepartementet endringer i lov 4. mars 2022 nr. 7 om nasjonale saksbehandlingsregler i saker om offentlig støtte (støtteprosessloven) for å gjennomføre endringer i protokoll 3 til Avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkningsorgan og en domstol (ODA) av 2. mai 1992 i norsk rett.

Det blir også bedt om Stortingets forhåndssamtykke til å delta i EØS-komiteens beslutning om å innlemme to prosedyreforordninger om offentlig støtte i EØS-avtalen:

• forordning (EU) nr. 734/2013, som gjør endringer i prosedyreforordningen fra 1999 (forordning (EF) nr. 659/1999), og

• forordning (EU) 2015/1589 om fastsettelse av regler for anvendelse av artikkel 108 i Traktaten om Den europeiske unions funksjonsmåte, som er en ny, konsolidert versjon av prosedyreforordningen fra 1999 og endringene fra 2013.

Forordning (EU) 2015/1589 vil ved innlemmelse i EØS-avtalen oppheve og erstatte forordningen fra 1999 med endringene i forordning (EU) nr. 734/2013. Det er dermed denne reviderte prosedyreforordningen som vil bli gjeldende under EØS-avtalen, og som vil omtales videre i proposisjonen.

Prosedyreforordningen fra 1999 er innlemmet i EØS-avtalen og inntatt i ODA protokoll 3 del II. Innlemmelsen av den reviderte prosedyreforordningen i EØS-avtalen krever endring i ODA, som må skje ved en avtale mellom EFTA-statene. Det bes derfor også om Stortingets samtykke til å inngå avtale om å endre ODA protokoll 3 del II.

ODA protokoll 3 del II er gjennomført i norsk rett i forskrift 2. januar 2023 nr. 3 om EØS-prosedyreregler for offentlig støtte § 1. Den endrede ODA protokoll 3 del II vil gjengi prosedyreforordningen i EØS-tilpasset form. Lovforslaget går ut på at del II til protokoll 3, slik den lyder etter endringen, gjøres til norsk lov gjennom en henvisning i støtteprosessloven. Det innebærer at prosedyrereglene i norsk rett ikke lenger reguleres i forskrift, men flyttes opp på lovs nivå.

Formålet med den reviderte forordningen er å effektivisere behandlingen av saker om offentlig støtte. Den vil blant annet gi EFTAs overvåkningsorgan, ESA, adgang til å avvise klager, dersom minstekrav til hvilken informasjon klagen skal inneholde eller klagers konkurransemessige tilknytning til saken, ikke er oppfylt. I dag må ESA realitetsbehandle alle klager i støttesaker. Klagesaksbehandlingen i støttesaker er ofte meget ressurskrevende, både for ESA og for norske myndigheter. Det er anslått at ESA ved innlemmelse og gjennomføring av forordningen vil kunne avvise mer enn 40 pst. av klagene ESA mottar.

Nærings- og fiskeridepartementet legger til grunn at innlemmelse og gjennomføring av forordningen særlig vil innebære at ESA vil avvise flere klager på lokale tiltak, noe departementet vurderer som positivt.

Fordi innlemmelsen av de reviderte prosedyrereglene i EØS-avtalen og inngåelsen av en avtale om endringer i ODA protokoll 3 krever lovendringer, er det behov for å innhente Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 andre ledd. Det fremgår av vurderingene i punkt 6 i proposisjonen at elementene av myndighetsoverføring i prosedyreforordningen anses å være lite inngripende, og at samtykke derfor kan innhentes med alminnelig flertall etter § 26 andre ledd.

Beslutningen i EØS-komiteen er foreløpig ikke fattet. For at Norge ikke skal forsinke ikrafttredelse av beslutningen, legges det opp til at Stortingets samtykke innhentes før beslutningen er fattet i EØS-komiteen. Det er ikke ventet at det vil komme endringer i utkastet til EØS-komitebeslutning. Dersom den endelige beslutningen avviker substansielt fra det utkastet som er lagt frem i denne proposisjonen, vil saken bli lagt frem for Stortinget på nytt.

I proposisjonen er det nærmere omtale av innholdet i prosedyreforordningen (kapittel 4), utkast til EØS-komiteens beslutning om innlemmelse i EØS-avtalen av revidert prosedyreforordning og inngåelse av avtale om endring av ODA protokoll 3 del II (kapittel 5), konstitusjonelle forhold (kapittel 6), økonomiske og administrative konsekvenser (kapittel 7), og konklusjon og tilråding (kapittel 8).

Behandlinga i komiteen

Som ledd i komiteens behandling av saka vart det åpna for skriftlege innspel. Det kom to innspel. Innspela er sammen med dokumenta i saka tilgengelege på sakssida på stortinget.no.

Merknader frå komiteen

Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Trond Giske, Ruth Mariann Hop, Tobias Hangaard Linge, leiaren Rune Støstad og Solveig Vitanza, frå Framstegspartiet, Tor André Johnsen, Stig Even Lillestøl, Marius Arion Nilsen, og Bengt Rune Strifeldt, frå Høgre, Erlend Larsen og Bård Ludvig Thorheim, frå Sosialistisk Venstreparti, Ingrid Fiskaa, frå Senterpartiet, Geir Pollestad, frå Raudt, Synne Høyforsslett Bjørbæk, frå Miljøpartiet Dei Grøne, Une Bastholm, og frå Kristeleg Folkeparti, Harry Valderhaug, viser til Prop. 87 LS (2025–2026) om samtykke til deltaking i EØS-komiteens avgjerd om innlemming i EØS-avtalen av forordning (EU) nr. 737/2013 og forordning (EU) 2015/1589 om revisjon av prosedyreforordninga (statsstøtte) og til inngåing av avtale om endring av protokoll 3 til Avtale mellom EFTA-statane om oppretting av eit overvakingsorgan og ein domstol (ODA). Regjeringa ber her om Stortingets førehandssamtykke til å innlemma dei to prosedyreordningane om offentleg støtte i EØS-avtalen.

Komiteen merkar seg at det er den reviderte prosedyreforordninga frå 2015 som vil bli gjeldande i EØS-avtalen, då denne opphevar og erstattar forordninga frå 1999 med endringane frå 2013.

Komiteen viser til at prosedyreforordninga fastset kva for saksbehandlingsreglar ESA og nasjonale styresmakter skal følgja ved behandling av saker om offentleg støtte. Forordninga er knytt til EUs felles regelverk som skal hindra at nasjonale eller lokale styresmakter tilgodeser enkelte føretak eller næringar på ein måte som påverkar samhandelen og konkurransen negativt.

Komiteen registrerer at den reviderte prosedyreforordninga inneber å gi ESA, overvakingsorganet i EFTA, kompetanse til å innhenta opplysningar frå føretak, og ilegga tvangsmulkt og bøter direkte overfor føretak ved brot på denne opplysingsplikta. I tillegg vil ESA få tilgang til å avvisa klager.

Komiteen merkar seg vidare at norske styresmakter i 2014 tok initiativ til å utarbeida eit forslag til EFTA-statane til ein tilpassingstekst til prosedyreforordninga sine reglar om at ESA får bøteleggingskompetanse, og heller legga denne hos nasjonale styresmakter, men at forslaget om tilpassingstekst ikkje nådde fram i EU.

Komiteen registrerer at lovavdelinga i Justisdepartementet i 2014 var i tvil om myndigheitsoverføringa ved sanksjonar for brot på opplysningsplikta er «lite inngripande» eller ikkje, men at lovavdelinga i 2025 vurderer at det har skjedd ei rettsutvikling i spørsmålet om kva som er «lite inngripande» myndigheitsoverføring og at Stortingets samtykke no kan innhentast med vanleg fleirtal etter Grunnlova § 26 andre ledd.

Komiteen viser til at endringar i støtteprosessloven blir behandla i Innst. 341 L (2025–2026).

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til Fremskrittspartiets partiprogram som sier at EØS-avtalen er vital for norsk næringsliv, gjennom å sikre markedsadgang i EUs indre marked. Disse medlemmer mener i utgangspunktet at det skal føres streng kontroll med konkurransevridende offentlig støtte, og ønsker i motsetning til regjeringen å redusere bruken av statlige subsidier i Norge. Disse medlemmer mener det er positivt om norske eksportbedrifter møter europeiske konkurrenter på like vilkår.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Rødt mener det er store prinsipielle utfordringer med proposisjonen slik den fremstår i dag. Den samlede myndighetsoverføringen til ESA og EFTA-domstolen som proposisjonen legger opp til kan ikke, etter disse medlemmers syn, anses som «lite inngripende». Videre mener disse medlemmer at den prinsipielle utviklingen der Norge bit for bit avgir suverenitet på stadig flere områder har nådd et punkt der Stortinget må vurdere helheten i tillegg til den enkelte forordning.

Disse medlemmer merker seg at forordningen blant annet gir ESA rett til å avvise klager fra aktører uten konkurransemessig tilknytning til saken, og at ESA anslår at om lag 42 pst. av klagene som er mottatt mot Norge siden 2013 kunne vært avvist under det nye regelverket. Disse medlemmer mener avvisningsadgangen isolert sett er fornuftig og vil frigjøre ressurser hos både ESA og norske myndigheter, særlig i lokale saker uten reell betydning for konkurransen i det indre marked.

Disse medlemmer viser til at proposisjonen gir ESA kompetanse til å ilegge norske foretak overtredelsesgebyr på inntil én pst. av samlet årsomsetning, og tvangsmulkt på inntil fem pst. av daglig omsetning, med direkte virkning i Norge. Disse medlemmer viser til at departementet anslår at sanksjonsbeløpene «i prinsippet kan bli betydelige», jf. proposisjonen punkt 6.6.2.1.

Disse medlemmer merker seg at opplysningsplikten i løpet av elleve år kun ar blitt benyttet i fem saker, alle mot store multinasjonale konsern, og at det aldri har blitt ilagt sanksjoner. Disse medlemmer mener likevel at en konstitusjonell vurdering ikke kan baseres på antagelser om hvordan ESA i fremtiden vil utøve myndighet de er gitt. Disse medlemmer viser til behandlingen av Prop. 84 L (2025–2026) om Endringer i lov om tilskuddet til sysselsetting av arbeidstakere til sjøs, hvor ESA har endret mening siden sist ordningen ble godkjent, og Norge dermed må gjøre endringer som setter norsk maritim kompetanse og den norske flåten i stor fare. Disse medlemmer viser videre til at finansministeren mener at å redusere avgifter på drivstoff kan være i strid med statsstøttereglene i EØS. Disse medlemmer mener det er problematisk dersom Norge ikke lenger har anledning til å sette sitt eget skatte- og avgiftsnivå uten at ESA griper inn.

Disse medlemmer viser til at reglene i prinsippet også treffer kommuner og fylkeskommuner i den grad de opptrer som foretak. Selv om departementet anser dette som en teoretisk problemstilling, registrerer disse medlemmer at både KS og Bergen kommune i høringen uttrykte usikkerhet om denne rekkevidden. Disse medlemmer mener Stortinget ikke bør samtykke til en myndighetsoverføring som åpner for at et overnasjonalt organ kan sanksjonere norske kommuner direkte.

Disse medlemmer vil særlig understreke det kumulative perspektivet. Gjennom ACER, finanstilsynssaken, MiCA, DORA, EMIR-refit, CO₂-forordningene og nå prosedyreforordningen har Stortinget gjentatte ganger samtykket til myndighetsoverføring, hver gang med henvisning til at det enkelte tilfellet er «lite inngripende». Disse medlemmer mener denne tilnærmingen er prinsipielt problematisk. Når hver enkelt sak isolert vurderes som lite inngripende, men summen utgjør en betydelig overføring av suverenitet til Brussel, undergraves det vernet Grunnloven § 115 er ment å gi.

Disse medlemmer merker seg at lovavdelingen i tolkningsuttalelse 23. januar 2014 konkluderte under tvil med at det ikke kunne fastslås at myndighetsoverføringen var «lite inngripende», og at Stortingets egen vurdering i grensetilfeller måtte være avgjørende. Disse medlemmer registrerer at lovavdelingen i ny uttalelse 12. november 2025 har snudd, og nå mener at samtykke kan innhentes etter Grunnloven § 26 andre ledd.

Disse medlemmer finner det påfallende at en tolkningsuttalelse som i 2014 vurderte myndighetsoverføringen til å falle inn under en mellomkategori som verken klart krevde § 115 eller klart kunne behandles etter § 26 annet ledd, elleve år senere konkluderer motsatt, uten at de underliggende rettsaktene har blitt mindre inngripende. Disse medlemmer mener det er uheldig om Stortingets praksis i andre saker har forskjøvet lovavdelingens tolkning av Grunnloven. Disse medlemmer vil understreke at praksis fra Stortinget i sammenlignbare saker ikke i seg selv kan endre Grunnlovens innhold, og at det fremstår som en sirkulær argumentasjon å la tidligere § 26-vedtak være avgjørende for at også denne saken kan behandles etter Grunnloven § 26.

Disse medlemmer viser til at Høyesteretts jernbanebetenkning (HR-2021-655-P) og ACER-dommen (HR-2023-2030-P) ikke gjaldt grensetilfeller, og at også lovavdelingen i uttalelsen fra 2025 erkjenner at det fortsatt er krevende å angi med sikkerhet hvor grensen går for hva som utgjør «lite inngripende» myndighetsoverføring.

Disse medlemmer mener saken må behandles etter Grunnloven § 115. Dette er i tråd med lovavdelingens opprinnelige vurdering fra 2014, og det tar på alvor den kumulative myndighetsoverføringen som er skjedd gjennom EØS-avtalen de siste tiårene.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Prop. 87 LS (2025–2026), samtykke til deltakelse i EØS-komiteens beslutning om innlemmelse i EØS-avtalen av forordning (EU) nr. 734/2013 og forordning (EU) 2015/1589 om revisjon av prosedyreforordningen (statsstøtte) og til inngåelse av avtale om endring av protokoll 3 til Avtale mellom EFTA-statene om opprettelse av et overvåkningsorgan og en domstol (ODA), behandles etter Grunnloven § 115.»

«Stortinget ber regjeringen ta initiativ overfor de øvrige EFTA-statene og Europakommisjonen for å reåpne forhandlingene om en tilpasningstekst som legger sanksjonskompetansen overfor norske foretak til nasjonale myndigheter.»

Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Raudt samtykker ikkje til innlemming av den reviderte prosedyreforordninga i EØS-avtalen. Forordninga inneber ei uakseptabel suverenitetsavståing ved at overvakingsorganet ESA og EFTA-domstolen blir gitt myndigheit i saker om statsstøtte til å pålegga opplysningsplikt og vedta økonomiske sanksjonar med direkte verknad i Noreg.

Desse medlemene viser til at ESA og EFTA-domstolen etter dette forslaget vil få utvida myndigheit i kontrollen av offentleg støtte i Noreg, slik EU-kommisjonen og EU-domstolen har i EU-landa.

Desse medlemene viser vidare til at prosedyreforordninga har reglar som vil styrka ESA sin innverknad på norske domstolar. ESA får rett til på eige initiativ å gi skriftlege merknader til ein nasjonal domstol i saker om offentleg støtte. ESA kan også gi munnleg innlegg dersom domstolen aksepterer det. Dermed blir ESA ein aktør i norske domstolar i slike saker. ESA kan for å utarbeida merknadene sine dessutan be norske domstolar om å oversenda dei dokumenta domstolen har i saka. Dette skaper utfordringar for handtering av informasjon som er underlagt teieplikt og spørsmål om rettssikkerheita til partane.

Desse medlemene peikar på at ESA skal kunna pålegga ei opplysningsplikt og innhenta sensitive opplysningar direkte frå føretak i Noreg, medrekna kommunar og fylkeskommunar. Dette er eit inngrep i lokaldemokratiet. Særleg for mindre føretak kan det dessutan bli ei stor belasting å skaffa dei opplysningane ESA pålegg.

Desse medlemene er svært kritisk til at ESA også skal få myndigheit til å ilegga norske føretak bøter, medrekna kommunar og fylkeskommunar, dersom dei ikkje følgjer pålegg om å gi ESA opplysningar. Dette kan dreia seg om store summar med dagbøter inntil fem pst. av den daglege omsetninga. Desse medlemene viser til at norske styresmakter i 2014 tok initiativ til ei tilpassing i forordninga der bøteleggingskompetansen skulle leggast til eit nasjonalt organ i staden for ESA, men at EU avviste ei slik løysing. Desse medlemene meiner at regjeringa burde gjort greie for kvifor det var ønske om å legga bøteleggingskompetansen til eit nasjonalt organ.

Desse medlemene understrekar at ESA med den reviderte prosedyreforordninga kan ha ei endå tettare oppfølging av EUs forbod mot såkalla konkurransevridande støtte, og overprøva norske styresmakter sine politiske prioriteringar.

Desse medlemene peikar på at EFTA-domstolen med dette får full domsmyndigheit i saker som gjeld ESAs bøter. Domstolen kan oppheva, redusera eller auka gebyret eller tvangsmulkta som er ilagt. Rettssaker om dette kan ikkje førast for norske domstolar, men må fremmast for EFTA-domstolen i Luxembourg. Dette gjer prosessen meir krevjande for dei føretaka det gjeld og svekker rettsikkerheita.

Desse medlemene er dessutan kritiske til at prosedyreforordninga gir ESA eit nytt middel i handhevinga av statsstøttereglane med såkalla sektorundersøkingar. ESA kan dermed undersøka støtteordningar i ein hel sektor når dei mistenker brot på EØS-reglane.

Desse medlemene meiner opplysningsplikta for norske føretak og ESA sin rett til å ilegga bøter og tvangsmulkt er ei inngripande suverenitetsavståing. Det er også ei overføring av domsmyndigheit til EFTA-domstolen, som er i strid med påbodet i Grunnlova § 88 om Høgsterett som siste dømmande instans.

Desse medlemene meiner derfor at forslaget frå regjeringa skal behandlast etter Grunnlova § 115 om suverenitetsavståing. Opplysningsplikt og bøter er eit alvorleg inngrep overfor dei det gjeld og kan utgjera store beløp. Prosedyreforordninga gjeld dessutan på tvers av mange sektorar i samfunnet, slik at dette vil vera ei suverenitetsavståing som slår breitt inn i det norske samfunnet.

Desse medlemene viser til at Justisdepartementets lovavdeling då dei vurderte prosedyreforordninga i januar 2014, fann det:

«[…] vanskelig for å konkludere med at den myndighetsoverføringen som prosedyreforordningen legger opp til vil være ‘lite inngripende’.»

Lovavdelinga ga dermed ikkje tilslutning til at prosedyreforordninga kunne behandlast etter Grunnlova § 26. I ein ny uttale frå lovavdelinga i desember i fjor, som er omtalt i proposisjonen, er konklusjonen tvert om: Myndigheitsoverføringa er likevel «lite inngripende». Lovavdelinga grunngir dette med ny rettsutvikling, særleg Høgsterett sin uttale om EUs fjerde jernbanepakke i 2021 og ACER-dommen i 2023. Det er etter desse medlemene sitt syn ei lite overtydande grunngiving. Høgsterett gir i begge avgjerdene tilslutning til lovavdelinga sine tidlegare uttalar om suverenitetsavståing i EØS-saker, både i vurderingsmåten og i konklusjon. Det er vanskeleg å sjå ei ny rettsutvikling i dette.

Desse medlemene meiner vidare det er risikofylt å basera seg på ein hypotese om at ESA sjeldan vil bruka den myndigheita overvakingsorganet her får. Dette vil norske styresmakter ikkje kunna påverka eller unngå når suverenitetsavståinga eventuelt er vedtatt, med mindre ein ønskjer å seia opp eller reforhandla EØS-avtalen. Det er vanskeleg å føresjå framtidige konfliktsituasjonar og kor inngripande suverenitetsavståinga vil vera i praksis i åra som kjem.

Desse medlemene meiner at innlemminga av forordningane regjeringa legg opp til i proposisjonen, inneber vesentleg myndigheitsoverføring til ESA. Desse medlemene understreker at det å gje ESA høve til å påleggje norske føretak omfattande opplysningsplikt samt skrive ut bøter og tvangsmulkt, inneber ei skjerping av kontrollen med norske aktørar og ei vesentleg utviding av ESA si rolle.

Desse medlemene vil derfor ikkje gje samtykke til deltaking i EØS-komiteen si beslutning om innlemming av forordningane i EØS-avtalen.

På bakgrunn av det som står ovanfor meiner desse medlemene at saka må behandlast som ei suverenitetsavståing etter Grunnlova § 115.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Høyre og Miljøpartiet De Grønnefremhever at det ikke er et hensiktsmessig alternativ å fortsatt avvente innlemmelse av forordningen. Forordningen er fra 2013, og en av de eldste i EØS-etterslepet. I tillegg til at innlemmelse vil spare ressurser hos ESA og norske myndigheter, er det en forutsetning for en velfungerende EØS-avtale at det er like konkurransevilkår i hele EØS-området og at de to håndhevingsorganene har de samme virkemidlene. For norske bedrifter som mottar støtte er det en ulempe at det er så enkelt å klage på støtten de har fått. Klager om ulovlig støtte og risiko for evt. tilbakebetaling av støtten skaper usikkerhet, og klagebehandlingen tar ofte lang tid. Dette medfører en konkurranseulempe for norske bedrifter i forhold til bedrifter i EU, hvor det er strengere vilkår for slike klager. Ulikheten skaper forskjellige konkurransevilkår i EØS-området.

Disse medlemmer viser til at ESA kun kan be om informasjon fra selskaper, der det er nødvendig for å opplyse saken. Hvis selskapet ikke gir informasjon, eller gir feil eller villedende informasjon, kan ESA gi overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt. Det er strenge vilkår for å kreve informasjon og ilegge sanksjoner.

Disse medlemmer viser til at EU-kommisjonen bare har brukt muligheten til å be om informasjon i ett sakskompleks som gjaldt i en stor skattesak hvor de undersøkte om skattemyndighetene i noen EU-land ga ulovlig støtte til Starbucks, Fiat, Apple og Amazon ved å avtale ulovlig lav skatt. Kommisjonen har siden 2013 aldri benyttet adgangen til å ilegge sanksjoner etter de nye bestemmelsene.

Disse medlemmer viser til at støtteprosessloven fra 2022 gir norske myndigheter adgang til å be om informasjon også fra private i saker om offentlig støtte. Norske myndigheter har derfor nå rettslig grunnlag for å innhente og videreformidle opplysninger fra norske bedrifter som ESA trenger i sin saksbehandling. Hvis norske myndigheter innhenter opplysningene fra bedriftene, vil ikke ESA ha grunnlag for å innhente informasjon. Videre vil disse medlemmer vise til at ESAs adgang til å ilegge tvangsmulkt eller gebyrer er dermed kun en sikkerhetsventil dersom aktører ikke retter seg etter norske pålegg. Lovavdelingen legger i sin uttalelse vekt på at myndighetene er i bedre stand til å opplyse saker om offentlig støtte enn tidligere, og at norske myndigheter nå i stor grad kan påvirke når ESA vil kunne benytte myndigheten i prosedyreforordningen. Disse medlemmer viser videre til at Kommisjonen aldri har ilagt sanksjoner selv om de har hatt myndigheten siden 2013, noe som viser til at myndigheten er begrenset.

Uttale frå utanriks- og forsvarskomiteen

Eit utkast til denne innstillinga er forelagt utanriks- og forsvarskomiteen, som uttaler følgjande:

«Utenriks- og forsvarskomiteens medlemmer viser til sine respektive partiers merknader i næringskomiteens utkast til innstilling til Prop. 87 LS (2025-2026) og har ingen ytterligere merknader.»