Avgrensninger av komiteens arbeid

Komiteen viser til sin beslutning om at høringen i saken skulle omhandle, men ikke begrense seg til, følgende problemstillinger:

• 1. Hvordan var myndighetenes styring og samhandling under pandemien? Var Stortinget i tilstrekkelig grad involvert?

• 2. Hva er de langsiktige konsekvensene av pandemien og myndighetenes håndtering, herunder helsemessige, sosiale, økonomiske og samfunnsmessige konsekvenser?

• 3. Hvordan har situasjonen for barn og unge vært under og i etterkant av pandemien?

• 4. Har vi et egnet regelverk som grunnlag for smitteverntiltak?

• 5. Er vi bedre rustet for å møte en ny pandemi?

Komiteen understreker at Stortingets gjennomgang av myndighetenes håndtering av pandemien nødvendigvis vil måtte avgrenses. Omfanget av beslutninger, lovendringer og tiltak i de to årene krisehåndteringen pågikk var enormt. Hele samfunnet ble berørt og hele bredden i nasjonal og lokal forvaltning tok del i innsatsen for å hindre smittespredning og/eller avhjelpe pandemiens konsekvenser. Komiteen har valgt å konsentrere sin behandling rundt de sider av myndighetenes håndtering som i minst grad er berørt av andre avsluttede, pågående eller varslede saker i Stortinget. Komiteen merker seg at helsefaglige, beredskapsmessige og samfunnsøkonomiske vurderinger har stått sentralt i de tre offentlige utredningene som har kommet fra Koronakommisjonen og Koronautvalget. Samtidig har også spørsmål om demokrati, menneskerettigheter og forholdet mellom storting og regjering inngått både i mandatene til Koronakommisjonen og Koronautvalget, samt blitt drøftet i disse rapportene.

Komiteen viser til høringsinnspill fra professorene Benedikte Moltumyr Høgberg og Christoffer Conrad Eriksen ved Institutt for offentlig rett ved Universitet i Oslo, som omtaler disse evalueringene:

«At smitteverntiltakene i all hovedsak ble gjennomført ved hyppige lovendringer som grep alvorlig inn i folks hverdag og folks rettigheter er i liten grad problematisert og evaluert.»

I høringsinnspillet argumenteres det for at «lovligheten, kontrollen og konsekvensene» av de omfattende reguleringene under pandemien burde vært «gjenstand for en bred offentlig evaluering». Komiteen er enig i dette og vil i innstillingen komme tilbake til tiltak for å bøte på denne mangelen.

Komiteen vil i liten grad gjøre egne og nye vurderinger av de rent helsepolitiske og -faglige sider ved pandemihåndteringen. Rundt disse hersker det stor enighet i utredningene, de er grundig evaluert, og erfaringene har blitt eller vil bli fulgt opp i Stortinget i forbindelse med en rekke ulike saker. Videre vil komiteen i innstillingen ikke vurdere prosessene knyttet til tiltak for å avhjelpe pandemiens økonomiske konsekvenser. I motsetning til beslutninger knyttet til smittevern var disse sakene løpende forankret i Stortinget, som ivaretok sin bevilgningsmyndighet på vanlig måte. Tiltak for kompensasjon og hjelp til arbeidstakere og bedrifter i pandemiens første og mest dramatiske fase ble i stor grad til gjennom forlik i Stortinget. Pandemiens økonomiske sider har også blitt jevnlig fulgt opp i budsjettbehandling og andre saker i Stortinget i etterkant.

Komiteen vil på denne bakgrunn legge betydelig vekt på de menneskerettslige sidene ved myndighetenes håndtering av pandemien. I innstillingen vil komiteen gå særskilt inn på situasjonen for barn og unge, samt for mennesker i livets sluttfase og deres pårørende. Mye av kritikken som har kommet mot myndighetenes håndtering er knyttet til disse problemstillingene, og Stortingets kontrollfunksjon er særlig viktig i menneskerettslige spørsmål. Komiteen vil i tillegg vektlegge problemstillinger knyttet til demokrati, åpenhet og kontroll, både fordi dette er helt sentrale spørsmål for Stortinget og fordi det i liten grad har vært belyst i de offentlige utredningene eller i høringer og forslag fra regjeringen.

Overordnet om myndighetenes håndtering

Komiteen viser til at koronapandemien var den mest omfattende helsekrise i Norge i nyere tid. I perioden fra den første nedstengingen 12. mars 2020 til de siste strenge smitteverntiltakene ble avsluttet 12. februar 2022, preget kampen mot pandemien nesten alle sider ved samfunns- og hverdagslivet i Norge. Komiteen peker på at pandemien medførte de mest inngripende tiltakene overfor norske borgere som er gjennomført i fredstid.

Komiteen viser til at målet med tiltakene var å hindre en smittespredning som kunne overvelde helsevesenet. Overordnet vil komiteen vurdere myndighetenes håndtering mot dette målet. Komiteen viser til at både Koronakommisjonen og Koronautvalget har gjort slike vurderinger. Da Koronakommisjonen la fram sin rapport 14. april 2021 konkluderte den med at:

«Myndighetenes håndtering av pandemien har samlet sett vært god.» (NOU 2021: 6, side 26)

Komiteen viser videre til at da Koronautvalget la fram sin rapport 2. juni 2023 sluttet utvalget seg til kommisjonens konklusjon:

«Erfaringene fra koronapandemien viser at en nasjonal krise som krever inngripende tiltak overfor befolkningen, stiller krav til politisk lederskap og handlekraft. Både regjeringen Solberg og regjeringen Støre har, etter utvalgets vurdering, utvist slikt lederskap.» (NOU 2023: 16, side 229)

Komiteen registrerer at lederne for både kommisjonen og utvalget stod fast på disse vurderingene i kontroll- og konstitusjonskomiteens høring 2. desember 2024. Leder av arbeidet med Koronakommisjonens andre rapport, Egil Matsen, uttalte i høringen:

«Innledningsvis vil jeg understreke at vår rapport, som ble lagt fram i april 2022, viser at befolkningen og norske myndigheter samlet sett håndterte pandemien svært godt. Da vi leverte rapporten vår, var Norge blant de landene i Europa som hadde lavest dødelighet og sykdomsbyrde, lavest tiltaksbyrde og minst reduksjon i den økonomiske aktiviteten.»

Komiteen slutter seg til denne overordnede vurderingen. Myndighetene håndterte pandemien på en måte som begrenset smitten og hindret at helsevesenet ble overbelastet, samtidig som inngripende tiltak i stor grad ble forsøkt avviklet så tidlig som mulig og tiltakenes økonomiske og sosiale skadevirkninger forsøkt kompensert.

Komiteen mener dette gjelder for myndighetenes håndtering både i perioden hvor regjeringen Solberg hadde ansvaret og etter at regjeringen Støre tok over.

Komiteen understreker at den positive overordnede vurderingen ikke betyr at det ikke ble gjort feil av myndighetene under pandemien. Komiteen mener det er viktig å framheve også ting som kunne vært gjort annerledes, fordi åpen diskusjon om disse erfaringene er viktig for læring i møte med nye kriser. At myndighetene maktet å nå målet om å begrense smitten, og gjennom det beskytte helsevesenet og innbyggerne, betyr ikke at de strategier og tiltak som ble valgt nødvendigvis var den eneste måten å oppnå dette på. Komiteen viser til at Norge og Sverige valgte ulike strategier under pandemien, svenske myndigheter baserte seg på større grad av frivillighet og en lavere tiltaksbyrde for barn og unge. I høringen stilte saksordfører spørsmål om vi «i dag med trygghet kan si at den norske strategien var mer vellykket enn den svenske». Både tidligere direktør i FHI og helsedirektøren slo i sine svar fast at vi ikke kan det.

Komiteen viser også til at både Koronautvalget og Koronakommisjonen peker på enkelttiltak de i ettertid mener var unødvendige eller for svakt begrunnet, og at flere av disse også ble nærmere belyst i høringen til kontroll- og konstitusjonskomiteen. Dette endrer ikke komiteens overordnede konklusjon. Komiteen vektlegger her den betydelige usikkerhet som hele tiden forelå rundt smittespredningens omfang og pandemiens utvikling, og myndighetenes plikt til å handle i tilstrekkelig grad til å avverge en større helsekrise.

Komiteen finner ut fra denne helheten ikke grunnlag for å fremme noe forslag om kritikk mot statsråder i de to regjeringene som hadde ansvaret under pandemien. Komiteen vil i innstillingen likevel i ett tilfelle slå fast at bestemte beslutninger var kritikkverdige, samt komme med kritiske vurderinger av enkelte tiltak og vedtak. Komiteen gjør dette for å understreke behovet for å lære av de tiltak som viste seg å gå for langt eller være gjort på sviktende grunnlag. Komiteen mener en særlig viktig erfaring er at myndighetene i en lignende situasjon må være mer bevisst på å gjøre løpende vurderinger av forholdsmessighet, og på at uttalte mål om differensiering overfor ulike grupper faktisk vektlegges når tiltak utformes og iverksettes.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt mener at tiltakene for å avhjelpe pandemiens økonomiske konsekvenser i større grad skulle vært gjennomgått og evaluert. Dette gjelder både prosessene rundt utformingen av tiltakene, så vel som hvilke konsekvenser de fikk. Disse medlemmer er av den oppfatning at de økonomiske hjelpetiltakene for næringslivet for en stor del hadde en altfor generøs innretning, og at staten i langt større grad skulle stilt krav til mottakerne og satt begrensninger på utbytte, lederlønninger, bonuser mv., slik Rødt og Sosialistisk Venstreparti foreslo i Stortinget. Disse medlemmer er kritiske til at denne vilkårsløse støtten ble gitt samtidig som mange vanlige arbeidsfolk opplevde dramatiske inntektsbortfall som i liten grad ble kompensert, og er videre bekymret for at hjelpetiltakenes overordna sett skjeve innretning gjorde at vanlige arbeidsfolk endte opp med å ta en uforholdsmessig stor del av regninga for nedstenginga. Disse medlemmer mener derfor at det burde vært gjennomført en samlet gjennomgang og evaluering av de økonomiske hjelpetiltakene under koronapandemien, for slik å danne et bedre kunnskapsgrunnlag for hvordan økonomiske hjelpetiltak bør innrettes for å få en mer rettferdig byrdefordeling ved framtidige kriser. Et slikt kunnskapsgrunnlag ville også kunne bidra til å gjøre Nav og andre relevante deler av forvaltningen bedre rustet til å på kort varsel å implementere nødvendige tiltak uten at det oppstår unødvendige forsinkelser og flaskehalser. Disse medlemmer merker seg at Statistisk sentralbyrå på sine nettsider opplyser om at det pågående forskningsprosjektet Norges erfaringer under og respons på koronaviruspandemien vil undersøke og evaluere de økonomiske hjelpetiltakenes innretning og fordelingsmessige virkninger, og håper prosjektets funn vil kunne bidra til et bedre kunnskapsgrunnlag.

Forberedelser og beredskap

Komiteen viser til at en sentral konklusjon hos Koronakommisjonen var at myndighetene ikke var godt nok forberedt da pandemien kom. Kommisjonen skriver:

«Myndighetene visste at en pandemi var den nasjonale krisen som var mest sannsynlig, og som ville ha de mest negative konsekvensene. Likevel var de ikke forberedt da den omfattende og alvorlige covid-19-pandemien kom. Regjeringen har ansvar for å planlegge og dimensjonere landets beredskap. Smittevernloven åpner for å stenge ned skoler og virksomheter i hele eller deler av landet. Likevel er det ikke laget scenarioer, laget planer eller gjennomført øvelser som tar høyde for å bruke disse virkemidlene.» (NOU 2021: 6, side 26)

Komiteen viser videre til at Koronakommisjonen også konkluderte med at daværende regjering ikke hadde sørget for å bygge beredskapslager av smittevernutstyr, til tross for at regjeringen visste at det var «stor sannsynlighet for at det ville bli vanskelig å skaffe smittevernutstyr under en pandemi» (NOU 2021:6, side 26). Komiteen merker seg også at både Koronakommisjonen og Koronautvalget slår fast at intensivberedskapen på sykehusene var for dårlig da pandemien rammet Norge. Koronautvalget understreker i sin rapport at:

«Grunnkapasiteten er avgjørende for at økt belastning i en krise kan håndteres.» (NOU 2023: 16, side 235)

Komiteen slutter seg til disse konklusjonene, og viser samtidig til at helse- og omsorgsministeren i kontroll- og konstitusjonskomiteens høring pekte på en rekke tiltak regjeringen har gjennomført for å forbedre beredskapen. Det gjelder både et styrket system for helseberedskap og tiltak for å styrke forsyningssikkerheten, blant annet gjennom et permanent nasjonalt beredskapslager for smittevernutstyr. Komiteen merker seg også at helsedirektøren har en klar forventning om at intensivkapasiteten i framtiden vil være lettere å skalere opp, slik han beskrev i høringen:

«Det er stilt store krav til spesialisthelsetjenesten for å kunne ha en mye enklere skalerbar intensivkapasitet, og det oppfatter jeg at de har laget systemer for. Min klare forventning er at den kapasiteten vil kunne skaleres opp i veldig mye høyere grad. Det innebærer at en del av personellet som ellers jobber med andre oppgaver i sykehusene, har blitt skolert i å kunne tre inn i disse rollene under spesielle situasjoner.»

Komiteen viser til at arbeidet med helseberedskapen er forankret i Stortinget gjennom flere saker, viser til sine respektive partiers standpunkt og merknader til dette slik de kommer fram i ulike innstillinger fra helse- og omsorgskomiteen og går ikke nærmere inn på dette i denne innstillingen. Når det gjelder Justis- og beredskapsdepartementets rolle som lederdepartement i alle kriser viser komiteen til Meld. St. 9 (2024–2025) Totalberedskapsmeldingen og Stortingets behandling av denne.

Komiteen understreker at en viktig erfaring fra pandemien er Norges avhengighet av internasjonalt samarbeid ved en alvorlig og langvarig krise. Komiteen merker seg helsedirektørens beskrivelse i høringen av hvordan Norge fikk tilgang til et tilstrekkelig antall vaksinedoser:

«Vi må huske på – og det har vært sagt mange ganger – at det var litt flaks at vi fikk vaksiner til Norge på det tidspunktet vi gjorde. Det skyldtes ikke egentlig EU, men det skyldtes en person i Sverige som heter Richard Bergström, som på personlig basis valgte å ta initiativ til at både Norge og Island skulle få dekket sine behov for vaksiner. Det er jo en altfor løs forpliktelsesavtale, som vi ikke kan forvente at vil fungere neste gang. Så vi er veldig sårbare.»

Komiteen viser til at helse- og omsorgsministeren i høringen beskrev hvordan regjeringen arbeider for å løse dette:

«Regjeringen jobber aktivt for å kunne delta i EUs styrkede helseberedskapssamarbeid på så like vilkår som EU-landene som mulig. Vi arbeider også for å bidra til enighet om en pandemiavtale i WHO, men denne prosessen er preget av en krevende geopolitisk situasjon. Regjeringen har også dreid noe av Norges bistandsfinansiering i retning av globale fellesgoder for helseberedskap.»

Komiteen er enig i at internasjonalt samarbeid må være en sentral del av Norges helseberedskap, samtidig som landets evne til å produsere og lagre medisiner og smittevernutstyr må styrkes. Komiteen viser til at partiene likevel kan ha ulike syn på de konkrete prosessene i EU og WHO. Komiteen vil videre understreke at arbeid for å styrke helseberedskapen i fattige land samtidig er et bidrag til vårt eget vern mot nye pandemier og ukontrollert global smittespredning. Komiteen vil derfor også peke på at patentreglene til WTO er et sentralt tema og at dette var gjenstand for politisk debatt under pandemien, da Norge ikke støttet fattige lands krav om å svekke patentbeskyttelsen for å kunne sette i gang effektiv produksjon av vaksiner til mennesker i det globale sør.

Komiteen viser til høringsinnspill fra grensekomiteer langs den norsk-svenske grensen, som påpeker de store belastninger for befolkningen i grensekommunene generelt og grensependlerne spesielt under pandemien. I innspillet legges det blant annet vekt på grenseoverskridende samarbeid for å styrke den sivile beredskapen i de nordiske grenseområdene. Komiteen mener innspillet er en nyttig påminnelse om betydningen av nordisk samarbeid, og understreker at det må være et mål at de nordiske land klarer å håndtere en framtidig krise av samme type med langt større grad av felles og koordinert håndtering.

Pandemiens konsekvenser for barn og unge

Komiteen viser til at barn og unge ble hardt rammet av pandemitiltakene. Lange perioder med stenging av skoler, barnehager og fritidstilbud betydde en stor endring i barn og unges hverdag. Komiteen peker på at den nesten to år lange perioden med ulike slike begrensninger utgjør en stor del av barndommen eller ungdomstiden til de berørte årskullene. Komiteen understreker at det fortsatt er for tidlig å konkludere om de langsiktige konsekvensene av dette, både når det gjelder tapt skolegang, psykisk og sosial utvikling og deltakelse i organiserte fritidsaktiviteter. Komiteen viser til barneombudets deltakelse i komiteens høring, hvor hun understreket de særlig store kostnadene for barn og unge som fra før var utsatt:

«Men for de som hadde en sårbarhet, de som var i en utsatt situasjon, var belastningene større – og for noen veldig store. Det handlet om barn fra lavinntektsfamilier, hovedsakelig på grunn av høyere forekomst av andre risikofaktorer i disse familiene – rus, psykisk helse, mer stress, økt forekomst av adferdsproblem hos barna – barn som allerede før pandemien levde i familier med vold eller høyt konfliktnivå, barn med stort behov for hjelp og oppfølging fra det offentlige på grunn av alvorlige og sammensatte psykiske lidelser eller funksjonsnedsettelser, og enslige mindreårige flyktninger og andre utsatte grupper uten et etablert sosialt nettverk. For disse ble pandemi og nedstenging en stor belastning – med begrenset tilgang til sosiale møteplasser og samfunns- og hjelpetjenester, siden barnevernets medarbeidere ble sendt på hjemmekontor, og assistenter for funksjonshemmede det samme. Så på tross av målet om å skjerme barn og unge klarte ikke myndighetene våre dette. Det må vi lære av, så vi gjør det bedre neste gang.»

Komiteen viser videre til at både Koronakommisjonen og Koronautvalget fant at myndighetene ikke hadde oppfylt egne mål om å skjerme barn og unge. I Koronautvalgets rapport heter det:

«Utvalget ser at myndighetene har søkt å ta særskilt hensyn til barn og unge, men ser i likhet med Koronakommisjonen at myndighetene ikke fullt ut lyktes med å skjerme denne gruppen i tråd med egen målsetning. Utvalget mener at barn og unge har båret en uforholdsmessig stor tiltaksbyrde, og vurderer at ytterligere bruk av differensiering kunne lettet tiltaksbyrden noe for barn og unge. For eksempel kunne tiltak rettet mot barn og unge vært mindre omfattende i områder med lav smitte, tiltak rettet mot ulike tjeneste- og aktivitetstilbud kunne hatt flere unntak for barn og unge, og det kunne vært åpnet for mer bruk av utendørsaktiviteter.» (NOU 2023:16, side 92)

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Venstre vil framheve at de inngripende smitteverntiltakene rammet barn i lavinntektsfamilier hardere enn de rammet barn i velbemidlede husholdninger. Barn i førstnevnte kategori lever jevnt over mer trangbodd og med mindre tilgang på digitale hjelpemidler, og har derfor dårligere materielle forutsetninger for å følge og få utbytte av digital hjemmeundervisning enn barn i sistnevnte, som oftere har tilgang på eget rom og egen datamaskin. Dette ble i for liten grad hensyntatt i utformingen av smitteverntiltakene. Mange lavinntektshusholdninger opplevde i tillegg å bli rammet av oppsigelser og permitteringer uten at inntektsbortfallet ble kompensert. Som Koronakommisjonen skriver i sin rapport, kan økonomisk usikkerhet og økonomiske vansker føre til svekket livsmestring som går ut over hele familien, også barna.

Stenging av skoler og barnehager i mars 2020

Komiteen viser til at den første stengingen av skoler og barnehager ble annonsert 12. mars 2020. Komiteen viser til at Koronakommisjonen har redegjort for den interne prosessen som ledet fram til beslutningen, og der pekt på at informasjon fra Kina allerede i januar tydet på at barn i liten grad ble syke av viruset, og at «det var indikasjoner på at de også spilte en liten rolle i smittespredningen» (NOU 2021:6, side 137). Komiteen viser til at FHI på dette tidspunktet ikke gikk inn for stenging av barnehager og barneskoler, mens assisterende helsedirektør ifølge kommisjonen mente det var nødvendig for å få til en samlet, kraftig reduksjon i mobilitet. Komiteen viser også til at det var et betydelig press for stenging på dette tidspunktet, drevet fram av den uro mange i befolkningen følte for viruset, og at Bergen og Oslo varslet stenging av skoler før nasjonale myndigheter gjorde det. Koronakommisjonen konkluderte i sin vurdering med at:

«Det var mange argumenter mot å stenge skoler og barnehager. Kunnskap som har kommet i ettertid tyder på at kostnadene var større enn myndighetene så for seg. Kommisjonen kan likevel ikke konkludere med at beslutningen om nasjonal stenging av skoler og barnehager 12. mars var feil.

En grunn er at alternativet til en nasjonal stenging av skoler og barnehager ikke var at barn fikk gå på skolen og i barnehagen som før. Flere kommuner hadde allerede bestemt seg for å stenge skolene. Usikkerhet og frykt for smitte gjorde dessuten at noen foreldre valgte å holde barna sine hjemme fra skolen.» (NOU 2021: 6, side 141)

Komiteen viser til at kontroll- og konstitusjonskomiteens høring her har bidratt med vurderinger som gir grunnlag for en ny vurdering av denne konklusjonen. Komiteen peker på at tidligere FHI-direktør Camilla Stoltenberg på spørsmål om nedstengingen i mars 2020 uttalte at:

«Jeg synes vi må ta hensyn til at vi nå ser tilbake, og at det er lettere å mene noe nå enn det var den gangen. Folkehelseinstituttet stilte spørsmål om det var nødvendig å stenge barnehager, barneskoler og ungdomsskoler – i hvert fall barnehager og barneskoler. Det er ingen tvil om at det at man stengte helt ned innledningsvis, bidro til en veldig rask reduksjon i smittespredning og at man fikk utsatt alvorlig sykelighet, innleggelse på sykehus og dødsfall. Men vi stilte det spørsmålet allerede den gangen. Jeg mener i dag – og jeg tror det er ganske mange som mener det, ikke bare i Norge, men også i andre land – at det ikke var nødvendig å stenge så hardt ned for barn og unge, heller ikke innledningsvis.»

Komiteen viser videre til at helsedirektør Bjørn Guldvog i høringen uttalte at:

«Med dagens kunnskap vil jeg nok si vi kunne ha valgt andre løsninger, men på det tidspunktet var det veldig ukjent hvilke egenskaper dette viruset hadde og hvordan smittespredningen var.»

Komiteen viser også til tidligere helse- og omsorgsminister Bent Høies vurdering i høringen:

«Hvis en tenker på stengingen 12. mars, tror jeg den var uunngåelig, rett og slett fordi de store byene allerede hadde begynt å stenge skolene, og det var oppstått en veldig usikker situasjon.

(...)

Det er mer en diskusjon om lengden av stengingen og betydningen av det. Det er klart at der mener jeg at summen av tiltakene gjennom pandemien som ble innsatt mot barn og unge, både nasjonalt og lokalt, var for stor i forhold til det det var grunnlag for når det gjaldt det vi etter hvert visste mer om med tanke på smitte mellom barn. Det var flere av stengingene og begrensningene som ble gjort, som jeg mener – sett i etterkant – var unødvendige, men det er heller ikke sånn at det var en lett vurdering på det tidspunktet, bl.a. på grunn av de forholdene jeg var inne på.»

Komiteen mener på denne bakgrunn at det i dag er grunnlag for å slå fast at stengingen av barnehager og barneskoler 12. mars 2020 var forståelig, men ikke nødvendig. Komiteen peker også på at vedtaksdokumentene den første tiden manglet tilstrekkelig vurdering av alternativer, og at dette bidro til manglende utredning av mer begrensede tiltak. Komiteen understreker at slike vurderinger er svært viktige og må prioriteres, også i en akutt krise.

Innføring av rødt nivå i videregående skole i desember 2021

Komiteen viser til at innføringen av rødt nivå i videregående skole i forbindelse med spredningen av omikron-varianten av viruset i desember 2021 var et sentralt tema i kontroll- og konstitusjonskomiteens høring. Komiteen undersøkte saken gjennom brev til daværende kunnskapsminister Tonje Brenna 18. januar 2022 og videre brev til daværende helse- og omsorgsminister Ingvild Kjerkol henholdsvis 3. februar og 1. mars samme år. Samtlige brev ble besvart av helse- og omsorgsministeren som konstitusjonelt ansvarlig for saker under smittevernloven. Komiteen stilte i brevene spørsmål om det både faglige og lovmessige grunnlaget for beslutningen, men vedtok å avslutte korrespondansen på møte 22. mars 2022. Komiteen viser til at beslutningen om å innføre rødt nivå på dette tidspunktet ble tatt mot faglige råd fra både Helsedirektoratet og FHI, og at det ble begrunnet med en helhetlig vurdering fra regjeringens side. Koronautvalget i ettertid har undersøkt samme problemstilling. Komiteen viser til at utvalgets leder Øystein Olsen uttalte følgende i høringen på Stortinget:

«Vi er veldig tydelige på at regjeringen i større grad burde tatt læring av tidligere faser og vært bedre forberedt da omikron kom. Spesielt er vi kritiske til innføring av rødt nivå i skolen, i videregående skole spesielt, mot Helsedirektoratets råd, hvor forklaringen var for liten testkapasitet. Gitt det siste er vi ikke kritiske til at man endte opp med rødt nivå, men det burde vært unngått, det er det ene, og det burde også vært kommunisert tydeligere til offentligheten at mangel på testkapasitet var bakgrunnen for de siste restriktive tiltakene.»

Komiteen viser videre til at Koronautvalget i sin rapport ikke kritiserer beslutningen om rødt nivå i seg selv, men mener den kunne vært unngått. Komiteen understreker at utvalget peker på en rekke faktorer som burde vært løst bedre sommeren og høsten 2021, som at vaksinering med oppfriskningsdose gikk for sakte, at det ikke var sikret tilstrekkelig testkapasitet gjennom innkjøp av nok selv- og hurtigtester, at bruk av innenlands koronasertifikat ikke var avklart og at trafikklysmodellen for skolene ikke hadde blitt justert slik at den fungerte tilfredsstillende for alle skoletrinn. Utvalget skriver:

«Sett i lys av dette mener utvalget at myndighetene gjennom sommeren og høsten 2021 i større grad burde tatt læring av tidligere faser i pandemien og omsatt den læringen til praktiske forberedelser for en eventuell ny smittebølge. I den sammenheng mener utvalget at det var særlig uheldig at regjeringen så seg nødt til å innføre rødt nivå i videregående skoler i desember 2021, samt at testmangel førte til omfattende og forlengede karanteneregler.» (NOU 2023: 16, side 239)

Komiteen vil påpeke at mens Koronautvalget har pekt på testmangel som en viktig grunn til beslutningen om rødt nivå, har regjeringen selv aldri svart tydelig på dette. Komiteen viser til at regjeringen i sine ulike svar til kontroll- og konstitusjonskomiteen vinteren 2022 begrunnet tiltaket med en «helhetsvurdering» (brev fra daværende statsråd Kjerkol til komiteen 26. januar 2022). Komiteen viser til at helse- og omsorgsminister Vestre fastholdt denne forklaringen i høringen i Stortinget, til tross for at Koronautvalget i mellomtiden hadde kommet med sin rapport. Statsråden uttalte følgende i høringen:

«Når det er en helhetlig vurdering, så er det nettopp en helhetlig vurdering. Det handler selvfølgelig om i hvor stor grad skolene kan håndtere dette, det handler om testkapasitet, det handler om faren for en kraftig oppblomstring av viruset igjen, det handler om spredningspotensialet, det var også klart i starten at omikron sannsynligvis spredte seg raskere.»

Komiteen understreker at både åpenhets- og kontrollhensyn tilsier at regjeringen skal bestrebe seg på å gi konkrete og forståelige begrunnelser for inngripende tiltak som dette, og at dette som regel er mulig også der en helhetlig vurdering ligger til grunn for en beslutning. Komiteen viser til Koronautvalgets konklusjon, slik den kommer fram i utvalgets rapport:

«Når regjeringen likevel vedtok å innføre rødt nivå for videregående skoler, vurderer utvalget at regjeringen tydeligere burde kommunisert både til befolkningen og til Stortinget at testmangel var en viktig del av begrunnelsen for innføring av rødt nivå.» (NOU 2023: 16, side 239)

Komiteen slutter seg til denne vurderingen.

Utendørsaktiviteter

Komiteen viser til at nedstenging av fritidsaktiviteter forsterket den sosiale isolasjonen for mange barn og unge under pandemien, og de lange periodene hvor organisert breddeidrett var stengt førte til et betydelig frafall. Komiteen merker seg at Koronautvalget fant at myndighetene hadde vært «i overkant forsiktige» når det gjaldt utendørs idrett gjennom pandemien. Utvalget skriver:

«Allerede våren 2021 forelå det solid belegg for at organisert utendørsidrett, under visse forutsetninger, ikke innebar økt risiko for smittespredning. Dette ble helsemyndighetene gjort oppmerksom på, men regjeringen justerte likevel ikke kursen i like stor grad som kunnskapsgrunnlaget åpnet for. Det er uklart for Koronautvalget hvorfor det ikke skjedde større endringer på dette området.» (NOU 2023: 16, side 86-87)

Komiteen viser til at dette spørsmålet ble tatt opp i høringen på Stortinget, men uten at det ble klarere hvorfor norske myndigheter fortsatte med strenge tiltak mot utendørsidretten etter at kunnskapsgrunnlaget tilsa noe annet. Komiteen viser til at tidligere helseminister Bent Høie ikke kunne huske dette «i detalj», mens helsedirektør Guldvog svarte følgende:

«Det vet jeg faktisk ikke, og jeg tror vi ved flere anledninger uttalte at aktiviteter utendørs var mindre problematisk enn aktiviteter innendørs. Så jeg er ikke sikker på hvorfor det har skjedd.»

Komiteen minner om at Koronautvalget på dette punktet hadde en tydelig konklusjon i sin rapport:

«Koronautvalget vurderer at regjeringen i enkelte tilfeller var for tilbakeholden med å lette på smitteverntiltak selv om smittesituasjonen og ny kunnskap viste at det var mulig. Ett eksempel på dette er breddeidretten og andre utendørsaktiviteter. Allerede tidlig i 2021 forelå det kunnskap som tilsa at idrettsaktiviteter utendørs ikke økte smittefaren. Likevel innførte den norske regjeringen i perioder relativt strenge tiltak for utendørs breddeidrett til og med desember 2021, mens blant annet Danmark åpnet helt opp for slik aktivitet fra og med våren 2021.» (NOU 2023: 16, side 230)

Komiteen viser til at norske myndigheter valgte å stramme inn på utendørsaktivitet i både april og desember 2021, i desember omfattet dette også arrangementer for barn og unge som ikke kunne gjennomføres med en meters avstand. Komiteen vil understreke behovet for at inngripende tiltak er kunnskapsbasert, og for at myndighetene hele tiden legger vekt på at beslutninger er tatt på grunnlag av et oppdatert kunnskapsgrunnlag. I en langvarig krise som pandemien var dette fullt mulig. Komiteen mener det er kritikkverdig at strenge tiltak for utendørs breddeidrett ble tatt i bruk av både regjeringen Solberg og regjeringen Støre etter at det forelå kunnskap som tilsa at slike begrensninger ikke var nødvendig.

Særlig om studentenes situasjon

Komiteen viser til at studentenes helse- og trivselsundersøkelse for 2022 viste at studenter opplevde svekket livskvalitet under pandemien, og at psykiske plager økte raskere i denne perioden. Komiteen påpeker at studenter kunne være særlig utsatt for ensomhet og isolasjon, siden studenter ofte bor alene og både studiested og arbeidsplass i mange tilfeller ble stengt. Komiteen viser videre til at studenter som mistet sin deltidsjobb ikke fikk tilsvarende kompensasjon som andre arbeidstakergrupper som opplevde permittering, og at svekket økonomi dermed kunne bli en tilleggsbekymring i en allerede krevende situasjon. Komiteen merker seg at Koronautvalget tok opp dette i sin utredning:

«Utvalget mener at likhetsprinsippet bør gjelde innenfor alle offentlige økonomiske støtteordninger under en pandemi, og kan ikke se at det forelå en relevant begrunnelse for at studenter som mistet sin deltidsjobb ikke burde få tilsvarende støtte som andre arbeidstakere som mistet jobben. Det faktum at studenter i utgangspunktet ikke har rettigheter i NAV burde ikke vært til hinder for at regjeringen kunne funnet en løsning som innebar at studentene ikke ble påført økt gjeldsbyrde.» (NOU 2023:16, side 98)

Komiteen slutter seg til denne vurderingen.

Differensiering, kompetanse og medvirkning

Komiteen understreker at det under hele pandemien var et eksplisitt mål for myndighetene å skjerme barn og unge mest mulig, og at det derfor er naturlig å i ettertid vurdere i hvilken grad dette målet ble nådd. Komiteen vil påpeke at dersom skjerming av bestemte grupper skal være mulig i en krisesituasjon, må det praktiseres en bevisst differensiering i tiltakene. Komiteen konstaterer at dette ikke ble gjort i tilstrekkelig grad under pandemien, og viser til at tidligere helse- og omsorgsminister Ingvild Kjerkol selv slo dette fast i sin redegjørelse til Stortinget 18. april 2024:

«Vi må erkjenne at vi ikke nådde egne mål om å beskytte sårbare grupper tilstrekkelig. Strenge smitteverntiltak i bl.a. barnehager, skoler og på fritidsarenaer førte til ekstra belastninger for barn og unge. Erfaringene fra pandemien og kunnskapen vi har fått om både effekter av tiltak for å hindre smitte og ikke minst de psykososiale konsekvensene, gjør at vi ved neste pandemi må vurdere tiltak som berører barn og unge annerledes.»

Komiteen viser til at barneombudet understreket det samme i komiteens høring:

«Lærdommen fra koronapandemien var at staten til tross for en uttalt målsetting om å beskytte barn og unge ikke klarte dette. Vi må derfor ta lærdom av hvordan myndighetene sikrer gode kunnskapsgrunnlag for beslutninger som fattes, og at det sikres barnefaglig kompetanse inn i besluttende organer. I tillegg må barn få medvirke, og de må få si sin mening.»

Komiteen viser til at barneombudet i høringen også mente at hensynet til barn «ikke ble løftet eller veid godt nok» underveis i pandemihåndteringen og at Barneombudet ser «tydelig behov for å styrke helsesektorens kunnskap om barns rettigheter». Komiteen merker seg Barneombudets konklusjon:

«Oppsummert var det to områder vi ikke lyktes på når det gjelder barn. Det ene var vurderingen av forholdsmessigheten i tiltakene, inkludert vurderingen av kompenserende tiltak, særlig for sårbare barn. Det andre var kunnskapsgrunnlaget for tiltakene, som enten var mangelfullt – både faglig og med hensyn til innsikten fra barn selv – eller at den kunnskapen som fantes, ikke kom fram til dem som besluttet.»

Komiteen viser videre til FHIs høringsuttalelse til Koronakommisjonen, hvor det heter at:

«Utfordringen under denne pandemien var at barn og unge ikke var viktige smittespredere og svært sjeldent led alvorlig sykdom. Tiltakene ble dermed til tider uforholdsmessige.»

Komiteen vil komme tilbake til betydningen av tilstrekkelige forholdsmessighetsvurderinger under et seinere punkt i innstillingen. Komiteen viser videre til at også Koronakommisjonen og Koronautvalget tok opp spørsmålet om barn og unges medvirkning i sine utredninger, og påpekte at beslutninger som angikk barn og unge ofte ble tatt uten at barn ble involvert. Komiteen understreker at det ikke alltid vil være mulig å opprettholde normale høringer i en krisesituasjon, men at det bare gjør det viktigere å vurdere andre måter å sikre at berørte grupper får en viss mulighet til å bli hørt. Koronautvalget påpeker for eksempel at Elevorganisasjonen ikke ble invitert til møter med Kunnskapsdepartementet utover felles sektormøter, og at Barne- og familiedepartementet ikke hadde systematisk kontakt med Barneombudet (NOU 2023:16, side 99). Komiteen viser til at Koronautvalget konkluderte slik:

«Utvalget mener at barn og unges representanter ikke ble tilstrekkelig involvert i de beslutningene som angikk dem, verken nasjonalt eller lokalt, og at dette er et læringspunkt.» (NOU 2023:16, side 99)

Komiteen viser videre til Koronautvalgets anbefalinger:

• I fremtidige kriser bør det være en tydelig sammenheng mellom de gruppene som regjeringen ønsker å prioritere, og den faktiske innretningen på krisehåndteringen. Et eksempel på en slik prioritert gruppe under koronapandemien var barn og unge.

• Når situasjonen tillater det, bør myndighetene søke å involvere og konsultere representanter for barn og unge i større grad enn det som var tilfellet under koronapandemien.

• Myndighetene bør sørge for at hensynet til barn og unge gjennomgående tas inn som en del av beslutningsgrunnlaget for tiltak i kriser.» (NOU 2023:16, side 238)

Komiteen slutter seg til disse anbefalingene, og ber regjeringen legge dem til grunn i det videre beredskapsarbeidet. Komiteen vil også understreke viktigheten av en annen av utvalgets anbefalinger: I framtidige pandemier bør myndighetene søke å holde utdanningssektoren åpen i størst mulig grad.

Komiteen mener det er viktig at disse anbefalingene, og erfaringene og erkjennelsene de bygger på, får prege smittevernloven og annet lovverk som regulerer krisehåndtering. Komiteen viser til at den også har mottatt høringsinnspill om dette fra professor Benedikte Moltumyr Høgberg og professor Christoffer Conrad Eriksen ved Institutt for offentlig rett ved Universitetet i Oslo. De skriver:

«Alt kriselovverk bør derfor gjerne ha en egen bestemmelse som stiller krav til myndighetene om hvordan barn og unge skal kunne sikres en mest mulig normal hverdag når krisen håndteres, slik at barn og unge ikke igjen må bære en uforholdsmessig stor byrde ved krisehåndtering.»

Komiteen er enig i dette. Komiteen viser også til høringsinnspill fra Norges institusjon for menneskerettigheter (NIM) om å revidere smittevernloven § 1-5, slik at plikten til å vurdere hensynet til barnets beste og til å iverksette kompenserende tiltak synliggjøres.

På denne bakgrunn fremmer komiteen følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen gjennomgå alle krise- og beredskapslover, og der det er naturlig fremme forslag om en bestemmelse som sikrer at hensynet til barnets beste og å bevare en mest mulig normal hverdag for barn og unge skal vektlegges i all krisehåndtering.»

Øvrige menneskerettslige problemstillinger

Komiteen viser til at Grunnloven og menneskerettighetene setter rammer for hva slags inngrep myndighetene kan gjøre overfor landets innbyggere. Disse rettighetene gjelder også i krisetider. Helt sentrale menneskerettigheter som forsamlings- og bevegelsesfrihet ble satt til side under pandemien, og myndighetene regulerte innbyggernes tilgang til egen eiendom og hvor mange gjester folk kunne ha på besøk i egne hjem. Komiteen viser videre til at det samtidig er en sentral menneskerettslig plikt for myndighetene å sikre liv og helse. Dette var, som Norges institusjon for menneskerettigheter uttrykte det i komiteens høring, det sentrale menneskerettslige balansespørsmålet under pandemien. For at et tiltak skal være lovlig må det blant annet være nødvendig og forholdsmessig. Komiteen viser til at tiltakenes forholdsmessighet var et gjentakende tema for politisk og juridisk debatt under pandemien, og at utredningene til Koronakommisjonen og Koronautvalget avdekket at det i for liten grad ble gjort forholdsmessighetsvurderinger i begynnelsen av pandemien. Komiteen minner om at Koronakommisjonen påpekte følgende i sin rapport:

«I begynnelsen av koronapandemien forsikret ikke myndighetene seg om at smitteverntiltakene var i tråd med Grunnloven og menneskerettighetene. Det er i krisesituasjoner at risikoen er størst for at Grunnloven og menneskerettighetene blir brutt, og at borgernes rettigheter kan bli krenket. Ryggmargsrefleksen til myndighetene burde derfor vært å forsikre seg om at pandemihåndteringen skjedde innenfor de rammene som Grunnloven og menneskerettighetene setter. Det skjedde åpenbart ikke i begynnelsen av pandemien, hvor verken sentrale eller lokale myndigheter i særlig grad vurderte smitteverntiltakene opp mot grunnlovsmessige og menneskerettslige skranker.» (NOU 2021: 6, side 26 og 27)

Komiteen er enig med kommisjonen i denne vurderingen, og vil understreke alvoret i funnene på dette punktet. Samtidig viser komiteen til at det i utredningen slås fast at myndighetene ble mer bevisste på slike vurderinger utover i pandemien, og at der pandemitiltak har blitt prøvd for domstolene, har myndighetene ikke blitt dømt for brudd på menneskerettighetene. Det kan, som NIM uttrykte i høringen, tyde på «at myndighetene håndterte denne balansen på en forsvarlig måte».

Komiteen understreker til at både nasjonale og lokale myndigheter må ha rutiner og kompetanse til å gjøre gode vurderinger av nødvendighet, forholdsmessighet og lovlighet. Komiteen viser til at et særlig grelt eksempel på at dette ikke alltid skjedde, var de mange kommunene som innførte besøksforbud i omsorgsboliger for eldre og/eller personer med nedsatt funksjonsevne våren 2020 uten å ha hjemmel til det, eller uten å ha foretatt nødvendige juridiske vurderinger i forkant. Komiteen viser til at mange kommuner oppga uklar kommunikasjon fra Helsedirektoratet som årsak til dette, og at Koronakommisjonen rettet kritikk mot både direktoratet og kommunene selv. Komiteen mener eksempelet understreker NIMs innspill i komiteens høring, hvor det ble lagt vekt på kommunenes evne til å ivareta menneskerettighetene som et viktig læringspunkt, «og at dette også knytter seg til rettslig kapasitet og kompetanse».

Komiteen viser til høringsinnspill fra professorene Moltumyr Høgberg og Eriksen ved UiO om hvordan økt bevissthet rundt forholdsmessighet og inngrep i menneskerettighetene kan sikres hos nasjonale og lokale myndigheter. De skriver:

«Denne bevisstheten kunne kommet på plass tidligere, og dette kan blant annet sikres ved at lovverket stiller visse krav til hva man særlig skal ta i betraktning ved forholdsmessighetsvurderingen, f.eks. ved å fremheve at man særlig skal vurdere hvilke konsekvenser tiltakene kan få for barn og unge, hvilke konsekvenser det kan få for bransjer som rammes særlig hardt av tiltakene, og hvordan tiltak kan gjennomføres på en måte som er minst mulig inngripende.»

Komiteen viser til at også professor Eirik Holmøyvik ved Det juridiske fakultet ved Universitetet i Bergen har kommet med et lignende innspill i komiteens skriftlige høring, knyttet til smittevernloven § 1-5. Han skriver:

«Stortinget kan sikre at omsynet til utsette eller sårbare grupper får større vekt ved å gjere det til eit pliktig omsyn i vurderinga etter § 1-5. Det er også mogleg å seie at omsynet til bestemte grupper skal ha særleg stor vekt i vurderinga av tiltak.»

Komiteen er enig i disse innspillene, og ber regjeringen vurdere dette i forbindelse med revideringen av smittevernloven og oppdatering av annen krise- og beredskapslovgivning.

Myndighetenes samhandling

Komiteen viser til at samhandlingen mellom regjeringen og dens underliggende etater har vært ettergått nøye i de tre utredningene fra Koronakommisjonen og Koronautvalget, mens forholdet mellom statsmaktene i mindre grad har vært vurdert og diskutert etter pandemien. Komiteen vil derfor komme grundig tilbake til det siste, men også knytte noen merknader til utredningenes funn når det gjelder samhandlingen hos den utøvende makt.

Om viktigheten av statsrådsbehandling

Komiteen viser til at annonseringen av nedstengingen, og med det de mest inngripende tiltakene mot norske borgere i fredstid, 12. mars 2020, ble gjort av statsminister Erna Solberg. Komiteen ser det som en selvfølge at en beslutning av en slik karakter blir lagt fram av statsministeren, men påpeker at det formelle vedtaket faktisk ikke var fattet av regjeringen. Det var Helsedirektoratet som hadde fattet vedtaket, med hjemmel i hastebestemmelsen i smittevernloven § 4-1 andre ledd. Komiteen viser til at Koronakommisjonen i sin første rapport gjorde en juridisk vurdering av dette vedtaket. Ved siden av å være kritisk til fraværet av konsekvensvurderinger og mangelen på kunnskapsinnhenting fra andre fagsektorer enn helsesektoren selv, stilte kommisjonen spørsmål ved at Helsedirektoratet hadde fattet beslutningen. Komiteen peker på at kommisjonen betegnet det som «tvilsomt» om situasjonen var slik at bare direktoratet kunne fatte beslutningen med nødvendig hurtighet (NOU 2021:6, side 146), og at kommisjonen konkluderte med at vedtaket burde vært fattet i statsråd. Komiteen minner også om at kommisjonen skrev følgende om bakgrunnen for denne feilen:

«Oppfatningen vår er at manglende statsrådsbehandling av vedtaket 12. mars 2020 ikke kom av en manglende mulighet til å avholde statsråd, men manglende bevissthet om kravet i Grunnloven § 28 om at saker av viktighet skal behandles i statsråd.» (NOU 2021: 6, side 148)

Komiteen understreker at bevissthet om Grunnlovens krav ikke bare er viktig i seg selv, men at det bestemte kravet er der for å sikre at makten skal ligge hos statsapparatets politiske ledelse og med det sikre tydelige ansvarsforhold som igjen bidrar til åpenhet og mulighet for kontroll. Komiteen vil på det sterkeste understreke at slike hensyn ikke bare bør forsøkes ivaretatt i krisetider, men at de er særlig viktige i slike situasjoner

Komiteen flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Venstre, vil slå fast at den manglende statsrådsbehandlingen 12. mars 2020 var uakseptabel.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre understreker at Helsedirektoratets vedtak om nedstegning 12. mars 2020 ble gjort i tråd med det lovverk Stortinget hadde vedtatt, og nettopp for å sikre rask håndtering i en svært uoversiktlig situasjon. Disse medlemmer understreker at beslutningen ble bekreftet av regjeringen få dager senere, samt at senere vedtak ble gjort i statsråd fordi man da hadde tid og mulighet til å håndtere beslutningene på denne måten.

Komiteen viser til at regjeringen Solberg endret praksis etter det første vedtaket, og at det i ettertid var statsrådsbehandling av nye tiltak. Komiteen merker seg at Koronautvalget anbefalte at adgangen til å handle raskt etter smittevernloven og helseberedskapsloven bør ha en tydeligere forankring i Grunnloven. Komiteen vil advare mot endringer som har som mål å heve terskelen for behandling i statsråd, og mener erfaringen fra pandemien tvert imot er at det er fullt mulig å kombinere rask handling med slik forankring. Komiteen merker seg høringsinnspill fra professor Eirik Holmøyvik ved UiB, som er av samme oppfatning:

«Koronautvalet har ikkje dokumentert eller på annan måte vist at regjeringa ikkje er i stand til å treffe raske avgjerder. Tvert om er utgangspunktet i lovverket at viktige avgjerder i krisesituasjonar er lagt til regjeringa (Kongen), som etter skjønn kan delegere avgjerskompetanse til departementa og andre underordna organ. Regjeringa er då ansvarleg overfor Stortinget for delegeringa.»

Komiteen deler denne vurderingen, og registrerer at det heller ikke er fremmet forslag i inneværende periode om å endre Grunnloven i tråd med Koronautvalgets forslag.

Forholdet mellom departementet, Helsedirektoratet og FHI

Komiteen viser til at tidligere direktør for Folkehelseinstituttet, Camilla Stoltenberg, i komiteens høring beskrev en «krevende og uklar» rollefordeling mellom FHI og Helsedirektoratet. Komiteen viser til at Stoltenberg mener dette gjaldt allerede før 12. mars 2020, og at FHI og Helsedirektoratet hadde overlappende oppgaver hjemlet i smittevernloven. Komiteen viser videre til at Stoltenberg beskriver FHIs rolle som «ytterligere uklar» etter at regjeringen tok over ledelsen av pandemihåndteringen, og at disse spørsmålene først ble avklart mot slutten av 2020.

Komiteen forutsetter at regjeringen er bevisst på denne problemstillingen i forbindelse med revisjon av smittevernloven.

Sametingets rolle

Komiteen understreker at samenes rett til å utøve egen kultur og bruke eget språk gjelder også i krise, og at tett samarbeid med Sametinget under en krise både er viktig av rettighetsgrunner og for å nå effektivt ut til den samiske befolkningen. Komiteen viser til at Koronautvalget erfarte «at det var tett kontakt mellom regjeringen og Sametinget for å forsøke å løse ulike utfordringer som oppsto» (NOU 2023:16, side 87). Komiteen påpeker imidlertid at utvalget vurderte at de samiske språkene ble tatt for lite hensyn til, og at myndighetene «ikke konsekvent oppfylte forpliktelsene staten har til oversetting i henhold til sameloven § 3-2. Komiteen understreker viktigheten av at kritisk viktig informasjon foreligger på samisk, og viser til at Sametinget ifølge Koronautvalget måtte bekoste oversetting av materiell til sør- og lulesamisk, og at løpende endringer i retningslinjer og regelverk i mindre grad ble oversatt. Komiteen mener dette ikke var godt nok og er et viktig læringspunkt.

Forholdet mellom statsmaktene under pandemien

Komiteen viser til at smittevernloven gir omfattende fullmakter som regjeringen benyttet seg av under hele pandemien. Disse fullmaktene innebar at regjeringen kunne ta svært inngripende og omfattende beslutninger uten at de vanlige mekanismene for parlamentarisk deltakelse og kontroll var i funksjon. Komiteen viser videre til at flere av pandemitiltakene har blitt prøvd for domstolene, men langt fra alle de mest inngripende.

Komiteen viser til at tilliten til myndighetene var rekordhøy under pandemien, og mener dette ikke minst skyldes at regjeringen informerte daglig og omfattende til befolkningen, var åpen om den usikkerhet som rådet, og at det var åpenhet om de faglige råd regjeringen bygde sine vedtak på. Komiteen mener denne tilliten også var et resultat av at Stortinget og andre myndighetsorganer evnet å håndtere og debattere et stort antall saker løpende, tross den store usikkerheten som rådet under pandemien.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre viser til at Stortinget i praksis kunne omgjøre vedtak fra regjeringen der Stortinget var uenig, noe som også ble gjort da Stortinget overprøvde regjeringens beslutning i januar 2021 om skjenkestopp. Disse medlemmer påpeker at Stortinget kunne, men ikke valgte å gjøre andre endringer knyttet til barn og unge, eldre eller andre grupper som var spesielt sårbare. Stortinget stod som lovgiver fritt til å oppheve eller endre hjemmelsgrunnlaget, anmode regjeringen om å legge frem en sak for Stortinget, eller på annen måte anmode regjeringen om bruk av fullmaktshjemmelen. Det var dermed ikke noe som hindret Stortingets ordinære kontroll med regjeringens arbeid under pandemien. Disse medlemmer understreker at det også ved fremtidige kriser vil være avgjørende å ivareta en fornuftig arbeidsdeling mellom storting og regjering for å sikre en rask og effektiv håndtering av et stort antall nødvendige og til dels svært detaljerte beslutninger.

Regjeringens fullmakter, høringer og parlamentarisk kontroll

Komiteen understreker at fullmaktene som følger av smittevernloven ikke endrer ansvarsforholdet mellom regjeringen og Stortinget, eller Stortingets rett og plikt til å kontrollere regjeringen. Komiteen viser imidlertid til at løpende kontroll med det regjeringen foretok seg med hjemmel i smittevernloven i praksis ble begrenset, til tross for at Stortinget var samlet og fungerte tilnærmet som normalt mesteparten av pandemiperioden. Komiteen viser til høringsinnspill fra professorene Moltumyr Høgberg og Eriksen ved UiO, som skriver om dette:

«Maktfordelingen ble svekket, dels ved at forvaltningen besluttet å iverksette helt ekstraordinært inngripende tiltak, uten at Stortinget ble gitt reelle muligheter til å kontrollere beslutningen før tiltakene ble opphevet, og dels ved at regjeringen brukte fullmakter til å gi bestemmelser av lovgivningsmessig innhold.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre viser til at regjeringen ved flere anledninger fremmet forlag til endringer i smittevernloven, som konkretiserte og tydeliggjorde fullmaktshjemlene for å forebygge eller motvirke overføring av SARS-CoV-2. Gjennom lovbehandlingen hadde Stortinget en rekke anledninger til å vurdere og presisere rekkevidden og praktiseringen av hjemlene i den konkrete situasjonen Norge stod overfor. Lovendringene ble vedtatt av Stortinget med bredt flertall.

Komiteen vil peke på at fullmaktene i smittevernloven har sitt grunnlag i behovet for å handle raskt i en situasjon med stor smittespredning, hvor tiden ikke tillater vanlige forberedelser med høring og ordinær saksbehandling i Stortinget. Komiteen understreker at fullmaktene er godt begrunnet og nødvendige. Samtidig vil komiteen påpeke at Stortinget var samlet og fungerte tilnærmet normalt gjennom store deler av pandemien, og at Stortinget tok en ledende rolle i arbeidet med å få gjennom nødvendige vedtak og bevilgninger for å møte de økonomiske og sosiale problemene som oppstod i kjølvannet av helsekrisen. Gjennom dette viste Stortinget seg i stand til å handle raskt og samarbeide godt i møte med krisen. Komiteen understreker også at Stortinget har mulighet til å tilpasse sine prosedyrer ved behov for svært rask saksbehandling. Selv en ekstraordinært rask behandling i Stortinget vil etter komiteens syn bidra til mer åpenhet og innsyn, og dermed kanskje også mer tillit og legitimitet, enn beslutninger som kun tas av regjeringen på grunnlag av fullmakter. Komiteen peker på at smittevernlovens utforming er tilpasset akutte kriser, men at loven bærer preg av ikke å være skapt for en krise så langvarig som en to år lang pandemi. Komiteen viser til at tidligere direktør ved FHI, Camilla Stoltenberg, tok opp Stortingets manglende rolle i kontroll- og konstitusjonskomiteens høring:

«Det sjette er, og det har jeg strengt tatt ikke noen særlig mening om, og jeg hadde ikke sterke meninger om det den gangen heller – dette er mer en refleksjon over erfaringene – men vi opplevde nok da, og jeg opplevde det som direktør, at en sterkere involvering av Stortinget kunne ha vært positivt av flere grunner, prinsipielle grunner, men også fra FHIs ståsted. Det var til tider en utfordring at det ikke var flere stemmer i den politiske samtalen om pandemihåndteringen (...).»

Komiteen viser også til høringsinnspill fra professor Eirik Holmøyvik ved UiB, hvor det fremgår at:

«Det er gode grunnar til at smittevernlova inneheld ei fullmakt for regjeringa til å fråvike og gje lover i hastesituasjonar når det er naudsynt for å verne folkehelsa. Likevel kan det stillast spørsmål ved om regjeringa har behov for ei så vidtgåande og generelt formulert lovgjevingsfullmakt som i smittevernlova § 7-12, som er utforma etter mønster frå beredskapslova § 3, som gjeld i krigssituasjonar.»

Komiteen merker seg dette, og viser også til at ettertiden har vist at myndighetene ved noen anledninger innførte tiltak som seinere har vist seg å være feil eller som allerede på vedtakstidspunktet ikke hadde godt nok grunnlag. Komiteen viser også til at befolkningens tillit til myndighetene er helt avgjørende for at samfunnet effektivt skal kunne bekjempe en trussel som korona-viruset, og mener både god forankring og løpende kontroll i Stortinget er et viktig bidrag til slik tillit. Komiteen viser til høringsinnspill fra professor dr. juris Hans Petter Graver, Universitetet i Oslo, som vektlegger disse sidene ved den parlamentariske kontrollen:

«Den parlamentariske kontrollen handler ikke bare om det som skjer i Stortinget selv, men også om hvordan stortingsbehandling mobiliserer offentligheten og det sivile samfunn og sikrer at motstemmer kommer til uttrykk.»

Komiteen viser til at Koronakommisjonen tok opp spørsmålet om rekkevidden av regjeringens fullmakter i smittevernloven. Kommisjonen skrev følgende om dette:

«Vi deler oppfatningen om at regjeringens fullmaktsbestemmelse er vid. Vi mener det er uheldig. En bestemmelse som gir regjeringen mulighet til å fastsette vidtgående tiltak med lovs rang, som kan fravike lov og hvor brudd på bestemmelser kan føre til straff, bør ha tydelige vilkår og rammer.» (NOU 2021:6, side 274-275)

Komiteen viser til at kommisjonen anbefalte at det ved revisjon av loven vurderes

«om det er grunn til å skille mellom langvarige tiltak og mer hastepregete tiltak med kort virketid. Behovet for parlamentarisk kontroll er større ved langvarige, omfattende og inngripende tiltak.» (NOU 2021: 6, side 275).

Komiteen slutter seg til dette og viser videre til at også Koronautvalget tok opp denne problemstillingen:

«De fleste smitteverntiltakene under pandemien ble ikke behandlet i statsråd, men i regjeringskonferanser, av departementene, eller kommunene i tråd med fullmaktsbestemmelsene. I praksis begrenset dette Stortingets kontrollmulighet.» (NOU 2023: 16, side 118)

Komiteen mener på denne bakgrunn at mer løpende og sterkere forankring i Stortinget må vektlegges ved den kommende revisjonen av smittevernloven.

Komiteen merker seg også høringsinnspillet fra professorene Moltumyr Høgberg og Eriksen hvor det påpekes at det i noen tilfeller under pandemien oppstod uklarhet rundt grensene for fullmaktene:

«En annen utfordring var grensene for fullmaktene, dvs. at det forelå uklarhet om hva de enkelte myndighetene hadde fullmakt til å treffe vedtak om. Enkelte kommuner synes ikke alltid å forholde seg til de rettslige grenser som smittevernloven § 4-1 oppstiller. Tilsvarende gjaldt også for nasjonale myndigheter.»

Komiteen mener det må være et viktig mål ved en lovrevisjon å unngå slik uklarhet.

Komiteen vil understreke at hensynet til Stortingets kontrollmulighet ikke er det eneste argumentet for å tilstrebe en mest mulig normal saksbehandling også i krisetid. Hensynet til åpenhet er også fundamentalt. Mangel på åpenhet kan ikke bare bidra til manglende tillit i befolkningen, men til at viktige innspill og gode ideer ikke når fram. Komiteen viser til at Koronakommisjonen tok opp dette i sin andre rapport og mente at

«manglende involvering av berørte aktører har ført til svakheter ved innføringen av regelverket og unødvendig mange endringer. Dette kan ha bidratt til å svekke etterlevelsen og dermed også smittevernet» (NOU 2022: 5, side 244).

Komiteen viser til at kommisjonen hadde følgende anbefaling:

«Kommisjonen anbefaler at myndighetene også under kriser følger grunnleggende saksbehandlingsregler så langt det er mulig. (..) Selv i situasjoner der det ikke er tid til ordinære høringer, bør det bli etablert rutiner for å innhente synspunkter fra berørte aktører og sektorer.» (NOU 2022: 5, side 244-245)

Komiteen viser til at flere høringsinnspill til kontroll- og konstitusjonskomiteen tar opp mangelen på høringer under pandemien og problematiserer dette. I høringen uttalte NIM følgende:

«Høringer bør være den klare hovedregelen. Om man ikke rekker det før et vedtak fattes, kan man bruke etterhøringer. Det tror vi er et grunnleggende læringspunkt.

(...)

Et beslektet poeng er at høringer også er nødvendig for å ivareta menneskerettslige medvirkningsplikter. Det vil kunne avhjelpe den allerede nevnte og betydelige risikoen for at generelle regler rammer sårbare grupper skjevt.»

Komiteen slutter seg til Koronakommisjonens anbefaling, og mener NIMs forslag om etterhøringer kan være en del av løsningen på dette.

Komiteen viser til at regjeringen Solberg tok flere initiativer til dialog og forankring med Stortinget i pandemiens første fase. Stortingets særskilte komité for å behandle spesielle saker vedrørende koronakrisen ble både et forum for informasjon og dialog, i tillegg til saksbehandling. Komiteen mener dette var nødvendig i den aktuelle situasjonen, men også et symptom på at Stortingets rolle i krisehåndteringen var uklar. Deling av informasjon i dette lukkede forumet hadde også problematiske sider knyttet til åpenhet og kontroll, og ble i praksis en slags halvveis forankring av regjeringens beslutninger i Stortinget. Komiteen viser videre til at koronaloven ble vedtatt for å regulere sider ved myndighetenes håndtering av pandemien som ikke kunne hjemles i smittevernloven. Komiteen viser til at denne loven ble til gjennom samarbeid med Stortinget og var gjenstand for bred offentlig debatt, og at loven slik den til slutt ble vedtatt innebar nye og omfattende kontrollmekanismer. Lovens bestemmelse om etterfølgende meddelelser til Stortinget innebar at de folkevalgte hadde løpende kontroll og kunne sette regjeringens beslutninger til side. Komiteen viser også til at koronaloven ble vedtatt med omfattende mindretallsrettigheter, en tredjedel av Stortingets medlemmer kunne beslutte å oppheve en forskrift fra regjeringen som dette mindretallet var uenig i. Komiteen mener koronaloven var et godt eksempel på at det er mulig å forene hensynet til å kunne handle raskt og effektivt i en krisesituasjon med sterke mekanismer for parlamentarisk kontroll.

Komiteen vil peke på at innføringen av koronaloven innebar at pandemien i en periode ble håndtert ved hjelp av lover med vidt forskjellige modeller for parlamentarisk kontroll. Komiteen viser her til professor dr. juris Hans Petter Gravers høringsinnspill:

«Vi har med andre ord nå tre modeller for parlamentarisk kontroll: beredskapslovens, smittevernlovens og koronalovens modell. I sitt forslag til regler om sivil arbeidskraftberedskap i sivilbeskyttelsesloven foreslår regjeringen regler om forleggelse for Stortinget erstattet med en meldingsplikt, og lar det bli opp til Stortinget selv å ta initiativ til å gripe inn i regjeringens bruk av fullmaktene.»

Komiteen viser til Graver i sitt innspill foreslår en «bred faglig og politisk vurdering av modeller for demokratisk og parlamentarisk kontroll med regjeringens bruk av ekstraordinære fullmakter under en unntakssituasjon». Komiteen er enig i at det trengs en helhetlig vurdering av dette. Komiteen viser til at erfaringene med pandemien på dette området ennå ikke er fulgt opp.

Komiteen fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber presidentskapet igangsette arbeid, og eventuelt nedsette et utvalg, for å vurdere modeller for demokratisk og parlamentarisk kontroll med regjeringens bruk av ekstraordinære fullmakter i krisesituasjoner.»

Domstolskontroll

Komiteen viser til at få saker knyttet til pandemitiltak ble behandlet i domstolene, selv om noen av de mest inngripende tiltak knyttet til håndteringen av pandemien er blitt prøvd for retten. Disse dekker et svært stort antall enkeltinngrep. Komiteen bemerker likevel at den tid rettslig behandling tar fører til at mange saker først kom til avklaring i retten etter at pandemien var over.

Komiteen merker seg det professor Holmøyvik skriver i sitt høringsinnspill:

«Grunnen til at vi fekk så få søksmål om smitteverntiltak var lovlege, er truleg at domstolane og prosesslovgjevinga ikkje er rigga til å kontrollere forskriftsbaserte smitteverntiltak som er kortvarige og stadig i endring. Felles for dei sivile søksmåla om smitteverntiltak, var at tiltaka for lengst var oppheva då tingretten kom med sin dom.»

Komiteen viser også til andre utfordringer for rettssikkerhetsgarantiene under en krise som pandemien, som den økonomiske risikoen ved å gå til sivilt søksmål og delvis nedstenging av domstolene i perioder med nasjonale smitteverntiltak. Komiteen merker seg innspill fra Moltumyr Høgberg og Eriksen ved UiO, hvor det foreslås å vurdere nedsetting av hurtigbehandlende klagenemnder for å ta stilling til lovligheten av tiltak. Komiteen ber regjeringen vurdere dette i revisjonsarbeidet.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti peker på at Sosialistisk Venstreparti allerede tidlig i pandemiens første fase tok opp problemet med manglende parlamentarisk kontroll over smitteverntiltakene. Dette medlem viser til at Dokument 8:109 S (2019–2020) ble fremmet i mai 2020 og at representanter fra Sosialistisk Venstreparti der uttrykte at målet måtte være «normal lovbehandling, åpenhet og meningsbrytning» også i krisetid. Dette medlem viser videre til at det i begrunnelsen for representantforslaget ble påpekt at det var behov for «parlamentarisk prøving av inngripende tiltak og andre endringer som sikrer mer demokratisk kontroll av smittevernloven». Blant forslagene som ble fremmet var en endring i smittevernloven som skulle sikre at særlig inngripende tiltak snarest mulig ble fremmet som proposisjon til behandling i Stortinget. Regjeringen skulle altså beholde sin fullmakt til å innføre raske tiltak i en krisesituasjon, men det skulle innføres en etterbehandling i Stortinget for å sikre legitimitet, meningsbrytning og åpenhet. Dette medlem viser til at forslaget ble nedstemt, og at en versjon ble fremmet på nytt av Sosialistisk Venstreparti-representanter i Dokument 8:50 S (2021–2022). Dette medlem minner om at et sentralt argument fra partier som var mot å endre loven var at slike endringer ikke burde gjennomføres under en pandemi, og at debatten derfor måtte vente til krisen var over. Dette medlem konstaterer at vi tre år etter pandemien fortsatt ikke har sett noe initiativ fra regjeringen til å innføre eller diskutere verktøy for økt parlamentarisk kontroll. Dette medlem understreker derfor viktigheten av at Stortinget tar et slikt ansvar selv. Dette medlem mener forslaget om etterbehandling fra Dokument 8:109 S (2019–2020) og Dokument 8:50 S (2021–2022) fortsatt vil være en god løsning og gjøre smittevernloven bedre tilpasset langvarige kriser. Dette medlem fremmer det likevel ikke på nytt nå, både ut fra et ønske om å bidra til flertall for den prosess som foreslås i innstillingen og fordi det er behov for å se på spørsmålet om parlamentarisk kontroll i sammenheng mellom ulike beredskapslover.