Økt kontroll og involvering av Stortinget

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstre viser til innspillene fra Norges institusjon over menneskerettigheter (NIM), som uttrykker bekymring over lovforslagets manglende involvering og muligheter for å utøve kontroll fra Stortingets side. Disse medlemmer mener at Stortinget bør sikres økt kontroll over bruken av fullmaktene, slik som er tilfelle med beredskapsloven, smittevernloven og koronaloven. Det er en manglende sammenheng i fullmaktsregelverket som særlig kommer til syne i form av ulik tidshorisont for fullmaktene samt prosessene for involvering av og kontroll fra Stortinget. Det er viktig at Stortinget har en sentral rolle i krisesituasjoner, for å hindre misbruk av makt og sikre tillit til regjeringen og Stortinget.

Disse medlemmer mener at regjeringens forslag om å plassere ansvaret for regulering av sivil arbeidskraftberedskap hos regjeringen, uten tilstrekkelig involvering av Stortinget, ikke er gunstig fra et rettssikkerhets- og maktfordelingsperspektiv. Disse medlemmer understreker i likhet med NIM at involvering av Stortinget i krisesituasjoner er ekstra viktig for å sikre demokratisk forankring og tillit i befolkningen.

Disse medlemmer viser til høringsinnspill fra professor i rettsvitenskap Benedikte Moltumyr Høgberg, hvor det problematiseres at det er regjeringen selv som gis myndighet til å utløse fullmaktene:

«myndigheten til å avgjøre om den utøvende makt kan utløse alle de omfattende fullmaktene til den utøvende makt selv, nærmere bestemt til Kongen i statsråd. Det eneste vilkåret for å utløse fullmaktene er altså at den nedre terskelen er nådd, nemlig at ‘rikets sikkerhet’ er truet. Om Stortinget vedtar lovforslaget slik departementet har foreslått, vil det være opp til regjeringen å avgjøre om alle fullmaktene skal utløses, selv om Stortinget er samlet. Her avviker lovforslaget markant fra beredskapsloven av 1950 § 3, som slår fast at Kongens fullmakter etter loven kommer til anvendelse dersom det er ‘fare ved opphold’.»

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Sivilbeskyttelsesloven ny § 28 a skal lyde:

§ 28 a Når fullmaktsbestemmelsene i dette kapittelet gjelder

Når riket er i krig, krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare og det foreligger fare ved opphold, kan Kongen i statsråd beslutte at §§ 28 c til 28 f får anvendelse for å trygge rikets sikkerhet, den offentlige orden, folkehelsen eller landets forsyninger, å fremme og trygge militære tiltak eller tiltak til vern om sivilbefolkning og eiendom eller å utnytte landets ressurser til å fremme disse formålene.

Fullmaktene i §§ 28 c til 28 f kommer bare til anvendelse dersom formålet ikke kan ivaretas gjennom lovbehandling i Stortinget.»

Disse medlemmer støtter NIMs anbefaling om at Stortinget bør ha økt kontroll over forskrifter som regjeringen vedtar i krisesituasjoner. Dette inkluderer krav om at forskrifter må fremlegges som lovforslag innen en kort periode, og at en tredjedel av Stortingets medlemmer kan kreve opphevelse av forskrifter. Videre bør det vurderes om en tredjedel av Stortinget kan gis en kontrollfunksjon for hvorvidt situasjonen er alvorlig nok til at fullmaktene kommer til anvendelse.

Disse medlemmer påpeker at lovforslaget inneholder flere rettslige svakheter. Det er bekymringsverdig at det, uten tilstrekkelige kontrollmekanismer, foreslås at regjeringen får en fullmakt i § 28 a til å treffe beslutning om riket er i en situasjon som skal kunne utløse ytterligere fullmakter til regjeringen selv. Dette innebærer en betydelig maktforskyvning fra Stortinget til regjeringen. Etter Grunnloven § 26 første ledd har regjeringen mandat til å benytte militæret til forsvar av landet uten Stortingets medvirkning, men regjeringen har ikke tilsvarende myndighet til å disponere sivile uten Stortingets medvirkning. Disse medlemmer mener at det bør legges inn mindretallsgarantier i forslaget for å sikre demokratisk kontroll.

Disse medlemmer viser videre til at etter beredskapsloven § 3 skal en beslutning om arbeidsplikt «snarest mulig» legges frem for Stortinget, som kan oppheve beslutningen. Er bestemmelsene ikke opphevet innen 30 dager, skal de legges frem som lovforslag. Videre viser disse medlemmer til den finske reguleringen av sivil arbeidsplikt, hvor en slik beslutning hurtigst mulig, og senest innen en uke, skal fremmes for nasjonalforsamlingen.

Disse medlemmer viser til at jo mer inngripende tiltak det er tale om overfor den enkelte, desto sterkere grunn er det til å kreve at Stortinget har tatt uttrykkelig stilling til iverksettelsen av det konkrete tiltaket.

Disse medlemmer mener at en meddelelse til Stortinget ikke innebærer en tilstrekkelig balanse for å ivareta Stortingets kontrollfunksjon.

Disse medlemmer viser til Innst. 204 L (2019–2020) Innstilling fra den særskilte komité for å behandle spesielle saker vedrørende korona-krisen om Midlertidig lov om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv. (koronaloven), der komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Venstre, Miljøpartiet De Grønne og Rødt understreket

«betydningen av at Stortinget har og tar sitt konstitusjonelle ansvar. Stortinget er landets øverste statsmakt, også i en krise. Særlig i en krise er det avgjørende at viktige prinsipper i en rettsstat fortsatt gjelder. Det er viktig for å hindre misbruk av makt og for å sikre at befolkningen har tillit til regjering og storting i en svært krevende tid. Maktfordelingen mellom storting og regjering er et grunnleggende demokratisk prinsipp. Komiteen legger til grunn at koronaloven anvendes slik at Grunnloven ikke utfordres, slik at menneskerettighetslovgivningen respekteres, og slik at prinsippet om domstolenes og påtalemyndighetens uavhengighet ivaretas.»

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Sivilbeskyttelsesloven ny § 28 b skal lyde:

§ 28 b Grunnleggende krav til vedtak om Sivil arbeidskraftberedeskap

Forskrifter gitt i medhold av dette kapittelet skal være nødvendige for å oppnå formål angitt i § 28 a, og de skal være forholdsmessige. De skal blant annet begrenses til de virksomhetene, bransjene, etatene og områdene der det trengs. Forskriftene kan bare gjelde for inntil seks måneder om gangen.

Nødvendighets- og forholdsmessighetskravet gjelder tilsvarende for enkeltvedtak fattet med hjemmel i forskrifter som nevnt i første ledd. Plikter som pålegges i enkeltvedtakene, faller bort når forskriften slutter å gjelde, med mindre noe annet er fastsatt i forskriften.

Forskrifter som nevnt i første ledd skal umiddelbart meddeles Stortinget. Er Stortinget ikke samlet når forskriftene gis, skal det øyeblikkelig sammenkalles. Forskriftene kan oppheves av Kongen eller Stortinget. Såfremt forskriftene ikke er opphevet innen 30 dager etter at de er meddelt Stortinget, skal de snarest mulig legges frem som lovforslag.

Forskriftene kan ikke fravike regler i Grunnloven. Innskrenkning av rettigheter kan bare gjøres så langt det er forenlig med Grunnloven og menneskerettsloven.»

Om involvering av partene i arbeidslivet

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Fremskrittspartiet, vil videre fremheve det særskilte med den norske samfunnsmodellen, hvor vi har sterke organisasjoner og et organisert arbeidsliv. Dette er avgjørende i så vel fred som i en krisesituasjon. Involvering av partene i arbeidslivet er en grunnpilar i denne modellen, for å bygge en bred felles situasjonsforståelse. Dette bidrar også til større aksept for potensielt svært inngripende virkemidler.

Flertallet legger til grunn at det er naturlig at regjeringen involverer partene i arbeidslivet. En slik involvering er naturlig der den er praktisk gjennomførbar og ikke øker risikoen i den konkrete situasjonen landet står i. Det skal etter dette mye til for at partene ikke involveres. Flertallet vil understreke at dersom regjeringen vurderer at slik involvering ikke er forsvarlig, vil ikke dette i seg selv medføre at forskriftene er ugyldige.

Flertallet viser til justisministerens brev av 25. februar 2025, hvor en lovregulering for inkludering av partene i arbeidslivet fremgår.

På denne bakgrunn fremmer flertallet følgende forslag:

«Sivilbeskyttelsesloven § 28 b tredje ledd skal lyde:

Forskrifter etter §§ 28 c til 28 f skal forelegges partene i arbeidslivet for uttalelse før de vedtas, med mindre det er åpenbart unødvendig eller vil medføre en uforsvarlig forsinkelse. Forskriftene skal meddeles Stortinget snarest mulig etter at de er vedtatt.»

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti støtter LO og NHO i at det er viktig med et rammeverk som gir mulighet for forhåndsvurderinger og involvering av partene i arbeidslivet. Erfaringene fra koronapandemien viste et godt og effektivt samarbeid mellom myndighetene og partene i arbeidslivet. Dette medlem mener at involvering av partene i arbeidslivet ved slike forhåndsvurderinger vil sikre bedre beslutninger, redusere risikoen for uklart regelverk og bidra til å bygge tillit.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Sivilbeskyttelsesloven § 28 c nytt annet ledd skal lyde:

Før iverksettelse av forskriften skal partene i arbeidslivet konsulteres så langt det er mulig.»

«Sivilbeskyttelsesloven § 28 d nytt tredje ledd skal lyde:

Før iverksettelse av forskriften skal partene i arbeidslivet konsulteres så langt det er mulig.»

Om arbeidsplikten

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Fremskrittspartiet, viser til at sivilbeskyttelsesloven er en rammelov, som både delegerer myndighet til regjeringen, og samtidig setter rammer for denne myndigheten. I høringen ble det fremmet kritikk mot at arbeidsplikten per definisjon kan ilegges alle, uten lovmessige skranker, herunder stortingsrepresentanter, embetsdommere og redaktørstyrte medier.

Flertallet peker på at det kan tenkes tilfeller hvor en slik rammelovgivning kan benyttes for å sette de overnevnte grupper ut av spill. Det bør derfor etter flertallets syn ikke være adgang til å ilegge de andre statsmaktene arbeidsplikt, heller ikke de som uformelt kalles den fjerde statsmakt – altså redaktørstyrte medier.

Flertallet viser til justis- og beredskapsministerens brev til justiskomiteen datert 25. februar 2025, som er vedlagt innstillingen. Statsråden uttaler her at:

«Grunnloven setter skranker for utformingen av forskrifter om sivil arbeidsplikt, og vil langt på vei medføre begrensninger i adgangen til å pålegge stortingsrepresentanter og embetsdommere sivil arbeidsplikt. For rettsstaten og for å sikre at maktfordelingsprinsippet overholdes er det avgjørende at Stortinget og domstolene fungerer uavhengig av den utøvende makt, også i sikkerhetspolitisk krise og krig. Stortingsrepresentanter i en særstilling gjennom plikten til å motta valget etter Grunnloven § 63 annet ledd og gjennom de oppgavene og det ansvaret det medfølger å representere den lovgivende makt. Embetsdommere er utnevnt som dommere og embetsmenn av Kongen i statsråd etter Grunnloven § 21 og § 90 første ledd. Etter Grunnloven § 90 annet ledd har dommere et særskilt stillingsvern, ved at de ikke kan bli avsatt eller forflyttet mot sin vilje før fylte 70 år. Stillingsvernet for dommere er begrunnet i hensynet til rettsstaten, og må tolkes i lys av de særskilte konstitusjonelle kravene til domstolenes og dommernes uavhengighet som følger av Grunnloven § 95 annet ledd og EMK artikkel 6. Forflytningsforbudet skal verne dommere mot påvirkning i utøvelsen av den dømmende virksomheten. Det særskilte stillingsvernet for embetsdommere taler for at denne yrkesgruppen ikke skal kunne ilegges arbeidsplikt etter denne loven.»

Flertallet påpeker at også andre yrkesgrupper kan tenkes unntatt fra arbeidsplikten. Disse innrammingene bør skje i forskrift.

Komiteens medlemmer fra Høyre mener det trengs en konkret plan for hvordan mobilisering av arbeidskraft skal skje i ulike krisescenarier.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge frem en plan for hvordan fullmaktshjemmelen om arbeidsplikt i sivilbeskyttelsesloven skal tas i bruk, med formål om å belyse hvordan mobilisering av sivile skal skje i en krig eller krise. Planen bør utarbeides i samråd med partene i arbeidslivet.»

Frivillig ordning for arbeidskraftberedskap

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstre understreker at tvungent arbeid, selv i en nødsituasjon for landet, reiser en rekke menneskerettslige spørsmål ut over personvernproblematikken ved registrering. Disse medlemmer anbefaler at det først forsøkes en frivillig ordning om arbeidskraftberedskap for sivile i nasjonale kriser for den enkelte og i samarbeid med partene i arbeidslivet. Dette vil samsvare best med norsk tradisjon for respekten for det autonome individet og bøte på mange av de rettslige og praktiske utfordringene lovforslaget reiser.

Disse medlemmer mener det i alle tilfeller er viktig å opprette gode saksbehandlingsregler, saklige og transparente kriterier for fritak, gode og effektive klageordninger og garantier for at sentrale og kontrollerende organer i samfunnet ikke settes under regjeringens beordring. Forslaget inneholder heller ikke fritaksgrunner for stortingsmedlemmer, sentrale folkevalgte organer eller andre viktige kontrollorganer.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Sivilbeskyttelsesloven § 28 e første ledd skal lyde:

Kongen kan gi forskrift om at myndige personer mellom 18 og 72 år pålegges å fortsette i eller etablere et arbeidsforhold (arbeidsplikt). Før iverksettelse av pålegg skal det vurderes om formålet i § 28 a kan oppnås gjennom frivillig medvirkning fra personer og virksomheter som omfattes av pålegget. Arbeidsplikt kan bare pålegges norske statsborgere og andre som har tilknytning til Norge. Personer som er eller har vært statsborgere av et land Norge er i krig med, kan ikke pålegges arbeidsplikt. Tilsvarende kan arbeidsplikt ikke pålegges stortingsrepresentanter eller dommere. Øvrige personer tilknyttet Stortinget eller domstolene, og som disse statsmaktene anser som nødvendige for en mest mulig normal funksjon, kan heller ikke pålegges arbeidsplikt.»

«Sivilbeskyttelsesloven § 28 g tredje og fjerde ledd skal lyde:

For å gjennomføre forhåndsutpekingen, tilrettelegge for arbeidsplikt eller gjennomføre øvelser kan personer pålegges å melde seg til registrering ved personlig fremmøte, og ved behov å gjennomføre nødvendige prøver og undersøkelser, herunder helseundersøkelser. Ved forhåndsutpeking av personer skal partene i arbeidslivet involveres, og det skal legges vekt på om formålet etter § 28 a kan oppnås gjennom frivillig medvirkning fra personer og virksomheter.

Kongen kan ved fare ved opphold gi forskrift om gjennomføringen av forberedelser etter denne paragrafen, blant annet om hvem som kan forhåndsutpeke, om saksbehandlingen, om føring av oversikter over tilgjengelig arbeidskraft og forhåndsutpekt personell og om gjennomføring av øvelser og godtgjøring. I forskriften kan forhåndsutpekte personer pålegges begrensede plikter for å ivareta rollen som forhåndsutpekt, blant annet å møte opp på et bestemt sted ved krigsutbrudd.»

Om «direkte deltakelse i fiendtligheter»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Fremskrittspartiet, viser til at det i høringen ble gitt uttrykk for usikkerhet knyttet til hva som etter folkeretten anses som «direkte deltakelse i fiendtligheter». Flertallet vil i den forbindelse vise til oppdragsbrev nr. 67 til Forsvaret for 2024 fra Forsvarsdepartementet, hvor etatene i forsvarssektoren er gitt konkrete oppdrag om å gi nærmere definisjoner av dette. Konklusjonene som gis fra etatene her, vil være avgjørende for å tolke hvordan dette skal forstås, også i sivilbeskyttelsesloven.

Flertallet vil her understreke statens oppgave om å beskytte sivile og ikke sende dem inn i situasjoner som er å anse som direkte deltakelse i fiendtligheter.

Om «snarest mulig» og «umiddelbart»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Fremskrittspartiet, merker seg at flere av høringsinstansene problematiserte at forskrifter skulle oversendes Stortinget «snarest mulig» og ikke «umiddelbart».

Flertallet merker seg at justis- og beredskapsministeren i brev av 25. februar 2025 har lagt til grunn at et krav om «umiddelbar» oversendelse kan tenkes å «utløse tvil om forskriftens gyldighet dersom det av ulike årsaker tar noe tid å meddele forskriften til Stortinget». Videre legger statsråden til grunn at:

«I de fleste tilfeller vil [’snarest mulig’] være det samme som å kreve at forskriften meddeles ’umiddelbart.’

Flertallet legger til grunn at det er små nyanseforskjeller mellom begrepene. Det legges imidlertid til grunn at forskrifter i de langt fleste tilfeller vil meddeles «umiddelbart», og at dette for alle praktiske formål vil være hovedregelen. Flertallet har likevel forståelse for at det kan oppstå situasjoner i det øverste spennet av krisespekteret som nødvendiggjør at en områr seg, herunder at forskriften ikke kan meddeles elektronisk.

Flertallet vil samtidig påpeke at når regjeringen meddeler Stortinget at forskriften er tatt i bruk, skal den så langt det er mulig begrunne hvorfor forskriften er tatt i bruk. Flertallet understreker også at Stortinget, så fremt det er i funksjon, har anledning til å overprøve regjeringen dersom det oppfatter at regjeringen misbruker sine fullmakter.

Om statsrådenes ansvar

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Fremskrittspartiet, påpeker at statsråder som ikke opererer innenfor de rammene loven setter, vil kunne møte alminnelige demokratiske konsekvenser, herunder mistillit eller manglende oppslutning til sitt parti ved senere valg. Det kan likevel teoretisk sett tenkes tilfeller, som påpekt i høringen, hvor slike reaksjoner alene ikke er nok.

Flertallet vil i denne sammenheng vise til at grove overskridelser av en statsråds kompetanse kan bli gjenstand for riksrett, jf. Grunnloven § 86, under forutsetning av at det er begått et «straffbart forhold» ved brudd på statsrådens «konstitusjonelle plikter». Det vises til justis- og beredskapsministerens brev av 25. februar 2025, hvor det om dette uttales:

«Vilkåret om ‘straffbart … forhold’ innebærer at vilkår for straffansvar må være oppfylt, jf. ansvarlighetsloven § 1. Etter ansvarlighetsloven § 8 bokstav b andre alternativ straffes det medlem av Statsrådet som ‘ved handling eller undlatelse bevirker …at en handling blir foretatt i strid med en stortingsbeslutning. Etter ansvarlighetsloven § 11 kan ‘[d]en der som medlem av Statsrådet på annen måte enn nevnt i denne lovs øvrige bestemmelser ved handling eller undlatelse bevirker noget som er stridende mot Grunnloven eller rikets lover, straffes med bøter eller med fengsel inntil 10 år’.»

Flertallet viser til at dette i ytterste konsekvens også kan gjelde ved anvendelse av fullmaktene gitt i sivilbeskyttelsesloven.

Om videre involvering av samfunnsaktører

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Fremskrittspartiet, viser til at justis- og beredskapsministeren i sitt brev av 25. februar 2025 til komiteen forsikrer om at partene i arbeidslivet skal være involvert videre i arbeidet med forskrifter, og at «relevante aktører» generelt skal involveres i både beredskaps- og forskriftsarbeid der dette er relevant. Flertallet understreker viktigheten av dette og legger til grunn at departementet følger opp dette på en hensiktsmessig måte.

Opplysningsplikt

Komiteens medlem fra Venstre viser til at taushetsplikten er et nødvendig verktøy for visse profesjoner, som advokater og prester, og som uten denne ikke ville kunne fungere etter sin definerte funksjon. Taushetsplikten nyter for disse derfor et særlig vern. Fravær av taushetsplikt vil etter dette medlems syn ikke bare ha negative konsekvenser for den enkelte, men også for samfunnet som helhet.

Dette medlem viser til at bestemmelsen slik den er foreslått av regjeringen i bestemmelsens annet ledd, eksplisitt presiserer at det ikke gis unntak for yrkesgrupper med profesjonsbasert taushetsplikt. Selv om pressens kildevern ikke er nevnt eksplisitt, vil en ordlydstolkning av bestemmelsen tilsi at heller ikke pressens kilder har et rettslig vern. Dette medlem mener derfor at ordet «også» i annet punktum må erstattes med «ikke», slik at de nevnte yrkesgrupper med profesjonsbasert taushetsplikt skal kunne ivareta denne.

Videre mener dette medlem at det i første ledd også bør presiseres at det er myndighetene som må ta initiativ til en prosess for å hente ut taushetsbelagte opplysninger, og at det må innhentes gjennom pålegg. Dette medlem viser til at det er alvorlig å kreve utlevert taushetsbelagte opplysninger, og mener at det ikke kan forventes at dette utleveres uten noen nærmere oppfordring eller uten spesifisering av hvilke opplysninger som skal utleveres.

Dette medlem mener at det i bestemmelsen må komme tydelig frem at opplysningene som myndighetene har adgang til å hente ut, avgrenses til opplysninger man har behov for å innhente for å kunne ivareta formålet i § 28 a. Dette medlem viser til at det ikke er noen grunn til at myndighetene skal få tilgang til opplysninger som er irrelevante for beordring av arbeidsplikt.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Sivilbeskyttelsesloven § 28 h skal lyde:

§ 28 h Opplysningsplikt

Enkeltpersoner, virksomheter og offentlige organer kan pålegges å gi opplysninger som er nødvendige for gjennomføringen av vedtak etter dette kapittelet, uten hinder av taushetsplikt dersom opplysningene er nødvendige for å oppnå formålet i § 28 a. Dette gjelder ikke opplysninger som nevnt i straffeprosessloven § 119 første ledd og tvisteloven § 22-5 første ledd.»

Om erstatning

Komiteens medlemmer fra Høyre har merket seg at regjeringens forslag til sivilbeskyttelsesloven § 28 j gir forskriftshjemmel for å gi rimelig erstatning så langt det er mulig for vesentlig tap eller ulempe. Disse medlemmer mener det som et utgangspunkt skal gis full erstatning for økonomisk tap. Disse medlemmer viser til høringen hvor flere aktører, herunder NHO og Virke, var kritiske til regjeringens forslag.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Sivilbeskyttelsesloven § 28 j første og andre ledd skal lyde:

Enhver som lider tap eller ulempe som følge av vedtak gitt i medhold av dette kapittelet, har så langt som mulig krav på rimelig erstatning og kompensasjon.

Kongen kan gi forskrift om erstatning og kompensasjon etter første ledd.»