1.1 Innledning

Stortinget har i lov om klimamål (klimaloven) vedtatt at Norge skal bli et lavutslippssamfunn innen 2050, der klimagassutslippene er 90–95 pst. lavere enn det de var i 1990, jf. § 4. I loven defineres lavutslippssamfunnet som et samfunn hvor klimagassutslippene, ut fra beste vitenskapelige grunnlag, utslippsutviklingen globalt og nasjonale omstendigheter, er redusert for å motvirke skadelige virkninger av global oppvarming. Videre står det i Norges lavutslippsstrategi for 2050 at lavutslippssamfunnet kjennetegnes av et samfunn med lave utslipp i alle sektorer, jf. Prop. 1 S (2019–2020) for Klima- og miljødepartementet.

Under Parisavtalen har Norge meldt inn til FN et mål om å redusere utslippene med 55 pst. innen 2030 sammenlignet med utslippene i 1990. Dette målet er også nedfelt i klimaloven § 3. Regjeringen har i tillegg satt et omstillingsmål om å kutte innenlandske klimagassutslipp med 55 pst. innen 2030 sammenlignet med utslippene i 1990. Målet innebærer en omstilling av både sektorene som inngår i EUs kvotesystem, og sektorene som ikke gjør det. Hensikten er at hele det norske næringslivet skal omstille seg i retning lavutslippssamfunnet. Ifølge regjeringen er det lovfestede målet for 2030 og omstillingsmålet viktige delmål på veien mot å bli et lavutslippssamfunn.

Norge har inngått en avtale med EU og Island om et felles regelverk for å redusere utslippene fram mot 2030. Regelverket ble innlemmet i EØS-avtalen 25. oktober 2019. At det er en åpning for felles gjennomføring med EU, følger av klimalovens formålsparagraf. Klimaloven slår også fast at det ved vurderingen av oppnåelsen av 2050-målet skal tas hensyn til effekten av norsk deltakelse i det europeiske klimakvotesystemet for virksomheter, jf. § 4 annet ledd.

Klimautfordringen er tverrsektoriell, og de mulige tiltakene for å redusere klimagassutslippene går gjerne på tvers av både sektorer og forvaltningsnivåer. FNs klimapanel (2022) peker på at klimaarbeidet er mest effektivt når det går på tvers av flere politikkområder og kobler nasjonale, regionale og lokale myndighetsnivåer.

Klima- og miljødepartementet har hovedansvaret for å ivareta helheten i regjeringens klima- og miljøpolitikk. Departementet skal utvikle og gjennomføre egne tiltak og være en pådriver overfor ulike sektormyndigheter. Alle samfunnssektorer har et selvstendig ansvar for å legge miljøhensyn til grunn for aktivitetene sine og medvirke til å nå de nasjonale klima- og miljøpolitiske målene. Departementene har til sammen en rekke virkemidler som er ment å redusere klimagassutslippene. De mest sentrale er sektorovergripende klimaavgifter, omsettelige utslippskvoter, støtteordninger og reguleringer.

Ansvaret for å utvikle og gjennomføre mange av de viktigste politiske grepene for å få utslippene ned ligger hos andre departementer enn Klima- og miljødepartementet. Ifølge rapporten «Departementene i førersetet for omstilling?» (2019) fra Difi er samordningsdepartementer, som Klima- og miljødepartementet, avhengige av andre for å nå sine mål og må ta en pådriverrolle overfor andre departementer. Sektorprinsippet gjør at Klima- og miljødepartementet i utgangspunktet ikke har noen fullmakter overfor sektordepartementene.

En samlet energi- og miljøkomité har pekt på at 2020-tallet er et tiår der en rekke negative trender for miljøet må snus, jf. Innst. 9 S (2022–2023). Å innfri forpliktelser Norge har innenfor klima og natur, vil ifølge komiteen kreve tydeligere politisk styring. De skjerpede ambisjonene stiller nye og høyere krav til effektiv, kunnskapsbasert og treffsikker klima- og miljøpolitikk.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere myndighetenes styring og samordning for å nå Stortingets lovfestede klimamål. Undersøkelsen omfatter primært budsjettårene 2022 og 2023.

Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• lov om klimamål (klimaloven)

• Prop. 182 L (2020–2021) Endringer i klimaloven (klimamål for 2030 og 2050)

• Prop. 77 L (2016–2017) Lov om klimamål (klimaloven), jf. Innst. 329 L (2016–2017)

• Vedtak 898, 14. juni 2016, ved Stortingets behandling av Prop. 115 S (2015–2016) Samtykke til ratifikasjon av Parisavtalen av 12. desember 2015 under FNs rammekonvensjon om klimaendring av 9. mai 1992, med Innst. 407 S (2015–2016)

• årlige budsjettproposisjoner fra Klima- og miljødepartementet med tilhørende innstillinger 2020–2023

• «Noregs lågutsleppsstrategi for 2050» Vedlegg til Prop. 1 S (2019–2020) for Klima- og miljødepartementet

• Meld. St. 40 (2020–2021) Mål med mening – Norges handlingsplan for å nå bærekraftsmålene innen 2030, jf. Innst. 218 S (2021–2022)

• Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030, jf. Innst. 325 S (2020–2021)

• Meld. St. 24 (2016–2017) Felles ansvar for felles fremtid – Bærekraftsmålene og norsk utviklingspolitikk, jf. Innst. 440 S (2016–2017)

• St.prp. nr. 48 (2004–2005) Om bevilgningsreglementet

Rapporten ble forelagt Klima- og miljødepartementet, Finansdepartementet, Energidepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet. Departementene har i brev 23., 24. og 25. april 2024 til Riksrevisjonen gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i rapporten og i Dokument 3:15 (2023–2024).

1.2 Konklusjoner

• Det gjenstår mye arbeid med å utvikle virkemidler for å nå klimamålene.

• Klimamålene er lite konkretisert og forpliktende formulert i de enkelte departementenes styring.

• Et system for bedre styring og samordning er etablert, men den reelle samordningen er likevel for svak.

• Det er usikkert i hvilken grad det blir mulig å kjøpe utslippsenheter, skogkreditter og kvoter i utlandet for å nå Norges klimamål.

• Rapporteringen gir ikke tilstrekkelig informasjon om framdriften og om hvordan Norge skal nå klimamålene.

1.3 Overordnet vurdering

• Klimaproblemene har vært kjent i en årrekke, og Norge står foran en omfattende samfunnsomstilling. Det er kritikkverdig at de ansvarlige departementene ikke har etablert en styring og samordning som er tilpasset en av vår tids største sektorovergripende samfunnsutfordringer.

• Det er ikke tilfredsstillende at det i utslippsframskrivningene i den årlige rapporteringen er lite synliggjort hvor stor usikkerheten er. Lite informasjon om usikkerhet svekker beslutningsgrunnlaget når Stortinget og regjeringen vurderer behovet for endringer i virkemiddelbruken.

1.4 Utdyping av konklusjoner

1.4.1 Det gjenstår mye arbeid med å utvikle virkemidler for å nå klimamålene

Regjeringen legger årlig fram Regjeringas klimastatus og ‑plan (Grønn bok) for Stortinget som et særskilt vedlegg til Klima- og miljødepartementets budsjettproposisjon. Dokumentet utarbeides på bakgrunn av rapporteringsbestemmelsen i klimaloven § 6. Regjeringen viser til at dokumentet bygger på og videreutvikler relevant politikk og kunnskap, og at det summerer opp regjeringens klimapolitikk. Dokumentet er et resultat av en årlig prosess mellom departementene for å utvikle klimapolitikken. Riksrevisjonen har derfor i sin analyse ansett dokumentet «Regjeringas klimastatus og -plan» som et resultat av de årlige samordningsprosessene mellom ulike embetsgrupper og i regjeringen.

Fra 1990 til 2022 reduserte Norge de nasjonale klimagassutslippene med 4,6 pst. Regjeringen forventer likevel at Norge vil nå det lovfestede målet om å redusere utslippene med 55 pst. innen 2030, sammenlignet med utslippene i 1990. Dette skal skje dels gjennom virkemidler rettet mot innenlandske utslipp og dels gjennom norske virksomheters deltakelse i EUs kvotesystem. I «Regjeringas klimastatus og -plan» viser regjeringen til at det er betydelig usikkerhet knyttet til effekten av virkemidlene rettet mot norske utslipp. Deltakelsen i EUs kvotesystem, der halvparten av norske utslipp inngår, vil være helt sentral for å nå det lovfestede målet for 2030.

«Regjeringas klimastatus og -plan» inneholder også rapportering om oppnåelsen av det nasjonale omstillingsmålet om å redusere de innenlandske utslippene med 55 pst. innen 2030, sammenlignet med utslippsnivået i 1990. Rapporteringen i «Regjeringas klimastatus og -plan» tyder på at omstillingsmålet ikke vil nås. Ifølge regjeringen er det derfor nødvendig å kontinuerlig videreutvikle og forsterke klimapolitikken år for år fram mot 2030.

I og med at regjeringen har lagt til grunn at det nasjonale omstillingsmålet er et viktig delmål på veien mot å bli et lavutslippssamfunn, vil mangel på måloppnåelse kunne få konsekvenser for det lovfestede klimamålet for 2050. Selv med virksomhetenes deltakelse i det europeiske klimakvotesystemet, vil det kreves ytterligere innsats for å nå målet om et lavutslippssamfunn, som ifølge Norges lavutslippsstrategi for 2050 kjennetegnes av lave utslipp i alle sektorer. Dette vil innebære en omfattende omstilling av samfunnet.

Selv om det lovfestede målet for 2030 ser ut til å nås, viser undersøkelsen at det gjenstår mye arbeid med å etablere nødvendige virkemidler for å redusere klimagassutslipp dersom også klimamålet for 2050 skal nås. «Regjeringas klimastatus og ‑plan» redegjør i stor grad for mulige virkemidler for å redusere utslipp, men etter Riksrevisjonens vurdering er virkemidlene i mange tilfeller ikke tidfestet og konkretisert. Disse manglene illustrerer usikkerhet knyttet til å få etablert tilstrekkelige virkemidler til å oppnå nødvendige reduksjoner i klimagassutslippene slik at Norge kan bli et lavutslippssamfunn.

1.4.1.1 Det mangler en plan som viser hvilke departementer som har ansvar for å videreutvikle virkemidler, og når det skal skje

Den årlige redegjørelsen som regjeringen er pålagt å legge fram for Stortinget, skal i henhold til klimaloven § 6 inneholde en beskrivelse av hvordan Norge skal nå klimamålene. Regjeringen beskriver i «Regjeringas klimastatus og ‑plan» det pågående og det planlagte arbeidet med å utvikle virkemidler. Noen av virkemidlene er tidfestede, som avgiftsøkninger, nye krav som er fastsatt, eller støtteordninger. Andre virkemidler handler om å vurdere og utrede endringer i lover, regelverk og retningslinjer, samt å utarbeide veiledninger. Mye av virkemiddelutviklingen krever at de ansvarlige departementene samarbeider. Planen angir i liten grad en tidsplan for når disse arbeidene skal være ferdigstilt. Det framgår heller ikke av «Regjeringas klimastatus og ‑plan» hvilke departementer som har ansvaret for å ferdigstille og gjennomføre de ulike virkemidlene.

Riksrevisjonen har i undersøkelsen sett på to prosesser for utredning av lovendringer som påvirker klimagassutslipp, og de viser at det kan ta tid å utvikle nye virkemidler eller regelverk. En av prosessene er klimakrav til bygge- og anleggsplasser. Utslipp fra bygge- og anleggsplasser utgjorde om lag to millioner tonn CO₂-ekvivalenter i 2022 og er dermed en vesentlig kilde til utslipp av klimagasser. Ifølge «Regjeringas klimastatus og ‑plan» for 2024 er klimakrav til bygge- og anleggsplasser et av områdene hvor regjeringen arbeider for å redusere utslipp i transportsektoren. Riksrevisjonens gjennomgang viser at det ble igangsatt utredninger av dette virkemiddelet høsten 2020. Først i mars 2023 meddelte regjeringen at den tar sikte på å sende på høring et forslag om å gi kommunene mulighet til å stille klimakrav til bygge- og anleggsplasser etter forurensningslovgivningen fra 2024. Per april 2024 foreligger ikke dette høringsforslaget.

Riksrevisjonen mener det er en svakhet at «Regjeringas klimastatus og ‑plan» mangler en tidsplan for det videre arbeidet med å utvikle virkemidler, og at den heller ikke viser hvilke departementer som har ansvar for dette arbeidet. Når en tidsplan ikke er tydeliggjort i et så sentralt styringsverktøy, er det risiko for at viktige prosesser ikke får den nødvendige framdriften.

1.4.1.2 Arbeidet med den videre virkemiddelutviklingen er til dels lite konkretisert

«Regjeringas klimastatus og -plan» for 2024 framhever at en effektiv omstilling krever kombinasjoner av virkemidler der prising av utslipp må ligge i bunn som et vedvarende insentiv, men at det også må tas i bruk målrettede satsinger som baker sammen virkemidler for å oppnå utslippskutt innenfor bestemte segmenter.

I «Regjeringas klimastatus og ‑plan» for 2024 legger regjeringen fram virkemiddelpakker for å fase ut fossile utslipp i fire utvalgte sektorer. Blant disse fire er transportsektoren. Riksrevisjonen har i undersøkelsen sett særlig på hvordan «Regjeringas klimastatus og ‑plan» redegjør for transportsektoren, som står for en tredjedel av utslippene i Norge, for å belyse om virkemidler for å få til utslippskutt er konkretisert.

FNs klimapanel viser til rammeverket unngå, flytte, forbedre (UFF) som et konsept for å tilfredsstille transportbehovet i samfunnet og samtidig ivareta hensynet til klima og miljø.

«Unngå» handler om tiltak for transportreduksjon, for eksempel en areal- og transportplanlegging som minimerer reisebehov.

«Flytte» omfatter tiltak som fremmer transportmiddelskifte fra for eksempel personbil til kollektivtransport.

«Forbedre» omfatter tiltak som for eksempel fører til at transporten gjennomføres med lav- eller nullutslippsteknologi. Ved hjelp av «unngå»- og «flytte»-tiltak reduseres transportbehovet, og med det blir det mindre transport å «forbedre».

Innenfor veitransporten, som står for 18 pst. av utslippene i Norge, er virkemidlene lagt fram i «Regjeringas klimastatus og ‑plan» for 2024, i stor grad prisvirkemidler som skal gi større insentiver for kjøp av nullutslippskjøretøy og reguleringer med krav om kjøp av null- eller lavutslippskjøretøy. Prisvirkemidler kan også påvirke etterspørselen etter transport. Kunnskapsgrunnlaget fra Miljødirektoratet viser at det i tillegg til å kutte i utslipp fra kjøretøy er nødvendig å redusere etterspørselen etter transport. En av årsakene til dette er at en fossilfri transportsektor vil kreve en stor økning i kraftproduksjonen.

I rapporten «Klimatiltak i Norge mot 2030» opplyser Miljødirektoratet at dersom vekstantakelsene i Nasjonal transportplan 2018–2029 legges til grunn, vil en utslippsfri transportsektor ha behov for 60 TWh kraft i 2050. Av dette er 34 TWh elektrisitet. I et scenario hvor det forutsettes null vekst i transportmengden, vil det totale kraftbehovet for transportsektoren være 45 TWh i 2050. Av dette vil 24 TWh utgjøre elektrisitet. Behovet gjelder for en samlet transportsektor, det vil si både veitransport og annen transport, som jernbane, sjøfart og transport i forbindelse med bygg og anlegg. For å sette dette i perspektiv vil Riksrevisjonen peke på at transportsektoren brukte 2 TWh elektrisk kraft i 2021. Det ble produsert 157 TWh elektrisk kraft totalt i Norge i 2021.

Behovet for virkemidler for å redusere transport og oppnå skifte fra personbil til kollektivtransport reflekteres også i «Regjeringas klimastatus og ‑plan» for 2024, som framhever betydningen av en samordnet areal- og transportplanlegging. Regjeringen viser til inngåtte og planlagte byvekstavtaler og til statlige føringer til kommunene om arealplanleggingen. Regjeringen planlegger blant annet å styrke arbeidet for at kommuner, fylkeskommuner og statlige etater skal få et godt kunnskapsgrunnlag, god veiledning og gode verktøy for klimavennlig samfunns-, areal- og transportplanlegging. Et annet tiltak er å utrede hvordan hensynet til klima i plan- og bygningsloven kan styrkes. Det er ikke konkretisert hvordan eller når disse endringene kan gjennomføres, eller hvilken effekt de vil ha.

«Regjeringas klimastatus og ‑plan» gjør etter Riksrevisjonens vurdering i for liten grad rede for hvordan det skal komme på plass et samlet virkemiddelapparat for klimagassreduksjoner i transportsektoren. Virkemidlene for arealplanlegging og byvekstavtaler er svært komplekse, der flere ulike hensyn skal veies mot hverandre. Derfor er det i noen grad forståelig at disse virkemidlene i mindre grad er konkretisert. Men konsekvensen er likevel at det underkommuniseres hvor omfattende det gjenstående arbeidet med virkemiddelutviklingen er.

1.4.1.3 CO₂-avgift er et viktig virkemiddel, men effekten svekkes av andre hensyn

Hovedvirkemidlene i norsk klimapolitikk er sektorovergripende klimaavgifter og deltakelse i EUs kvotesystem. Avgifter og kvoteplikt setter begge en pris på utslipp av klimagasser og skal gi aktørene et økonomisk insentiv til å endre adferd uten at myndighetene sier noe om hvordan de skal gjøre dette. Tanken er at den enkelte dermed står fritt til å tilpasse seg på den måten som gir lavest kostnad. Avgifter og kvoter er dermed regnet som kostnadseffektive virkemidler.

Til sammen er om lag 85 pst. av norske utslipp ilagt enten klimaavgift, kvoteplikt eller begge deler. Regjeringen har varslet at den vil trappe opp CO₂-avgiftene til om lag 2 000 2020-kroner per tonn CO₂ i 2030. Samtidig som CO₂-avgiftene økes, kommer EU til å redusere antallet tilgjengelige kvoter i det europeiske kvotemarkedet, noe som vil ha betydning for det tillatte utslippsnivået i de sektorene som deltar i EUs kvotesystem, og dermed også kunne føre til økt kvotepris.

Det framgår av «Regjeringas klimastatus og -plan» for 2023 og 2024 at CO₂-avgiften er det viktigste virkemiddelet i transportsektoren. I 2023 og 2024 ble CO₂-avgiften økt for å gjøre det mer attraktivt å velge nullutslippskjøretøy eller reise kollektivt, sykle eller gå. Andre avgifter ble imidlertid redusert for å bedre levevilkårene for vanlige folk i en tid med økende priser. Både i 2023 og 2024 ble veibruksavgiften redusert for at ikke drivstoffutgiftene skulle bli for høye.

Sammenhengen mellom de ulike avgiftene ble drøftet av en tverrdepartemental embetsgruppe som ga faglige innspill til «Regjeringas klimastatus og ‑plan» for 2024. Fagpersoner fra Finansdepartementet, Klima- og miljødepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Statsministerens kontor deltok i arbeidsgruppen. Ifølge det faglige innspillet motvirker en reduksjon i veibruksavgiften insentiver til å redusere drivstofforbruk og dermed CO₂-avgiftens insentiver til å redusere utslipp. Omsetningskravet for biodrivstoff måtte ifølge embetsgruppen i så fall økes.

Det framgår av «Regjeringas klimastatus og ‑plan» for 2024 at avgiftsendringene på kjøretøy fører til at klimaeffekten av CO₂-avgiften blir noe redusert, men at det fremdeles gir insentiv for å velge nullutslippsteknologi eller andre tiltak som reduserer utslipp. Stortinget har dermed, i samsvar med klimalovens rapporteringskrav, fått informasjon også om endringer som virker negativt inn på mulighetene for å nå klimamålene. Konsekvensen er likevel at forvaltningen da må finne andre, og kanskje mindre effektive, virkemidler for å nå klimamålene.

1.4.2 Klimamålene er lite konkretisert og forpliktende formulert i de enkelte departementenes styring

Av Prop. 1 S (2021–2022), (2022–2023) og (2023–2024) for Klima- og miljødepartementet framgår det at alle aktører i de ulike sektorene i samfunnet må medvirke for å nå de nasjonale klima- og miljømålene.

Da de lovfestede klimamålene ble vedtatt gjennom ny klimalov i 2017, ble det ikke innført sektorvise delmål. Prinsippet om ikke å innføre mål for de enkelte sektorområdene ble videreført i den siste stortingsmeldingen om klima, Meld. St. 13 (2020–2021) Klimaplan for 2021–2030. Departementene opplyser i intervju at de forholder seg til de nasjonale målene. Departementene oppgir videre at å ha felles nasjonale mål, der de enkelte departementene skal bidra til å nå målene, sikrer en fleksibilitet til å iverksette de mest kostnadseffektive virkemidlene uavhengig av sektorområde. Samtidig tyder undersøkelsen på at å ha felles nasjonale mål får en konsekvens for departementenes eierskap til klimamålene, hvordan de utarbeider virkemidler, og hvilke styringssignaler de gir underliggende etater.

De ansvarlige departementene skal i henhold til reglementet for økonomistyring i staten fastsette overordnede mål, styringsparametere og krav til rapportering for underliggende virksomheter. Som en del av undersøkelsen har Riksrevisjonen gjennomgått styringsdokumentene til Samferdselsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Landbruks- og matdepartementet og Energidepartementet. Undersøkelsen viser at departementene stiller få konkrete krav til underliggende etater i instrukser og tildelingsbrev om hvordan de skal jobbe med å redusere klimagassutslippene innenfor sine ansvarsområder. Klimaarbeidet i virksomhetene handler ifølge tildelingsbrevene i stor grad om at direktoratene skal legge til rette for, rapportere og utarbeide analyser på klimaområdet.

Gjennomgangen av styringsdokumentene viser videre at ulike mål for virksomhetene er likestilte, men at noen er mer konkret formulert enn andre. For Statens vegvesen er for eksempel målet om en nullvisjon for drepte og hardt skadde tydeligere formulert enn målet om å bidra til oppfyllelse av Norges klima- og miljømål. Statens vegvesen bekrefter i intervju at nullvisjonen for drepte og hardt skadde er tydeligere formulert enn klima- og miljømålet. Ifølge Statens vegvesen kan konkrete målformuleringer bidra til at målet prioriteres. Statens vegvesen påpeker i den sammenheng at det har gått tregt å inkludere krav til lave klimagassutslipp i drifts- og vedlikeholdskontrakter, mens det i kontraktene er stilt tydeligere krav til trafikksikkerhet og kostnadseffektivitet. Direktoratene har en viktig rolle i å gjennomføre nasjonal politikk og burde etter Riksrevisjonens syn ha fått tydelige og konkrete føringer der det er mulig.

Sektordepartementene har et selvstendig ansvar for å bidra til å nå klimamålene innenfor sine politikkområder, selv om det ikke er satt konkrete sektormål. Klimautvalget 2050 mener at det må tydeliggjøres hva de ulike sektorene skal bidra med, og hvilke ressurser det er behov for.

Stortinget har vedtatt ambisjoner for noen sektorområder. For eksempel er det vedtatt en ambisjon for transportsektoren om at utslippene skal være halvert i 2030 sammenlignet med 2005. Likevel mangler det strategier for den enkelte sektor, som tydeliggjør hvordan sektoren kan bidra til utslippsreduksjoner. Flere har over tid pekt på at det trengs strategier, særlig for transportsektoren. Sektorvise strategier kan tydeliggjøre hvert av departementenes sektoransvar. Storbritannia har for eksempel utarbeidet utslippsbaner for de ulike sektorene. Disse er ikke sektormål, men viser en fordeling og et mulighetsrom for hvordan utslippene kan tas ned innenfor sektorene. Slike utslippsbaner gir en mulighet til å endre virkemidler og tiltak etter hvert som for eksempel teknologien endrer seg.

Etter Riksrevisjonens vurdering kan mangelen på sektorvise strategier for klimaarbeidet bidra til å svekke departementenes opplevde forpliktelse. Svake forpliktelser kan igjen ha ført til at klimaarbeidet i departementene og i de underliggende virksomhetene ikke blir tilstrekkelig konkret rettet mot virkemidler og tiltak som resulterer i nødvendige utslippsreduksjoner.

1.4.3 Et system for bedre styring og samordning er etablert, men den reelle samordningen er likevel for svak

For å bekjempe klimaendringene må myndighetene iverksette virkemidler og tiltak som går på tvers av ulike sektorer og forvaltningsnivåer. Dette krever en god samordning mellom departementene. Regjeringen har utviklet en strategi for departementsfellesskapet for perioden 2021–2025, «Gode hver for oss. Best sammen». Flertallet i kommunal- og forvaltningskomiteen har lagt til grunn at denne strategien skal gjennomføres for å forsterke samordningen, jf. Innst. 218 S (2021–2022).

Regjeringen presenterte også en såkalt samordningsstige i Meld. St. 40 (2020–2021) Mål med mening – Norges handlingsplan for å nå bærekraftsmålene innen 2030. Stigen illustrerer ulike grader av samordning. På de laveste trinnene handler det om å dele informasjon og skape en felles problemforståelse, mens på de øverste trinnene endrer aktørene sine egne planer for å unngå å svekke andres måloppnåelse og utvikler felles strategier, planer og tiltak.

Undersøkelsen viser at regjeringen har skapt flere arenaer for å styrke samordningen mellom departementene og de underliggende etatene. Regjeringen har nedsatt et statssekretærutvalg som skal behandle embetsverkets innspill til «Regjeringas klimastatus og -plan» og andre sentrale spørsmål i klimapolitikken. En annen arena er kjernegruppen for klima og grønn omstilling, som er etablert på departementsrådsnivå og består av departementsrådene fra syv departementer. Regjeringen har videre etablert en årlig prosess der de ulike departementene skal levere et faglig beslutningsgrunnlag for klimapolitikken, og etatene samarbeider om tiltaksanalyser og annen kunnskapsutvikling.

Selv om det er etablert et system for mer samordning, har det vært krevende å få til en god framdrift, blant annet fordi den er avhengig av at de ulike ansvarlige departementene utvikler virkemidler. Resultatet av det felles arbeidet med virkemiddelutvikling – både i regjeringen og mellom departementene på embetsnivå – framgår av «Regjeringas klimastatus og ‑plan». Svakhetene i virkemiddelutviklingen reflekterer etter Riksrevisjonens vurdering svakheter ved styringen og samordningen. Når det i tillegg mangler strategier for de ulike sektorområdene, går det ytterligere ut over samordningen.

Samlet sett viser dette, etter Riksrevisjonens vurdering, at de ansvarlige departementene ikke har klart å etablere en styring og samordning som er tilpasset en av vår tids største sektorovergripende samfunnsutfordringer. Sett i lys av at klimaproblemene har vært kjent i en årrekke, og at vi står foran en omfattende samfunnsomstilling, er dette etter Riksrevisjonens vurdering kritikkverdig. Til tross for at departementene har regelmessig dialog også på aller høyeste nivå, har de fortsatt en vei å gå før de klarer å utvikle felles strategier, planer og tiltak og dermed etablere en tilstrekkelig samordning på et så krevende område som klima.

1.4.3.1 Styringssystemet bidrar til forutsigbarhet og samarbeid gjennom systematiske leveranser knyttet til budsjettprosessen, men det er krevende å få til en god framdrift

Regjeringen innførte fra budsjettåret 2023 et klimastyringssystem der departementene skal synliggjøre hvordan Norge ligger an til å nå målene, og om det er behov for styrket innsats.

Departementene har etablert ulike departementsgrupper som gir innspill til klimapolitikken. Innspillene er samordnet med milepælene for leveranser i den årlige budsjettprosessen. Formålet med dette er at hensynet til klima skal ivaretas på en forutsigbar og systematisk måte i relevante beslutningsprosesser. Det skal også gjøre det mulig for regjeringen å vurdere hvordan ulike avgjørelser som fattes i forbindelse med statsbudsjettet, påvirker måloppnåelsen på klimaområdet. Dokumentanalysen og intervjuene i Riksrevisjonens undersøkelse bekrefter at det er etablert en forutsigbar prosess, der departementene leverer faglige innspill som danner grunnlag for politiske beslutninger i budsjettprosessen. Ifølge departementene fungerer disse prosessene godt. Samarbeidet mellom departementene er omfattende og foregår på mange nivåer.

Som grunnlag for «Regjeringas klimastatus og ‑plan» leverte Miljødirektoratet i 2023 for første gang et oppdatert kunnskapsgrunnlag om klimatiltak og virkemidler. Dette er videreført som en årlig leveranse koordinert med budsjettprosessen. Miljødirektoratet utarbeider det faglige kunnskapsgrunnlaget for klimapolitikken i samarbeid med andre etater og fagmiljøer. Det er opprettet et fast etatssamarbeid om kunnskapsutvikling på klimaområdet. Kontinuiteten i etatssamarbeidet har ifølge Miljødirektoratet gjort arbeidet med å videreutvikle kunnskapsgrunnlaget enklere, men det er ifølge Riksrevisjonen en utfordring at noen etater ikke setter av nok ressurser til å bidra til dette.

Riksrevisjonen mener det er positivt at det er etablert et klimastyringssystem som gjør at departementene og etatene samarbeider mer regelmessig for å utvikle kunnskaps- og beslutningsgrunnlaget for klimapolitikken. Klima- og miljødepartementet påpeker imidlertid i intervju at det kan være krevende å få framdrift i utvikling og innføring av forslag til politikkutvikling som avhenger av forslag og leveranser fra de andre departementene. Riksrevisjonen understreker betydningen av sektordepartementenes bidrag til utviklingen av klimapolitikken.

1.4.3.2 Kjernegruppen for klima og grønn omstilling har brukt lang tid på å få på plass en strategi for departementssamarbeidet

Det framgår av Meld. St. 40 (2020–2021) Mål med mening – Norges handlingsplan for å nå bærekraftsmålene innen 2030, at departementene arbeider med å utvikle arbeidsmåter for å styrke departementsfellesskapets arbeid med sektorovergripende samfunnsutfordringer. I meldingen ble det vist til at det var etablert forsøk med såkalte kjernegrupper på ulike områder med deltakere fra ledelsen i flere departementer.

Kjernegruppen for klima og grønn omstilling ble etablert høsten 2021. Ifølge «Regjeringas klimastatus og ‑plan» for 2024 er formålet med kjernegruppen at den skal legge til rette for at departementenes faglige innspill til utforming og iverksetting av klimapolitikken blir mer samordnede og effektive. Gruppen ledes av departementsråden i Klima- og miljødepartementet og består ellers av departementsrådene fra departementene som er mest sentrale i gjennomføringen av klimapolitikken.

Undersøkelsen viser at kjernegruppen siden oppstarten har hatt som mandat å lage en strategi som beskriver løsninger for departementenes samordning. Mye av arbeidet i kjernegruppen har imidlertid handlet om å få mer kunnskap og skape en felles forståelse av hva norsk klimapolitikk er. Altså har kjernegruppen så langt jobbet på de laveste trinnene i samordningsstigen.

Først i april 2024, over to år etter at kjernegruppen ble opprettet, ble strategien ferdigstilt. Sentrale elementer i strategien er å sikre god kvalitet på beslutningsgrunnlaget, nok kunnskap og kompetanse og mer samordnet utvikling og gjennomføring av politikk.

En av årsakene til at det har tatt mye tid å utarbeide strategien, er ifølge lederen for kjernegruppen, departementsråden i Klima- og miljødepartementet, at det har vært diskusjoner om hvor forpliktende og detaljert strategien skal være. Departementsråden peker også på at det varierer mellom departementene hvor stor rolle klima har i deres kjerneoppgaver, og at behovet for en strategi derfor kan være ulikt.

Riksrevisjonen vurderer det som positivt at det er etablert en kjernegruppe som et ledd i å forankre samordningen på høyeste administrative nivå. Det er også positivt at det nå foreligger en strategi for departementenes arbeid med klima og omstilling til et lavutslippssamfunn. Det er etter Riksrevisjonens vurdering imidlertid uheldig at kjernegruppen har brukt over to år på å lage en strategi som skal forplikte departementene til en mer samordnet utvikling og gjennomføring av klimavirkemidler. Dette viser at kjernegruppen fram til nå ikke har fungert i tråd med forutsetningene.

1.4.4 Det er usikkert i hvilken grad det blir mulig å kjøpe utslippsenheter, skogkreditter og kvoter i utlandet for å nå Norges klimamål

Kjøp av kvoter, utslippsenheter og skogkreditter fra andre land kan bidra til at Norge når klimamålene. Av klimalovens formålsparagraf framgår det at klimaloven ikke skal være til hinder for at klimamålet fastsatt i, eller i medhold av, loven kan gjennomføres felles med EU. Norge har derfor gjennom avtalen med EU anledning til å kjøpe utslippsenheter for de sektorene som ikke inngår i det europeiske kvotemarkedet, samt skogkreditter for skog- og arealbrukssektoren. Norge kan også kjøpe kvoter utenfor EU gjennom Parisavtalen for å oppfylle 2030-målet under Parisavtalen. Muligheten for slike kjøp kalles for fleksibilitetsmekanismer. Fleksibilitet har vært en grunnplanke i norsk klimapolitikk og bidratt til at Norge har nådd sine utslippsmål.

Riksrevisjonen har i undersøkelsen sett nærmere på regjeringens arbeid med å utrede og forberede eventuelle kjøp fra andre land og usikkerheten ved dette alternativet.

Undersøkelsen viser at det er risiko for at det kun vil være et begrenset antall utslippsenheter og skogkreditter tilgjengelig for kjøp innenfor avtalen med EU i perioden fram til 2030. Denne risikoen kommer fram i beregninger Miljødirektoratet har gjort. Beregningene er basert på medlemslandenes rapportering til EU. Klima- og miljødepartementet har med utgangspunkt i Miljødirektoratets beregninger gått i en nærmere dialog med aktuelle land og ser at det kan variere stort mellom det landene rapporterer inn til EU, og hvordan landene i praksis, med den etablerte politikken, ligger an til å nå klimamålene. Derfor er tilgangen på utslippsenheter og skogkreditter innenfor EU-systemet usikker. Klimakvoter i det europeiske kvotesystemet for virksomheter kan også bli dyre.

Når det gjelder kjøp av kvoter utenfor EØS gjennom Parisavtalen, er regelverket ikke helt ferdigstilt, og Norge har inngått en avtale med kun ett land gjennom Verdensbanken. Kontrakten gjelder energireform og utfasing av fossile subsidier i Usbekistan. Departementet opplyser videre i intervju at norske myndigheter i flere år også har arbeidet med å utvikle programmer i tre andre land, og at disse forhåpentligvis vil føre til kontraktsforhandlinger.

De nevnte funnene om beregninger og dialogen forvaltningen har hatt med andre land, illustrerer at det kan være usikkerhet knyttet til å skulle nå klimamål gjennom å kjøpe utslippsenheter, skogkreditter og kvoter i utlandet. Dette bekreftes i Miljødirektoratets oppdaterte kunnskapsgrunnlag for 2024, der det framgår at utslippsreduksjoner i andre land vil bli dyrere, og at både pris og tilgjengelighet er usikre faktorer. Stadig strammere klimapolitikk i andre land gjør det ifølge direktoratet mer risikabelt å satse på bruk av fleksibilitetsmekanismer i stor skala. Finansdepartementet peker på sin side på at tilgjengelige kvoter ikke er en gitt mengde, og at tilgang blant annet vil avhenge av etterspørselen. Marginalkostnaden for å redusere utslipp generelt er langt høyere i Norge enn i for eksempel land i Øst-Europa, noe som tilsier at partene hver for seg og samlet har et sterkt økonomisk insentiv til å utveksle kvoter.

Riksrevisjonen kan ikke se at usikkerheten ved tilgangen til utslippsenheter, skogkreditter og kvoter er tatt hensyn til i styringen og samordningen på området. Riksrevisjonen finner ikke holdepunkter – verken i dokumenter Riksrevisjonen har gjennomgått, eller i intervjuer – for at departementene i fellesskap har diskutert hvordan de skal forholde seg til at muligheten for å kjøpe utslippsenheter og kvoter er usikker. På spørsmål om bruken av disse fleksibilitetsmekanismene henviser de fleste av departementene i intervju kun til at ansvaret for dette ligger hos Klima- og miljødepartementet.

En gjennomgang av «Regjeringas klimastatus og ‑plan» for 2024 viser at Klima- og miljødepartementet har forklart de fleksibilitetsmekanismene som foreligger, men i liten grad har redegjort for usikkerhet eller hvordan departementet faktisk arbeider med eventuell bruk av slike mekanismer. Det framgår for eksempel ikke i hvilken grad regjeringen faktisk tar sikte på å bruke fleksibilitetsmekanismene for å redusere behovet for nasjonale kutt. Tilgangen til kvoter gjennom Parisavtalen og utslippsenheter og skogkreditter gjennom avtalen med EU har betydning for hvordan klimapolitikken i Norge utformes. Etter Riksrevisjonens vurdering har usikkerheten ved disse forutsetningene ikke i tilstrekkelig grad blitt drøftet og kommunisert, verken i dialogen mellom departementene eller overfor Stortinget i «Regjeringas klimastatus og ‑plan».

1.4.5 Rapporteringen gir ikke tilstrekkelig informasjon om framdriften og om hvordan Norge skal nå klimamålene

Informasjon om i hvilken grad dagens klimapolitikk vil bidra til å nå Stortingets vedtatte klimamål, er et viktig faktagrunnlag for både regjeringen og Stortinget for at de skal kunne vurdere om det er behov for å endre klimapolitikken framover. Regjeringen er etter klimaloven § 6 pålagt å årlig redegjøre overfor Stortinget for utviklingen i utslipp og opptak av klimagasser samt framskrivninger av utslipp og opptak sammenlignet med klimamålene for 2030 og 2050. Regjeringen er ifølge klimaloven også pålagt å redegjøre for klimaeffekten av framlagt statsbudsjett.

Undersøkelsen viser at den årlige rapporteringen i «Regjeringas klimastatus og ‑plan» handler om de nevnte temaene, men at det likevel er begrenset informasjon om blant annet usikkerhet, planlagt politikk og statsbudsjettets klimaeffekter. Riksrevisjonen mener at disse svakhetene får konsekvenser for beslutningstakernes informasjonsgrunnlag for utvikling av klimapolitikken.

1.4.5.1 Utslippsframskrivningene omfatter ikke usikkerhet

Utslippsframskrivninger er anslag på et lands framtidige klimagassutslipp. Framskrivningene bygger på vurderinger av underliggende utviklingstrekk i Norge og internasjonalt, blant annet økonomiske, teknologiske og befolkningsmessige forhold. Framskrivningene danner grunnlaget for vurderinger av om det er behov for ny og styrket virkemiddelbruk for å nå klimamålene.

Norges nasjonale framskrivninger av utslipp og opptak av klimagasser har over tid blitt utarbeidet om lag annethvert år, og de publiseres enten i nasjonalbudsjettet eller i perspektivmeldingen. Siste framskrivning av norske utslipp av klimagasser fram til og med 2035 ble presentert i Nasjonalbudsjettet 2023. Finansdepartementet er ansvarlig for å utarbeide framskrivningene. Framskrivningene gir grunnlag for vurderingene i «Regjeringas klimastatus og‑plan».

Undersøkelsen viser at utslippsframskrivningene er basert på mange ulike forutsetninger, men at det ikke gjennomføres analyser for å belyse usikkerheten. Både FN og Teknisk beregningsutvalg for klima peker på at det er behov for alternative framskrivninger i form av flere scenarioer. Alternative framskrivninger vil synliggjøre hvordan utslippene vil utvikle seg dersom det oppstår vesentlige endringer i modellens forutsetninger om teknologi, demografi, økonomi, energipriser og atferdsendringer. Mange andre land gjør dette for å vise usikkerheten i framskrivningene.

Finansdepartementet mener at flere scenarioer eller usikkerhetsintervaller kunne illustrert usikkerheten i framskrivningene tydeligere, men at de neppe ville ført til en mer opplyst diskusjon om klimapolitikken. Klima- og miljødepartementet mener på sin side at denne typen informasjon vil være nyttig for departementene i deres arbeid med klimaanalyser og vurdering av tiltak og virkemidler, men også for å kunne synliggjøre usikkerheten eksplisitt for Stortinget som en del av beslutningsgrunnlaget.

Undersøkelsen viser videre at de norske utslippsframskrivningene per i dag i all hovedsak baserer seg på vedtatt politikk og gjeldende virkemiddelbruk. Framskrivningene viser derfor kun hvordan utviklingen kan forventes å fortsette dersom virkemiddelbruken ikke endres og det ikke skjer større uventede teknologiske endringer eller lignende. I en kartlegging fra 2023 av utslippsframskrivninger i 34 land var Norge ett av de 8 landene som skilte seg ut ved å ikke rapportere på planlagte virkemidler i sine framskrivninger. Ifølge både FN og Teknisk beregningsutvalg for klima bør Norge rapportere på framskrivninger med planlagte virkemidler, i tillegg til framskrivninger med iverksatte virkemidler.

Samlet sett er det etter Riksrevisjonens vurdering ikke tilfredsstillende at det i utslippsframskrivningene i den årlige rapporteringen er lite synliggjort hvor stor usikkerheten er. Riksrevisjonen mener det ikke er tilstrekkelig at det i forbindelse med framleggingen i nasjonalbudsjettet og «Regjeringas klimastatus og ‑plan» bare står kort nevnt at det er usikkerhet ved framskrivningene. Lite informasjon om usikkerhet i rapporteringen svekker beslutningsgrunnlaget når Stortinget og regjeringen vurderer behovet for endringer i virkemiddelbruk.

1.4.5.2 Regjeringens redegjørelse for klimaeffekten av statsbudsjettet gir begrenset informasjon

Fra budsjettåret 2023 har det framlagte budsjettets klimaeffekt blitt redegjort for i «Regjeringas klimastatus og ‑plan». Departementenes arbeid med å utvikle metoder for en slik redegjørelse har pågått siden klimaloven ble vedtatt.

Undersøkelsen viser at regjeringens redegjørelse til Stortinget for klimaeffekten av framlagt budsjett de siste årene, også for budsjettåret 2024, består av en skriftlig redegjørelse per departement for klimaeffektene av et lite utvalg budsjettposter. For de fleste departementene er det også en tabell der departementene har kategorisert de utvalgte budsjettpostene etter hvilken effekt posten har på utslipp eller opptak av klimagasser. Dette er i hovedsak kvalitative vurderinger, hvor departementene benytter fire kategorier for om endring i bevilgning fra året før antas å gi økte utslipp, reduserte utslipp, en usikker effekt på klimagassutslipp eller en effekt på lengre sikt.

Gjennomgangen viser at mange av postene vurderes å ha usikker effekt. Andelen budsjettposter med denne kategoriseringen utgjorde 50 pst. for 2024, og det følger ingen sammenfattende drøfting av hva dette samlet sett betyr for klimaeffekten av statsbudsjettet. I tillegg tas mange viktige beslutninger for klimapolitikken utenfor statsbudsjettet, og rapporteringen inneholder ingen vurderinger av hvordan disse beslutningene virker inn på klimamålene.

Riksrevisjonen registrerer videre at Teknisk beregningsutvalg for klima mener at vurderingene av klimaeffekten av statsbudsjettet i større grad kan trekke på arbeid som allerede gjøres i forvaltningen. Utvalget påpeker i sin årsrapport for 2023 at det finnes informasjon om klimavirkning i eksisterende, ordinære utredninger, men at disse utredningene ikke utnyttes i arbeidet med å rapportere klimaeffekten av statsbudsjettet. Klima- og miljødepartementet sier i intervju at departementet vil vurdere hvordan det skal videreutvikle rapporteringen basert på utvalgets anbefalinger.

Etter Riksrevisjonens vurdering gir ikke redegjørelsen for klimaeffekten av statsbudsjettet tilstrekkelig informasjon. Det er forståelig at dette er et krevende arbeid, noe Klima- og miljødepartementet signaliserte allerede i forarbeidene til loven i 2017. Departementet varslet den gang at det ville arbeide videre med å utvikle faglig metodikk. Syv år senere burde departementene ha kommet lenger i å rapportere om klimaeffekter av statsbudsjettet.

1.5 Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at:

• Klima- og miljødepartementet, Finansdepartementet, Energidepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet

  • styrker samordningen mellom departementene slik at den videre utviklingen av tiltak og virkemidler blir effektiv

  • sørger for nødvendig framdrift og retning i klimapolitikken ved å ytterligere konkretisere og synliggjøre i «Regjeringas klimastatus og ‑plan» den planlagte framdriften i arbeidet med å utvikle og gjennomføre aktuelle virkemidler.

• Energidepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet konkretiserer hvordan de ulike sektorene skal bidra til å nå klimamålene, for eksempel ved å gi tydeligere føringer til underliggende etater og vurdere behovet for sektorvise strategier

• Klima- og miljødepartementet i større grad synliggjør veivalgene rundt, og usikkerheten ved, bruk av mulighetene for å kjøpe kvoter gjennom Parisavtalen og utslippsenheter og skogkreditter gjennom klimaavtalen med EU

• Finansdepartementet synliggjør usikkerheter ved utslippsframskrivningene i tråd med FNs retningslinjer, slik at regjeringen og Stortinget får et bedre grunnlag for å vurdere statusen og framdriften i klimapolitikken.

1.6 Statsrådenes svar

Dokument 3:15 (2023–2024) Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes styring og samordning for å nå Stortingets vedtatte klimamål ble sendt statsrådene i henholdsvis Klima- og miljødepartementet, Finansdepartementet, Energidepartementet, Kommunal- og distriktsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet og Samferdselsdepartementet til uttalelse. Statsrådenes svar følger som vedlegg til Riksrevisjonens dokument.