1.1 Regjeringens politikk for kommunesektoren

1.1.1 Kommunene i en urolig tid

Det vises i proposisjonen til at kommunene de siste årene har vært nødt til å håndtere flere store utfordringer som koronapandemien, økt flyktningestrøm grunnet krigen i Ukraina, høye strømpriser, høy kostnadsvekst og uforutsette naturhendelser som ekstremværet «Hans». Kommunene har håndtert urolige tider på en god måte, samtidig som de har levert gode tjenester til innbyggerne. Det vises i proposisjonen til at regjeringen vil fortsette å støtte kommunene gjennom de årlige budsjettene og stille opp når det skjer ekstraordinære hendelser.

Det vises i proposisjonen til at Norge har besluttet å gi midlertidig kollektiv beskyttelse til mennesker på flukt fra krigshandlinger i Ukraina. Kommunene er viktige aktører i å bosette flyktninger, og det er lagt ned en uvurderlig innsats for å skaffe til veie boliger og legge til rette for en vellykket bosetting. Manglende tilgang til egnede boliger har vært en viktig utfordring i arbeidet med å bosette flyktninger. Kommunene har store utgifter ved å ta imot flyktninger, og integreringstilskuddet skal gi en rimelig dekning av kommunenes gjennomsnittlige merutgifter til bosetting og integrering av flyktninger i bosettingsåret og de neste fire årene. Samtidig vil også en del utgifter dekkes av kommunenes ordinære inntekter, som for andre innbyggere. Bosatte flyktninger inngår i beregningen av inntektsutjevning og innbyggertilskudd i det ordinære inntektssystemet når de blir folkeregistrert i kommunen.

Det vises i proposisjonen til at Russlands krigføring mot Ukraina også har påvirket energiprisene. Kommuner og fylkeskommuner mottar ikke strømstøtte, og er derfor mer utsatt for variasjoner i markedsprisen på strøm enn husholdningene. Det er imidlertid stor forskjell mellom kommunene. Prisøkningene har ikke rammet hele landet med samme tyngde, og en del kommuner har dessuten hatt høye kraftinntekter mens andre kun har opplevd høye kostnader.

De fleste land har i løpet av 2022 og 2023 opplevd høy prisvekst. Selv om prisveksten ble redusert gjennom fjoråret, er den fortsatt høyere enn inflasjonsmålene. For å bringe prisveksten ned har de fleste sentralbankene, også Norges Bank, økt styringsrentene. I Norge har arbeidsledigheten økt noe, men er fortsatt på et relativt lavt nivå. Kommunesektoren er også påvirket av prisveksten og økt rentenivå.

Ekstremværet «Hans» førte til omfattende skader i mange kommuner og fylkeskommuner på Østlandet i august 2023. Mange kommuner har hatt ekstraordinære utgifter grunnet skade på kommunal infrastruktur og til akutt krisehåndtering og opprydding etter ekstremværet. Regjeringen har så langt utbetalt nær 1 mrd. kroner i skjønnstilskudd i kompensasjon til berørte kommuner og fylkeskommuner.

Ved inngangen til 2024 var den økonomiske situasjonen i kommunesektoren jevnt over god, etter flere år med gode driftsresultater. Siden 2015 har netto driftsresultat for sektoren stort sett ligget godt over anbefalt nivå fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU), noe som blant annet må ses i sammenheng med at skatteinntektene har blitt høyere enn anslått i nasjonalbudsjettet. Dette har gitt grunnlag for oppbygging av betydelige disposisjonsfond i kommunene og fylkeskommunene. Det er få kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK).

Driftsresultatet i 2023 var imidlertid under TBUs anbefalte nivå på 2 pst. av inntektene over tid. Både 2022 og 2023 var kjennetegnet av sterk prisvekst og stigende renter. Samtidig ble skatteinntektene også vesentlig høyere enn anslått. For 2023 ble kommunesektoren mer enn kompensert for prisveksten. De positive netto driftsresultatene i 2022 og 2023 må ses i lys av dette. Nedgangen i netto driftsresultat i 2023 skyldtes svakere brutto driftsresultater og må blant annet ses i sammenheng med at kommunene har trengt tid på å tilpasse seg lavere realinntekter som følge av det høye kostnadsnivået. Et høyere rentenivå førte til økte renteutgifter, men for sektoren samlet ble denne effekten motvirket av økt utbytte og avkastning på finansielle plasseringer.

Netto driftsresultat varierte vesentlig mer mellom kommunene i 2023 enn i foregående år. Resultatene var jevnt over bedre i kommuner med under 5 000 innbyggere enn i større kommuner. Gruppert etter landsdel var resultatene særlig svake i Nord-Norge. En del av forklaringen på den store spredningen antas å være at en del kommuner også i 2023 hadde høye inntekter fra kraft og fra Havbruksfondet, samtidig som det har vært store prisforskjeller på strøm mellom de ulike landsdelene. Det er også store forskjeller mellom kommunenes avkastning på finansplasseringer og utbytteinntekter. Økt rente bidrar også til økt spredning fordi gjeldsbelastningene varierer mellom kommunene.

Disposisjonsfondene gjør sektoren samlet sett godt rustet for å håndtere usikkerhet og uforutsette hendelser. Størrelsen på disposisjonsfondene varierer imidlertid betydelig mellom kommunene, og ikke alle kommuner har store disposisjonsfond å trekke på. En situasjon med svake driftsresultat vil ikke være bærekraftig over tid.

Det pekes i proposisjonen på at i en urolig tid er det nødvendig å prioritere forsvar, sikkerhet og beredskap. Samtidig vil regjeringen sikre viktige velferdstjenester i hele landet. Her er kommunesektoren avgjørende. Regjeringen vil bidra til gode økonomiske rammer til å løse de viktige oppgavene kommunesektoren har. Regjeringen legger opp til en realvekst i kommunesektorens frie inntekter på 6,4 mrd. kroner i 2025. Veksten fordeles med 5,0 mrd. kroner på kommunene og 1,4 mrd. kroner på fylkeskommunene. Denne veksten vil dekke sektorens anslåtte vekst i pensjons- og demografikostnadene, og i tillegg gi sektoren et handlingsrom, se nærmere omtale i kapittel 2. Det er stor usikkerhet knyttet til anslag for både demografi- og pensjonskostnadene. Dersom disse anslagene blir vesentlig endret i Prop. 1 S for 2025, kan forslaget til vekst i frie inntekter bli annerledes enn varslet i kommuneproposisjonen.

1.1.2 Langsiktige utfordringer

I proposisjonen vises det til at det lenge har vært varslet at handlingsrommet i finanspolitikken etter hvert vil bli mindre. Statens pensjonsfond utland har økt mye de siste årene, men olje- og gassinntektene ventes å avta i takt med at produksjonen på norsk sokkel etter hvert vil gå ned, og veksten i fondet ventes dermed å bli lavere. Bruken av fondsmidler vil etter hvert øke mindre enn veksten i økonomien. Sammen med en økende andel eldre og mindre vekst i arbeidsstyrken, vil dette gi en svakere inntektsutvikling i statsbudsjettet noen år fram i tid.

Det er usikkerhet rundt økonomisk vekst i årene som kommer. Utsiktene for den økonomiske veksten følger i stor grad av blant annet internasjonale rammebetingelser, herunder hvordan verden forholder seg til klima- og miljøutfordringene, tilganger på ressurser i vårt eget land og utviklingen i produktivitet.

Krigen i Ukraina og geopolitiske spenninger gjør det nødvendig å prioritere beredskap og sikkerhet. Det vises i proposisjonen til at det er bred politisk enighet om at sikkerhet og forsvar skal prioriteres. Dermed vil det være mindre rom for andre prioriteringer i statsbudsjettet.

Framover vil befolkningen i yrkesaktiv alder ikke lenger vokse, samtidig som det vil bli flere eldre. Andelen av befolkningen i yrkesaktiv alder vil dermed falle betydelig. Selv om friskere aldring og insentivene i pensjonsreformen kan medføre at mange eldre står lenger i arbeid, vil forsørgelsesbyrden øke.

Flere eldre vil også gi økt behov for arbeidskraft i helse- og omsorgssektoren. Flere kommuner har allerede i dag problemer med å få tak i kvalifisert helsepersonell til eldreomsorgen. Utfordringen med flere pleietrengende vil bli størst i de små og usentrale kommunene, som jevnt over også har de laveste fødselsratene. De minste kommunene vil dermed ha færre mennesker i arbeidsfør alder per pensjonist enn det større kommuner vil ha. I disse kommunene vil det være behov for å prioritere tjenester til en aldrende befolkning, og det vil oppleves krevende å skulle nedjustere tjenestetilbudet til yngre aldersgrupper.

Bosetting av flyktninger kan bidra til å øke innbyggertallet i enkelte kommuner. Usikkerhet rundt antallet flyktninger som trenger bosetting, og hvor lenge de blir, gjør det imidlertid krevende å planlegge for dette.

Klimaendringene er globale og påvirker også enkeltkommuner. Fram mot 2100 vil klimaet i Norge bli varmere, med blant annet mer nedbør, flere og kraftigere styrtregnepisoder, større regnflommer som kommer oftere og havnivået vil stige langs kysten. Disse og andre forventede klimaendringer vil skape flere utfordringer for samfunnet og vil slå ulikt ut for kommunene, hvor noen vil være mer utsatt for endringene enn andre. Klimatilpasning er derfor viktig i kommunenes planlegging. Norge skal, sammen med alle andre land, omstille seg til et lavutslippssamfunn. Kommunene har en viktig rolle i omstillingen, blant annet gjennom sin rolle som planmyndighet, som innkjøper av varer og tjenester og som forvalter av store eiendommer og bygninger, og vil kunne bidra på ulike måter ut fra sine forutsetninger.

Ulikheter i forutsetninger mellom kommunene er blant annet vektlagt av generalistkommuneutvalget. Utvalget pekte på at dagens kommuner er svært forskjellige og derfor har ulike forutsetninger for å ivareta sine funksjoner og oppgaver. Utvalget mente at hovedutfordringen med dagens generalistkommunesystem er at små og usentrale kommuner har systematisk dårligere lovoppfyllelse enn andre kommuner. Mangel på kapasitet og kompetanse er hovedårsaken til dette. Utvalget konkluderer med at det er et økende press på generalistkommuneprinsippet, fordi ulikhetene i kommunenes forutsetninger for å ivareta sine roller og sitt ansvar øker.

Generalistkommuneutvalget pekte på at demografiendringene er den største utfordringen for kommunesektoren. Utenforskap forsterker de demografiske utfordringene. Det pekes i proposisjonen på at i en tid hvor det vil bli mangel på arbeidskraft, vil det være ekstra viktig å unngå at folk faller utenfor utdanning eller arbeidslivet.

1.1.3 En nyskapende og bærekraftig kommunesektor

Det vises i proposisjonen til at svaret på de langsiktige utfordringene for kommunesektoren fort kan bli et ønske om mer rettighetsfesting og detaljregulering av kommunale plikter. En slik strammere styring av kommunesektoren vil imidlertid virke mot sin hensikt. Skal kommunesektoren kunne tilby likeverdige og tilpassede tjenester til innbyggere i hele landet, må den ha handlingsrom til å kunne se ulike sektorer i sammenheng og gjøre nødvendige prioriteringer. Økt handlingsrom vil gi kommunene mulighet til å organisere tjenestene mer effektivt og legge til rette for en bedre økonomiforvaltning tilpasset lokale forhold og ulike preferanser.

Innovasjon, omstilling og digitalisering kan langt på vei bidra til å løse mange av utfordringene. For å kunne opprettholde nivået og videreutvikle innholdet i tjenestene innenfor viktige områder som utdanning, helse og eldreomsorg samt opprettholde og styrke tilliten til offentlig sektor, er det også nødvendig å tenke nytt om hvordan offentlig sektor arbeider og er organisert. Det pekes i proposisjonen på at blant annet tilrettelegging for forsøk, herunder forsøksordningen for kommuner og fylkeskommuner som regjeringen inviterte til i 2023, vil kunne bidra til å teste ut smartere organisering av kommunenes oppgaver og virksomhet. Men også nye løsninger krever økt kapasitet og kompetanse, som mange kommuner har utfordringer med å tiltrekke seg allerede i dag.

I Norge har vi en kommunesektor med et bredt ansvar, sammenlignet med andre land. Det fremgår av proposisjonen at regjeringen mener det er viktig å bevare dagens kommunesystem hvor alle kommunene har det samme ansvaret. Det legger til rette for at alle kan bo der de vil, og få likeverdige tjenester av kommunen.

Regjeringen vil legge til rette for velfungerende og tillitsskapende kommuner som gir innbyggerne de tjenestene de har krav på og utvikler sine lokalsamfunn, og vil jobbe med tiltak som kan støtte kommunene i å håndtere dagens og framtidens utfordringer.

1.1.4 Nytt inntektssystem for kommunene

I proposisjonen vises det til at inntektssystemet er viktig for å sikre et likeverdig tjenestetilbud i hele landet. Systemet fordeler kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter, det vil si rammetilskuddet og skatteinntekter. Inntektssystemet bør gjennomgås og oppdateres med jevne mellomrom for å sikre at det er tilpasset dagens situasjon og for å opprettholde legitimiteten til systemet. Det vises i proposisjonen til at regjeringen i Hurdalsplattformen varslet en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet. Regjeringen legger i proposisjonen fram et nytt inntektssystem for kommunene. Forslaget er blant annet basert på Inntektssystemutvalget, som leverte sin utredning i august 2022, innspill i høringsrunden og målene i Hurdalsplattformen.

Det pekes i proposisjonen på at det viktigste formålet med inntektssystemet er å sørge for at kommuner kan tilby gode og likeverdige velferdstjenester til innbyggerne. Dette innebærer at det ikke kan være for store variasjoner i kvaliteten på tjenestene mellom kommunene. Det er store forskjeller når det gjelder innbyggertall, befolkningssammensetning, bosetting og sentralitet, og dette påvirker utgiftene til hver enkelt kommune i ulik grad. Det er i dag full utgiftsutjevning innenfor sektorene som inngår i utgiftsutjevningen, og dette er et viktig prinsipp som blir videreført. Regjeringen viderefører også en faglig fundert utgiftsutjevning, og legger fram et forslag til ny kostnadsnøkkel basert på oppdaterte faglige analyser av hva som påvirker kommunenes utgifter.

Det er også store forskjeller i kommunenes skatteinntekter. De inntektene kommunene får beholde fra lokale skattegrunnlag, vil være en avveining mellom hensynet til likeverdige tjenester og hensynet til lokal forankring av kommunenes inntekter. Inntektsforskjeller mellom kommunene kan føre til at innbyggerne i ulike kommuner ikke får like gode tjenester, og regjeringen foreslår derfor økt utjevning av kommunenes skatteinntekter fra personskatt og naturressursskatt. Det vises i proposisjonen til at dette er i tråd med anmodningsvedtak fra Stortinget våren 2023, som ber regjeringen endre inntektssystemet i retning av et mer utjevnende system.

Regjeringen mener at for inntekter fra naturressurser er det viktig med lokal forankring. Regjeringen har varslet at lokalsamfunn som stiller sine naturressurser til disposisjon for utbygging, får mer igjen for det og sikres en rettmessig andel av verdiskapingen. I forslaget til nytt inntektssystem blir dette fulgt opp ved at inntekter fra naturressurser som vannkraft, vindkraft og havbruk fremdeles holdes utenfor inntektsutjevningen. Næringsutvikling innenfor de grønne og blå næringene vil komme hele landet til gode.

Regjeringen vil at regionalpolitiske tilskudd fremdeles skal være et viktig virkemiddel i inntektssystemet, men ønsker å koble tilskuddene tettere opp mot den øvrige distriktspolitikken. Dette innebærer at distriktstilskuddene blir videreført med ny distriktsindeks. I tillegg avvikles dagens regionsentertilskudd og veksttilskuddet reduseres.

I forbindelse med omleggingen av inntektssystemet foreslår regjeringen å øke den økonomiske rammen til kommunesektoren, og 1,6 mrd. kroner av den signaliserte veksten er begrunnet med omleggingen av inntektssystemet. Av denne veksten vil 1,5 mrd. kroner bli fordelt særskilt slik at kommuner med lave skatteinntekter prioriteres. I tillegg innføres en egen kompensasjonsordning på 0,1 mrd. kroner, som sikrer at kommuner med lave skatteinntekter ikke får reduserte inntekter som følge av de samlede systemendringene som foreslås.

1.1.5 Et velfungerende og tillitsskapende demokrati

Det vises i proposisjonen til at det norske demokratiet står sterkt, og har høy oppslutning. I globale demokratirangeringer ligger Norge i toppsjiktet, blant verdens beste demokratier. Samtidig er demokratiet på tilbakegang internasjonalt, og de samme demokratirangeringene har vist at flere land som har vært regnet som liberale demokratier, har beveget seg i mer autoritær retning de siste årene. Dette skjer samtidig med en rivende teknologisk utvikling, særlig framvekst av generativ kunstig intelligens, som også vil ha betydning for demokratiet. Slike utviklingstrekk gir grunn til å øke bevisstheten og kunnskapen om vårt eget demokrati, for å sikre at det skal stå sterkt også framover.

Et sterkt folkestyre på både nasjonalt, regionalt og lokalt nivå er viktig for å gi legitimitet til de politiske beslutningene, og bidrar til at ulike interesser i samfunnet ivaretas og blir hørt. For regjeringen er det viktig å bidra til å bevare og ytterligere styrke demokratiet på alle nivåer.

I august 2023 ble den første tilstandsanalysen av det norske demokratiet lansert. Denne er gjennomført av Universitetet i Oslo på oppdrag fra Kommunal- og distriktsdepartementet. Den er den første demokratianalysen av sitt slag i Norge, og er unik ved at den undersøker tilstanden på ulike sider ved demokratiet på nasjonalt, regionalt og lokalt nivå. Også tilstandsanalysen konkluderer med at det norske demokratiet er stabilt og gjennomgående er av høy kvalitet. Samtidig peker den på at det også i et høykvalitetsdemokrati som det norske vil være rom for forbedring, og trekker frem noen områder hvor det er forbedringspotensial. Disse dreier seg blant annet om at innflytelse er skjevfordelt mellom ulike grupper og innbyggeres oppfatning om utbredelse av korrupsjon og maktmisbruk. Det redegjøres nærmere for tilstandsanalysen av det norske demokratiet i kapittel 6.4 i proposisjonen.

Tilstandsanalysen gir viktige innspill til regjeringens videre arbeid for å bevare og styrke demokratiet, og regjeringen vil på egnet måte komme tilbake til Stortinget om hvordan oppfølgingen skal skje. For å kunne følge utviklingen over tid, er det allerede besluttet at Universitetet i Oslo skal gjennomføre en ny tilstandsanalyse.

1.2 Kommuneproposisjonen 2025

1.2.1 Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2024 og 2025

I proposisjonens punkt 2 gis en omtale av det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2024 og 2025.

I punkt 2.1 gis en omtale av kommuneøkonomien i 2024.

Kommunesektorens frie inntekter i 2023¹og 2024². Mill. kroner og endring i prosent.

I punkt 2.2 gis en omtale av det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2025, herunder om inntektsrammene for 2025.

Kommuneøkonomien har i 2023 vært preget av sterk kostnadsvekst, høye strømpriser, renteøkninger, havbruksinntekter og krigen i Ukraina.

Regjeringen legger opp til en realvekst i frie inntekter på 6,4 mrd. kroner i 2025.

Regjeringen legger opp til at veksten på 6,4 mrd. kroner fordeles med 5,0 mrd. kroner til kommunene og 1,4 mrd. kroner til fylkeskommunene.

Veksten på 6,4 mrd. kroner overstiger de anslåtte merkostnadene til demografi og pensjon med 2,5 mrd. kroner. Innenfor veksten til kommunene er 250 mill. kroner begrunnet med bemanning i barnehager, mens 1,6 mrd. kroner er begrunnet med omleggingen av inntektssystemet til kommunene.

Videre gis en omtale av demografikostnadene for 2025, pensjonskostnadene for 2025 og forutsetninger for beregning av de regnskapsmessige pensjonskostnadene.

Det vises til proposisjonens punkt 2 for nærmere omtale.

1.2.2 Inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene

I proposisjonens punkt 3 omtales ulike temaer innenfor inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene.

Når det gjelder kommunene, omtales et trekk i kommunenes innbyggertilskudd i 2024 for å dekke inn Frøya kommune sitt akkumulerte negative rammetilskudd i forbindelse med inntektsutjevningen. Når det gjelder inntektssystemet for fylkeskommunene, presenteres det en omfordeling av midler som skulle gå til ordningen med gratis ferjer, men hvor ferjesambandene ikke er gratis i hele 2024. Det orienteres videre om en feil i kriteriet vedlikeholdsbehov fylkesvei i delkostnadsnøkkelen for fylkesvei, som har konsekvenser for rammetilskuddet til fylkeskommunene i 2024. Denne feilen i grunnlagstallene for kriteriet påvirker beregningene av fordelingsvirkninger av det nye inntektssystemet som trådte i kraft fra 2024, og vil også ha konsekvenser for inntektssystemet for senere år. Til slutt foreslås det en justering av tannhelsenøkkelen fra og med 2025, som følge av at det i saldert budsjett for 2024 ble lagt inn midler til styrking av tannhelsetilbudet til eldre.

Det vises til proposisjonens punkt 3 for nærmere omtale.

Regjeringen legger nå fram et forslag til nytt inntektssystem for kommunene som får virkning fra 2025. Den helhetlige gjennomgangen av inntektssystemet for kommunene er omtalt i del II i proposisjonen.

I forslaget til nytt inntektssystem foreslår departementet at eierinntekter blir tatt ut av skattegrunnlaget til kommunene. En slik korreksjon vil også omfatte fylkeskommunene, noe som kan gi en mindre omfordeling av inntektene til fylkeskommunene.

1.2.3 Skjønnstilskuddet

Kommunal- og distriktsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner etter skjønn. Formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet, og å bidra til fornying og utvikling.

I proposisjonen gis en omtale av ubrukte midler fra tilleggsbevilgningen på 1 700 mill. kroner ved nysalderingen av 2023-budsjettet i forbindelse med ekstremværet «Hans».

Departementet foreslår at den samlede skjønnsrammen til kommuner og fylkeskommuner i 2025 blir satt til 1 000 mill. kroner, hvorav hele rammen bevilges på kap. 571 Rammetilskudd til kommuner, jf. forslag til vedtak i proposisjonen.

Fra og med 2024 er fylkeskommunenes basisramme avviklet, mens det er opprettet en felles pott til kompensasjon for kostnader ved uforutsette hendelser for kommunene og fylkeskommunene under kap. 571 post 64.

Det vises til proposisjonens punkt 4 for nærmere omtale av skjønnstilskudd fordelt av statsforvalterne (basisrammen), tilbakeholdte skjønnsmidler og departementets prosjektskjønnsmidler.

1.2.4 En nyskapende og bærekraftig kommunesektor

I proposisjonens punkt 5 gis en omtale av en nyskapende og bærekraftig kommunesektor. I punkt 5.1 omtales forsøksordning for kommuner og fylkeskommuner. Det gis en omtale av bakgrunnen for ordningen, om søknadsprosess og antall kommuner som har søkt og hvilke som er med videre i forsøksordningen.

I proposisjonens punkt 5.2 omtales høringen av NOU 2023:9 Generalistkommunesystemet. NOU 2023:9 Generalistkommunesystemet – Likt ansvar – ulike utfordringer ble sendt på høring 24. april 2023, med frist 1. oktober 2023.

Kommunal- og distriktsdepartementet mottok innspill til ett eller flere av utvalgets anbefalinger fra 136 instanser. 80 av innspillene kom fra kommuner eller interkommunale samarbeid. I tillegg kom det flere innspill fra statlige etater og fagforeninger. Alle høringsinnspillene er tilgjengelige på regjeringen.no.

Det gis en omtale av utvalgets kunnskapsgrunnlag og vurderinger og høringsinstansenes innspill til dette.

Videre omtales utvalgets hovedanbefalinger og høringsinstansenes innspill til disse:

• Videreføre dagens kommunesystem

• Aktiv politikk for større kommuner

• Aktiv politikk for interkommunalt samarbeid

• Redusert statlig detaljstyring

• Mer dialog, veiledning og samarbeid

• Særskilt oppfølgingsordning

• Fylkeskommunens veiledningsrolle

• Tilretteleggende samfunnsutvikling og arealplanlegging

• God styring og ledelse

• Innovasjon, omstilling og digitalisering

• Bolig-, utdannings-, nærings- og distriktspolitikk

• Fokus på perifere og sårbare kommuner.

I proposisjonens punkt 5.3 gis en omtale av status og utfordringer for norske kommuner. Det pekes bl.a. på sikkerhet, beredskap og bevaring av vårt demokrati, på klimaendringene og demografiendringene.

Generalistkommuneutvalget pekte på at demografiendringene er den største utfordringen for kommunesektoren. Det gis i proposisjonen en nærmere omtale av hovedtrekkene i den demografiske utviklingen og hvordan disse påvirker kommunene.

I punkt 5.4 gis en omtale av tiltak og virkemidler for å styrke kommunene og kommunesystemet.

Det vises i proposisjonen til at kommunesektoren står overfor store utfordringer framover, og for mange kommuner gjør disse utfordringene seg allerede gjeldende.

Det pekes på at flere ulike virkemidler kan bidra til å styrke kommunene og kommunesystemet. Virkemidlene utelukker ikke hverandre og må fungere parallelt.

I proposisjonen omtales følgende:

• Interkommunalt samarbeid er nødvendig og hensiktsmessig

• Kommunesammenslåing

• Mindre statlig detaljstyring

• Vurdere særskilt oppfølgingsordning for kommuner med store og vedvarende utfordringer

• Mer tilpasset statlig veiledning og støtte til kommunene

• Husbankens kommunerettede arbeid

• Plansystemet er et viktig styringsvirkemiddel for utvikling

• Distrikts- og regionalpolitikk

• Bygdevekstavtaler.

I punkt 5.5 gis en omtale av effektivitet i kommunale tjenester.

Det vises til at det pågår et betydelig omstillings- og effektiviseringsarbeid i kommunesektoren for å frigjøre ressurser slik at innbyggerne kan få flere og bedre tjenester. Gjennom effektivisering kan det kommunale tjenestetilbudet styrkes utover det som følger av inntektsveksten.

I punktet omtales følgende:

• Analyse fra Senter for økonomisk forskning indikerer et potensial for effektivitetsgevinster.

• Kommunevise resultater fra effektivitetsanalysen på kommunedata.no.

• Videreutvikling av analysene.

• Effektivitetsanalysene bør suppleres med flere kilder.

Det vises til proposisjonens punkt 5 for nærmere omtale.

1.2.5 Et velfungerende og tillitsskapende demokrati

I proposisjonens punkt 6 gis en omtale av et velfungerende og tillitsskapende demokrati.

Det pekes i proposisjonen på at det norske demokratiet er solid, og plasserer seg i toppsjiktet på globale demokratirangeringer som eksempelvis Varieties of Democracy (V-Dem) og Freedom House Index. Samtidig viser de samme demokratimålingene at demokratiet globalt er i tilbakegang, og at flere land går i mer autoritær retning, også land som har vært ansett som liberale demokratier. Det viser at demokrati ikke kan tas for gitt, og at det krever innsats for å sikre at et demokrati som det norske også i framtida skal stå sterkt. Utviklingen globalt, sammen med andre endringer i utfordringsbildet, understreker viktigheten av å ha høy bevissthet om demokratiet også i Norge.

I 2023 ble det gjennomført kommunestyre- og fylkestingsvalg. At vi har mange lokale folkevalgte over hele landet er en styrke ved det norske demokratiet, og det bidrar til at mange viktige beslutninger også kan tas så nært som mulig de som berøres av politikken. Lokaldemokratiet bidrar også til at svært mange nordmenn får politisk erfaring som folkevalgte, og kunnskaper om kommunalt styre og stell. Dette bidrar til å styrke forståelsen for og tilliten til det politiske systemet. Frie og hemmelige valg, sammen med den demokratiske involveringen og deltakelsen blant innbyggere som skjer mellom valg, er derfor svært viktig for å sikre et sterkt demokrati både lokalt, regionalt og nasjonalt.

Videre i punktet gjøres det rede for Kommunal- og distriktsdepartementets innsats knyttet til valg og demokrati, både på lokalt og nasjonalt nivå samt internasjonalt gjennom Europarådet.

Det gis omtale av kommunestyre- og fylkestingsvalget 2023, herunder om valgdeltakelse, representasjon i nyvalgte kommunestyrer og fylkesting, arbeid for å styrke motstandsdyktigheten mot uønsket påvirkning i forbindelse med valg, og om omvalg i Moss kommune til Østfold fylkesting.

I proposisjonen gis det videre en omtale av utviklingsprosjektet Lokaldemokratiet i foregangskommuner, gjennomført i perioden 2022–2023 av Kommunal- og distriktsdepartementet.

I proposisjonen omtales også en tilstandsanalyse av det norske demokratiet.

Det pekes i proposisjonen på at med tilstandsanalysen har departementet fått utviklet en presis og nyansert måte å måle demokrati på, som er bedre egnet enn eksisterende mål til å identifisere forbedringspotensial og styrker i et velfungerende demokrati som det norske.

Et annet formål med tilstandsanalysen er å kunne si noe om det norske demokratiets robusthet i en verden der demokratisk forvitring og tilbakegang rammer stadig flere – også land som tidligere har blitt sett på som stabile demokratier.

Det gis en omtale av utvalgte funn fra første kartlegging og analyse av tilstanden ved det norske demokratiet. Til tross for et høyt nivå på kvaliteten til det norske demokratiet, viser forskerne at det er sider med et klart forbedringspotensial.

Det gis videre en omtale av ny kartlegging av demokratitilstanden etter fire år – sammenligning med andre land og om oppfølgingen av tilstandsanalysen.

I proposisjonens punkt 6.5 omtales innbyggerforslag – bruk av Minsak.no. I 2023 ble det sendt 85 forslag fra Minsak.no til norske kommuner og fylkeskommuner. Forslagene som fremmes gjennom løsningen, dreier seg om ulike forhold.

I proposisjonens punkt 6.6 omtales Europarådets arbeid på demokratiområdet. Det vises til to nye rekommandasjoner som ministerkomiteen i Europarådet vedtok i 2023 om god demokratisk styring og deliberativt og deltakende demokrati, om Europarådets toppmøte på Island i 2023 og om en styringskomité om demokrati.

I proposisjonens punkt 6.7 omtales Europarådets kommunalkongress’ monitorering av Norge. Kongressens rapportører besøkte Norge i mai 2023 for å rapportere om situasjonen her når det gjelder Norges etterlevelse av charteret om lokalt selvstyre. I proposisjonen vises det til at Norge både får ros og at det er rom for forbedringer.

1.2.6 Oppgavefordeling og regelverk

I proposisjonens punkt 7 gis en omtale av oppgavefordeling og regelverk under ulike departementer.

1.2.6.1 Arbeids- og inkluderingsdepartementet

• Høye flyktningankomster fra krigen i Ukraina

• Stortingsmelding om integrering

• Ny offentlig AFP

1.2.6.2 Barne- og familiedepartementet

• Barnevernsreformen – kompensasjon til kommunene

• Kvalitetsreform i barnevernet – høringsnotat med forslag til endringer i barnevernsloven mv.

• Kirkebevaringsfondet

1.2.6.3 Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet

• Konsekvenser for kommunesektoren som følge av ny lov om elektronisk kommunikasjon

1.2.6.4 Helse- og omsorgsdepartementet

• Status for vann- og avløpssituasjonen i Norge

• Kompetansekrav for leger i kommunale helse- og omsorgstjenester

• Mulighet for kommuner og spesialisthelsetjenesten til å opprette LIS1-stillinger innenfor egen økonomisk ramme

• Bo trygt hjemme-reformen

• Utredning av en mer samlet organisering av forsknings- og kompetansesentrene utenfor spesialisthelsetjenesten

• Egenandel for kommunale helse- og omsorgstjenester i institusjon

• Rekruttering- og samhandlingstilskudd

• Opptrappingsplan for psykisk helse

• Helseteknologiordningen

• Digital samhandling

• Pasientens legemiddelliste

• Pasientens prøvesvar

• Forvaltning og drift av nasjonale e-helseløsninger

1.2.6.5 Kommunal- og distriktsdepartementet

• Høring om endringer i sektorlovgivningen for å sikre at oppgaver til kommuner og fylkeskommuner tildeles i lover og forskrifter

• ESA-sak om skattefritak og konkursimmunitet i kommunesektoren

• ESA-saker om mulig ulovlig statsstøtte til KLP og om mulige brudd på anskaffelsesregelverket

• Ny valglov

• Boligmelding

• Åpning for forsøk i ordningen med startlån

• Overvann

• Fulldigital plan- og byggesaksprosess

• Endringer i sameloven om språkregler – forvaltningsområdet for samiske språk

• Statlige planretningslinjer

1.2.6.6 Kultur- og likestillingsdepartementet

• Nasjonal plan for idrettsanlegg

1.2.6.7 Kunnskapsdepartementet

• Melding til Stortinget om høyere yrkesfaglig utdanning

• Melding til Stortinget om profesjonsutdanningene

• Praksis i helse- og sosialfagutdanningene

• RETHOS

• Kommunenes strategiske forskningsorgan

• Ny opplæringslov

• Styring og finansiering av private barnehager

1.2.6.8 Samferdselsdepartementet

• Innføring av krav til nullutslipp for nye ferjer og hurtigbåter

• Endring av tunnelsikkerhetsforskriftene for fylkesvegnettet og kommunalt vegnett i Oslo kommune

• Nasjonale føringer for riks- og fylkesveier

• Forskrift om vegdata og trafikkinformasjon

• Ny vegklasseforskrift og endringer i bruforskrift for fylkesveg

• Endring av forskrift om tilgjengeliggjøring av sanntids veg- og trafikkinformasjonstjenester

• Endringer i drosjereguleringen

1.2.7 Utviklingen i kommuneøkonomien

I proposisjonens punkt 8 gis en omtale av utviklingen i kommuneøkonomien.

I punkt 8.1 gis en omtale av den økonomiske situasjonen i kommunesektoren.

Det vises til at sterk kostnadsvekst, høye strømpriser, renteøkninger, havbruksinntekter og krigen i Ukraina slo inn i kommunenes og fylkeskommunenes økonomi i 2023, som i 2022.

Ved inngangen til 2024 var den økonomiske situasjonen i sektoren jevnt over god etter flere år med gode driftsresultater. Siden 2015 har netto driftsresultat for kommunesektoren stort sett ligget godt over Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomis (TBUs) anbefalte nivå på 2 pst. av inntektene over tid. Dette har gitt grunnlag for en betydelig oppbygging av disposisjonsfond i kommunene og fylkeskommunene. Det er få kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK). Driftsresultatet i 2023 var imidlertid under TBUs anbefalte nivå, og forskjellene mellom kommunene fortsatte å øke som følge av at den sterke kostnadsveksten, de høye strømprisene, renteøkningene og havbruksinntektene slo ulikt ut mellom kommunene.

Både 2022 og 2023 var kjennetegnet av sterk prisvekst og stigende renter. Samtidig ble skatteinntektene høyere enn anslått. Netto driftsresultat i 2022 og 2023 må ses i lys av dette. Nedgangen i netto driftsresultat i 2023 skyldtes svakere brutto driftsresultater og må blant annet ses i sammenheng med at kommunene har trengt tid på å tilpasse seg lavere realinntekter som følge av det høye kostnadsnivået. Et høyere rentenivå førte til økte renteutgifter, men for sektoren samlet ble denne effekten motvirket av økt utbytte og avkastning på finansielle plasseringer.

Netto driftsresultat varierte mer mellom kommunene i 2023 enn i foregående år. En forklaring på den store spredningen antas å være at en del kommuner også i 2023 hadde høye inntekter fra kraft og fra Havbruksfondet, samtidig som det har vært store prisforskjeller på strøm mellom de ulike landsdelene. Også forskjellene i avkastningen på finansplasseringer og inntekter fra utbytte er store. Med høyere rente vil også ulik gjeldsbelastning bidra til større spredning.

Norge har besluttet å gi midlertidig kollektiv beskyttelse til mennesker på flukt fra krigshandlinger i Ukraina. Kommunene har store utgifter til å ta imot flyktninger. Tilskudd fra staten skal gi en rimelig dekning av merutgiftene, men det er også utgifter som skal dekkes av kommunenes ordinære inntekter som for andre innbyggere, særlig etter at flyktningene har blitt bosatt.

Følgende temaer er gitt en nærmere omtale:

• Sterkere aktivitetsvekst i 2023

• Lavere investeringer i 2023, men fortsatt et høyt investeringsnivå

• Netto driftsresultat lå under anbefalt nivå, men sektoren har solide reserver.

I punkt 8.2 omtales aktivitetsutvikling i kommunesektoren.

For å måle den samlede aktivitetsutviklingen i kommunesektoren benyttes en indikator der endring i sysselsetting (timeverk), endring i produktinnsats (i faste priser) og endring i brutto realinvesteringer (i faste priser) veies sammen.

Den samlede aktiviteten i sektoren er anslått å ha vokst med 2,1 pst. i 2023. Sysselsettingen målt ved utførte timeverk vokste med 1,0 pst., og det var en relativt kraftig vekst i produktinnsatsen på 6,7 pst. Investeringsnivået gikk ned med 1,8 pst., men investeringsnivået var fortsatt høyt. I 2023 utgjorde investeringene 97 mrd. kroner. Dette tilsvarte 13,8 pst. av inntektene, noe som er om lag på snittet over den siste tiårsperioden.

I punkt 8.3 gis en omtale av økonomisk balanse. Det gis en omtale av netto driftsresultat og disposisjonsfond. Netto driftsresultat er den mest sentrale indikatoren for den økonomiske balansen i kommunene og fylkeskommunene.

I punktet omtales følgende:

• Netto driftsresultat i 2023 var under anbefalt nivå

• Kommunesektoren har bygd opp solide reserver

• Store variasjoner mellom kommunene i driftsresultater og reserver.

Videre omtales ROBEK (Register om betinget godkjenning og kontroll).

Ved inngangen til mai 2024 var 16 kommuner og ingen fylkeskommuner ført opp i ROBEK.

I punktet omtales også nettofinansinvesteringer, som i nasjonalregnskapet definert som samlede inntekter fratrukket samlede utgifter, der også utgifter til bruttorealinvesteringer inngår, mens lån og avdrag er holdt utenom.

I proposisjonens punkt 8.4 gis en omtale av gjeld.

Følgende tema omtales:

• Gjelden fortsatte å vokse, men ikke all gjeld belaster kommuneøkonomien

• Gjeldsbelastningen varierer mye mellom kommunene

• Kommunesektorens kortsiktige gjeld

• Risikoen ved kommunesektorens kortsiktige gjeld.

I punkt 8.5 gis en omtale av pensjon og likviditet.

Følgende tema omtales:

• Forutsigbarhet og utjevning av pensjonskostnader i kommuneregnskapet

• Veksten i frie inntekter dekker økningen i anslåtte pensjonskostnader

• Nivået på frie inntekter dekker nedbyggingen av akkumulert premieavvik

• Pensjonspremier, pensjonskostnader og likviditet.

Det vises til proposisjonens punkt 8 for nærmere omtale.

1.2.8 Kommunenes og fylkeskommunenes inntektsnivå i 2023

I proposisjonens punkt 9 gis en omtale av kommunenes og fylkeskommunenes inntektsnivå i 2023. Det presenteres forskjeller i kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter i 2023 når det korrigeres for forskjeller i utgiftsbehov.

I punkt 9.1 omtales begrepet frie inntekter.

I punkt 9.2 omtales at forskjeller i skatteinntekter utjevnes i inntektssystemet.

I punkt 9.3 omtales begrepet frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov.

I punkt 9.4 gis en omtale av forskjeller i inntektsnivå mellom grupper av kommuner.

I punkt 9.5 gis en nærmere omtale om tilleggsinntekter i kommunene.

I punkt 9.6 gis en omtale av fylkeskommunenes frie inntekter korrigert for utgiftsbehov.

Det vises til proposisjonen punkt 9 for nærmere omtale.

1.2.9 Utviklingen i kommunale tjenester

I proposisjonens punkt 10 redegjøres det for befolkningsutviklingen og en del sentrale indikatorer for utviklingen i de fleste kommunale velferdstjenestene. Omtalen tar i første rekke for seg utviklingen fra 2015 til 2023, og da særlig utviklingen i løpet av 2023.

I punkt 10.1 gis en omtale av barnehage, i punkt 10.2 grunnskole, i punkt 10.3 videregående opplæring, i punkt 10.4 barnevern, i punkt 10.5 helse og omsorg og i punkt 10.6 boligsosialt arbeid.

1.2.10 Nynorsk i kommunane

I proposisjonens punkt 11 gis en omtale av nynorsk i kommunene.

Kommunane og fylkeskommunane er omfatta av verkeområdet i språklova som tredde i kraft 1. januar 2022 og har eit ansvar for å bruke, utvikle og styrkje bokmål og nynorsk. Med språklova fekk fylkeskommunane nye plikter.

Prisen Årets nynorskkommune gjekk i 2022 til Vestland fylkeskommune og i 2021 til Ål kommune.

1.3 Nytt inntektssystem for kommunane

1.3.1 Nytt inntektssystem for kommunane

1.3.1.1 Innleiing

Det blir i proposisjonen vist til at inntektssystemet er eit system for fordeling av dei frie inntektene til kommunane. Systemet er ein av dei viktigaste berebjelkane i velferdsstaten, og fordeler om lag 400 mrd. kroner mellom kommunane kvart år. Dei frie inntektene består av rammetilskot og skatteinntekter, og er inntekter som kommunane kan rå fritt over, utan andre føringar frå staten enn gjeldande lover og regelverk. Inntektssystemet fordeler rammetilskotet og utjamnar skatteinntekter mellom kommunane. Dei frie inntektene følgjer i stor grad innbyggartalet i kommunane, og inntektene vil derfor endre seg når innbyggartalet endrar seg.

Inntektssystemet skal vareta fleire til dels motstridande omsyn. Det viktigaste målet med inntektssystemet er å sørge for at alle kommunar kan tilby gode og likeverdige velferdstenester til innbyggarane. Dette inneber at det ikkje kan vere for store forskjellar i tenestetilbodet mellom kommunane.

Det er store forskjellar mellom kommunane i dag, både når det gjeld innbyggartal, befolkningssamansetning, busettingsmønster og levekår.

Det er òg betydelege forskjellar i lønsnivået og storleik på formuane i befolkninga. Det påverkar skatteinntektene til kommunane, og gjer at kommunane har ulike utgangspunkt for å tilby likeverdige tenester. Gjennom inntektsutjamninga er skattesterke område i Noreg med på å finansiere eldreomsorg, helsetenester, skular og barnehagar i område der inntektsnivået i befolkninga er lågare.

Det blir i proposisjonen vist til at inntektene til kommunane samstundes skal ha ei lokal forankring. Det er viktig av omsyn til lokaldemokratiet at kommunane har eigne inntekter som dei til ein viss grad kan påverke omfanget av. Det bør vere ei kopling mellom skattebetalarane lokalt og kommunane sine inntekter. Dersom kommunane sine inntekter blir fordelte i tråd med det lokale skattegrunnlaget, vil det kunne gi kommunane insentiv til å forsøke både å auke dei lokale inntektene og å betre dei lokale tenestene. Dette omsynet skal også inntektssystemet vareta.

Eit tredje viktig omsyn inntektssystemet skal vareta, er omsynet til stabile og føreseielege inntektsrammer for kommunane. Kommunane har ansvaret for viktige velferdstenester som er vedtekne av Stortinget, og velferdstilbodet kommunane gir innbyggarane sine bør difor ikkje variere mykje frå år til år. Det at kommunane har ein så stor del av sine inntekter frå nasjonale skatteartar, som også Stortinget vedtek, har gjort at kommunesektoren automatisk har tatt del i den sterke skatteveksten i Noreg dei siste åra.

1.3.1.1.1 Nytt inntektssystem for kommunane

Det blir i proposisjonen peikt på at eit av hovudmåla med gjennomgangen av inntektssystemet er å utjamne dei økonomiske forskjellane mellom kommunane, og sørge for at inntektssystemet legg til rette for eit likeverdig tenestetilbod i heile landet.

Det blir i proposisjonen vist til at det er viktig at inntektssystemet blir oppdatert med jamne mellomrom, for å sikre at det er tilpassa dagens situasjon i kommunesektoren, og for å oppretthalde legitimiteten til systemet. I 2020 var det 15 år sidan førre offentlege utval gjennomførte ei heilskapleg vurdering av inntektssystemet for kommunane, og systemet blei sist endra i 2017. Ved behandlinga av kommuneproposisjonen for 2019 bad Stortinget regjeringa Solberg om å sette ned eit offentleg utval for å gå gjennom inntektssystemet for kommunane. Dette utvalet blei utnemnt våren 2020, leverte utgreiinga si i august 2022 og forslaget frå utvalet var på høyring hausten 2022.

Regjeringa legg i proposisjonen fram forslag til endringar i alle hovuddelane av inntektssystemet; utgiftsutjamninga, skatteelementa og dei regionalpolitiske tilskota.

Det blir i proposisjonen vist til at målet med utgiftsutjamninga er å jamne ut ufrivillige variasjonar i utgifter mellom kommunane. For at utgiftsutjamninga skal vere mest mogleg treffsikker og fange opp endringar i befolkningssamansetning, levekår, reiseavstandar og andre strukturelle forhold, må kriteria i kostnadsnøkkelen bli jamleg oppdaterte. Regjeringa vil føre vidare ei fagleg fundert utgiftsutjamning, og har gjennomført ein gjennomgang av alle delkostnadsnøklane i utgiftsutjamninga. Det er i dag full utgiftsutjamning innanfor sektorane som inngår i utjamninga, og dette er òg eit viktig prinsipp som blir vidareført. I Hurdalsplattforma blei det varsla at regjeringa vil fjerne dei delane av inntektssystemet som straffar kommunar som ikkje slår seg saman, og dette blir no følgt opp ved at ordninga med gradering av basistilskotet blir avvikla.

Regjeringa har òg varsla ein ambisjon om eit meir utjamnande inntektssystem, og viser i proposisjonen til at ho legg fram eit forslag som mellom anna gir jamnare fordelte skattegrunnlag og større grad av inntektsutjamning mellom kommunane. Endringane i skatteelementa vil òg gi meir stabile og føreseielege inntekter til kommunesektoren.

Regjeringa har òg gjort ei vurdering av dei regionalpolitiske tilskota til kommunane og foreslår endringar i desse.

Toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande helse- og omsorgstenester er ikkje ein del av inntektssystemet, men har fleire berøringspunkt med inntektssystemet og finansierer delvis nokre av dei same tenestene. Regjeringa foreslår i proposisjonen ei omlegging av ordninga som tek betre omsyn til den samla økonomiske belastninga kvar enkelt kommune har ved å yte særleg ressurskrevjande tenester.

I samband med omlegginga av inntektssystemet foreslår regjeringa å auke den økonomiske ramma til kommunesektoren, og 1,6 mrd. kroner av den signaliserte veksten i frie inntekter er grunngitt med omlegginga av inntektssystemet. For å oppnå ei endå jamnare fordeling av inntektene mellom kommunane vil 1,5 mrd. kroner av denne veksten bli gitt med ei særskilt fordeling. Denne fordelinga tek omsyn til at kommunane har ulike økonomiske føresetnader for å løyse oppgåvene, sjølv etter at kommunane har fått eit jamnare skattegrunnlag og den symmetriske utjamninga er auka. Midlane blir fordelte slik at dei kommunane som har låge skatteinntekter, og heller ikkje vesentlege inntekter frå naturressursar som vasskraft, vindkraft og havbruk, får ein større del av denne veksten enn kommunar med høge skatteinntekter. Dette er nærare omtalt i kapittel 20. I tillegg er 0,1 mrd. kroner av veksten brukt til ein ny tapskompensasjon i samband med omlegginga av inntektssystemet.

1.3.1.2 Inntektssystemutvalet sitt forslag til nytt inntektssystem

Inntektssystemutvalet leverte si utgreiing, NOU 2022:10 Inntektssystemet for kommunene, til Kommunal- og distriktsdepartementet 29. august 2022. Utvalet tok ein heilskapleg gjennomgang av inntektssystemet for kommunane, og la fram forslag til utforming av eit nytt inntektssystem. Utvalet understreka at dagens inntektssystem i hovudsak fungerer godt, men at det er mange år sidan førre gjennomgang, og at det trengst ei oppdatering av korleis omfordelingsordningane er utforma. I utgreiinga fremja utvalet forslag til endringar i alle hovudelementa i inntektssystemet.

1.3.1.2.1 Skatteelementa i inntektssystemet

Skatteinntekter utgjer over halvparten av dei frie inntektene til kommunane, og er skeivt fordelte mellom kommunane. Etter utvalet sitt syn fungerer dagens ordning for utjamning av skatteinntekter godt, og gir ei stor omfordeling mellom kommunane. Utvalet meiner at skatteinntekter framleis bør utgjere ein stor del av inntektene til kommunane, men at det trengst nokre endringar i skatteelementa for å oppnå ei jamnare fordeling og eit meir stabilt skattegrunnlag enn i dag.

Kommunane har i dag mellom anna inntekter frå formuesskatt og skatt på eigarinntekter, som begge er ujamt fordelte og kan variere relativt mykje frå år til år. Utvalet meiner at ein bør redusere formuesskatten sin del av inntektene til kommunane, og at ein bør vurdere å lage eit skattegrunnlag som ikkje, eller i mindre grad, inneheld skattepliktig utbytte.

Mange kommunar har i dag høge inntekter frå vasskraft, Havbruksfondet og eigedomsskatt på kraft- og petroleumsanlegg. Desse naturressursinntektene inngår ikkje i inntektsutjamninga, og skaper store inntektsforskjellar mellom kommunane. Utvalet meiner at mottakarkommunane framleis skal få behalde ein stor del av desse inntektene, men at ein del av dei bør inngå i ei moderat utjamningsordning mellom kommunane.

Utvalet fekk i eit tilleggsmandat i oppgåve å vurdere om dagens system for inntektsutjamning samsvarer med høvet kommunane har til å sette skattesatsar på inntekts- og formuesskatten som er lågare enn maksimalsatsen. Utvalet meiner primært at skattesatsane for skatt på inntekt og formue bør vere faste satsar, og at kommunane ikkje bør ha høve til å endre desse. Dersom kommunane framleis skal ha høve til å sette ulike skattesatsar, meiner utvalet at kommunar som reduserer satsen, ikkje bør får kompensasjon for dette.

1.3.1.2.2 Utgiftsutjamninga

Utgiftsutjamninga jamnar ut variasjonar i kostnader kommunane har ved å tilby kommunale tenester. Utvalet meiner at utgiftsutjamninga er svært viktig for at alle kommunar skal kunne tilby likeverdige tenester til innbyggarane sine, og argumenterer for at det framleis bør vere full utjamning av ufrivillige kostnadsforskjellar mellom kommunane. Utvalet foreslår nokre endringar i kriterium og vekter i tråd med oppdaterte analysar av variasjonane i utgiftene til kommunane. Nokre av forslaga er:

• å vekte ned kriteriet for talet på personar med psykisk utviklingshemming (i pleie- og omsorgsnøkkelen),

• å erstatte kriteriet for talet på personar med høg utdanning med eit kriterium for talet på lønstakarar (i barnehagenøkkelen),

• å ta inn eit kriterium for talet på personar med diagnosar knytt til rus og psykiatri (i delkostnadsnøklane for barnevern og sosiale tenester).

Dei ulike forslaga blir nærare kommenterte under omtalen av den enkelte delkostnadsnøkkel i kapittelet i proposisjonen om utgiftsutjamninga. Utvalet peiker på at det er svakheiter ved det tilgjengelege datagrunnlaget på grunn av koronapandemien og kommunesamanslåingar, og at analysane derfor bør oppdaterast når nye data ligg føre.

1.3.1.2.3 Regionalpolitiske tilskot

Etter utvalet si vurdering er dei viktigaste regionalpolitiske verkemidla i inntektssystemet inntekts- og utgiftsutjamninga. I tillegg til desse ordningane, er det i dag fem regionalpolitiske tilskot. Utvalet meiner at det framleis er behov for nokre regionalpolitiske tilskot i inntektssystemet, men at slike tilskot bør utgjere ein mindre del av kommunane sine inntekter enn i dag, og at dei i større grad skal gå til kommunar med særskilde utfordringar.

Utvalet tilrår å behalde dagens to distriktstilskot, med nokre justeringar, og at det blir gitt eit særskilt tilskot til kommunar som er senter i landsdelen sin. Utvalet tilrår å avvikle dagens regionssentertilskot og tilskotet til kommunar med særleg høg befolkningsvekst.

1.3.1.2.4 Andre tilrådingar og forslag

Utvalet legg vekt på at ein bør fordele mest mogleg av rammetilskotet etter dei faste kriteria i inntektssystemet, og foreslår derfor ein reduksjon i skjønstilskotet og saker som blir gitt med særskild fordeling. Utvalet meiner òg at ein bør vurdere endringar i innretninga av det øyremerkte tilskotet for ressurskrevjande tenester, slik at ordninga i større grad ser på dei samla utgiftene for kommunen. Utvalet vurderer òg at inntektssystemet ikkje bør ta særskilt omsyn til kommunar med mange gjesteinnbyggarar.

1.3.1.3 Samandrag av høyringa av NOU 2022:10

Utgreiinga frå Inntektssystemutvalet, NOU 2022:10, var på høyring hausten 2022. Totalt kom det inn 293 høyringsinnspel, dei fleste frå kommunar, men òg frå KS, interesseorganisasjonar, statsforvaltarar, fylkeskommunar og andre offentlege instansar. Sjå punkt 12 i proposisjonen for nærare omtale.

1.3.2 Om inntektssystemet

I punkt 13 i proposisjonen blir det gitt ein omtale av inntektssystemet.

Kommunesektoren har ansvaret for viktige velferdsoppgåver og forvaltar ein stor del av norsk økonomi. I proposisjonen er det vist til at det er viktig at desse midlane blir fordelte og forvalta på ein god måte. I proposisjonen blir det vist til at målet med inntektssystemet er å legge til rette for at alle kommunar har økonomiske føresetnader for å kunne gi gode og likeverdige tenester til innbyggarane sine. Det blir i proposisjonen peikt på at inntektene må fordelast på ein slik måte at folk kan bu over heile landet, og at alle innbyggarar skal kunne få eit godt tenestetilbod i kommunen sin. Inntektssystemet er eit kraftfullt verkemiddel for å legge til rette for dette.

Inntektssystemet fordeler rammetilskotet og omfordeler skatteinntektene til kommunane. Rammetilskotet og skatteinntektene utgjer dei såkalla frie inntektene til kommunane. Dei frie inntektene til kommunane er anslått til om lag 413 mrd. kroner i 2024, av dette er 175 mrd. rammetilskot og 238 mrd. skatteinntekter.

Inntektssystemet består av fleire element, der dei viktigaste er:

• utjamning av skatteinntekter (inntektsutjamning)

• utjamning av ufrivillige variasjonar i utgiftsbehov (utgiftsutjamning)

• ulike regionalpolitisk grunngitte tilskot.

Kapittelet beskriv dagens inntektssystem ved å sjå nærare på prinsippa som ligg til grunn for utforminga av systemet og dei ulike elementa systemet består av.

I punkt 13.1 blir prinsipp for utforminga av inntektssystemet omtalt.

Sidan innføringa av inntektssystemet i 1986 har det vore politisk semje om at hovudmålet med inntektssystemet er å utjamne kommunane sine økonomiske føresetnader for å kunne tilby gode og likeverdige tenestetilbod til innbyggarar i heile landet. Inntektssystemet skal òg ta omsyn til andre prinsipp, som lokal forankring av kommunane sine inntekter, at inntektene skal vere stabile og føreseielege, og at inntektssystemet skal vere så enkelt og transparent som mogleg. Fleire av desse omsyna er til dels motstridande, og i utforminga av inntektssystemet må desse omsyna vegast mot kvarandre. I avsnittet går ein gjennom dei mest sentrale omsyna som ligg bak utforminga av dagens inntektssystem:

• Likeverdige tenester

• Lokal forankring

• Stabile og føreseielege inntekter

• Eit enkelt og gjennomsiktig inntektssystem.

I punkt 13.2 blir dagens inntektssystem omtalt.

Inntektssystemet består i hovudsak av ei utjamning av skatteinntekter (inntektsutjamning) og ei utjamning av forskjellar i utgiftsbehov mellom kommunane (utgiftsutjamning). I tillegg inneheld inntektssystemet nokre tilskot som blir gitt med ei regionalpolitisk grunngjeving, og eit skjønstilskot. I avsnittet går ein gjennom dei ulike elementa i dagens inntektssystem:

• Skatteinntekter og inntektsutjamning

• Rammetilskotet

• Regionalpolitiske tilskot og skjønstilskotet.

Sjå punkt 13 i proposisjonen for nærare omtale.

1.3.3 Skatt og inntektsutjamning

Skatteinntekter utgjer i dag om lag 40 pst. av dei samla inntektene til kommunesektoren, og utgjer dermed ein betydeleg del av kommunane sine inntekter. Samstundes er skatteinntektene meir ujamt fordelte mellom kommunane enn rammetilskotet. Det blir i proposisjonen vist til at for å nå målet til regjeringa om ei jamnare inntektsfordeling mellom kommunane, må ein gjere endringar i fordelinga og utjamninga av skatteinntektene. Målet om auka utjamning mellom kommunane må sjåast i samanheng med omsynet til at kommunane sine inntekter skal ha ei lokal forankring, og at dei bør vere stabile og ikkje variere for mykje frå år til år.

Skatteelementa i inntektssystemet omfattar spørsmål om kor stor andel av kommunesektoren sine inntekter som skal kome frå skatt (skatteandelen), kva for skattar kommunane skal ha inntekter frå (skattegrunnlag), i kva for grad forskjellar i skatteinntekter skal utjamnast mellom kommunane og kva for type skattar som skal utjamnast (inntektsutjamning).

Omsynet til at kommunane skal ha inntekter med ei lokal forankring tilseier at ein viss andel av dei samla inntektene til kommunane skal kome frå skatt. Det er viktig av omsyn til lokaldemokratiet at kommunane har eigne inntekter som dei til ei viss grad kan påverke omfanget av. Dette går òg fram av det europeiske charteret for lokalt sjølvstyre. Det bør òg vere ei kopling mellom skattebetalarane lokalt og kommunen sine inntekter, mellom anna frå utnytting av naturressursar. Dersom kommunane sine inntekter blir fordelte i tråd med det lokale skattegrunnlaget, vil det kunne gi kommunane insentiv til å legge til rette for næringsutvikling og forsøke å auke dei lokale skatteinntektene. Det kan i så fall bidra til at den nasjonale økonomien veks og at det som er tilgjengeleg for å løyse kommunale og nasjonale oppgåver aukar. I Hurdalsplattforma går det fram at regjeringa vil «sikre at lokalsamfunn som stiller sine naturressurser til disposisjon for utbygging får mer igjen for det og sikres en rettmessig del av verdiskapingen, herunder gjennom endret skattlegging av vindkraft». Regjeringa har følgt opp dette i samband med innføring av grunnrenteskatt på havbruk, jf. Prop. 78 LS (2022–2023), og grunnrenteskatt på landbasert vindkraft, jf. Prop. 2 LS (2023–2024).

1.3.3.1 Skattelementa i dagens inntektssystem

1.3.3.1.1 Skatteandel

Skatteinntektene utgjer i dag om lag 40 pst. av dei samla inntektene til kommunesektoren. Skatteandelen blir berekna som kommunesektoren sine inntekter frå skatt på inntekt og formue, naturressursskatt og eigedomsskatt, som andel av dei samla inntektene til kommunesektoren innanfor kommuneopplegget.

Sidan 2011 har det vore eit mål at skatteandelen skal vere om lag 40 pst. Skatteandelen har tidlegare variert over tid, men på eit høgare nivå enn i dag.

Skatteandelen har betyding for fordelinga av inntektene mellom kommunane, sidan skatteinntektene er meir ujamt fordelte enn rammetilskotet.

Skatteinntektene er òg meir ustabile og uføreseielege enn rammetilskotet. Skatteinntektene vil i større eller mindre grad avvike frå anslaget i statsbudsjettet. Dei seinare åra har det vore sers krevjande å anslå utviklinga i skatteinntektene, noko som har hatt samanheng med endringar i reglane for skatt på eigarinntekter (utbytte og aksjegevinst m.m.). Dette har medverka til stor meirskattevekst for kommunesektoren. Skatteinntektene heng òg saman med mellom anna utviklinga i arbeidsmarknaden som talet på sysselsette og utviklinga i løn, og desse storleikane kan det òg vere vanskeleg å gi presise anslag for. Skatteinntektene kan òg bli lågare enn anslått i statsbudsjettet, til dømes om utviklinga i arbeidsmarknaden blir svakare enn føresett. Ein høg andel skatteinntekter inneber meir ustabile og uføreseielege inntekter til kommunane, mens ein lågare andel skatteinntekter gir auka stabilitet og føreseielegheit.

Inntekter frå Havbruksfondet, konsesjonskraft og produksjonsavgift på landbasert vindkraft er inntekter som skaper forskjellar i inntektene som kommunane kan disponere fritt, men som ikkje er medrekna i skatteandelen i kommuneopplegget.

1.3.3.1.2 Kommunane sine skattegrunnlag og inntekter frå naturressursar

Kommunane sine skatteinntekter kjem frå fleire ulike skattegrunnlag. For dei fleste kommunane kjem skatteinntektene i hovudsak frå skatt på inntekt og formue. Kvar enkelt kommune kan i tillegg velje å innføre eigedomsskatt på bustad og fritidsbustader og/eller næringseigedom i kommunen. Ein del kommunar har òg særskilde inntekter knytt til naturressursar, i første rekke frå vasskraft, vindkraft og havbruk.

Kommunar med vasskraftanlegg har inntekter gjennom naturressursskatt, konsesjonskraft, konsesjonsavgift og eigedomsskatt på kraftanlegg. Kommunar og fylke med havbruk har inntekter frå Havbruksfondet. Dette er inntekter frå sal av oppdrettsløyve og produksjonsavgift på produsert mengde fisk. Fleire stader blir det bygd ut vindkraft og vertskommunane får inntekter gjennom eigedomsskatt på vindkraftverk og ei produksjonsavgift. Nokre få kommunar har òg store inntekter frå eigedomsskatt på enkelte petroleumsanlegg. I tillegg har mange kommunar og fylke betydelege inntekter frå eigarskap i kraftselskap.

Det blir i proposisjonen peikt på at inntektene frå naturressursutnytting aukar. Dei kommunale inntektene frå desse ordningane har ulik form og bakgrunn, og nokre av desse inntektene er meir skeivt fordelte mellom kommunane enn andre. Kva typar inntekter kommunane har frå innbyggarane og lokale næringar, har dermed betydning for kor stabile inntektene er og for korleis dei er fordelte mellom kommunane.

I dagens inntektssystem er det skatt på alminneleg inntekt, formuesskatt og naturressursskatt frå vasskraft som blir jamna ut mellom kommunane i inntektsutjamninga.

Sjå proposisjonen for nærare omtale av inntektsskatt, formuesskatt, eigedomsskatt, inntekter frå vasskraft: sal av konsesjonskraft, eigedomsskatt og konsesjonsavgift, inntekter frå eigarskap i kraftnæringa, havbruk og vindkraft.

1.3.3.2 Forskjellar i inntekt mellom kommunar

Eit viktig omsyn i gjennomgangen av inntektssystemet er å gi kommunane betre føresetnader for å yte likeverdige tenester ved å redusere forskjellane i inntektene mellom kommunar. Dei forskjellige skatteartane er i ulik grad opphav til forskjellar i kommunane sine inntekter.

1.3.3.2.1 Inntektsutjamning

Kommunane sine inntekter frå skatt på inntekt og formue, og frå naturressursskatt, blir i dag omfordelte mellom kommunane i inntektsutjamninga.

Inntektsutjamninga består av ei symmetrisk utjamning på 60 pst. og ein tilleggskompensasjon til kommunar som har skatteinntekter under 90 pst. av landsgjennomsnittet.

Den symmetriske utjamninga verkar slik at kommunar som har skatteinntekter over landsgjennomsnittet, blir trekte 60 pst. av differansen mellom eige skattenivå og landsgjennomsnittet, målt i kroner per innbyggar. Kommunar som har skatteinntekter under landsgjennomsnittet, får eit tillegg på 60 pst. av differansen mellom eige skattenivå og landsgjennomsnittet. I den symmetriske delen av utjamninga er samla trekk frå kommunar med inntekter over landsgjennomsnittet like stor som den samla kompensasjonen som kommunar med inntekter under landsgjennomsnittet får, og er såleis eit nullsumspel.

Kommunar med skatteinntekter under 90 pst. av landsgjennomsnittet får i tillegg kompensert 35 pst. av differansen mellom eige skattenivå og landsgjennomsnittet. Denne tilleggskompensasjonen blir finansiert gjennom eit likt trekk per innbyggar frå alle kommunar.

Denne modellen for utjamning blei innført i 2005. Den symmetriske utjamninga var då på 55 pst., før ho gradvis blei auka til 60 pst. i perioden 2009–2011.

1.3.3.3 Inntektssystemutvalet sitt forslag til endringar i skatteelementa

Inntektssystemutvalet foreslo ikkje endringar i skatteandelen eller utjamningsgraden i inntektsutjamninga, men tilrådde at skattegrunnlaget blir gjort meir stabilt og føreseieleg ved å halvere den kommunale andelen av formuesskatten, og at skattepliktig utbytte blir tatt ut frå skattegrunnlaget for inntektsskatten til kommunane viss det er mogleg.

Samstundes tilrådde utvalet at det blir innført ei ordning med symmetrisk utjamning på 10 pst. av fleire inntektsartar som i dag ligg utanfor inntektssystemet, som inntekter frå vasskraft, havbruk og eigedomsskatt på kraft- og petroleumsanlegg. Utvalet tilrådde ei vidare utgreiing av korleis ei slik utjamningsordning kunne utformast, og kva for datagrunnlag som kunne leggast til grunn for å seie noko om verdien av kommunane sine konsesjonskraftinntekter.

Utvalet tilrådde at skattesatsane for skatt på inntekt og formue bør vere faste og ikkje baserte på ein maksimalsats som i dag. Utvalet sitt primære standpunkt var at skattesatsane for skatt på inntekt og formue bør vere faste satsar, men om kommunane framleis skal ha høve til å sette ulike skattesatsar, er det viktig at kommunar som set ned skattesatsen, ikkje får kompensasjon for reduserte skatteinntekter gjennom inntektsutjamninga.

Utvalet tilrådde vidare at kommunane får auka skattleggingsfridom gjennom eigedomsskatten. Utvalet viser til at kommunane sitt handlingsrom innanfor eigedomsskatten dei seinare åra har blitt avgrensa gjennom endringar i eigedomsskattelova.

I proposisjonen blir det gitt ein nærare omtale av vurderingane til utvalet og av høyringsinnspela.

1.3.3.4 Departementet si vurdering av skatteelementa i inntektssystemet

Det blir i proposisjonen peikt på at det i utgangspunktet er store forskjellar i skatteinntekter per innbyggar mellom kommunane. Dagens utjamning av inntekter mellom kommunane reduserer desse forskjellane og løftar alle kommunar opp til minst 93 pst. av landsgjennomsnittet for dei skatteinntektene som er omfatta av utjamning. Det blir i proposisjonen vist til at det likevel er betydelege forskjellar mellom kommunane etter utjamning.

Stortinget gjorde følgande oppmodingsvedtak i samband med handsaminga av Prop. 112 S (2022–2023) Kommuneproposisjonen 2024, sjå Innst. 488 S (2022–2023):

«Vedtak nr. 820 (2022–2023):

‘Stortinget ber regjeringen gjennom behandlingen av endringer i kommunenes inntektssystem sikre intensjonen om et inntektssystem for kommunene som er mer utjevnende enn dagens.’»

Regjeringa har vurdert oppmodingsvedtaket i samband med gjennomgangen av inntektssystemet.

For regjeringa har det vore eit mål med gjennomgangen at inntektsforskjellane mellom kommunane skal reduserast. For å oppnå det kan ein ta ulike grep i skatteelementa.

1.3.3.4.1 Skatteandel

I skatteandelen inngår i dag inntekter frå skatt på alminneleg inntekt, formuesskatt og naturressursskatt og frå eigedomsskatt. Desse inntektene er meir ujamt fordelte mellom kommunane og varierer meir over tid enn rammetilskotet.

Utan skatteinntekter frå eigne innbyggarar vil kommunane fullt ut bli finansiert av statlege tilskot og vil ikkje ha insentiv til å auke eigne skatteinntekter. Kommunane ville dermed òg vore meir eksponerte for til dømes kostnadsvekst som er relatert til vekst i auke i løn som òg kan bidra til å auke skatteinntektene.

Inntektssystemutvalet foreslo ingen endringar i skatteandelen og viser til at nivået på skatteandelen i dag gir god balanse mellom omsynet til likeverdige tenester og behovet for utjamning på den eine sida, og den lokale forankringa av inntektene til kommunane på den andre sida.

Departementet har vurdert om skatteandelen bør vere lågare enn i dag for å oppnå auka utjamning, men òg for å gjere kommunane sine inntekter meir stabile og føreseielege. Departementet har i denne vurderinga lagt vekt på at skatteinntektene bør utgjere ein betydeleg del av inntektene til kommunane og foreslår derfor ikkje endringar i skatteandelen i denne gjennomgangen av inntektssystemet. Omsynet til det lokale sjølvstyret og den lokale forankringa av inntektene til kommunane tilseier at skatteandelen ikkje bør ligge på eit lågare nivå enn i dag. Det er viktig at kommunane har insentiv til å auke eigne skatteinntekter, og at dei får noko att for å legge til rette for næringsutvikling og annan innsats for å auke skattegrunnlaga i kommunen.

Skatteandelen må sjåast i samanheng med kva for skattegrunnlag kommunane har og utjamningsgraden i inntektsutjamninga. Departementet foreslår å gjere endringar i skattegrunnlaga til kommunane og endringar i inntektsutjamninga, slik at summen av endringar i skatteelementa både vil gi meir stabile og jamnare fordelte inntekter.

1.3.3.4.2 Skattegrunnlag

Kva typar skatteinntekter kommunane blir tilført, har noko å seie for graden av lokal forankring, for kor stabile inntektene er og for korleis inntektene er fordelte mellom kommunane.

Inntektene til kommunane frå skatt på eigarinntekter utgjer rundt 7 pst. i eit normalår, inntekter frå skatt på formue utgjer om lag 11 pst., skatt frå anna alminneleg inntekt vel 80 pst. og naturressursskatt rundt 1 pst. av skatteinntektene som inngår i inntektsutjamninga.

Regjeringa har vurdert skattegrunnlaga kommunane får inntekter frå, og foreslår endringar i desse. Både skatt på eigarinntekter, som inngår i skatt på alminneleg inntekt, og formuesskatten er meir ujamt fordelte og meir ustabile og uføreseielege enn skatt på mange andre inntekter.

Regjeringa har òg vurdert om kommunane bør få tilbakeført ein del av selskapsskatten. Inntektssystemutvalet meinte at ulike former for selskapsskatt ikkje bør inngå i dei kommunale skattane. Uavhengig av eventuell selskapsskatt vil kommunane ha insentiv til å legge til rette for lokal verdiskaping for å tiltrekke seg nye arbeidsplassar og innbyggarar fordi dette vil auke inntektene frå innbyggartilskotet og personskatten. Samstundes vil det vere vanskeleg å finne ein modell for selskapsskatt som ikkje aukar forskjellane mellom kommunane og som ikkje gjer dei lokale inntektene mindre stabile og meir mobile. Regjeringa meiner derfor at det ikkje er aktuelt å innføre ein kommunal selskapsskatt og eit nytt kommunalt skattegrunnlag.

Dei 20 kommunane med dei aller høgaste inntektene får likevel samla sett ein auke i sine inntekter. Dette kjem av at denne gruppa sett som ein heilskap har høge inntekter frå naturressursar som ikkje blir utjamna, og samstundes har dei ikkje særskilt høge inntekter frå skatt på formue og eigarinntekter.

1.3.3.4.3 Inntektsutjamning

Dagens modell for inntektsutjamning gir ei betydeleg utjamning av forskjellane i kommunane sine inntekter frå skatt på inntekt, formue og naturressursskatt.

Kombinasjonen av den symmetriske kompensasjonen på 60 pst. og tilleggskompensasjonen som blir gitt til kommunar med skatteinntekter per innbyggar på under 90 pst. av landsgjennomsnittet, bidreg i dag til å løfte dei skattesvake kommunane opp til minimum 93 pst. av landsgjennomsnittet etter utjamning. Finansieringa av tilleggskompensasjonen er i dag fordelt på alle kommunar med eit likt beløp per innbyggar. Dette gjer at kostnaden ved å gi eit løft til dei skattesvake kommunane blir delt på alle kommunar, i staden for at han berre blir fordelt mellom kommunane som ligg over landsgjennomsnittet.

Inntektssystemutvalet foreslo ingen endringar i den ordinære inntektsutjamninga for kommunane, men ei ny utjamningsordning der inntektene frå konsesjonskraft, Havbruksfondet og eigedomsskatt på kraftanlegg mv. blir utjamna mellom kommunane.

Sjølv om dagens utjamning utjamnar store delar av forskjellane mellom kommunane når det gjeld inntektene som er omfatta av inntektsutjamning, meiner departementet at det er ønskeleg å redusere forskjellane ytterlegare. Departementet har vurdert ulike endringar i inntektsutjamninga som å auke den symmetriske utjamninga frå dagens 60 pst. eller å gjere endringar i tilleggskompensasjonen slik at den omfattar fleire kommunar enn i dag. Sjå proposisjonen for omtale. Departementet har òg vurdert Inntektssystemutvalet sitt forslag om å inkludere fleire naturressursinntekter i inntektsutjamninga.

Departementet foreslår å auke den symmetriske utjamninga frå 60 til 64 pst. og å vidareføre tilleggskompensasjonen slik han er utforma i dag. Ein auke i den symmetriske utjamninga er eit enkelt grep for å sikre større utjamning mellom kommunane. Forslaget vil gi auka inntekter for kommunar som ligg under landsgjennomsnittet på inntektene som er omfatta av inntektsutjamning, mens kommunane som ligg over landsgjennomsnittet vil bli trekt meir enn i dag. Anslag på verknadene av det samla forslaget (både endringar i skattegrunnlaga og inntektsutjamninga) er at alle kommunar blir løfta til minst 95 pst. av landsgjennomsnittet etter inntektsutjamning.

Kommunane har over tid fått fleire og større inntekter på sida av inntektssystemet, som ikkje blir utjamna. Inntektene som ikkje blir utjamna i dag, er òg i større grad ujamt fordelte mellom kommunane. Alle desse inntektene er i hovudsak frie inntekter for kommunane, og er med på å finansiere velferdstenestene. Regjeringa har i Hurdalsplattforma lagt opp til at regjeringa vil sikre at lokalsamfunn som stiller sine naturressursar til disposisjon for utbygging, skal få meir att for det og sikrast ein rettmessig del av verdiskapinga. Dette har blitt følgt opp i samband med utforminga av grunnrenteskatt på havbruk og landbasert vindkraft. Det er her etablert ordningar som gjer at vertskommunane skal få høgare inntekter knytt til desse næringane, sjå Prop. 78 LS (2022–2023) Grunnrenteskatt på havbruk og Prop. 2 LS (2023–2024) Grunnrenteskatt på landbasert vindkraft.

Sjølv om enkelte kommunar har svært høge inntekter frå mellom anna konsesjonskraft eller havbruk, legg departementet vekt på at kommunar skal få noko att for å legge til rette for vass- og vindkraft samt havbruksverksemd.

Departementet foreslår at ikkje fleire inntekter blir utjamna mellom kommunane.

1.3.3.4.4 Negative rammetilskot ved auka inntektsutjamning

Inntektsutjamninga skjer i praksis gjennom eit tillegg eller eit trekk i rammetilskotet, som blir utbetalt i ti ordinære utbetalingsterminar i året. Dette kan vere ei utfordring om ein for dei aller mest skatterike kommunane ikkje får gjennomført inntektsutjamninga fullt ut fordi det beløpet som skal trekkast, er større enn beløpet kommunen skal få utbetalt i rammetilskot elles.

Tidlegare har ein løyst slike tilfelle med såkalla negative rammetilskot med å trekke alle andre kommunar med eit likt beløp per innbyggar for å dekke inn avviket. Departementet vil legge dette til grunn for framtidig forvalting av inntektsutjamninga.

1.3.3.5 Samla forslag til endringar i skatteelementa

Regjeringa foreslår å oppnå auka utjamninga av kommunane sine skatteinntekter gjennom å endre kommunane sitt skattegrunnlag og auke utjamningsgraden i inntektsutjamninga. Departementet foreslår å halvere den kommunale skattesatsen for formuesskatten frå 0,7 til 0,35 pst.. Dei reduserte inntektene frå formuesskatt til kommunane blir erstatta med tilsvarande auka inntekter frå skatt på alminneleg inntekt. Den statlege skattøyren for formuesskatt blir auka frå 0,3 til 0,65 pst. slik at endringa i formuesskatten blir provenynøytral.

Regjeringa foreslår at eigarinntekter blir tatt ut frå skattegrunnlaget til kommunane, og at dette blir gjort gjennom å korrigere ut netto eigarinntekter frå skattegrunnlaga til kommunane og fylkeskommunane. Forslaget inneber at inntektsgrunnlag til kommunane og fylkeskommunane er alminneleg inntekt etter frådrag, men der netto eigarinntekter blir haldne utanfor. Skatt på netto eigarinntekter blir tileigna i sin heilskap til staten. For at skatteandelen skal vere uendra, vil delen til kommunesektoren av inntekter frå alminneleg inntekt utanom eigarinntekter auke.

Departementet foreslår vidare å auke den symmetriske utjamninga frå 60 til 64 pst., og å halde på tilleggskompensasjonen slik han er utforma i dag. Desse endringane vil bidra til å redusere forskjellane i kommunane sine inntekter innanfor inntektssystemet. Departementet vurderer med det at oppmodingsvedtak nr. 820 frå Stortinget om å sikre intensjonen om eit meir utjamnande inntektssystem er følgt opp.

1.3.3.6 Kommunane sine inntekts- og formuesskattesatsar

1.3.3.6.1 Maksimumssatsar for inntektsskatt og for formuesskatt

Stortinget fastset kvart år maksimumssatsar for inntektsskatt og formuesskatt til kommunane som ein del av behandlinga av budsjettet for det komande året. I 2024 er maksimalskattøyren for alminneleg inntekt for personlege skattytarar sett til 10,95 pst. for kommunane og 2,35 pst. for fylkeskommunane. Den maksimale skattesatsen på formue for kommunane er for 2024 sett til 0,7 pst. Ingen kommunar har nytta høvet til å ha lågare skatt på inntekt enn maksimalskattøren. To kommunar har lågare sats for formuesskatt enn maksimalsatsen. Bø kommune sette ned satsen på formuesskatt til 0,2 pst. frå 2021, og Sande kommune til 0,5 pst. frå 2023, og ytterlegare ned til 0,2 pst. frå 2024.

1.3.3.6.2 Forslag frå Inntektssystemutvalet

Inntektssystemutvalet meinte at skattesatsane for skatt på inntekt og formue bør vere faste.

1.3.3.6.3 Departementet si vurdering

Regjeringa meiner samla at det ikkje er behov for fleire tiltak her, og at omsynet til lokalt sjølvstyre talar for at kommunane framleis skal kunne velje lågare skattesatsar på formue og inntekt.

1.3.3.6.4 Oppmodingsvedtak nr. 104 (2020–2021) om formuesskatt

Stortinget fatta følgande oppmodingsvedtak i samband med handsaminga av Meld. St. 5 (2019–2020) Levende lokalsamfunn for fremtiden – Distriktsmeldingen, sjå Innst. 88 S (2020–2021):

«Vedtak 104:

‘Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en vurdering av det framtidige mulighetsrommet for endring av formuesskatten, der både statens inntekter og kommunenes handlingsrom for konkurranse om skattebetingelser mellom kommuner belyses.’»

Forslaget blei fremja av Høgre, Framstegspartiet og Kristeleg Folkeparti. Forslaget fekk støtte frå Venstre, Arbeidarpartiet og Senterpartiet. Oppmodinga blei vedtatt i Stortinget 26. november 2020. Finansdepartementet har i proposisjonen gjort ei vurdering av oppmodingsvedtaket.

1.3.3.7 Eigedomsskatt

Eigedomsskatt er ein kommunal skatt, som kommunane fritt kan velje om dei vil skrive ut eller ikkje. Skatten blir lagt på fast eigedom inkludert bygningar og grunn. Utskrivinga av eigedomsskatt er regulert i eigedomsskattelova.

Totalt skaffa eigedomsskatten kommunane inntekter på 17,6 mrd. kroner i 2023. Om lag halvparten av provenyet skriv seg frå eigedomsskatt på bustad og fritidsbustad. Det totale provenyet frå eigedomsskatten utgjer i 2023 2,9 pst. av samla brutto driftsinntekter for kommunane.

Kommunestyret kan velje å skrive ut eigedomsskatt på eitt av sju område som er omtalt i proposisjonen.

I 2024 skriv 322 av 357 kommunar ut eigedomsskatt. Skattesatsen kan variere frå 1 til 7 promille. For bustader og fritidsbustader kan satsen maksimalt vere 4 promille.

Dei siste åra er det gjort fleire endringar i eigedomsskatten. Frå 2020 blei det innført ein obligatorisk reduksjonsfaktor ved verdsetting av bustad og fritidsbustad på 30 pst.. Maksimal eigedomsskattesats for bustad og fritidsbustad blei redusert frå sju til fire promille frå 2019 til 2021. Frå og med skatteåret 2019 er det nye reglar for skattlegging av verk og bruk. Etter dei nye reglane skal produksjonsutstyr og -installasjonar (arbeidsmaskinar) som hovudregel ikkje inngå i eigedomsskattegrunnlaget. Endringa innebar at kategorien «verk og bruk» blei avvikla frå 2019, men eigedomsskatt for vasskraftverk, kraftnett, vindkraftverk og petroleumsanlegg med særskatt blei vidareført som tidlegare. Bortfallet av inntektene frå eigedomsskatt på produksjonsutstyr- og installasjonar blir gradvis fasa inn over sju år. Kommunane som blei sterkast påverka, får ein delvis kompensasjon for inntektsbortfallet.

1.3.3.7.1 Forslag frå Inntektssystemutvalet

Utvalet tilrår at den maksimale skattesatsen for bustad og fritidsbustad skal ha same nivå som i 2019, då alle satsane følgde dei generelle reglane i eigedomsskattelova, med ein maksimal skattesats på 7 promille, og utan ein nasjonalt bestemt reduksjonsfaktor i eigedomsverdien for bustad og fritidsbustad.

1.3.3.7.2 Vurdering av forslag frå utvalet

Regjeringa er samd med utvalet i at den maksimale skattesatsen for bustad og fritidsbustad og den obligatoriske reduksjonsfaktoren avgrensar høva kommunane har til å auke inntektene gjennom eigedomsskatten. Ein auke frå 4 til 7 promille og fjerning av den obligatoriske reduksjonsfaktoren vil samstundes gå mot formuleringa i Hurdalsplattforma om at regjeringa vil

«Beholde eiendomsskatten som en kommunal skatt og at maksimumssatsen for bolig, fritidseiendom, og næringseiendom videreføres på dagens nivå.»

Regjeringa erkjenner at eigedomsskatten har mykje å seie for lokaldemokratiet ved at veljarar og folkevalde får innverknad over dei kommunale inntektene. Ei endring i tråd med forslaget frå Inntektssystemutvalet vil dermed auke moglegheitene til å kunne finansiere lokale prosjekt. Auka handlingsrom i eigedomsskatten kan ha sin motsats i auka kostnader for eigarar av bustad og fritidsbustad i ei rekkje kommunar.

Regjeringa vil at folk skal få betre råd att. Sjølv om prisveksten er på veg ned og rentetoppen truleg er nådd, vil regjeringa ikkje bidra til å auke kostnadane for eigarar av bustader og fritidsbustader etter ein lang periode der mange kostnader har auka mykje, ikkje minst rente- og energikostnader. Regjeringa vil ikkje følge opp utvalet sitt forslag om endringar i eigedomsskattelova.

1.3.4 Utgiftsutjamning

Det blir i proposisjonen vist til at det er store forskjellar mellom kommunane når det gjeld befolkningssamansetning, levekår, geografi og innbyggartal. Det inneber variasjonar i kva tenester innbyggarane har behov for og kostnadene kommunane har ved å yte tenestene. Målet med utgiftsutjamninga er å jamne ut desse forskjellane og å sette alle kommunar i stand til å gi gode og likeverdige tenester til innbyggarane.

Eit viktig prinsipp i inntektssystemet er at kommunane skal få full kompensasjon for utgifter ved tenesteytinga som dei ikkje kan påverke sjølv.

Sidan det berre er dei ufrivillige kostnadsforskjellane som skal jamnast ut gjennom utgiftsutjamninga, er utjamninga basert på eit berekna utgiftsbehov for den enkelte kommune, og ikkje dei faktiske utgiftene. Utgiftsbehovet til kvar enkelt kommune blir berekna ved hjelp av kostnadsnøkkelen. Kostnadsnøkkelen er eit sett med kriterium og vekter, som seier noko om kva faktorar som gjer at utgiftene varierer mellom kommunane. Kriteria er faktorar som forklarer forskjellar i kostnader mellom kommunane, mens vektene seier kor mykje den enkelte faktor betyr for forskjellane.

Ved hjelp av kostnadsnøkkelen blir det berekna ein indeks for kvar kommune, som er eit mål på det berekna utgiftsbehovet for kommunen samanlikna med landsgjennomsnittet. Indeksen blir brukt til å fordele om frå kommunar som er relativt billigare å drive, til kommunar som er relativt dyrare å drive enn gjennomsnittet. Utgiftsutjamninga er ei rein omfordeling mellom kommunane, der somme kommunar får eit trekk og andre kommunar får eit tillegg i innbyggartilskotet. Summen av tillegget er lik summen av trekket, slik at utgiftsutjamninga er eit nullsumspel.

Det er gitt ein omtale av kommunane sine kostnader knytt til samisk språk.

Inntektssystemutvalet (NOU 2022:10) viser til at område der det berre er nokre få kommunar som har meirkostnader, ikkje kan handterast på ein god måte gjennom utgiftsutjamninga. Ein eventuell kompensasjon for dette må løysast på andre måtar enn gjennom utgiftsutjamninga i inntektssystemet. Kommunal- og distriktsdepartementet vil sjå nærare på vilkåra for kommunar innafor forvaltingsområdet for samisk språk i arbeidet med den årlege meldinga til Stortinget om samisk språk, kultur og samfunnsliv. Meldinga skal handle om kommunesektoren og vil bli lagt fram i 2025.

1.3.4.1 Utgiftsutjamninga – mål og metode

1.3.4.1.1 Mål og prinsipp for utgiftsutjamninga

Eit av hovudmåla med inntektssystemet er å sette alle kommunar i stand til å yte likeverdige tenester til innbyggarane sine. Utgiftsutjamninga er eit viktig verkemiddel for å oppnå dette, ved å sikre kommunane full kompensasjon for utgifter ved tenesteytinga som dei ikkje kan påverke sjølv. Det er i dag full utjamning av ufrivillige kostnadsforskjellar mellom kommunane, noko som inneber ein utjamningsgrad på 100 pst. for dei tenestene som er omfatta av utgiftsutjamninga.

Inntektssystemutvalet meiner hovudmålet og prinsippa for utgiftsutjamninga bør ligge fast, og prinsippa har òg fått brei støtte i den offentlege høyringa. Departementet stiller seg fullt ut bak desse vurderingane, og har lagt til grunn at måla og prinsippa som ligg til grunn for utgiftsutjamninga i dagens system, skal førast vidare.

Inntektssystemutvalet viser til at det må settast fleire krav til kva kriterium som kan inngå i kostnadsnøkkelen, for å sikre at kommunane berre får kompensert for kostnader dei ikkje kan påverke sjølv:

• Kriteria må vere objektive.

• Kriteria må vere basert på offisiell statistikk.

• Verdien på kriteria må kunne oppdaterast jamleg.

1.3.4.1.2 Tenester som er omfatta av utgiftsutjamninga

Utgiftsutjamninga omfattar velferdstenester av nasjonal karakter som kommunane enten er pålagt å drive eller som det er knytt sterke nasjonale mål til når det gjeld standard og omfang. Utgiftsutjamninga omfattar i dag dei store velferdstenestene barnehage, grunnskole, pleie og omsorg, kommunehelsetenesta, sosiale tenester og barnevern. I tillegg er utgiftene til administrasjon og landbruksforvaltning omfatta av utgiftsutjamninga.

Sektorane som er omfatta av utgiftsutjamninga i dag utgjorde om lag 84 pst. av dei samla brutto driftsutgiftene til kommunane i 2022.

Kommunale tenester og oppgåver som blir finansiert gjennom dei frie inntektene, men som ikkje er omfatta av utgiftsutjamninga, får i praksis eit statleg finansieringsbidrag med eit likt beløp per innbyggar. Somme av dei kommunale tenestene blir òg finansiert ved brukarbetalingar og avgifter frå innbyggarane.

Inntektssystemutvalet meiner at alle tenestene som inngår i utgiftsutjamninga i dag, framleis bør gjere det.

Utvalet har òg vurdert om fleire tenester bør omfattast av utgiftsutjamninga. Utvalet meiner at kommunal veg og brann- og ulykkesvern er to tenester som kunne vore aktuelle for utgiftsutjamninga. Etter ei samla vurdering tilrår utvalet at kommunale vegar og brann- og ulykkesvern framleis blir haldne utanfor utgiftsutjamninga.

Departementet legg utvalet si vurdering til grunn, og støttar tilrådinga om at kommunale vegar og brann- og ulykkesvern ikkje bør inngå i utgiftsutjamninga.

Utvalet har vidare vurdert om utgiftsomgrepet for sosiale tenester bør utvidast til å omfatte fleire sider ved tenestene enn i dag. Vurderingane til utvalet og departementet er omtalt nærare i avsnitt 15.7 i proposisjonen om delkostnadsnøkkelen for sosiale tenester.

1.3.4.1.3 Analyseopplegg og metode

Kostnadsnøklane i inntektssystemet skal vere basert på faglege analysar av forhold som kan forklare variasjonar i utgiftene kommunane har til tenestene som inngår i utgiftsutjamninga. Det er vanleg å skilje mellom to hovudtilnærmingar for slike analysar: statistisk metode og normativ metode. I normative modellar tar ein utgangspunkt i normer for tenestetilbodet, mens statistiske modellar tar utgangspunkt i analysar av det faktiske tenestetilbodet. I kapittelet blir følgjande tema omtalte: Normativ metode, statistisk metode, simultane analysemodellar, vurderingane til Inntektssystemutvalet, metodebruk og datagrunnlag i analysane til departementet og sentrale variablar i dei statistiske analysane.

1.3.4.1.4 Kompensasjon for smådriftsulemper

Kommunane blir i dagens inntektssystem kompensert for smådriftsulemper knytt til kommunestørrelse gjennom kriteriet gradert basiskriterium, som inngår i fleire av delkostnadsnøklane. Modellen for gradert basiskriterium blei innført i 2017, og differensierer kompensasjonen ut frå i kva grad smådriftsulempene blir definert som frivillige eller ufrivillige.

Graderinga av basiskriteriet skjer gjennom strukturkriteriet, som måler reiseavstandar for kvar enkelt innbyggar i kommunen for å nå 5 000 innbyggarar.

Inntektssystemutvalet meiner på prinsipielt grunnlag at det er rimeleg å berre kompensere ufrivillige smådriftsulemper, og at det bør vere eit skilje mellom frivillige og ufrivillige smådriftsulemper i utgiftsutjamninga. Utvalet meiner likevel at dagens modell for differensiering av denne kompensasjonen har nokre svakheiter og ikkje er treffsikker nok, og peiker på ei mogleg alternativ utforming av strukturkriteriet.

Departementet meiner det ikkje er rimeleg å behandle smådriftsulemper på kommunenivå som ein frivillig kostnad, og foreslår at alle kommunar får berekna rammetilskot med fullt basiskriterium frå og med 2025. Det inneber òg at vektene i kostnadsnøkkelen blir fastsett med utgangspunkt i at alle kommunar skal ha fullt basiskriterium.

1.3.4.2 Grunnskole

Det blir i proposisjonen vist til at grunnskolesektoren står for ein stor del av utgiftene for kommunane og at han utgjer 24,1 pst. av den samla kostnadsnøkkelen i 2024. Dei samla netto driftsutgiftene til grunnskole var på om lag 82 mrd. kroner i 2022, mens brutto driftsutgifter utgjorde om lag 91 mrd. kroner.

I kapittel 15.2.1 blir dagens delkostnadsnøkkel for grunnskole omtalt, i kapittel 15.2.2 blir forslaget til Inntektssystemutvalet omtalt og i kapittel 15.2.3 går analyseresultat og vurderingar fram. Sjå proposisjonen for nærare omtale.

I departementet sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel er vektene til sone-, nabo- og basiskriteriet fastsett som eit gjennomsnitt av SØFs simultane analysemodell og departementet sine eigne analysar. Vekta til kriteriet innvandrarar 6–15 år er fastsett ut frå analysane til departementet, mens restvekta er fordelt mellom innbyggarar 6–12 år og 13–15 år ut frå andelen innbyggarar i dei to aldersgruppene.

Tabell 15.2 frå proposisjonen: Delkostnadsnøkkelen for grunnskole: Dagens nøkkel, forslaget til Inntektssystemutvalet og forslaget til departementet.

1.3.4.3 Barnehage

Det blir i proposisjonen vist til at barnehagesektoren står for ein stor del av kommunane sine utgifter, og at han utgjer over 15 pst. av den samla kostnadsnøkkelen i 2024. I 2022 var kommunane sine brutto driftsutgifter til barnehage på om lag 59,4 mrd. kroner.

Barnehagesektoren blir i hovudsak finansiert med frie inntekter, men det er òg eit stort innslag av brukarbetaling (foreldrebetaling). Kommunane har òg ansvar for finansieringa av dei private barnehagane, og tilskotet til dei private barnehagane blir finansiert innafor dei frie inntektene. Størstedelen av dei frie inntektene til barnehage blir fordelte gjennom delkostnadsnøkkelen for barnehage, men frå og med 2023 blir òg ein mindre del gitt med særskild fordeling. Dette er midlar til gratis barnehage i tiltakssona i Finnmark og Nord-Troms, og til redusert foreldrebetaling i kommunar i sentralitetsklasse 5 og 6.

I kapittel 15.3.1 blir dagens delkostnadsnøkkel for barnehage omtalt, i kapittel 15.3.2 blir forslaget til Inntektssystemutvalet omtalt og i kapittel 15.3.3 går analyseresultat og vurderingar fram. Sjå proposisjonen for nærare omtale.

Departementet foreslår ein ny delkostnadsnøkkel for barnehage med kriteria tal på barn 1–5 år og talet på heiltidstilsette som kriterium (sjå tabell 15.4 i proposisjonen). Det er i tråd med forslaget frå Inntektssystemutvalet, og modellen har tilnærma same forklaringskraft som dagens modell.

Tabell 15.4 frå proposisjonen: Delkostnadsnøkkel for barnehage: Dagens nøkkel, forslaget til Inntektssystemutvalet og forslaget til departementet

Det blir i proposisjonen vist til at kommunane, etter helse- og omsorgstjenesteloven, skal sørge for nødvendige helse- og omsorgstenester til dei som oppheld seg i kommunen.

I inntektssystemet er helse- og omsorgstenestene delt i to delkostnadsnøklar: pleie og omsorg og kommunehelse. Pleie- og omsorgsnøkkelen utgjer 36 pst. av den samla kostnadsnøkkelen i 2024, og er med det den klart største enkeltsektoren i utgiftsutjamninga. Den største delen av utgiftene er knytt til helse- og omsorgstenester til heimebuande og i institusjon. I tillegg omfattar nøkkelen utgifter til institusjonslokale, strakshjelp døgntilbod, og aktiviserings- og servicetenester til eldre, personar med nedsett funksjonsevne, psykiske lidingar, utviklingshemming, personar med rusproblem mv.

Pleie- og omsorgssektoren utgjer ein stor del av dei samla utgiftene til kommunane, og sektoren sin andel av utgiftene har auka dei siste åra.

I kapittel 15.4.1 i proposisjonen blir dagens delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg omtalt, i kapittel 15.4.2 blir forslaget til Inntektssystemutvalet omtalt og i kapittel 15.4.3 går analyseresultat og vurderingar fram. Sjå proposisjonen for nærare omtale.

Departementet sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel for pleie og omsorg er vist i tabell 15.6 i proposisjonen. På same måte som i dagens nøkkel og i forslaget til utvalet, er vektene basert på ein kombinasjon av oppdaterte regresjonsanalysar, brukarstatistikk frå KPR og resultata frå dei simultane analysane utført av SØF.

Tabell 15.6 frå proposisjonen: Delkostnadsnøkkelen for pleie og omsorg: Dagens nøkkel, forslaget til Inntektssystemutvalet og forslaget til departementet.

1.3.4.4 Kommunehelse

Det blir i proposisjonen vist til at kommunehelsenøkkelen omfattar utgifter ført på tre funksjonar i KOSTRA: 232 Helsestasjons- og skolehelseteneste, 233 Anna førebyggande helsearbeid og 241 Diagnose, behandling og rehabilitering. Delkostnadsnøkkelen utgjer 6,7 pst. av den samla kostnadsnøkkelen i 2024.

Utgiftene til allmennlegetenesta, som blir ført på funksjon 241, utgjer ein stor del av kommunehelseutgiftene. Kommunehelsesektoren i inntektssystemet omfattar òg fleire andre tenester og tilbod, som førebyggande helsearbeid, skole- og helsestasjonstenesta, legevakt, kommunale legekontor, fysio- og ergoterapi mv.

I 2022 var dei samle brutto driftsutgiftene til kommunehelse på om lag 30,6 mrd. kroner.

Andelen kommunehelseutgifter av dei samla utgiftene til kommunane har auka dei siste åra.

I kapittel 15.5.1 blir dagens delkostnadsnøkkel for kommunehelse omtalt, i kapittel 15.5.2 blir forslaget til Inntektssystemutvalet omtalt og i kapittel 15.5.3 går analyseresultat og vurderingar fram. Sjå proposisjonen for nærare omtale.

Departementet sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel for kommunehelse inneber at innbyggarar over 67 år får auka vekt, mens vekta til yngre aldersgrupper går ned. Sone- og nabokriteria blir vekta noko ned, og det same gjeld basiskriteriet. Forslaget til ny delkostnadsnøkkel for kommunehelse er vist i tabell 15.8 i proposisjonen.

Tabell 15.8 frå proposisjonen: Delkostnadsnøkkel for kommunehelse: Dagens nøkkel, forslaget til Inntektssystemutvalet og forslaget til departementet.

1.3.4.5 Barnevern

Det blir i proposisjonen vist til at barnevernet skal gi nødvendig hjelp, omsorg og vern til barn og unge som lever under forhold som kan vere skadeleg for helsa og utviklinga. Ansvaret for barnevernet er delt mellom staten og kommunane. Den kommunale barnevernstenesta har ansvar for oppfølging av barn og familiar, mens det statlege barnevernet skal gi bistand til kommunar om det er behov for å plassere barn utanfor heimen. Det statlege barnevernet har òg ansvar for etablering og drift av barnevernsinstitusjonar.

Alle kommunar skal ha ei barnevernsteneste som utfører det daglege arbeidet etter barnevernslova. Mange stader er barnevernstenesta organisert som interkommunale samarbeid.

Barnevernstenesta gir i hovudsak hjelpetiltak til barn og familiar som ønsker det, men kan òg fremme saker om pålagte hjelpetiltak og andre tvangstiltak. Den kommunale barnevernstenesta har ansvar for det forebyggande arbeidet, å greie ut saker og gjennomføre undersøkingar, hjelpetiltak i heimen, plassering og oppfølging av barn utanfor heimen og godkjenning av fosterheim.

Det kommunale barnevernet blir i hovudsak finansiert med frie inntekter, men det er òg nokre øyremerkte tilskot. Samla brutto driftsutgifter til det kommunale barnevernet var på om lag 15,8 mrd. kroner i 2022, og utgjorde med det om lag 3,7 pst. av dei samla driftsutgiftene til kommunane det året.

Utgiftene til barnevern varierer mykje mellom kommunane, både målt i kroner per innbyggar og som andel av dei samla driftsutgiftene. For 80 pst. av kommunane låg utgiftene til barnevern i perioden 2020–2022 på mellom 1 800 og 4 700 kroner per innbyggar, mens talet for gjennomsnittskommunen var om lag 3 200 kroner. Nokre få kommunar skil seg ut med svært høge utgifter. Dei ti kommunane med høgast utgifter i perioden hadde brutto driftsutgifter på mellom 7 000 og 17 000 kroner per innbyggar.

I 2022 tredde barnevernsreforma i kraft. Kommunane har med reforma fått eit utvida finansieringsansvar for barnevernet. Reforma skal bidra til å styrke det førebyggande arbeidet og tidleg innsats, og inneber mellom anna at kommunane har fått eit større fagleg og økonomisk ansvar. Som kompensasjon for utvidinga av det finansielle ansvaret, blei rammetilskotet til kommunane auka med 1,3 mrd. kroner i 2022 og med ytterlegare 498 mill. kroner i 2023. I ein overgangsperiode skal halvparten av kompensasjonen fordelast etter barnevernsnøkkelen, mens resten er gitt med ei særskild fordeling etter bruken av barnevernstiltak før reforma. Frå 2025 skal heile kompensasjonen fordelast etter barnevernsnøkkelen.

I kapittel 15.6.1 blir dagens delkostnadsnøkkel for barnevern omtalt, i kapittel 15.6.2 blir forslaget til Inntektssystemutvalet omtalt og i kapittel 15.6.3 går analyseresultat og vurderingar fram. Sjå proposisjonen for nærare omtale.

Barnevernreforma tredde i kraft frå 2022, og det blir i proposisjonen vist til at sjølv om ho ikkje har fått full effekt endå, er det grunn til å tru at ho allereie kan ha hatt betydning for utgiftene til kommunane. Departementet meiner derfor at det bør leggast størst vekt på den modellen som fungerer best i analysane der utgiftene i 2022 inngår i analysegrunnlaget. Det tilseier at den alternative modellen med mellom anna talet på uføre som kriterium bør leggast til grunn for den nye barnevernsnøkkelen. Departementet foreslår på den bakgrunn ein ny delkostnadsnøkkel for barnevern som vist i tabell 15.10 i proposisjonen.

Tabell 15.10 frå proposisjonen: Delkostnadsnøkkelen for barnevern: Dagens nøkkel, forslaget til Inntektssystemutvalet og forslaget til departementet.

1.3.4.6 Sosiale tenester

Det blir i proposisjonen vist til at sosialhjelpssektoren omfattar utgiftene kommunane har til sosiale tenester. I utgiftsutjamninga i dag er det ein delkostnadsnøkkel for sosialhjelp, som omfattar utgifter ført på fire funksjonar i KOSTRA: 242 Råd, rettleiing og sosialt førebyggande arbeid, 243 Tilbod til personar med rusproblem, 276 Kvalifiseringsordninga og 281 Yting til livsopphald. Det meste av dette er knytt til sosialtenesta, med unntak av kvalifiseringsordninga, som er eit arbeidsretta tiltak for personar som treng ekstra oppfølging for å kome i jobb. Sosialhjelpsnøkkelen utgjer 5,3 pst. av den samla kostnadsnøkkelen i 2024.

I 2022 var brutto driftsutgifter ekskl. avskrivingar til dei fire funksjonane om lag 20,5 mrd. kroner.

Sosialhjelp blir i hovudsak finansiert via frie inntekter, men det er nokre innslag av øyremerkte tilskot knytt til busetting av flyktningar.

I kapittel 15.7.1 blir dagens delkostnadsnøkkel for sosiale tenester omtalt, i kapittel 15.7.2 blir forslaget til Inntektssystemutvalet omtalt og i kapittel 15.7.3 går analyseresultat og vurderingar fram. Sjå proposisjonen for nærare omtale.

Departementet foreslår ein ny delkostnadsnøkkel for sosiale tenester med dei same kriteria som utvalet foreslo, det vil seie å ta ut kriteriet uføre, endre utforminga av opphopingsindeksen, og at det blir tatt inn eit nytt kriterium for talet på personar med psykiske lidingar. Vektene til alle kriteria er oppdatert i tråd med dei nye analysane til departementet (jf. tabell 15.13 i proposisjonen).

I forslaget til ny delkostnadsnøkkel har aleinebuande 30–66 år framleis høgast vekt, men litt lågare enn i dagens nøkkel og utvalet sitt forslag. Flyktningar utan integreringstilskot får litt høgare vekt enn i forslaget frå utvalet, og ein del høgare vekt enn i dagens nøkkel. Pasientar med psykiske lidingar (NPR) får ei vekt som er lågare enn i forslaget frå utvalet, medan forslaget utvalet har til ny opphopingsindeks (arbeidsledige * låginntekt) får ei litt høgare vekt i departementet sitt forslag enn i forslaget frå utvalet. Restvekta blir foreslått, som før, lagt på innbyggarar 16–66 år.

Tabell 15.13 frå proposisjonen: Delkostnadsnøkkel for sosiale tenester: Dagens nøkkel, forslaget til Inntektssystemutvalet og forslaget til departementet.

1.3.4.7 Administrasjon og landbruk

1.3.4.7.1 Administrasjon og miljø

Administrasjon og miljø utgjer 7,8 pst. av samla kostnadsnøkkel i 2024. Dagens delkostnadsnøkkel for administrasjon og miljø omfattar utgifter til administrasjon, politisk styring og kontroll, og ulike fellesutgifter som ikkje er fordelte på dei andre tenestene. Dette er tenester alle kommunar må ha for å kunne styre og drifte kommunen. Utgifter til miljø inngår i ei rekke tenester, men er ikkje ført på ein eigen funksjon i KOSTRA. Det er derfor ikkje eigne funksjonar knytte til utgiftene kommunane har til miljø i utgiftsutjamninga i dag. Administrasjonen er avgrensa til sentraladministrasjonen i kommunane, og omfattar ikkje administrative leiarar på tenestestader.

1.3.4.7.2 Landbruk

Landbruksforvaltning står for om lag 0,2 pst. av den samla kostnadsnøkkelen i 2024. Kommunale oppgåver innanfor landbruksforvaltning er mellom anna saksbehandling, kontroll og rettleiing etter landbruksrelaterte lover (jordlov, konsesjonslov, skogbrukslov m.m.), forvaltning og kontroll av dei økonomiske verkemidla i landbruket og arbeid knytt til landbruk og jordvern i saker etter plan- og bygningsloven. Utgiftene kommunane har til landbruksforvaltning blir ført på ein eigen funksjon i KOSTRA, F329 Landbruksforvaltning og landbruksbasert næringsutvikling.

I kapittel 15.8.3 blir forslaget til Inntektssystemutvalet omtalt og i kapittel 15.8.4 går analyseresultat og vurderingar fram. Sjå proposisjonen for nærare omtale.

Departementet støttar vurderinga til utvalet om at oppgåvene knytt til landbruksforvaltning bør inngå i ein felles administrasjonsnøkkel, og at landbrukskriteriet blir vekta inn i delkostnadsnøkkelen slik at dette i seg sjølv ikkje har fordelingsverknader. Departementet sitt forslag til ny delkostnadsnøkkel for administrasjon og landbruk er vist i tabell 15.17 i proposisjonen.

Tabell 15.17 frå proposisjonen: Forslag til ny delkostnadsnøkkel for administrasjon og landbruk. Sjå rettebrev av 30. mai 2024 frå Kommunal- og distriktsdepartementet der denne tabellen er retta.

1.3.4.8 Forslag til samla kostnadsnøkkel

1.3.4.8.1 Sektorvekter

Dei ulike delkostnadsnøklane blir vekta saman til ein samla kostnadsnøkkel ut frå størrelsen på den enkelte sektor, målt som netto driftsutgifter utan avskrivingar. Rekneskapstala blir henta frå KOSTRA. Den enkelte sektor sin andel av den samla kostnadsnøkkelen blir altså bestemt ut frå sektoren sin andel av dei samla utgiftene til tenestene som inngår i utgiftsutjamninga.

Departementet har tatt utgangspunkt i dei ulike delkostnadsnøklane sin andel av den samla nøkkelen i kostnadsnøkkelen for 2024, som er berekna med utgangspunkt i rekneskapstal for 2022. Andelane er korrigert for dei endringane departementet foreslår om tenester som skal inngå i utgiftsutjamninga, og kva funksjonar som skal inngå i dei ulike delkostnadsnøklane.

1.3.4.8.2 Samla kostnadsnøkkel

Kriteria i dei ulike delkostnadsnøklane blir vekta saman til ein samla kostnadsnøkkel ved å multiplisere vektene i den enkelte delkostnadsnøkkelen med andelen sektoren utgjer av den samla kostnadsnøkkelen. For kriterium som inngår i fleire delkostnadsnøklar, blir vektene summert saman frå dei ulike sektorane. Tabell 15.19 i proposisjonen viser dagens kostnadsnøkkel som er brukt i inntektssystemet for 2024, og departementet sitt forslag til ny kostnadsnøkkel.

Tabell 15.19 frå proposisjonen Dagens kostnadsnøkkel og forslag til ny samla kostnadsnøkkel.

Det blir i proposisjonen vist til at med departementet sitt forslag til ny kostnadsnøkkel får alderskriteria litt større betyding enn i dag, med ei auke frå om lag 70,7 pst. til 71,4 pst. Vekta til kriteriet for psykisk utviklingshemma 16 år og over blir redusert frå 5,1 til 2,1 pst., men som omtalt i kapittel 15.4 får nedvektinga berre halv effekt i fordelingsverknadene gjennom ei eiga ordning med særskild fordeling.

Den samla vekta til basis- og busettingskriteria aukar frå 3,7 pst. i dagens nøkkel til 4,3 pst. i forslaget til departementet. Ein mindre del av auken heng saman med avviklinga av ordninga med gradert basiskriterium.

Opphoping av levekårsproblem kan påverke behovet for kommunale tenester og dermed utgiftene til kommunane, og det er fleire kriterium i kostnadsnøkkelen som skal fange opp dette. Levekår kan definerast og målast på fleire ulike måtar, og by- og levekårsutvalet bruker omgrepet levekårsproblem om mellom anna dårleg økonomi, låg utdanning, helseplagar, rus, psykiske plagar og lidingar, manglande nettverk og dårlege norskkunnskapar. Viss ein legg eit breitt levekårsomgrep til grunn, og reknar dødelegheit og talet på flyktningar og innvandrar som levekårsindikatorar, utgjer levekårskriteria til saman 10,4 pst. av dagens kostnadsnøkkel. I departementet sitt forslag utgjer levekårskriteria til saman 12,4 pst. av den samla kostnadsnøkkelen.

1.3.5 Regionalpolitiske tilskot

Regionalpolitiske tilskot er tilskot innanfor rammetilskotet som blir brukt til å nå ulike regional- og distriktspolitiske mål. Føremålet er å bruke inntektssystemet som eit verkemiddel for å nå mål om mellom anna å oppretthalde busettingsmønsteret, ta vare på levedyktige lokalsamfunn og bidra til næringsutvikling og ei god samfunnsmessig utvikling i distrikta. I tillegg til tilskot som er grunngitt ut frå distriktspolitiske omsyn, er det i dag òg særlege tilskot til dei største kommunane, kommunar med særleg høg befolkningsvekst og eit tilskot til kommunar som har slått seg saman.

1.3.5.1 Dagens regionalpolitiske tilskot

I dagens inntektssystem er det fem regionalpolitiske tilskot: distriktstilskot Sør-Noreg, distriktstilskot Nord-Noreg, regionsentertilskot, storbytilskot og veksttilskot. 279 kommunar får eitt eller fleire regionalpolitiske tilskot i 2024, og til saman utgjer tilskota i underkant av 4,5 mrd. kroner. Det svarer til om lag 2,5 pst. av samla rammetilskot til kommunane.

1.3.5.1.1 Distriktstilskot Sør-Noreg

Distriktstilskot Sør-Noreg går til små kommunar og kommunar i Sør-Noreg med svak samfunnsmessig utvikling og distriktsmessige utfordringar. Dagens tilskot blei innført i 2017, og er ei samanslåing av det tidlegare distriktstilskot Sør-Noreg og småkommunetilskotet.

I 2024 utgjer distriktstilskot Sør-Noreg 875 mill. kroner, fordelt på 136 kommunar.

1.3.5.1.2 Distriktstilskot Nord-Noreg

Alle kommunar i Nordland, Troms og Finnmark, og kommunar i Namdalen, den nordlegaste delen av Trøndelag, får distriktstilskot Nord-Noreg. Dagens tilskot blei innført i 2017, og er ei samanslåing av det tidlegare distriktstilskot Nord-Noreg og småkommunetilskotet.

91 kommunar får distriktstilskot Nord-Noreg i 2024, og 56 av desse kommunane får både det generelle tilskotet per innbyggar og småkommunetillegg. Tilskotet utgjer til saman 2,4 mrd. kroner.

1.3.5.1.3 Regionsentertilskot

Regionsentertilskotet går til kommunar som har slått seg saman, og som etter samanslåinga fekk over om lag 8 000 innbyggarar. Tilskotet blei innført i 2017, og blir delvis gitt med ein sats per innbyggar og delvis med ein sats per samanslåtte kommune. Kommunar med storbytilskot kan ikkje samstundes få regionsentertilskot. I 2024 er satsen per samanslåing 3,617 mill. kroner, og satsen per innbyggar er 76 kroner.

Regionsentertilskotet går i 2024 til 37 kommunar, og utgjer 222 mill. kroner.

1.3.5.1.4 Storbytilskot

Storbytilskotet går til seks av dei største kommunane i landet: Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger, Drammen og Kristiansand. Tilskotet blei innført i 2011, då det erstatta eit eige hovudstadstilskot til Oslo, og er grunngitt med dei særskilde utfordringane dei store byane har knytt til urbanitet og den sentrale rolla dei har for samfunnsutviklinga i sin region. Storbytilskotet blir fordelt med ein lik sats per innbyggar, som i 2024 er 426 kroner. I 2024 får seks kommunar storbytilskot, og storbytilskotet utgjer samla 671 mill. kroner.

1.3.5.1.5 Veksttilskot

Veksttilskotet går til kommunar med særleg høg befolkningsvekst. Tilskotet blei innført i 2009, og er grunngitt med at kommunar med særleg høg befolkningsvekst på kort og mellomlang sikt kan ha problem med å gjere nødvendige investeringar og tilpasse tenestetilbodet til ei raskt veksande befolkning.

Veksttilskotet går til kommunar som dei tre siste åra har hatt ein gjennomsnittleg, årleg befolkningsvekst på 1,4 pst. eller meir. I tillegg må kommunane ha hatt skatteinntekter på under 140 pst. av landsgjennomsnittet per innbyggar (skatt på inntekt og formue frå personlege skattytarar og naturressursskatt) dei siste tre åra. Tilskotet blir gitt med eit fast beløp per innbyggar ut over vekstgrensa, og i 2024 er denne satsen 67 331 kroner. 27 kommunar får veksttilskot i 2024, og tilskotet utgjer i alt 282 mill. kroner.

1.3.5.2 Forslaget til Inntektssystemutvalet

Inntektssystemutvalet meiner at utjamning av kommunane sine økonomiske føresetnader gjennom inntekts- og utgiftsutjamninga er det viktigaste distriktspolitiske verkemiddelet i inntektssystemet. Men utvalet viser òg til at det kan vere behov for særskilde tilskot til distriktskommunar, og grunngir det med at det i enkelte område og kommunetypar kan vere nødvendig å supplere inntekts- og utgiftsutjamninga for å legge til rette for likeverdige tenester. Eit slikt særskilt tilskot bør etter utvalet si vurdering fange opp kommunar med distriktsutfordringar, kommunar med befolkningsnedgang og små kommunar. På bakgrunn av dette foreslår utvalet nokre endringar i «distriktstilskot Sør-Noreg og distriktstilskot Nord-Noreg», sjå proposisjonen for omtale.

Når det gjeld storbytilskotet, tilrår Inntektssystemutvalet at tilskotet blir gjort om til eit tilskot til kommunar som er senter i sine respektive landsdelar, og blir vidareført som eit tilskot per innbyggar til kommunane Oslo, Bergen, Trondheim, Stavanger og Kristiansand. Satsen i tilskotet blir foreslått halvert samanlikna med satsen i storbytilskotet i dag.

Utvalet peikar vidare på at regionsentertilskotet og veksttilskotet er svakt grunngitt, og foreslår at desse tilskota blir avvikla.

I proposisjonen er det gitt ein omtale av høyringsinnspela.

1.3.5.3 Andre utval sine vurderingar

Distriktsnæringsutvalet (NOU 2020:12 Det handler om Norge – Utredning om konsekvenser av demografiutfordringer i distriktene) og Demografiutvalet (NOU 2020:15 Næringslivets betydning for levende og bærekraftige lokalsamfunn), omtaler kommunane og inntektssystemet for kommunane i sine utgreiingar.

Sjå proposisjonen for omtale.

1.3.5.4 Departementet sine vurderingar

Departementet er samd med Inntektssystemutvalet om at inntekts- og utgiftsutjamninga er dei viktigaste regionalpolitiske verkemidla i inntektssystemet. Departementet er òg samd med utvalet om at det er behov for særskilde, målretta tilskot til distriktskommunar for å supplere inntekts- og utgiftsutjamninga, og at eit slikt distriktstilskot bør rettast mot kommunar med distriktsutfordringar, kommunar med befolkningsnedgang og små kommunar.

Departementet meiner, på same måte som utvalet, at det framleis er behov for ein ekstra innsats til kommunane i dei nordlegaste fylka, fordi desse i større grad enn kommunar i fylka i sør står overfor felles utfordringar knytt til avstandar og folketal. Kommunar i Troms og særleg i Finnmark er i ei særstilling, med spreidd busett befolkning og store avstandar. Dette gjer mellom anna at kommunen må ta ei meir aktiv rolle for å oppnå ønskt samfunnsutvikling, til dømes må kommunane i større grad ta ansvar for kulturtilbod som den private marknaden sørger for andre stader. Sterke lokalsamfunn i nord er òg viktig av tryggingspolitiske og beredskapsmessige omsyn, slik Totalberedskapskommisjonen (NOU 2023:17 Nå er det alvor) har framheva. Desse omsyna taler for at kommunane i Troms og særleg i Finnmark framleis bør få tilskot etter høgare satsar enn kommunar i Nordland.

Distriktsindeksen er eit verktøy for å peike ut distriktskommunar som treng distriktspolitiske verkemiddel, og gir ei rangering av kommunane etter graden av distriktsutfordringar. Kommunane med dei lågaste verdiane har dei største distriktsutfordringane. Den nye distriktsindeksen frå 2020 inneheld fire indikatorar: sentralitetsindeksen til Statistisk sentralbyrå (SSB) (40 pst. vekt), folketalsvekst siste ti år (40 pst. vekt), sysselsettingsvekst siste ti år (10 pst. vekt) og einsidig næringsstruktur (10 pst. vekt).

Revisjonen av distriktsindeksen 2020 blei gjort etter ein grundig gjennomgang. Ein revisjon var nødvendig mellom anna grunna endring av sentralitetsindeksen til SSB. Kommunal- og distriktsdepartementet meiner at den nye sentralitetsindeksen er ei klar forbetring frå tidlegare inndelingar etter sentralitet.

Distriktsindeksen frå 2017, som til no har blitt brukt i distriktstilskota i inntektssystemet, er utdatert.

Inntektssystemutvalet meiner at inntektsgrensa for å kunne få distriktstilskot Sør-Noreg og småkommunetillegget i distriktstilskot Nord-Noreg bør utvidast til å ta med fleire inntekter. Dette er i stor grad inntekter knytt til naturressursar, som kjem i tillegg til rammetilskotet og skatteinntektene innafor inntektssystemet. Regjeringa ser at kommunar i Sør-Noreg med høge inntekter frå naturressursar vil ha mindre behov for ein ekstra innsats via distriktstilskot, og foreslår derfor at ein legg eit utvida inntektsomgrep til grunn for å kunne få distriktstilskot Sør-Noreg.

Departementet foreslår eit inntektsomgrep der netto konsesjonskraftinntekter, eigedomsskatt på kraft- og petroleumsanlegg, havbruksinntekter og produksjonsavgift på vindkraft inngår saman med personskatt og naturressursskatt. Departementet foreslår vidare at kommunar må ha inntekter under 140 pst. av landsgjennomsnittet per innbyggar med det utvida inntektsomgrepet, for å kunne få distriktstilskot Sør-Noreg.

Departementet foreslår at kriteriet om inntektsnivå tar omsyn til utviklinga over nokre år, og over tid blir berekna som eit gjennomsnitt for dei aktuelle inntektene dei fire siste åra. Det vil forebygge hyppige tilfelle av at kommunar mister eller mottar tilskot frå eitt år til det neste som følge av tilfeldige svingingar i inntektene. Talgrunnlaget for eigedomsskatt på kraft- og petroleumsanlegg har ikkje vore på plass i KOSTRA før i rapporteringa for 2023, og produksjonsavgift på vindkraft har først blitt utbetalt til kommunane frå 2023. For arbeidet med 2025-budsjettet legg derfor departementet 2023-nivået for desse inntektene til grunn i berekninga av samla skattenivå, då 2023-tala gir uttrykk for ei rimeleg forventing om situasjonen for den enkelte kommune ved omlegginga av inntektssystemet i 2025. Over tid vil grunnlaget for inntektsberekninga bygge på oppdaterte årlege tal for alle inntekter innanfor inntektsomgrepet.

Departementet foreslår ingen endringar i inntektsgrensa for å få småkommunetillegget i distriktstilskot Nord-Noreg.

Inntektssystemutvalet foreslår at kommunar i Namdalen ikkje lenger skal inngå i distriktstilskot Nord-Noreg, men kan få distriktstilskot Sør-Noreg om dei fyller krava for det.

Stortinget fatta følgande oppmodingsvedtak i samband med behandlinga av Prop. 112 S (2022–2023) Kommuneproposisjonen 2024, sjå Innst. 488 S (2022–2023), vedtak nr. 823:

«Stortinget ber regjeringen vurdere om kommunene i Namdalen fortsatt skal sortere under distriktstilskudd Nord-Norge.»

Etter ei samla vurdering meiner departementet at ein ikkje bør gjere noka endring i kva for tilskot desse kommunane inngår i. Regjeringa reknar med dette oppmodingsvedtaket som følgt opp.

Som Inntektssystemutvalet peiker på, har dei små øykommunane Værøy, Røst og Træna ekstra utfordringar knytt til avstandar til andre kommunar og til fastlandet. Departementet er einige i utvalet sitt forslag om at desse kommunane bør få småkommunetillegg etter ein høgare sats.

Inntektssystemutvalet foreslår at satsen på småkommunetillegget i distriktstilskota blir redusert med 1 mill. kroner. Satsen er eit fast beløp per kommune, differensiert etter distriktsindeksen. Utvalet grunngir forslaget med at basiskriteriet, som er eit gitt beløp per kommune og som skal kompensere for smådriftsulemper, blir vekta opp i utvalet sitt forslag til ny kostnadsnøkkel. Departementet viser til at varetaking av små kommunar er ei sentral målsetting for dei regionalpolitiske tilskota i inntektssystemet. Departementet foreslår ikkje nokon reduksjon i småkommunetillegget.

Når det gjeld regionsentertilskotet, støttar departementet utvalet i at regionsentertilskotet ikkje er knytt til kommunar som faktisk er senter i sin region. Departementet støttar utvalet i at tilskotet bør avviklast.

Departementet er vidare einig med utvalet om at det er fleire positive aspekt ved mange innbyggarar og med vekst i folketalet for kommunar. Kommunar med vekst har eit godt utgangspunkt for eigne skatteinntekter og vekst i rammetilskot. Departementet foreslår derfor at satsen per innbyggar utover vekstgrensa i veksttilskotet blir redusert til ein tredjedel av dagens sats.

Samstundes kan dei største kommunane ha nokre særskilde utfordringar som andre kommunar ikkje har. Som Inntektssystemutvalet peiker på, speler dei største kommunane ei sentral rolle som motor og samfunnsutviklar for kommunane rundt, og dei tar på seg eit utvida ansvar som ikkje blir fanga opp i dagens inntektssystem. Storbyane kan òg ha særskilde kostnader til sosiale tenester, til dømes innan bustadområdet og til kommunale arbeidsmarknadstiltak. Inntektssystemutvalet peikte på at forslaget til ny delkostnadsnøkkel for sosiale tenester i større grad fangar opp opphoping av levekårsproblem, og foreslo derfor ei halvering av satsen på storbytilskotet. Departementet meiner at det framleis er behov for eit storbytilskot, og foreslår derfor å vidareføre dagens tilskot til dei same kommunane og med om lag same sats som i dag. I departementet sitt forslag er satsen på storbytilskotet redusert frå 426 til 398 kroner per innbyggar (2024-kroner).

Kommunane som får storbytilskot, får òg betydelege tilskot utanom inntektssystemet, mellom anna gjennom områdesatsingane.

I statsbudsjettet for 2024 er tilskotet til områdesatsingar på 152,7 mill. kroner (kap. 590 post 65).

1.3.5.5 Forslag til endringar i regionalpolitiske tilskot

1.3.5.5.1 Endringar i distriktstilskot Sør-Noreg og distriktstilskot Nord-Noreg

Departementet foreslår å ta i bruk den nye distriktsindeksen i distriktstilskot Sør-Noreg og i småkommunetillegget i distriktstilskot Nord-Noreg. Den nye distriktsindeksen er ikkje direkte samanliknbar med den gamle distriktsindeksen som blir nytta i distriktstilskota i dag, og departementet foreslår endra intervall for dei ulike satsane, men med same talet på kategoriar som i dag. Departementet foreslår vidare at intervallet for satsane blir endra så tilskotet går til om lag same talet på kommunar, med same storleik som i dag.

Distriktsindeksen blir oppdatert årleg, og distriktsutfordringane blir dermed fanga opp fortløpande i distriktstilskota. Det betyr at satsane og tilskot for kvar enkelt kommune kan endre seg mellom år.

Departementet foreslår at inntektsomgrepet i inntektsgrensa for å kunne få distriktstilskot Sør-Noreg blir utvida til òg å omfatte netto konsesjonskraftinntekter, eigedomsskatt på kraft- og petroleumsanlegg, havbruksinntekter og produksjonsavgift på vindkraft, i tillegg til personskatt og naturressursskatt. Departementet foreslår vidare at inntektsnivået blir berekna som eit gjennomsnitt over fire år, og at inntektsgrensa for å få distriktstilskot Sør-Noreg blir sett til 140 pst. av landsgjennomsnittet.

Utvidinga av inntektsgrensa til òg å omfatte naturressursinntekter, inneber at 18 kommunar som elles ville fått distriktstilskot Sør-Noreg, ikkje får tilskotet. Nettoeffekten for desse 18 kommunane er ein reduksjon i distriktstilskot Sør-Noreg på om lag 120 mill. kroner. Til samanlikning hadde dei 18 kommunane naturressursinntekter på til saman 1 967 mill. kroner årleg i perioden 2020–2023.

Det blir ikkje foreslått endringar i inntektsgrensa for å få småkommunetillegget i distriktstilskot Nord-Noreg. Departementet foreslår at øykommunane Værøy, Røst og Træna får same, høgare sats på småkommunetillegget som kommunane i tiltakssona i Troms og Finnmark.

Med desse endringane vil samla distriktstilskot Nord-Noreg auke med 26 mill. kroner til 2 463 mill. kroner, mens samla distriktstilskot Sør-Noreg vil bli redusert med 70 mill. kroner til 805 mill. kroner, berekna på inntektssystemet for 2024.

Tabell 16.3 og tabell 16.4 i proposisjonen viser satsar i 2024 for distriktstilskot Sør-Noreg og distriktstilskot Nord-Noreg, med departementet sitt forslag til endringar.

Tabell 16.3 frå proposisjonen: Satsar i distriktstilskot Sør-Noreg 2024, med departementet sitt forslag til endringar.

Tabell 16.4 frå proposisjonen: Satsar i distriktstilskot Nord-Noreg 2024, med departementet sitt forslag til endringar.

Småkommunetillegg til kommunar med under 3 200 innbyggarar

1.3.5.5.2 Avvikling av regionsentertilskotet og reduserte satsar for veksttilskotet og storbytilskotet

Departementet foreslår at regionsentertilskotet blir avvikla. Departementet foreslår vidare at satsen per innbyggar utover vekstgrensa i veksttilskotet blir redusert til 1/3 av dagens sats, det vil seie frå 67 331 kroner per innbyggar til 22 444 kroner per innbyggar. Departementet foreslår òg at satsen per innbyggar i storbytilskotet blir redusert frå 426 til 398 kroner per innbyggar (i 2024-kroner).

Avvikling av regionsentertilskotet og reduserte satsar for veksttilskotet og storbytilskotet frigjer isolert sett om lag 450 mill. kroner, berekna ut ifrå inntektssystemet for 2024. Dette blir fordelt gjennom innbyggartilskotet med eit likt beløp per innbyggar, og kjem alle kommunar til gode.

Samla sett inneber endringane i dei regionalpolitiske tilskota, inkludert distriktstilskota, ein reduksjon på 449,7 mill. kroner, og ein tilsvarande auke i innbyggartilskotet. Auken i innbyggartilskotet utgjer om lag 89 kroner per innbyggar.

1.3.6 Skjønstilskot

Skjønstilskotet er eit tilskot innanfor rammetilskotet til kommunane. Føremålet med skjønstilskotet er å kompensere kommunar for tilhøve som ikkje blir fanga opp i den faste delen av inntektssystemet og gjennom andre faste tilskotsordningar. I tillegg kan skjønstilskotet nyttast til å kompensere kommunane for kostnader ved uventa hendingar som til dømes naturskade, dessutan å bidra til fornying og utvikling i kommunane.

Skjønstilskotet utgjer 1 mrd. kroner i 2024, tilsvarande under 1 pst. av rammetilskotet til kommunane. I dagens system består skjønsramma til kommunane av ei basisramme, prosjektskjønsmidlar og ein reservepott som Kommunal- og distriktsdepartementet fordeler til kommunar som har ekstraordinære utgifter knytt til uventa hendingar i løpet av året.

Basisramma blir fordelt av statsforvaltarane etter rammer og retningslinjer fastsette av departementet, og skal i hovudsak brukast til å kompensere for tilhøve som ikkje blir godt nok varetatt av inntektssystemet eller gjennom andre faste tilskotsordningar. Prosjektskjønsmidlane skal bidra til utviklings- og fornyingsprosjekt i kommunesektoren. Reservepotten skal vareta kommunar som får ekstraordinære utgifter til uventa hendingar i løpet av året. Ved særskilt store hendingar har Stortinget auka løyvinga på skjønstilskotet og reservepotten i løpet av året. Eit døme på dette er ekstremvêret «Hans» hausten 2023.

Departementet rapporterer kvart år på bruken av skjønstilskotet i kommuneproposisjonen.

1.3.6.1 Dagens system og praksis

1.3.6.1.1 Basisramma

Basisramma til kommunane utgjer hovuddelen av skjønstilskotet, og er sett til 800 mill. kroner i 2024. Kommunal- og distriktsdepartementet fastset årleg retningslinjer for skjønstildelinga, og fordeler basisramma mellom statsforvaltarembeta. Statsforvaltaren fordeler deretter sin del av basisramma til kommunane i sitt/sine fylke, etter dei fastsette retningslinjene. Basisramma skal i hovudsak brukast til å kompensere for tilhøve som ikkje blir godt nok varetatt av inntektssystemet eller gjennom andre faste tilskotsordningar. Basisramma kan òg nyttast til dekning av utgifter som følge av ekstraordinære hendingar gjennom året, inkludert naturskade, dessutan tiltak for fornying og utvikling i kommunane.

Mesteparten av basisramma blir fordelt i forkant av statsbudsjettet, og fordelinga blir varsla i statsbudsjettet (Grønt hefte).

I punktet blir følgjande tema omtalte:

• Retningslinjer for skjønstildelinga

• Storleiken på basisramma og fylkesvis fordeling.

1.3.6.1.2 Tilbakehaldne skjønsmidlar (reservepott)

Kvart år held Kommunal- og distriktsdepartementet tilbake delar av skjønstilskotet for å kunne kompensere kommunesektoren ved uventa hendingar. Dei tilbakehaldne skjønsmidlane går hovudsakleg til kompensasjon for skadar på kommunal infrastruktur etter naturskade, men midlane kan òg kompensere for uventa utgifter grunna andre ekstraordinære forhold. Som hovudregel skal skjønsmidlar nyttast til reparasjon av kritisk kommunal infrastruktur.

Kommunar som har utgifter som i sum overstig 250 kroner per innbyggar, kan få ein kompensasjon som dekker halvparten av dei påkomne utgiftene. Om utgiftene overstig 500 kroner per innbyggar, kan kommunane få ein kompensasjon som dekker alle utgifter utover 250 kroner per innbyggar. Kommunane må søkje om skjønstilskot frå departementet gjennom statsforvaltaren, og søknadene blir vurdert ut frå gjeldande retningslinjer for ordninga.

I statsbudsjettet for 2024 var det sett av 175 mill. kroner til kompensasjon for uventa hendingar. Ved særskilt store hendingar med høge ekstrautgifter for kommunesektoren har det vore praksis at Stortinget har vedteke tilleggsløyvingar på skjønstilskotet i løpet av året. Eit døme på dette er ekstremvêret «Hans» hausten 2023.

1.3.6.1.3 Departementets prosjektskjønsmidlar

Innanfor skjønsramma til kommunane tildeler Kommunal- og distriktsdepartementet kvart år midlar til utviklings- og fornyingsprosjekt. Føremålet med prosjektskjønsmidlane er å bidra til utviklings- og fornyingsprosjekt i og for kommunesektoren. Prosjekta skal ha overføringsverdi til fleire kommunar, og ha eit opplegg for deling av erfaringar frå prosjektet. Det er i hovudsak prosjekt i regi av departementet, og/eller KS og andre departement som blir finansiert gjennom prosjektskjønsmidlane. Det kan òg gis tilskot til kommunar som vurderer grenseendringar, til utgreiing og informasjon til innbyggarar og innbyggarhøyring.

Departementet har sett av 25 mill. kroner til prosjektskjønsmidlar i 2024.

1.3.6.2 Forslaget til Inntektssystemutvalet

Inntektssystemutvalet meinte at rammetilskotet i størst mogleg grad bør fordelast etter faste kriterium, og ikkje etter skjønsmessige vurderingar. Utvalet peikte på at det likevel kan vere lokale tilhøve som kommunane sjølv ikkje kan påverke, og som medfører auka utgifter. Utvalet vurderte derfor at inntektssystemet framleis burde innehalde eit skjønstilskot, som i hovudsak blir fordelt med bakgrunn i slike særskilde grunngivingar.

Utvalet meinte at departementet bør føreta ein vidare reduksjon i skjønstilskotet framover, og foreslo at basisramma blir halvert samanlikna med nivået i 2022, som då var på 850 mill. kroner. Når det gjeld skjønsmidlar som blir fordelte av departementet, meinte utvalet at departementet framleis må ha ansvar for å kompensere kommunesektoren som heilskap ved uventa hendingar med hjelp frå statsforvaltarane. Utvalet foreslo at skjønsmidlane som blir fordelte av departementet, det vil seie reservepotten og prosjektskjønsmidlar, kan haldast på same nivå som i 2022, høvesvis på 120 og 20 mill. kroner.

Når det gjeld basisramma, var det synet til inntektssystemutvalet at det bør gjerast endringar i den fylkesvise fordelinga av basisramma. Utvalet meinte at basisramma i større grad bør fordelast per innbyggar og per kommune i det aktuelle fylket, då det ikkje er grunn til å tru at tilhøva skjønstilskotet er meint å vareta varierer systematisk per innbyggar mellom fylka over tid.

Utvalet meinte vidare at det er uheldig dersom det er store variasjonar mellom statsforvaltarembeta i kor mykje av basisramma som blir halde tilbake til fordeling i løpet av året. Utvalet meinte at statsforvaltarane i større grad bør halde tilbake midlar sidan behovet i kommunane først blir kjent gjennom året. Samstundes peikte utvalet på lokalkunnskapen til statsforvaltarane som fører til at dei har betre føresetnader enn Kommunal- og distriktsdepartementet for å vurdere behovet til kommunane for skjønsmidlar.

Utvalet meinte òg at dagens praksis der kommunane søkjer statsforvaltaren om skjønstilskot skaper unødvendig mykje byråkrati rundt tildelinga, og at det kan vere vanskeleg for kommunane å forstå kriteria for tildelinga. Utvalet meinte derfor at skjønsmidlane i større grad bør fordelast til uventa hendingar, prosjektmidlar eller anna som ikkje går inn i den løpande drifta i kommunane. Vidare var det synet til utvalet at det framleis er behov for skjønsmidlar som kommunane kan søke på til ulike prosjekt, og at prosjektmidlane i størst mogleg grad bør gå til prosjekt som er relevante for meir enn ein kommune. Innovasjon bør vere eit sentralt kriterium for tildeling av prosjektskjønsmidlar.

Det er i proposisjonen gitt ein omtale av høyringsinnspela.

1.3.6.3 Departementet sine vurderingar

Kommunal- og distriktsdepartementet er einig i utvalet si vurdering om at rammetilskotet i størst mogleg grad bør fordelast etter dei faste ordinære kriteria i inntektssystemet, og ikkje etter skjønsmessige vurderingar. I perioden 2017–2024 er basisramma derfor gradvis blitt redusert med totalt om lag 400 mill. kroner.

Skjønstilskotet blir gitt etter ei årleg vurdering av behov, og nivået på skjønnstilskotet blir vurdert i dei årlege kommuneproposisjonane. Eventuelle endringar i skjønsramma er dermed ikkje ei systemendring på same måte som dei andre forslaga til endringar i inntektssystemet. Departementet legg på vanleg måte fram forslag om storleiken på skjønstilskotet i 2025 i kommuneproposisjonen for 2025. Departementet vil vidare vurdere storleiken på basisramma og fordelinga mellom statsforvaltarembeta i dei ordinære budsjettprosessane. For 2025 vil departementet særskilt be statsforvaltarane om å vere merksame på endringane i inntektssystemet og dei konsekvensane dette får for kommunane i sitt/sine fylke.

Departementet støttar utvalet si vurdering av at statsforvaltarane har betre føresetnader enn departementet for å vurdere behovet til kommunane i eige fylke, og at det derfor er viktig at basisramma framleis blir fordelt basert på lokalkunnskapen til statsforvaltarane.

Inntektssystemutvalet peikte i si utgreiing på at det er store variasjonar mellom embeta i korleis dei fordeler si basisramme, og at søknadsprosessane for kommunane gjer at det blir unødvendig mykje byråkrati knytt til fordelinga av skjønstilskotet. Departementet viser i den samanhengen til at det dei siste åra har blitt gjort ein del presiseringar i retningslinjene for skjønstildelinga og i tildelingsbrevet. Departementet meiner at desse endringane på ein tilfredsstillande måte varetar utvalets bekymringar om variasjonar mellom fylka og unødvendig mykje byråkrati. Departementet vil likevel årleg vurdere om det er føremålstenleg å gjere ytterlegare presiseringar i retningslinjene.

1.3.7 Toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande tenester

I proposisjonen er det vist til at målet med dagens ordning er at ho skal legge til rette for at kommunane kan gi eit godt tenestetilbod til mottakarar som har krav på omfattande helse- og omsorgstenester i samsvar med helse- og omsorgstjenesteloven. Tenestene blir finansiert i hovudsak gjennom dei frie inntektene til kommunane (skatteinntekter og rammetilskot). Behovet for ressurskrevjande tenester varierer mykje mellom kommunar. Det har førebels vore vanskeleg å finne objektive kriterium i inntektssystemet som kan fange opp denne variasjonen i kostnader.

Kommunane får refundert delar av utgiftene til tenester til menneske som får omfattande helse- og omsorgstenester. Dette kan mellom anna gjelde personar med psykisk utviklingshemming, nedsett funksjonsevne, personar med rusmiddelproblem og menneske med psykiske lidingar. For 2024 får kommunane kompensert 80 pst. av eigne netto lønsutgifter i 2023 til helse- og omsorgstenester ut over eit innslagspunkt på 1 608 000 kroner. Tilskotsordninga gjeld for tenestemottakarar til og med det året dei fyller 67 år. For eldre over 67 år blir delar av utgiftene fanga opp gjennom dei ordinære kriteria i kostnadsnøkkelen som ligg til grunn for fordelinga av rammetilskot til kommunane. Toppfinansieringsordninga er ei overslagsløyving og i statsbudsjettet for 2024 er det budsjettert med 12 984 mill. kroner på kap. 575 post 60.

Det er i tillegg ei ordning med tilleggskompensasjon som gjeld kommunar med mindre enn 3 200 innbyggarar, som har gjennomsnittlege skatteinntekter dei siste tre åra som er lågare enn 120 pst. av landsgjennomsnittet og har høge utgifter til ressurskrevjande tenester per innbyggar. Høge utgifter i denne samanhengen er dei innrapporterte netto lønsutgiftene som ikkje blir dekt av toppfinansieringstilskotet. Desse kommunane får kompensert 80 pst. av utgiftene over ein terskelverdi per innbyggar. Terskelverdien blir berekna nøyaktig etter at toppfinansieringstilskotet er fordelt, då tilleggskompensasjonen er ei rammestyrt ordning. Det er løyvd 88 mill. kroner i statsbudsjettet for 2024 på kap. 575 post 61.

1.3.7.1 Forslaget til Inntektssystemutvalet

Inntektssystemutvalet foreslo å vekte ned kriteriet i kostnadsnøkkelen for «PU 16 år og over», dessutan å vurdere å legge om modellen frå dagens modell (eigendel per mottakar) til ein ny modell (eigendel basert på kommunane sine tal på innbyggarar) og samstundes innlemme delar av toppfinansieringstilskotet.

Det blir i proposisjonen gitt ein omtale av høyringsinnspela.

1.3.7.2 Konsekvensar av nedvekting av PU-kriteriet

1.3.7.2.1 Dagens ordning

I dag rapporterer kommunane inn samla lønsutgifter til kvar enkelt mottakar til Helsedirektoratet. Kommunane rapporterer òg inn storleiken på inntekter som gjeld kvar enkelt mottakar og som skal kome til fråtrekk. I tillegg skal det rapporterast om mottakaren er registrert som «person med psykisk utviklingshemming over 16 år» (PU-kriteriet) som er eit kriterium i inntektssystemet til kommunane. Den samla ressursinnsatsen med fråtrekk av statstilskot, eigenbetalingar og verdien av PU-kriteriet, blir kommunane sine netto lønsutgifter og som er grunnlaget for berekninga av tilskotet til kommunane. Då blir innslagspunktet trekt frå kommunane sine netto lønsutgifter og kommunane får kompensert 80 pst. av utgiftene over innslagspunktet.

1.3.7.2.2 Konsekvensar av nedvekting av PU-kriteriet for toppfinansieringsordninga

Verdien av PU-kriteriet er i inntektssystemet for 2024 berekna til 890 000 kroner. Etter at nedjusteringa av vekta i kriteriet er gjort, vil verdien til PU-kriteriet bli redusert med om lag 513 000 kroner. Det er foreslått at om lag halve nedvektinga blir tilbakeført kommunane med ei særskilt fordeling (tabell C).

1.3.7.2.3 Departementet si vurdering

Inntektssystemet gjeld fordeling av ein gitt ramme. Endringar i systemelementa bør derfor gjennomførast provenynøytralt. Det er to verkemiddel ein kan nytte for å utlikne budsjetteffekten i toppfinansieringsordninga av endra vekt på PU-kriteriet. Ein kan anten redusere kompensasjonsgraden med nærare sju prosentpoeng eller auke innslagspunktet med om lag 150 000 kroner. Desse to verkemidla har ulike fordelingsverknader. Ein reduksjon av kompensasjonsgraden vil redusere utbetalingane med ein lik del for alle kommunane, medan ein auke i innslagspunktet vil skjerme dei kommunane som har dei høgaste utgiftene per mottakar. Departementet foreslår derfor å auke innslagspunktet for at verknaden av nedvektinga av PU-kriteriet på toppfinansieringsordninga skal bli provenynøytral.

1.3.7.3 Omlegging av toppfinansieringsordninga

1.3.7.3.1 Bakgrunn

Toppfinansieringsmodellen i dag kompenserer kommunar for 80 pst. av lønsutgiftene utover innslagspunktet for kvar mottakar. Modellen er kjend ettersom prinsippa har vore dei same sidan han blei oppretta i 2008. Insentiveffektane med eigendelane over innslagspunktet på 20 pst. blir rekna som moderate. Sidan modellen kompenserer utgifter for kvar enkelt mottakar, er ulempa at modellen ikkje tek omsyn til dei kommunane som har høge utgifter i forhold til folketalet i kommunane. Det blei derfor innført ei ordning med tilleggskompensasjon for dei minste kommunane. Denne ordninga er rammestyrt og gjeld for kommunar med mindre enn 3 200 innbyggarar som har skatteinntekter per innbyggar på mindre enn 120 pst. av landsgjennomsnittet dei siste tre åra, og som har høge utgifter (omtalte som «eigendeler») i ordninga. Tilleggskompensasjonen tek ikkje omsyn til kommunar som har over 3 200 innbyggarar og som har høge utgifter i forhold til folketalet.

1.3.7.3.2 Departementet sine vurderingar

Regjeringa foreslår ein modell som er ein hybrid av dagens modell og modellen frå 2004–2007. Denne modellen vil først berekne ein eigendel utover innslagspunktet med eit likt beløp per innbyggar. Deretter vil det bli berekna ein eigendel på 10 pst. av kommunens samla utgifter over innslagspunktet etter at eigendelen per innbyggar, er trekt frå. Det er altså ein ekstra eigendel samanlikna med i dag og med den førre modellen.

Summen av dei to eigendelane er det same som dagens modell (20 pst.) på landsbasis. Fordelen med ein slik modell, er at han har gode fordelingsverknader for kommunar som har høge utgifter til ressurskrevjande tenester i høve til innbyggartalet og betre insentiveffekt enn den modellen som blei nytta i 2004–2007. Ulempa er at han er noko meir komplisert fordi han har to eigendelar. Regjeringa meiner at modellen gir ein rimeleg balanse mellom desse omsyna.

Den nye modellen har nokre likskapstrekk med dagens tilleggskompensasjon for kommunar under 3 200 innbyggarar, men grunnlaget for utrekninga er ulikt. Tilleggskompensasjonen er samstundes meir målretta mot kommunar med høge utgifter og skatt under 120 pst. dei siste tre åra. Departementet foreslår derfor å føre ordninga med tilleggskompensasjon vidare.

1.3.7.4 Forslag til endringar i toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande tenester

Auka utgifter i toppfinansieringstilskotet som følge av nedvektinga av PU-kriteriet blir finansiert med å auke innslagspunktet i toppfinansieringsordninga. Førebelse berekningar viser at innslagspunktet må aukast med om lag 150 000 kroner.

Toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande tenester blir omlagd til ein modell med to eigendelar, der ein eigendel blir berekna per innbyggar og ein eigendel på 10 pst. av utgifter over innslagspunktet etter at den første eigendelen er trekt frå.

Tilleggskompensasjonen vil bli vidareført etter same prinsipp som i dag. På grunn av endra innslagspunkt på grunn av nedvekting av PU-kriteriet og endringar i modellen, vil grunnlaget for utrekninga av kompensasjonen bli noko endra, som igjen gir nokre fordelingseffektar.

Departementet vil kome attende med storleiken på innslagspunkt og overslag på eigendel per innbyggar i forslaget til Prop. 1 S (2024–2025).

1.3.8 Innbyggarar som ikkje er folkeregistrert i kommunen

I inntektssystemet er det eit grunnleggande prinsipp at fordelinga av inntekter mellom kommunane tar utgangspunkt i den kommunen der innbyggaren er folkeregistrert. For dei aller fleste kommunale tenestene er det samanfall mellom kommunen der innbyggaren er folkeregistrert og kommunen der innbyggaren får tenester. På nokre område er det likevel slik at ein kommune òg tilbyr, og har ansvar for, kommunale tenester til personar som ikkje er folkeregistrert i kommunen.

Det har vore peikt på at kommunar med ei stor fritidsbefolkning har utgifter til gjesteinnbyggarar, samstundes som kommunane ikkje får inntekter for dette gjennom inntektssystemet. Det har særleg blitt vist til at kommunane med mange gjesteinnbyggarar har høgare utgifter til helse- og omsorgstenester, som følge av at fritidsbefolkninga i større grad enn tidlegare oppheld seg på hytter over lengre tid.

På den andre sida kan kommunane òg få inntekter frå gjesteinnbyggarar, utanom inntektssystemet. Kommunar med mange gjesteinnbyggarar kan til dømes få inntekter frå eigedomsskatt, formuesskatt, brukarbetalingar og gebyr og indirekte inntekter gjennom fleire arbeidsplassar og auka sysselsetting i kommunen.

Korleis personar som ikkje er folkeregistrert i kommunen, eventuelt skal handterast i inntektssystemet, blei vurdert i Borge m.fl. (2015). Rapporten vurderte inntekter og utgifter i hyttekommunar, og konkluderte med at det vil vere meir effektivt å finansiere utgiftene til hyttekommunane gjennom meir direkte verkemiddel, som betaling frå hytteeigarane eller bustadkommunen, enn gjennom inntektssystemet.

1.3.8.1 Inntektssystemutvalet si vurdering

Utvalet tilrådde at inntektssystemet ikkje bør ta omsyn til ulike typar gjesteinnbyggarar.

Dersom det over tid blir ein stor auke i utgifter til gjesteinnbyggarar, til dømes i helse- og omsorgsutgiftene til hyttekommunar på grunn av at hytteinnbyggarar oppheld seg på hyttene over lengre tid, meinte utvalet at andre løysingar, utanfor inntektssystemet, bør vurderast. Utvalet tilrådde då at ein ser på moglegheitene for å lage ei oppgjersordning mellom kommunane, men at ein må sjå nærare på korleis dette kan bli gjort utan at ansvarsforholda blir uklare eller at ordninga blir for administrativt krevjande.

Det blir i proposisjonen gitt ein kort omtale av innspel i høyringa.

1.3.8.2 Oppmodingsvedtak og vurderinga til departementet

I vedtak nr. 1252 16. juni 2021 vedtok Stortinget følgande:

«Stortinget ber regjeringen i oppfølgingen av utredningen fra Inntektssystemutvalget vurdere lovverket slik at helsetjenester benyttet utenfor bostedskommunen i større grad kan belastes den kommunen tjenestemottaker betaler skatt til.»

Dokumenta som ligg til grunn for vedtaket, er Prop. 192 S (2020–2021) Kommuneproposisjonen 2022 og Innst. 660 S (2020–2021).

Helse- og omsorgstjenesteloven § 3-1 første ledd slår fast at kommunen skal sørge for at alle som oppheld seg i kommunen får tilbod om nødvendige helse- og omsorgstenester. Opphaldsprinsippet inneber at kommunen har eit ansvar for alle som oppheld seg i kommunen, uavhengig av om dei bur der eller er der i samband med arbeid, studiar eller feriereiser. Det følger av same lov at kostnadene for tenestene skal dekkast av den kommunen som er ansvarleg for å yte tenesta. Det er ikkje etablert nokon gjestepasientordning for kommunale helse- og omsorgstenester.

Opphaldsprinsippet har vore drøfta fleire gonger, sist i samband med utarbeidinga av lov om kommunale helse- og omsorgstenester (Prop. 91 L (2010–2011) Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven)). Omsynet til ei lett tilgjengeleg og fleksibel helse- og omsorgsteneste tilsa at lovverket framleis skulle legge opphaldsprinsippet til grunn.

Kommunal- og distriktsdepartementet støttar Inntektssystemutvalet si vurdering om at rammetilskotet må fordelast til den kommunen der innbyggaren er folkeregistrert. Det tydeleggjer ansvaret som bustadkommunen har for heile tenestetilbodet, og sikrar samsvar mellom finansieringa og kor ein har stemmerett. Departementet meiner derfor at kommunar bør få rammetilskot for personar som er folkeregistrert som busett i kommunen, som i dag.

På bakgrunn av desse vurderingane, foreslår regjeringa ingen endringar i helselovgivinga eller inntektssystemet knytt til utgifter kommunane har til innbyggarar frå andre kommunar. Regjeringa reknar med dette oppmodingsvedtaket som følgt opp.

1.3.9 Saker med særskild fordeling (tabell C)

Det blir i proposisjonen vist til at dei frie inntektene som hovudregel skal fordelast etter dei ordinære kriteria i inntektssystemet, det vil seie etter innbyggartal eller gjennom kostnadsnøkkelen i utgiftsutjamninga. Som eit mellombels unntak frå hovudregelen, kan delar av dei frie inntektene i ein avgrensa periode bli gitt ei særskild fordeling innanfor innbyggartilskotet. Dette gjeld mellom anna oppgåver som berre eit fåtal kommunar har eller saker det er vanskeleg å finne ei god fordeling på innanfor dei ordinære kriteria i inntektssystemet.

I samband med at sjølve inntektssystemet blir endra, har regjeringa òg foreslått å auke den økonomiske ramma til kommunesektoren. For å oppnå ei endå jamnare fordeling av inntektene mellom kommunane vil 1,5 mrd. kroner av denne veksten bli gitt med ei særskild fordeling. Denne fordelinga tar omsyn til at kommunane har ulike økonomiske føresetnader, sjølv etter dei endringane regjeringa no foreslår i inntektssystemet. Midlane blir fordelte slik at dei kommunane som har låge skatteinntekter, og heller ikkje vesentlege inntekter frå naturressursar som vasskraft, vindkraft og havbruk, får ein større del av denne veksten enn kommunar med høge skatteinntekter. I tillegg er 0,1 mrd. kroner av veksten nytta til ein ny tapskompensasjon i samband med omlegginga av inntektssystemet, som òg blir fordelt særskilt i tabell c.

1.3.9.1 Saker som blir gitt med særskild fordeling i dag

I 2024 er det tolv saker i innbyggartilskotet som blir fordelt med ei særskild fordeling, med eit samla beløp på om lag 5,2 mrd. kroner. Saker som er gitt med ei særskild fordeling, blir vist i tabell C i Grønt hefte, og har ulike grunngivingar. Nokre av sakene er av meir teknisk karakter, og gjeld eit fåtal kommunar, medan andre saker i større grad er grunngitt med eit ønske om å fordele midlar på ein særskild måte. Dei største sakene i tabell C i 2024 er inndelingstilskotet, som kompenserer kommunar som har slått seg saman for reduksjon i rammetilskotet som følge av samanslåinga, grunnskoletilskotet, som gir kommunane eit tilskot per grunnskole i kommunen, og midlar til skole- og helsestasjonstenesta.

I proposisjonen er det ein omtale av dei ulike sakene som blir gitt ei særskild fordeling i 2024. Desse gjeld: Inndelingstilskot, trekk Nannestad og Ullensaker, helsestasjons- og skolehelseteneste, korreksjon barnevern – Oslo kommune, kompensasjon for endringar i regelverket for eigedomsskatt, differensiert arbeidsgjevaravgift – endringar, kompensasjon ansvarsovertaking barnevernet, gratis barnehage i tiltakssona i Finnmark og Nord-Troms, grunnskoletilskot, trekk for Råde og Våler – innbyggartal, kompensasjon for gradert basiskriterium og redusert maksimal foreldrebetaling i barnehage, sentralitetsklasse 5 og 6.

1.3.9.2 Vurderinga til Inntektssystemutvalet

Inntektssystemutvalet meiner at rammetilskotet i hovudsak bør fordelast etter faste kriterium, og at dette omsynet tilseier at bruken av særskild fordeling bør avgrensast. Samstundes peiker utvalet på at det i nokre saker vil vere fornuftig å nytte ei særskild fordeling, til dømes i ein overgangsperiode i påvente av endringar i kostnadsnøkkelen, i saker som gjeld eit fåtal kommunar eller i ein tidsavgrensa periode, jf. rettleiaren for statleg styring av kommunesektoren. Utvalet peiker på at det er uheldig dersom særskild fordeling blir brukt for å framheve enkeltsatsingar.

Ikkje alle sakene som blir gitt med særskild fordeling i 2024 var aktuelle då utvalet leverte utgreiinga si. Utvalet peiker likevel på nokre saker som ligg i tabell C i 2024 som dei tilrår endringar i. Utvalet meiner at tilskotet per grunnskole i kommunen bør avviklast. Utvalet meiner vidare at midlane som i dag blir fordelte til helsestasjons- og skolehelsetenesta, heller bør fordelast etter delkostnadsnøkkelen for kommunehelse, som resten av midlane til denne tenesta.

Det er i proposisjonen gitt ein omtale av høyringsinnspela.

1.3.9.3 Departementet si vurdering og forslag til endringar

Departementet er samd med Inntektssystemutvalet i at rammetilskotet i hovudsak bør fordelast etter faste kriterium. Særskild fordeling er eit unntak frå hovudregelen som kan nyttast i tråd med føringane i rettleiaren for statleg styring av kommunesektoren. Etter departementet si vurdering fell dei fleste sakene som ligg i tabell C i 2024, innanfor desse kriteria.

1.3.9.3.1 Kompensasjon for gradert basiskriterium

I forslaget til ny kostnadsnøkkel foreslår departementet å avvikle dagens ordning med gradert basiskriterium, slik at alle kommunar igjen får fullt basiskriterium i kostnadsnøkkelen. Dermed fell grunnlaget for dagens særskilde kompensasjon for gradert basiskriterium bort, og departementet foreslår at denne blir avvikla frå og med 2025.

1.3.9.3.2 Halv effekt av nedvektinga av kriteriet personar med psykisk utviklingshemming

Departementet foreslår òg at vekta til kriteriet personar med psykisk utviklingshemming 16 år og over i kostnadsnøkkelen skal fastsettast ut frå dei oppdaterte analysane til departementet. Departementet foreslår vidare at nedvektinga av kriteriet berre skal få halv effekt i fordelingsverknadene, ved at halvparten av fordelingsverknadene skal tilbakeførast gjennom ei ny ordning med særskild fordeling. Tilbakeføringa av halvparten av fordelingsverknadene vil dermed bli ein ny sak med særskild fordeling i inntektssystemet frå og med 2025. Prinsippet om å tilbakeføre halvparten av fordelingsverknadene vil ligge fast til neste heilskaplege gjennomgang av inntektssystemet. Fordelinga mellom kommunane vil bli oppdatert årleg, slik at ho fangar opp endringar i talet på psykisk utviklingshemma i kriteriedata, sektorvekta til pleie- og omsorgsnøkkelen og det samla utgiftsbehovet som blir fordelt om etter den samla kostnadsnøkkelen.

1.3.9.3.3 Vekst fordelt etter inntektsnivå

Departementet foreslår vidare at 1,5 mrd. kroner av veksten i dei frie inntektene i 2025 blir gitt med ei særskilt fordeling, som blir innretta slik at kommunar med låge samla skatteinntekter etter utjamning i 2023 (inkludert eigedomsskatt på vass-, vind- og petroleumsanlegg og inntekter frå havbruk og konsesjonskraft) får ein større del av veksten, mens kommunar med høge skatteinntekter får ein mindre del av veksten. Alle kommunar får minimum 30 kroner per innbyggar (berekna med innbyggartal per 1. januar 2023). For kommunar med skatteinntekter på 130 pst. av landsgjennomsnittet eller lågare, blir denne inntekta per innbyggar høgare desto lågare skatteinntektene i 2023 var, opp til 345 kroner per innbyggar for kommunen med det lågaste skattenivået. Departementet foreslår at veksten blir vidareført med ei særskild fordeling til neste heilskaplege revisjon av inntektssystemet, og blir synleggjort i tabell C i Grønt hefte. Departementet foreslår vidare at fordelinga mellom kommunane framover blir justert årleg med utgangspunkt i oppdaterte skattetal.

1.3.9.3.4 Andre endringar

Departementet foreslår òg ein ny tapskompensasjon for endringar i inntektssystemet som òg vil bli fordelt i tabell C.

I tillegg til desse endringane, legg departementet til grunn at tidlegare varsla endringar i bruken av særskild fordeling vil bli følgt opp. Det inneber mellom anna at kompensasjonen for barnevernsreforma vil bli fordelt etter barnevernsnøkkelen frå og med 2025.

Departementet har registrert tilrådinga frå utvalet om å avvikle grunnskoletilskotet og den særskilte fordelinga til helsestasjons- og skolehelsetenesta. Departementet viser til at grunnskoletilskotet er eit viktig signal om verdien av ein desentralisert skolestruktur og eit sentralt verkemiddel for å sikre tenester nær folk. Departementet foreslår derfor etter ei samla vurdering at tilskotet blir vidareført slik det er i dag. Departementet foreslår òg at midlar til helsestasjons- og skolehelsetenesta blir vidareført med ei særskilt fordeling.

1.3.10 Overgangs- og kompensasjonsordningar

Målet med gjennomgangen av inntektssystemet er mellom anna å auke omfordelinga av inntekter innanfor inntektssystemet og å sikre at kostnadsnøkkelen er oppdatert. Sidan inntektssystemet fordeler ei gitt ramme mellom kommunane, vil dette ha fordelingsverknader. Departementet meiner at det bør takast omsyn til at dei frie inntektene finansierer viktige velferdsoppgåver som ikkje bør variere for mykje frå år til år. Departementet foreslår derfor at fordelingsverknadene blir fasa gradvis inn gjennom overgangsordningar. I tillegg foreslår regjeringa å auke den økonomiske ramma til kommunesektoren, og 1,6 mrd. kroner av den signaliserte veksten i frie inntekter er grunngitt med omlegginga av inntektssystemet. 1,5 mrd. kroner blir gitt med ei særskilt fordeling som gir mest til dei kommunane med låge skatteinntekter. I tillegg er 0,1 mrd. kroner av veksten nytta til ei eiga kompensasjonsordning for kommunar med skatteinntekter (inkl. naturressursinntekter) under 105 pst. av landsgjennomsnittet som taper på dei samla endringane.

1.3.10.1 Inntektsgarantiordninga

Inntektsgarantiordninga (INGAR) er ei fast overgangsordning i inntektssystemet. Målet med ordninga er å gi kommunane ei heilskapleg skjerming mot ein brå nedgang i rammetilskotet frå eit år til det neste, og gjere inntektssystemet meir fleksibelt og føreseieleg. Inntektsgarantiordninga blei innført i 2009, og har i stor grad vore uendra etter det.

1.3.10.1.1 Om inntektsgarantiordninga

Inntektsgarantiordninga er utforma slik at ingen kommunar får ein berekna vekst i rammetilskotet frå eit år til det neste som er meir enn 400 kroner per innbyggar lågare enn berekna vekst på landsbasis, før finansiering av sjølve ordninga. Inntektsgarantiordninga omfattar ein stor del av rammetilskotet, og blir finansiert med eit likt trekk per innbyggar for alle kommunar. Endringar i skatteinntektene eller inntektsutjamninga er ikkje omfatta av inntektsgarantiordninga, ho omfattar berre endringar i rammetilskotet.

Sjå nærare omtale av inntektsgarantiordninga i proposisjonen.

1.3.10.1.2 Inntektssystemutvalet sitt forslag og vurdering

Inntektssystemutvalet meiner at det bør vere ei overgangsordning i inntektssystemet, for å skjerme kommunane for større endringar i rammetilskotet frå eit år til det neste. Utvalet meiner at dagens ordning fungerer godt, og tilrår at denne blir vidareført.

1.3.10.1.3 Departementet si vurdering av inntektsgarantiordninga

Eit omsyn inntektssystemet skal vareta er å gi kommunane føreseielege og stabile inntekter. Departementet meiner derfor det bør vere ei overgangsordning i inntektssystemet, som reduserer svingingane i inntekter frå eit år til det neste. Departementet er samd med Inntektssystemutvalet i at dagens inntektsgarantiordning fungerer godt, ho fangar opp endringar i rammetilskotet på ein tenleg måte og bidreg til auka stabilitet i kommunane sine inntekter. Departementet foreslår derfor å vidareføre dagens inntektsgarantiordning, og at forhold som skal fanges opp av ordninga, er dei same som i dag.

Inntektsgarantiordninga fangar opp endringar i innbyggartal, befolkningssamansetning og andre kriteriedata, samstundes som ho òg tek omsyn til innlemmingar av øyremerkte tilskot og større systemendringar. I motsetnad til tidlegare overgangsordningar i inntektssystemet er ikkje inntektsgarantiordninga avgrensa til å gjelde eit visst antal år, men endringane blir sett i samband med storleiken på det samla rammetilskotet. Dermed vil større endringar bli fasa inn over lengre tid for mindre kommunar enn for større kommunar, medan små endringar blir fasa inn raskt. Inntektsgarantiordninga gjer òg at endringar i rammetilskotet som følge av nedgang i innbyggartalet blir gradvis fasa inn, noko som er viktig for desse kommunane.

Saker med særskild fordeling blir i dag halde utanom berekninga av inntektsgarantiordninga, med unntak av inndelingstilskotet til kommunar som slår seg saman. Med departementet sitt forslag til nytt inntektssystem blir vekta til kriteriet tal på personar med psykisk utviklingshemming kraftig redusert i kostnadsnøkkelen. For å dempe fordelingsverknadene av dette vil halvparten av fordelingsverknaden bli tilbakeført gjennom ei eiga ordning med særskild fordeling. I berekninga av inntektsgarantiordninga vil ein ta omsyn til denne fordelinga, slik at ein kommune ikkje får kompensasjon både gjennom inntektsgarantiordninga og i den særskilde fordelinga.

Departementet er samd med utvalet i at dagens grenseverdi på 400 kroner per innbyggar fungerer godt. Dagens grenseverdi fangar opp dei kommunane som får større endringar i rammetilskotet, og gir ein monaleg kompensasjon til dei kommunane som treng det, samstundes som finansieringa av ordninga ikkje er for høg. Departementet vil i dei årlege budsjetta vurdere om grenseverdien bør prisjusterast.

1.3.10.2 Overgangsordningar skatt

INGAR vil ikkje omfatte endringane i skatteelementa. For enkelte kommunar inneber endringane i skatteelementa store fordelingsverknader, og kommunane bør få noko tid til å gjere tilpassingar. Det er mogleg å fase inn både korreksjonen av eigarinntekter, reduksjonen i kommunane sin del av formuesskatten og auka symmetrisk utjamning over tid.

Av omsynet til enkelheit og til implementeringa i Skatteetaten, foreslår departementet at korreksjonen av eigarinntekter får full verknad første året. Departementet foreslår vidare at andre endringar i skatteelementa blir fasa inn over to år. Ei halvering av kommunane sin andel av formuesskatten vil dermed bli fasa inn med ¼ reduksjon kvart år i to år, mens auka symmetrisk utjamning frå 60 til 64 pst. blir fasa inn med ein auke på 2 prosentpoeng kvart år i to år. Dette inneber at i 2025 vil korreksjonen av eigarinntekter få full verknad, den kommunale andelen av formuesskatten blir redusert med 25 pst., og den symmetriske utjamninga blir auka frå 60 til 62 pst. I 2026 vil endringane som er foreslått, vere innført med full verknad.

1.3.10.3 Vekst i frie inntekter

Departementet foreslår at 1,5 mrd. kroner av veksten i frie inntekter i 2025 blir grunngitt med omlegginga av inntektssystemet. Desse inntektene blir gitt med ei særskild fordeling, som blir innretta slik at kommunar med låge samla skatteinntekter etter utjamning i 2023 (inkludert eigedomsskatt på vass-, vind- og petroleumsanlegg og inntekter frå havbruk og konsesjonskraft) får ein større del av veksten, mens kommunar med høge inntekter får ein mindre del av veksten. Alle kommunar får minimum 30 kroner per innbyggar. For kommunar med skatteinntekter på 130 pst. av landsgjennomsnittet eller lågare, blir denne inntekta per innbyggar høgare desto lågare skatteinntektene i 2023 var, opp til 345 kroner per innbyggar for kommunen med det lågaste skattenivået. Departementet foreslår vidare at veksten blir vidareført med ei særskild fordeling til neste heilskaplege revisjon av inntektssystemet, og blir synleggjort i tabell C i Grønt hefte. Departementet foreslår òg at fordelinga mellom kommunane framover blir justert årleg med utgangspunkt i oppdaterte skattetal.

1.3.10.4 Kompensasjonsordning

I tillegg til overgangsordningane og veksten i dei frie inntektene, meiner departementet at det er behov for ei særskild ordning for kommunar som taper på dei samla endringane og som har skatteinntekter (inkl. naturressursinntekter) under 105 pst. av landsgjennomsnittet.

Departementet foreslår at dei 29 kommunane i denne gruppa som taper på dei samla endringane i inntektssystemet, inkludert veksten i dei frie inntektene på 1,5 mrd. kroner, får kompensert heile tapet gjennom ein tapskompensasjon. Kompensasjonen vil bli finansiert innafor veksten i frie inntekter, og utgjer til saman 108 mill. kroner. Departementet legg opp til at den samla tapskompensasjonen vil bli fastsett i statsbudsjettet for 2025, og at han vil ligge fast på nominelt nivå til neste heilskaplege gjennomgang av inntektssystemet.

1.3.11 Fordelingsverknader av nytt inntektssystem

Sidan inntektssystemet blir brukt til å fordele ei gitt ramme mellom kommunane, vil alle endringar i systemet ha fordelingsverknader.

Departementet foreslår at endringane i inntektssystemet og toppfinansieringsordninga trer i kraft frå og med 2025. Rammetilskotet for 2025 vil på vanleg måte bli berekna med utgangspunkt i kriteriedata som først vil vere klare hausten 2024, og den endelege fordelinga av rammetilskotet for 2025 vil ikkje ligge føre før i statsbudsjettet for 2025. Skatteinntektene for 2025 vil ikkje vere kjente før i januar 2026. Departementet vil understreke at anslaga på fordelingsverknadene av endringane derfor er usikre, og at endringar i kriteriedata, skatteinngangen og andre forhold betyr at dei endelege fordelingsverknadene vil avvike frå det som blir lagt fram her.

I proposisjonen er det lagt ved tabellar som viser eit anslag på fordelingsverknader for kommunar gruppert etter innbyggartal, sentralitetsklasse og nivået på dei korrigerte frie inntektene.

1.3.11.1 Om fordelingsverknadane

Det blir i proposisjonen vist til at forslaget til ny kostnadsnøkkel inneheld ei rekke endringar som påverkar kommunane på ulike måtar. Det kan derfor vere stor variasjon i fordelingsverknadene innanfor dei ulike kommunegruppene, og det er vanskeleg å seie noko generelt om effektane for ulike grupper av kommunar. Det er likevel ein tendens til at kommunar med under 10 000 innbyggarar, samt Oslo, får auka rammetilskot som følge av endringane i kostnadsnøkkelen og saker med særskild fordeling.

Det er først og fremst kommunar med høgast inntekter som får redusert tilskot som følge av endringane i dei regionalpolitiske tilskota, noko som har samanheng med forslaget om at kommunar med høge samla inntekter ikkje lenger skal få distriktstilskot Sør-Noreg. I tillegg vil avviklinga av regionsentertilskotet og dei andre endringane i dei regionalpolitiske tilskota ha betydning for enkeltkommunar, særleg i gruppa av kommunar med mellom 10 000 og 20 000 innbyggarar.

Det er ein tendens til at endringane i toppfinansieringsordninga for ressurskrevjande tenester gir auka inntekter for kommunar med under 50 000 innbyggarar, og særleg for dei minste kommunane. Men det er store variasjonar innanfor dei ulike kommunegruppene.

Endringane i skattegrunnlaga og inntektsutjamninga gir eit betydeleg inntektsløft for kommunar med skatteinntekter under landsgjennomsnittet. Endringane på skatteområdet inneber auka inntekter for alle kommunegrupper med færre enn 95 000 innbyggarar. Dei største kommunane, samt ein del små kommunar med høge skatteinntekter frå mellom anna naturressursskatt, får reduserte inntekter som følge av auka utjamning.

Når ein ser alle endringar samla, får alle kommunegrupper med under 95 000 innbyggarar i snitt auka inntekter.

Den nærare omtalen av fordelingsverknadene knyter seg direkte til tabellar i proposisjonen, sjå derfor vidare omtale i proposisjonen.

2.1 Generelle merknader

Komiteen viser til at kommunesektoren i 2022, 2023 og 2024 preges av en verden i en usikker tid. Kommunene har de siste årene måttet håndtere flere store utfordringer som koronapandemien, økt flyktningstrøm grunnet Russlands krigføring i Ukraina, høye strømpriser, høy kostnadsvekst og uforutsette naturhendelser som ekstremværet Hans.

Komiteen viser videre til at Norge har besluttet å gi midlertidig kollektiv beskyttelse til mennesker på flukt fra krigshandlingene i Ukraina og at alle kommuner er oppfordret til å bosette flyktninger. Komiteen viser til at det høye tallet på ankomster av fordrevne fra Ukraina er krevende for norske kommuner. Komiteen merker seg den store innsatsen som er lagt ned i kommunenes og fylkenes håndtering av det store antallet flyktninger som fortsatt kommer til Norge, og vil rose kommunene for deres innsats med å skaffe til veie boliger og sørge for god integrering av flyktninger i årene som er gått siden krigen brøt ut.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at til tross for prisvekst, høye rentekostnader og ekstraordinære kostnader knyttet til eksempelvis naturhendelser var den økonomiske situasjonen i kommunene ved inngangen til 2024 jevnt over god. Siden 2015 har netto driftsresultat for sektoren i stort ligget godt over anbefalt nivå fra Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU). Det må blant annet ses i sammenheng med høyere skatteinntekter enn anslått i nasjonalbudsjettet. Flere kommuner og fylkeskommuner har bygget opp betydelige disposisjonsfond, og det er få kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK).

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, merker seg imidlertid at forskjellene mellom kommunene har fortsatt å øke som følge av at sterk kostnadsvekst, høye strømpriser, renteøkninger og havbruksinntekter slår ulikt ut mellom kommunene.

Flertallet merker seg at både 2022 og 2023 var preget av høy prisvekst og stigende renter. Driftsresultatet for 2023 var under TBUs anbefalte nivå på 2 pst. av inntektene over tid. Flertallet merker seg videre at de positive netto driftsresultatene for 2022 og 2023 må ses i lys av at skatteinntektene var vesentlig høyere enn anslått og at kommunesektoren for 2023 ble mer enn kompensert for prisveksten. Flertallet viser til at netto driftsresultat varierte vesentlig mer mellom kommunene i 2023 enn i foregående år.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at handlingsrommet i finanspolitikken etter hvert vil bli mindre. Sammenholdt med demografiendringer, herunder en økende andel eldre og lavere vekst i samfunnets totale arbeidsstyrke, vil det gi en svakere inntektsutvikling i statsbudsjettene i årene fremover. Dette flertallet viser til at krigen i Ukraina og geopolitiske spenninger gjør det nødvendig å prioritere beredskap og sikkerhet. Som en følge av dette vil det være mindre rom for andre prioriteringer i statsbudsjettet.

Komiteen viser til at demografiendringer vil påvirke samtlige samfunnssektorer. Utfordringer knyttet til å dekke arbeidskraftsbehov vil bli størst i små og usentrale kommuner. Innen helse og omsorg har kommuner allerede i dag vanskeligheter med å sikre kvalifisert personell til å håndtere en større andel eldre og pleietrengende. Komiteen viser til at Generalistkommuneutvalget har pekt på demografiendringer som den største utfordringen for kommunene i årene som kommer.

Komiteen viser til at kommunene spiller en viktig rolle i å nå klimamålene og omstillingen til lavutslippssamfunn.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at det i en urolig tid med krig i Europa er nødvendig å prioritere forsvar, sikkerhet og beredskap. Samtidig er det avgjørende å sikre gode velferdstjenester i hele landet. Disse medlemmer viser til at regjeringen legger opp til en realvekst i kommunesektorens frie inntekter på 6,4 mrd. kroner, hvorav 5 mrd. kroner fordeles til kommunene og 1,4 mrd. kroner til fylkeskommunene. Disse medlemmer vil påpeke at denne veksten gir det største handlingsrommet utover demografi og pensjon på 15 år, foruten regjeringens kommunebudsjett for 2022. Disse medlemmer mener det vil gi kommunesektoren økonomiske rammer til å løse viktige oppgaver innen velferd, infrastruktur, kollektivtransport og samfunnsutvikling.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at Generalistkommuneutvalget påpekte at demografiendringene er den største utfordringen for kommunesektoren og at utenforskap forsterker de demografiske utfordringene. I en tid der vi blir flere eldre og færre i yrkesaktiv alder, er det vesentlig å forhindre at folk faller utenfor arbeidsliv eller utdanning.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at regjeringen prioriterer politikk som fremmer arbeid og utdanning. Kommunene spiller en helt sentral rolle i dette arbeidet.

Disse medlemmer støtter opp under dagens generalistkommuneprinsipp, der alle kommuner har det samme ansvaret for å yte likeverdige tjenester til sine innbyggere. En god og forutsigbar kommuneøkonomi er avgjørende. Disse medlemmer mener forslaget til nytt inntektssystem bidrar til en nødvendig justering og sikrer en mer rettferdig fordeling mellom kommunene. Disse medlemmer viser til at det er nødvendig å oppdatere kostnadsnøklene i utgiftsutjevningen, slik at kompensasjonen for utgifter kommunene ikke kan påvirke, stemmer bedre overens med beregnet utgiftsnivå. Disse medlemmer mener forslaget til nytt inntektssystem i større grad bidrar til å jevne ut økonomiske forskjeller mellom kommunene slik at alle kommuner settes i stand til å yte likeverdige tjenester til sine innbyggere.

Disse medlemmer viser til at regjeringen har som mål at det skal være godt å bo i hele landet og at folketallet skal øke i distriktskommuner, jf. Meld. St. 27 (2022–2023) Eit godt liv i heile Noreg – distriktspolitikk for framtida. Arbeiderpartiet og Senterpartiet har satt i gang en rekke tiltak for å løfte distriktskommuner, for å sikre at det bor folk i hele landet. Disse medlemmer vil blant annet vise til at barnehageprisene er halvert for innbyggerne i kommuner i sentralitetsklasse 5 og 6, og at det er gratis i tiltakssona i Nord-Troms og Finnmark. Andre tiltak er blant annet gratis eller kraftig reduserte priser for å ta ferje, halvert makspris med fly på FOT-ruter og grunnskoletilskudd. Disse medlemmer vil videre trekke fram at regjeringen i Meld. St. 13 (2023–2024) Bustadmeldinga skriver at den vil vurdere tiltak for boligbygging i distriktene og tiltak for å redusere tapsrisikoen ved bygging. Gjennom bygdevekstavtaler, regionvekstavtaler og nærtjenestesentre støtter regjeringen kommuner i utvikling og forbedring av tjenester til innbyggerne.

Komiteens medlemmer fra Høyre mener at kommunene er grunnmuren i det norske demokratiet og de fremste leverandørene av velferdstjenester i folks hverdag. En god og forutsigbar kommuneøkonomi er således et viktig fundament for det norske velferdssamfunnet og noe av det viktigste Stortinget kan bidra med for å sikre gode velferdstjenester i hverdagslivet til enkeltpersoner og familier.

Disse medlemmer viser til at de demografiske utviklingstrekkene gjør at kommunene i årene fremover må være forberedt på store omstillinger. Kommunereformen har bidratt til å styrke flere kommuner, men det er mange små kommuner som vil være sårbare i møte med de krav og forventninger dagens samfunn stiller. Fra 2019 til i dag har antallet kommuner blitt redusert fra 428 til 357. Dette har gitt større fagmiljøer og mer hensiktsmessige løsninger rundt organisering av kommunens tjenester. Disse medlemmer viser til at tall fra SSBs siste befolkningsframskriving fra juni 2024 viser at det i løpet av de neste ti årene vil være flere eldre (65 år +) enn barn og unge (0–19 år). Disse medlemmer viser på denne bakgrunn til at det vil være et stort behov for ansatte innenfor helse og omsorg i årene som kommer.

Disse medlemmer mener at landets kommuner må være rustet til å møte morgendagens utfordringer og levere gode tjenester til sine innbyggere. Mange små kommuner har svake kompetansemiljøer, og de klarer ikke å levere sine lovpålagte tjenester på en god nok måte. Dette viser hvor viktig det var at Solberg-regjeringen startet kommunereformen og styrket kommuneøkonomien. Disse medlemmer viser til at Generalistkommuneutvalgets rapport gir et godt og saklig grunnlag for å diskutere hvordan vi skal løse og finansiere fremtidens tjenestetilbud til det beste for innbyggerne. Disse medlemmer mener at det er bekymringsfullt at regjeringen fortsatt velger å ikke følge de viktigste anbefalingene i rapporten.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Sosialistisk Venstreparti merker seg at kommunesektoren hadde en samlet gjeld på om lag 750 mrd. kroner ved utgangen av 2023, og er bekymret for at en renteøkning vil kunne ha stor påvirkning på kommuneøkonomien. Disse medlemmer viser videre til at ett prosentpoeng høyere rente isolert sett vil belaste kommuneøkonomien med 3,2 mrd. kroner, eller nærmere en halv prosent av driftsinntektene. Til sammenligning var belastningen 2,7 mrd. kroner ved utgangen av 2022.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at Solberg-regjeringen økte de frie inntektene utover de beregnede demografi- og pensjonskostnadene og med det økte handlingsrommet for kommunesektoren. Disse medlemmer viser til at de frie inntektene økte med omtrent 35 mrd. kroner under Solberg-regjeringen.

Disse medlemmer påpeker at det er viktig å opprettholde den norske tradisjonen med sterke kommuner med et stort reelt selvstyre. Disse medlemmer mener at prinsippet om lokalt selvstyre er grunnleggende. Disse medlemmer mener at norske kommuner skal fortsette å få økt lokal handlefrihet – fordi det er lokalpolitikerne, innbyggere, ansatte, frivillige organisasjoner og lokale bedrifter som kjenner sine ønsker og behov best. Disse medlemmer ser derfor frem til resultatene av frikommuneforsøkene.

Disse medlemmer viser til at Russlands og Putins meningsløse krigføring mot Ukraina har ført til at Europa nå opplever den største flyktningkrisen siden andre verdenskrig. Disse medlemmer viser til at det er krevende å forutse hvor mange flyktninger som vil komme til Norge, men merker seg at UDI sitt mellomscenario for hvor mange som skal komme fra Ukraina i 2024, er mellom 15 000 og 35 000. Dette er høyt, særlig med tanke på at kommunene har bosatt over 70 000 i løpet av de to siste årene. Disse medlemmer merker seg at situasjonen i Ukraina fortsatt er alvorlig, men at UDI peker på at antallet fordrevne fra Ukraina som søker beskyttelse i Europa, har gått ned. Disse medlemmer viser til at UDI påpeker at flyktningsituasjonen kan endres raskt dersom Russland gjør fremrykninger og får kontroll over tettbefolkede områder. UDI trekker fram flere faktorer som kan påvirke hvor mange asylsøkere Norge vil motta i løpet av 2024. De viser blant annet til at antall asylsøkere til Europa i 2023 var høyere enn i 2022. Disse medlemmer merker seg at det er en krevende humanitær situasjon i flere land, blant annet Syria og Afghanistan, som kan bidra til økt migrasjon til Europa. Regjeringen må forberede Norge på dette, iverksette tiltak for å forebygge en potensiell flyktningkrise på toppen av den landet står i, og ha gode beredskapsplaner for å håndtere en stor vekst i antall asylsøkere til Norge.

Disse medlemmer viser til Høyres merknader og forslag i Innst. 252 S (2023–2024) og Innst. 352 L (2021–2022), hvor det også fremmes en rekke forslag. Disse medlemmer mener at mange av de problemstillingene som Høyre løftet i disse merknadene, fortsatt er aktuelle i dagens situasjon.

Disse medlemmer viser til at Solberg-regjeringen valgte å komme til Stortinget med en tilleggsproposisjon under flyktningkrisen i 2015. Proposisjonen kom før årsskiftet 2016, slik at Stortinget hadde oversikt over de økte kostnadene som kom som følge av flyktningkrisen. Disse medlemmer mener dette ga en mer forutsigbar situasjon for mottaksapparatet. Disse medlemmer merker seg at regjeringen nå har valgt å løse dette på en annen måte, og at de reelle utgiftene for flyktningmottak i 2023 først er klarlagt i forbindelse med behandling av revidert nasjonalbudsjett.

Disse medlemmer viser til at Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi) anmodet kommunene om å bosette 37 000 flyktninger i 2024. Disse medlemmer viser videre til at kommunene har vedtatt å bosette 27 920 flyktninger per 3. juni 2024. Kommunene har allerede store kapasitetsutfordringer og kan bli ytterligere presset i tiden fremover. Disse medlemmer merker seg differansen mellom anmodningen og det antallet kommunene har sagt de kan ta imot, og mener det er behov for å gjøre tilpasninger for å kunne ta imot flere enn kommunene har sagt at de kan bosette.

Disse medlemmer merker seg at mange kommuner nå opplever presset kapasitet knyttet til integreringstilbud, skole, barnehage og helsetjenester. Disse medlemmer merker seg videre at kommunene særlig har opplevd stort press i boligmarkedet. Svært mange private har stilt opp for å kunne gi et godt boligtilbud raskt. Fremover må det antas at det både må bygges flere boliger og settes i stand boliger for å kunne bosette raskt. Disse medlemmer understreker at regjeringens valg om å fjerne tilskudd til utleieboliger i statsbudsjettet for 2024 gjorde situasjonen mer krevende for kommunene. Disse medlemmer viser videre til Høyre sitt alternative statsbudsjett for 2024, der det ble foreslått å videreføre tilskudd til utleieboliger.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at kommunene er grunnmuren i det norske demokratiet og den fremste leverandøren av velferdstjenester i folks hverdag. En god og forutsigbar kommuneøkonomi er et viktig fundament for det norske velferdssamfunnet og noe av det viktigste Stortinget kan bidra med i hverdagslivet til enkeltpersoner og familier. Disse medlemmer viser til at man nå er i en situasjon der staten tjener store penger på kraft og olje, mens innbyggerne sliter med høye utgifter til mat, strøm, drivstoff, økte renteutgifter og kommunale avgifter som stadig øker. Disse medlemmer mener derfor det er svært viktig å kutte i eiendomsskatten, som også rammer urettferdig.

Disse medlemmer viser til at man ser tydelige demografiske utviklingstrekk som betyr at kommunene i årene fremover må være forberedt på store omstillinger. Det er viktig at staten lager gode digitale virkemidler slik at effektivisering av offentlig administrasjon blir mulig. Det er et stort uutnyttet effektiviseringspotensial. Kommunereformen har bidratt til å styrke en god del kommuner, men fortsatt vil det være mange små kommuner som vil være sårbare i møte med de krav og forventninger dagens samfunn stiller. Det er viktig at muligheten for å slå sammen kommuner fortsatt finnes gjennom positive insentiver og verktøy for gode lokale prosesser. Disse medlemmer vil påpeke at siden 2015 har netto driftsresultat for sektoren stort sett ligget over anbefalt nivå fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU). Disse medlemmer merker seg at trenden nå har snudd, og at driftsresultatet i 2023 var under TBUs anbefalte nivå på 2 pst. av inntektene over tid. Disse medlemmer viser til at kommunesektoren har vært preget av flere år med gode driftsresultater som har gjort at kommunene har kunnet bygge opp solide disposisjonsfond. Disse medlemmer viser til at på grunn av prisvekst og stigende rente må mange kommuner ta fra disposisjonsfondet for å kunne levere gode tjenester til innbyggerne. Disse medlemmer mener det er viktig å sikre at kommunene ikke finner smutthull for fortsatt å beholde eller øke inntekten fra eiendomsskatt, og vil derfor sette et tak på hvor mye eiendomsskatt som årlig kan kreves inn per hus eller fritidsbolig. Den lokale takseringen har blitt et smutthull og en hvilepute for skattehungrige lokalpolitikere, samtidig som den er et altfor tilfeldig takseringsgrunnlag. Disse medlemmer ønsker å fjerne eiendomsskatten i sin helhet. Disse medlemmer mener eiendomsskatt på hytter er en uheldig og udemokratisk skatteinnkreving, der mennesker helt uten stemmerett blir tvunget til å betale skatt i tillegg til at de betaler høye kommunale gebyrer på tjenester de benytter i kommunen. Hyttefolk og hyttebygging er først og fremst en inntektskilde for kommunene, ikke en utgift.

Disse medlemmer mener også det må gjøres forenklinger slik at det legges til rette for bygging både for næring, for privatpersoner og for kommunene. Den demografiske utviklingen i befolkningen krever at offentlig forvaltning i både stat, fylke og kommune må være omstillingsdyktig og bruke ressursene effektivt og i samsvar med innbyggernes behov. Digitaliseringstiltak vil bli viktig fremover for å gi en mest mulig effektiv forvaltning, men digitaliseringen vil ikke virke om det ikke gjøres opprydninger i lover og regler på samme tid. Bare på denne måten vil det kunne gjøres økonomiske besparelser ved en økt digitalisering i det offentlige. Disse medlemmer vil understreke at det er et stort potensial for en mer effektiv bruk av fellesskapets midler. Et sterkt lokalt folkestyre gir folk og lokalsamfunn frihet og mulighet til å styre sin egen hverdag. Det må gjøres mer for å bli kvitt statlig detaljstyring og byråkrati og for å spre makt og myndighet til lokalpolitikere. Disse medlemmer vil fjerne statsforvalterens, fylkeskommunens, Sametingets og reindriftsnæringens innsigelsesrett i arealsaker. Disse medlemmer mener at boplikten må avskaffes. Boplikten er et inngrep i eiendomsretten. I tillegg fører den til at kommunene skaper et boligmarked der prisene holdes nede på et kunstig nivå.

Disse medlemmer ser viktigheten av en digital satsing for å nå målene om å effektivisere offentlig sektor. Det er likevel slik at digitalisering av ulike sektorer er tilnærmet umulig uten en forenkling av lovverket. Dette gjelder særlig innenfor byggesøknader og planprosesser. Foreløpig er lover, verneområder, innsigelser, dispensasjoner, forskrifter, politikere og byråkrater uenige om hvem som skal bestemme hva, og hvilke regler som gjelder. Det må foretas en rekke kritiske gjennomganger av regelverk og lover før digitalisering av byggesøknader vil fungere etter hensikten. Dette gjelder for flere sektorer.

Disse medlemmer viser til at fylkeskommunene har ansvaret for 44 700 kilometer med vei. Det er store forskjeller i kvaliteten på veinettet hos fylkene, og det har over tid bygd seg opp et betydelig vedlikeholdsetterslep samt moderniseringsbehov. Veiens beskaffenhet har en avgjørende betydning for sikkerheten for alle trafikanter. Disse medlemmer vil bemerke at regjeringens signaler om at transportsektoren skal bygges ned til fordel for andre formål, gir grunn til å tro at situasjonen bare vil bli verre. Et veinett i forfall øker ulykkesfaren og slitasjen på kjøretøy. Alle trafikanter taper på en slik politikk. Disse medlemmer påpeker at utbygging av gang- og sykkelveier er viktig for veisikkerheten, og det har størst betydning knyttet til skolevei.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at kommunene og fylkene drifter omfattende velferdstjenester. Skal det sikres gode velferdstjenester for alle, er det svært viktig at det sikres en bærekraftig kommuneøkonomi med gode rammevilkår. Dette medlem viser til at landet er inne i en tid hvor usikkerheten er uvanlig høy, med krisetid og krig i Ukraina og en svært høy pris- og lønnsvekst. Dette innebærer et stort behov for inntektsvekst for kommunene, slik at kommunesektoren fortsatt kan levere gode velferdstjenester.

Dette medlem mener sterke fellesskap gir mennesker frihet og muligheter uavhengig av bakgrunn. Kommunene er grunnmuren i slike fellesskap og må styrkes for å sikre gode liv for de mange. Alle bor og lever livene sine i en kommune. Her skal barna vokse opp, innbyggerne bli gamle, og arbeidsplassen og hverdagslivet fungere. Dette medlem mener god offentlig velferd og service er en bærebjelke for et godt og livskraftig samfunn og en helt nødvendig infrastruktur for næringslivet. Da må kommuneøkonomien gi rom for dette. Sterk kommuneøkonomi bidrar til å stabilisere økonomien, redusere arbeidsløshet og gjøre kommunesektoren til en bedre samarbeidspartner for næringslivet. Dette medlem viser til at det er et gap mellom kommunesektorens pålagte oppgaver, kravene til god kvalitet, rettssikkerhet og god service – og de økonomiske rammene som blir stilt til disposisjon, og at dette gapet må tettes.

Dette medlem viser til at verden er inne i en dyrtid, med en pågående klima- og naturkrise. Det er viktig at prioriteringene er deretter. Derfor er det viktig å styrke velferdstjenestene, øke ytelsene og satse på grønn omstilling. Dette medlem viser derfor til Sosialistisk Venstrepartis alternative statsbudsjett for 2024, der det foreslås å styrke rammeoverføringer til kommunesektoren med over 4,8 mrd. kroner ut over regjeringens forslag, herunder i overkant av 3 mrd. kroner til kommunene, 300 mill. kroner til særlig ressurskrevende tjenester og i underkant av 1,5 mrd. kroner til fylkene. Sosialistisk Venstreparti vil sikre sterke, handlekraftige kommuner.

Dette medlem viser til at forskjellen mellom partiene vises i hvor høyt man prioriterer velferd. Det er ikke skoleeleven, hjelpepleieren eller bestemor som er for dyr. Det som mangler, er mot og evne til å prioritere det som er viktigst, og til å fordele goder og byrder mer rettferdig.

Det skal være høy kvalitet i skoler, omsorg og forvaltning. Kommunene skal ha rom for å legge til rette for levende kulturliv, ivareta natur og miljø, være en god samarbeidspartner for næringslivet og sikre aktive og levende lokalsamfunn. Kommunesektoren skal være en god arbeidsgiver og en serviceinnstilt organisasjon for innbyggerne, frivillig sektor og næringslivet.

Dette medlem bemerker at Kommuneproposisjonen 2025 rapporterer at to av fem kommuner har et negativt netto driftsresultat i 2023. For enkelte kommuner var også disse driftsunderskuddene store. Dette er en uheldig utvikling som må tas på alvor. Eldreomsorg, skole og barnehage kan ikke effektiviseres som en produksjonsbedrift. Vi trenger derfor tilstrekkelig og stabil finansiering av velferdstjenestene i kommunene.

Dette medlem viser til at kommunehelsetjenesten allerede er svært presset, og at utfordringene vil vokse i årene som kommer. Kombinasjonen av en befolkning som lever lenger, kortere opphold i sykehus og institusjoner og en generell mangel på helsepersonell gir store utfordringer for kommunehelsetjenesten. Fastlegekrisen og barselopprøret er bare to eksempler på at befolkningen ikke opplever at grunnleggende helsetjenester blir ivaretatt. Dette medlem viser til at det er nødvendig med en rekke grep for å sikre gode kommunehelsetjenester i fremtiden. Kommunene må sikres nok penger slik at de kan gjennomføre det løftet vi ser behov for i helse- og omsorgstjenestene. Det må legges til rette for å sikre nok rekruttering i hele landet, både gjennom utdanning og attraktive arbeidsplasser. Stillinger må være hele og faste. Den offentlige tannhelsetjenesten har de siste årene fått en rekke nye oppgaver, og den må bygges ut og sikres nok midler til nødvendig kapasitetsøkning.

2.2 Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2024 og 2025

Komiteen viser til at anslaget for kommunal deflator er uendret sammenlignet med anslaget i nasjonalbudsjettet for 2024.

Komiteen viser til at kommuneøkonomien i 2023 har vært preget av sterk kostnadsvekst, høye strømpriser, renteøkninger, havbruksinntekter og krig i Ukraina. Komiteen viser til at regjeringen legger opp til en realvekst i frie inntekter til kommunesektoren på 6,4 mrd. kroner i 2025. Veksten i frie inntekter overstiger de anslåtte merkostnadene til demografi og pensjon med 2,5 mrd. kroner. Det legges opp til at veksten på 6,4 mrd. kroner fordeles med 5,0 mrd. kroner til kommunene og 1,4 mrd. kroner til fylkeskommunene. Komiteen merker seg at det er knyttet usikkerhet til anslagene for demografi- og pensjonskostnader. Komiteen merker seg at dersom anslagene for demografi- og pensjonskostnader i kommuneproposisjonen for 2025 skulle bli vesentlig endret, kan den foreslåtte veksten i frie inntekter på 6,4 mrd. kroner bli endret i forslaget til statsbudsjett for 2025.

Komiteen merker seg at de kommunale og fylkeskommunale skattørene for 2025 fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet for 2025, i tråd med vanlig praksis. Det legges opp til at skattøren fastsettes på grunnlag av målsettingen om at skatteinntektene skal utgjøre om lag 40 pst. av kommunesektorens samlede inntekter.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at den økonomiske situasjonen i kommunesektoren over flere år har vært god. Disse medlemmer viser til at siden 2015 har netto driftsresultat for sektoren stort sett ligget godt over anbefalt nivå fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU). Dette har bidratt til at mange kommuner og fylkeskommuner har kunnet bygge opp disposisjonsfond. Disse medlemmer viser til at driftsresultatet for 2023 imidlertid var under TBUs anbefalte nivå på 2 pst. av inntektene over tid. Både 2022 og 2023 var kjennetegnet av sterk prisvekst og stigende rente. Samtidig ble skatteinntektene også vesentlig høyere enn anslått. Disse medlemmer viser til at 40 pst. av kommunene hadde et negativt resultat i fjor. Dette fører til at mange kommuner må ta av disposisjonsfondet for å kunne levere gode tjenester samt dekke opp for det negative resultatet. Disse medlemmer merker seg at i saldert budsjett for 2024 ble det lagt opp til en realvekst i kommunesektorens frie inntekter på om lag 6,4 mrd. kroner. Disse medlemmer merker seg at veksten på 6,4 mrd. kroner fordeles med 5,0 mrd. kroner til kommunene og 1,4 mrd. kroner til fylkeskommunene. Disse medlemmer vil påpeke at det ikke blir noe særlig vekst i frie inntekter i 2025 for kommunene. Disse medlemmer viser til at veksten i de frie inntektene for kommunene vil tilsvare 650 mill. kroner når man trekker fra demografi- og pensjonskostnader på 2,5 mrd. kroner, 1,6 mrd. kroner til en overgangsordning i inntektssystemet for kommunene og 250 mill. kroner til bemanning i barnehager. Det reelle handlingsrommet for kommunene vil derfor være begrenset.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, registrerer at Høyre og Fremskrittspartiet ikke ser ut til å ta innover seg at vi lever i en annen tid i dag enn da Solberg-regjeringen styrte. Flertallet vil vise til at verdenssituasjonen er preget av krig og usikkerhet, noe som blant annet har ført til økte renter, økt kostnads- og prisvekst og mottak av et stort antall fordrevne fra Ukraina. Dette påvirker kommunenes økonomi.

Flertallet minner også om at Solberg-regjeringens kommuneopplegg var preget av store avvik i anslagene på inntekter. Budsjettoppleggene inneholdt svært moderate økninger i kommunenes forutsigbare inntekter, mens de uforutsigbare inntektene kom på slutten av året. Resultatet ble at kommunene i gjennomsnitt fikk 6,7 mrd. kroner i uforutsett mervekst i de frie inntektene hvert år ut over hva Solberg-regjeringen la opp til i sine budsjetter, altså over 50 mrd. kroner over åtte år. Flertallet mener at lokalpolitikere dermed måtte prioritere ansvarlig ut fra stramme budsjetter, basert på de forutsigbare inntektene, selv om inntektene ble betydelig større i løpet av året og regnskapene for mange har vist store overskudd i ettertid.

Flertallet mener forslag til nytt inntektssystem bidrar til å gi kommunene mer forutsigbare anslag og inntekter ved for eksempel å fjerne inntekter fra utbytte fra skattegrunnlaget. Det gir også mer realistiske kommunebudsjetter.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at regjeringen i forbindelse med oppdelingen av fylkeskommunene for alle praktiske formål ikke presenterte sine egne grundige analyser av de økonomiske og administrative konsekvensene av reverseringene.

Disse medlemmer viser i den forbindelse til at Vikens egen utredning slo fast at resultatet av en reversering er svakere kompetansemiljøer, dårligere tjenester til innbyggerne og at viktig utvikling blir satt på vent. Disse medlemmer viser videre til to sitat fra rapporten Viken fylkeskommune – konsekvenser ved fylkesdeling, Administrativ rapport (2021):

«Buskerud har positivt brutto driftsresultat i hele perioden, men negativt netto driftsresultat fra 2025. Dette innebærer at Buskerud ikke har midler til å både opprettholde nivået på sin andel av Viken fylkeskommunes driftsutgifter og samtidig finansiere sine planlagte investeringer fra og med 2025. Buskerud har et merforbruk («underskudd») årlig på 10-60. mill. kr. i perioden.»

og

«Østfold har positivt brutto driftsresultat, men i hovedsak negativt netto driftsresultat i den kommende 10 års perioden. Dette innebærer at Østfold ikke har midler til å både opprettholde nivået på sin andel av Viken fylkeskommunes driftsutgifter og finansiere sine planlagt investeringer i perioden. Østfold har et merforbruk («underskudd») årlig i størrelsesorden 50 mill. kr, økende til 175 mill. kr på slutten av perioden.»

Disse medlemmer viser til at både Buskerud og Østfold har utfordringer med økonomien allerede noen måneder etter opprettelsen av de nye fylkene, og at rapportens vurdering av fylkenes økonomiske situasjon ved en deling ble en realitet tidligere enn rapporten forutså. Disse medlemmer viser til at Høyre stemte imot disse kostbare oppdelingene. Samfunnets ressurser bør brukes på utvikling og bedre tjenester, ikke på å ta Norge bakover. Utviklingen i både Buskerud og Østfold viser at regjeringen burde ha lyttet til de faglige rådene.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet ser positivt på at regjeringen i 2024 og 2025 prioriterer en økning i fylkeskommunenes budsjetter på til sammen 500 mill. kroner mer enn de estimerte demografi- og pensjonskostnadene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, ser med bekymring på Høyre sitt alternative statsbudsjett for 2024, hvor partiet foreslår å kutte 1 mrd. kroner i fylkeskommunenes budsjetter. Det betyr at både Buskerud og Østfold måtte ha spart henholdsvis 42 mill. kroner og 43 mill. kroner mer dersom Høyre sitt budsjett ble vedtatt. Akershus måtte også ha kuttet 100 mill. kroner dersom Høyre fikk det som de ville.

Flertallet minner om at Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti sin tvangssammenslåing av Østfold, Akershus og Buskerud var en meget upopulær avgjørelse. Det ble gjort mot folk og folkevalgte sin vilje og var en dyr affære. Viken fylkeskommune anslo selv kostnadene ved sammenslåingen til nærmere 400 mill. kroner, hvorav Høyre-regjeringen kun dekket en brøkdel av kostnadene. Resten av regningen måtte tas av fylket selv, og dette førte til dårligere tjenester for folk i både Østfold, Buskerud og Akershus.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet påpeker at Arbeiderpartiet og Senterpartiet i regjering har stilt opp for de tre fylkeskommunene og dekket alle kostnadene ved deling av fylket. Delingen var ønsket av både folk og folkevalgte, og det er et viktig demokratisk prinsipp at de som styrer lytter til folk. Det er ikke oppdelingen av Viken som truer de tre fylkeskommunene, det er derimot den politiske realiteten dersom Høyre og Fremskrittspartiets alternative budsjetter ville blitt vedtatt.

2.3 Inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til at regjeringen i Prop. 102 S (2023–2024) har lagt fram forslag til nytt inntektssystem for kommunene, som får virkning fra 2025. Flertallet merker seg at eierinntekter blir tatt ut av skattegrunnlaget i forslaget, noe som også vil omfatte fylkeskommunene og kan gi en mindre omfordeling av inntektene til fylkeskommunene.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at det ble gjennomført en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for fylkeskommunene i Prop. 112 S (2022–2023) Kommuneproposisjonen 2024. Disse medlemmer viser til at inntektssystemet trådte i kraft fra og med 2024. Disse medlemmer viser til delkostnadsnøkkel for fylkesvei og påpeker at folkerike fylker som har prioritert å ta igjen vedlikeholdsetterslepet, kommer dårligere ut enn fylkeskommuner som har nedprioritert å ta igjen vedlikeholdsetterslep og har færre innbyggere. Disse medlemmer viser til at kostnadsnøkkelen for fylkesvei utgjør 20 pst. av den samlede kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene. Disse medlemmer merker seg at det både har vært en feil i grunnlagsdataen for fylkesvei og selve kostnadsmodellen for å beregne fylkesveikriteriet i inntektssystemet for 2024.

Disse medlemmer viser til at regjeringspartiene og Sosialistisk Venstreparti ble enige i statsbudsjettet for 2024 om å utvide den offentlige tannhelsetjenesten for innbyggere over 85 år. Disse medlemmer mener at det er viktigere å prioritere å redusere ventetiden i spesialisthelsetjenesten for pasienter som venter på nødvendig helsehjelp, fremfor å innføre gratis og halv pris hos tannlegen for nye aldersgrupper. Tannbehandling er allerede gratis for én av fire innbyggere, og for gruppen over 85 år er det en stor andel som mottar gratis tannhelse i dag, da eldre som mottar hjemmesykepleie eller er i institusjon i mer enn tre måneder, får gratis tannbehandling av den offentlige tannhelsetjenesten. I tillegg har mennesker som har ulike tannlidelser, gode ordninger med blant annet reduserte priser. Disse medlemmer viser til Høyres alternative statsbudsjett for 2024, der det ble omprioritert totalt 420 mill. kroner fra tannhelse til sykehus for å få ned ventetidene. Disse medlemmer viser til at Høyre stemte mot regjeringens forslag til endringen av tannhelsetjenesten i statsbudsjettet for 2024. Disse medlemmer støtter derfor ikke endringen i delkostnadsnøkkelen for tannhelse.

Disse medlemmer viser til at delingsprosessen av fylkeskommunene var en utløsende faktor for gjennomgangen av inntektssystemet for fylkeskommunene i kommuneproposisjonen for 2024. Disse medlemmer var bekymret for at det var usikkerhet rundt hvordan noen av de foreslåtte endringene reelt skulle påvirke den enkelte fylkeskommune og tjenestene.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Rødt mener samfunn som har andre kommunikasjonsformer enn ferge, for eksempel hurtigbåt, bør inn i ordningen med gratis ferge.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2025 fremme forslag om å innlemme hurtigbåter til øysamfunn uten fastlandsforbindelse i ordningen med gratis ferge.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at fergeavløsningsordningen har blitt forbedret flere ganger. Disse medlemmer viser til at en av forbedringene var at det ble bestemt at prosjekter som søkte, skulle få beholde nivået på fergenøkkelen i inntektssystemet før 2017. Det gjelder blant annet Masfjordsambandet. Disse medlemmer registrerer at regjeringen nå har tolket dette som at slike samband ikke skal få ta del i andre forbedringer i ordningen etter 2017.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen i fergeavløsningsordningen sørge for at de sambandene som får bruke 2017-nøkkelen som utgangspunkt, også skal få ta del i de andre forbedringene av ordningen fra 2017 til i dag.»

2.4 Skjønnstilskuddet

Komiteen viser til at Kommunal- og distriktsdepartementet årlig fordeler en del av rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner etter skjønn. Komiteen viser til at formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet, og å bidra til fornying og utvikling. Komiteen merker seg at den samlede skjønnsrammen til kommuner og fylkeskommuner foreslås satt til 1 000 mill. kroner, hvorav hele rammen bevilges på kap. 571 Rammetilskudd til kommuner.

Komiteen viser til at skjønnsrammen for 2023 i forbindelse med nysalderinger ble økt med 1 700 mill. kroner for å kompensere kommunesektoren for ekstraordinære utgifter som følge av ekstremværet «Hans», jf. Prop. 22 S (2023–2024) Endringar i statsbudsjettet 2023 under Kommunal- og distriktsdepartementet, jf. Innst. 126 (2023–2024). Komiteen viser til at resterende midler fra tilleggsbevilgningen på om lag 1 133 mill. kroner er overført til 2024-budsjettet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at regjeringen skriver følgende i Kommuneproposisjonen 2025:

«Det kan gis tilskudd til kommuner som vurderer grenseendringer, til utredning og informasjon til innbyggerne og innbyggerhøring. Støtte til henholdsvis utredning og informasjon og innbyggerhøring kan kun tildeles én gang per kommune i en kommunestyreperiode.»

Disse medlemmer merker seg at dagens regjering åpner opp for ytterligere bruk av statlige midler slik at kommuner kan drive utredninger for kommuneoppsplitting eller kommunesammenslåing, samt gjennomføre innbyggerhøringer.

2.5 En nyskapende og bærekraftig kommunesektor

Komiteen viser til at regjeringen har etablert en ordning med frikommuneforsøk i tråd med Stortingets vedtak nr. 792 14. juni 2022. Komiteen merker seg at kommunal- og distriktsministeren på vegne av regjeringen har invitert kommuner og fylkeskommuner til å søke om slike forsøk og bli forsøkskommuner. Komiteen viser til at departementet har mottatt 87 søknader fra 77 kommuner og tre fylkeskommuner, hvor det er avklart at ti søknader helt eller delvis går videre i forsøksordningen. Komiteen merker seg at regjeringen vil sørge for at forsøkene som settes i gang, blir evaluert.

Komiteen viser til at NOU 2023:9 Generalistkommunesystemet – Likt ansvar – ulike utfordringer, har vært på høring, og merker seg at regjeringen har mottatt innspill til ett eller flere av utvalgets anbefalinger fra 136 instanser, hvorav 80 kom fra kommuner eller interkommunale samarbeid. Komiteen viser til regjeringens omtale av utvalgets utredning og høringsinnspillene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at det foreløpig er ti kommuner som er valgt ut til å ta del i ordningen med frikommuneforsøk. Flertallet viser til at forsøksordningen er del av Støre-regjeringens tillitsreform i offentlig sektor. Målet er å gi bedre tjenester til innbyggerne, gjennom tillit til at tjenestene bygges best nedenfra. Gjennom forsøksordningen vil kommuner kunne teste ut smartere organisering av kommunale oppgaver og tjenester, og bidra til innovasjon i kommunesektoren. Flertallet mener det er nødvendig i en tid der arbeidskraft er et knapphetsgode. I tillegg viser flertallet til at kommuner over hele landet inngår bygdevekstavtaler og regionvekstavtaler, og at det gis tilskudd til nærtjenestesentre. Flertallet mener disse tiltakene bidrar til forbedring av offentlig sektor.

Flertallet viser til at Stortinget nettopp har vedtatt regjeringens boligmelding, der det er et sentralt mål å gjenreise Husbankens samfunnsrolle. Flertallet viser til at stortingsflertallet bestående av Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti allerede har styrket Husbankens låneramme med 10 mrd. kroner på to år, fra 19 mrd. til 29 mrd. kroner. I tillegg er det etablert tilskudd for boligtiltak i distriktene, etablert et eldreboligprogram, og det er gitt midlertidige regler for økt bostøtte de to siste årene som følge av økte energipriser.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet mener regjeringen med disse tiltakene tar kraftfulle og viktige grep for å gjenreise Husbankens samfunnsrolle og bidra til trygge og gode boliger i hele landet.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til at det er bra at regjeringen har satt seg som mål å gjenreise Husbanken, men at Husbanken må styrkes ytterligere. Disse medlemmer merker seg at regjeringspartiene sier Husbankens låneramme er på historisk høye 29 mrd. kroner. I kroner og øre stemmer dette, men justert for inflasjon var nivået på Husbankens låneramme mye høyere i 2013, før åtte år med borgerlige innsnevringer av Husbanken. Disse medlemmer viser til forslag nr. 15 i Innst. 327 S (2023–2024) fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt, som lød:

«Stortinget ber regjeringen i forslaget til statsbudsjett for 2025 styrke Husbankens låneramme ytterligere.»

Det nevnte forslaget ble nedstemt. Selv om disse medlemmer mener det er bra at regjeringspartiene og Sosialistisk Venstreparti har styrket Husbanken, mener disse medlemmer at det trengs ytterligere styrking av Husbanken sin låneramme.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen i forslaget til statsbudsjett for 2025 se på muligheten for å styrke Husbankens låneramme ytterligere.»

Komiteens medlem fra Rødt viser til Rødt sitt alternative statsbudsjett for 2024, hvor Rødt øker lånerammen for Husbanken med 10 mrd. kroner i 2024, det dobbelte av hva regjeringspartiene og Sosialistisk Venstreparti gjorde i sin budsjettavtale.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2025 fremme forslag om økte midler til eldreomsorg og investeringer i flere omsorgsboliger og sykehjemsplasser gjennom Husbankens investeringstilskudd.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at Solberg-regjeringen høsten 2020 satte ned et utvalg som hadde som formål å få et helhetlig kunnskapsgrunnlag om det norske generalistkommunesystemets virkemåte, utviklingen av dette den senere tid, og en vurdering av eventuelle alternativer til generalistkommunesystemet. Utvalget la fram NOU 2023:9 Generalistkommunesystemet i mars 2023.

Disse medlemmer viser til at det var 30 år siden forrige gang det ble gjort en grundig og systematisk gjennomgang av hvordan generalistkommunesystemet fungerte. Disse medlemmer mener at NOU-en gir et godt og saklig faktagrunnlag for å diskutere hvordan fremtidens tjenestetilbud skal løses og finansieres til det beste for innbyggerne. Disse medlemmer viser til at utvalget anbefaler at generalistkommuneprinsippet videreføres. Det betyr at alle kommuner har samme juridiske status og det samme ansvaret for de lovfestede oppgavene, uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur, økonomi eller andre kjennetegn.

Disse medlemmer viser videre til følgende viktige konklusjon i rapporten:

«Kartleggingen av lovoppfyllelse viser at små og usentrale kommuner har større utfordringer med lovoppfyllelse enn kommuner som er større og ligger mer sentralt. Disse kommunene kommer også dårligere ut på andre kartlegginger av hvordan kommunene ivaretar sine oppgaver. Små kommuner har ofte små og sårbare fagmiljø, og for mange er det vanskelig å rekruttere og beholde spesialisert kompetanse. De har også liten eller ingen kapasitet til å drive med utviklingsarbeid, samtidig som behovet for dette er økende.»

Disse medlemmer mener at landets kommuner må være rustet til å møte morgendagens utfordringer og levere gode tjenester til sine innbyggere. Mange små kommuner opplever at de har svake kompetansemiljøer og derfor ikke klarer å levere sine lovpålagte tjenester på en god nok måte. Dette viser hvor viktig det var at Solberg-regjeringen startet kommunereformen og styrket kommuneøkonomien.

Disse medlemmer merker seg at utvalget mener at det må føres en aktiv politikk for større og sterkere kommuner.

Disse medlemmer merker seg at regjeringen har valgt å ikke følge opp anbefalingene fra utvalget.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til at Generalistkommuneutvalget anbefalte at det fortsatt bør være generalistkommuner. Flertallet viser til Prop. 102 S (2023–2024), der regjeringen skriver at de vil vurdere forslag fra Generalistkommuneutvalget, blant annet et styringsvirkemiddel overfor kommuner med særskilte og vedvarende utfordringer som innebærer at rettssikkerheten til kommunens innbyggere og grunnleggende tjenester ikke er forsvarlig ivaretatt.

Komiteens medlemmer fra Høyre mener at kommunene må få mer frihet til å løse oppgavene de har ansvar for. Disse medlemmer mener at detaljerte krav går utover kommunenes handlingsrom og mulighet til å levere tjenester tilpasset innbyggernes behov. Disse medlemmer viser videre til behandlingen av Kommuneproposisjonen 2023, Prop. 110 S (2021–2022), Innst. 460 S (2021–2022), der Høyre fikk gjennomslag for at regjeringen skulle legge til rette for etablering av et frikommuneforsøk etter inspirasjon fra Danmark og komme til Stortinget med en sak om dette senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2023. Disse medlemmer viser til at regjeringen nå er i startfasen av frikommuneforsøket og at ti søknader helt eller delvis har gått videre i forsøksordningen. Disse medlemmer ser frem til å få presentert resultatene, men mener at regjeringen bør vurdere å innlemme flere forsøk innenfor andre kommunale oppgaver i forsøksordningen.

Disse medlemmer viser til at Avbyråkratiserings- og effektiviseringsreformen (ABE-reformen) ble innført som en fast del av budsjettarbeidet fra 2015. Disse medlemmer viser til at reformen ga insentiver til mer effektiv statlig drift og skapte handlingsrom for å sikre velferden, investere i utdanning og kunnskap og styrke samferdsel, politi og forsvar. Disse medlemmer mener at en god og forutsigbar kommuneøkonomi er avgjørende for at kommunene skal kunne levere de tjenestene som innbyggerne forventer og har krav på i hverdagen. Dissemedlemmer vil peke på at kommunesektoren gjennomgående hadde en god realvekst i de årene Solberg-regjeringen styrte. Disse medlemmer viser til at kommunesektoren fikk økte frie inntekter med omtrent 35 mrd. kroner i perioden. Disse medlemmer mener at frie inntekter i hovedsak bør fordeles etter objektive kriterier og ikke kriterier som legger føringer på kommunens prioriteringer lokalt.

2.6 Et velfungerende og tillitsskapende demokrati

Komiteen merker seg at ulike demokratimålinger viser at demokratiet globalt er på tilbakegang. Selv om det norske demokratiet står sterkt, understreker komiteen at demokrati aldri må tas for gitt.

Komiteen viser til at lokaldemokratiet er en styrke, blant annet ved at det bidrar til at mange viktige beslutninger foretas så nært mulig de som berøres av politikken. Komiteen merker seg at det ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2023 var noe lavere valgdeltakelse enn ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2019. Komiteen merker seg videre at det er store forskjeller i valgdeltakelsen som blant annet kan forklares med sosiale bakgrunnsvariabler.

Komiteen merker seg at regjeringen i Prop. 45 L (2022–2023) Lov om valg til Stortinget, fylkesting og kommunestyrer (valgloven) har sagt at den vil komme tilbake til Stortinget med en samlet gjennomgang av funnene fra den omtalte tilstandsanalysen av det norske demokratiet.

Komiteen mener det er bekymringsfullt at valgdeltakelsen ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2023 var lavere enn ved kommunestyre- og fylkestingsvalget i 2019. Siste lokalvalgsundersøkelse viser at mellom 8 og 9 pst. av de stemmeberettigede aldri stemmer ved valg, og at de som ikke stemmer ved valg, har lavere tillit til lokaldemokratiske institusjoner enn de som deltar. Komiteen mener det er vesentlig å videreutvikle demokratiske prosesser for å hindre politisk utenforskap og forhindre at mennesker opplever seg politisk fremmedgjort og søker mot alternative, ikke-demokratiske løsninger for å få gjennomslag for sine interesser. I dette arbeidet spiller kommunene en helt sentral rolle.

2.7 Oppgavefordeling og regelverk

Komiteen viser til omtale under kapittel 7 i Prop. 102 S (2023–2024) om aktuelle endringer i regelverk som har betydning for kommunesektoren, endringer i oppgavefordelingen mellom staten og kommunesektoren samt endringer i finansieringen av oppgaver.

2.8 Utvikling i kommuneøkonomien, kommunenes og fylkeskommunenes inntektsnivå i 2023 og omfang og kvalitet i kommunale tjenester

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet merker seg at tross sterk kostnadsvekst, høye strømpriser og renteøkninger, var den økonomiske situasjonen for kommunesektoren ved inngangen til 2024 jevnt over god.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, merker seg at netto driftsresultat for 2023 var lavere enn TBUs anbefalte nivå på 2 pst. og at forskjellene mellom kommunene har fortsatt å øke som følge av at sterk kostnadsvekst, høye strømpriser, renteøkninger og havbruksinntekter slår ulikt ut mellom kommunene.

2.9 Nytt inntektssystem for kommunene

Komiteen viser til at regjeringen i Kommuneproposisjonen 2025 legger frem forslag til nytt inntektssystem for kommunene som får virkning fra 2025.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, understreker at hovedmålet med inntektssystemet er å utjevne kommunenes økonomiske forutsetninger for å kunne tilby gode og likeverdige tjenester til innbyggere i hele landet. Samtidig skal systemet ta hensyn til lokal forankring av kommunenes inntekter, stabilitet og forutsigbarhet i inntektene og prinsippet om at systemet skal være så enkelt og transparent som mulig.

Flertallet merker seg at forslaget innebærer en helhetlig gjennomgang av systemet, herunder en oppdatering av delkostnadsnøklene i utgiftsutjevningen, endringer i skatteelementene i inntektsutjevningen samt endringer i de regionalpolitiske tilskuddene i tillegg til overgangs- og kompensasjonsordninger.

Flertallet ser positivt på at regjeringen legger frem et helhetlig forslag til nytt inntektssystem for kommunene. Flertallet viser til Inntektssystemutvalgets utredning, som er den tredje helhetlige offentlige utredningen av systemet siden det ble innført i 1986.

Flertallet mener det er behov for en mer rettferdig fordeling av midlene som kommunene har til rådighet. Flertallet anser det som nødvendig å oppdatere kostnadsnøklene som ligger til grunn for å beregne kommunenes utgifter, slik at disse stemmer bedre overens med beregnet nivå på utgifter kommunene ikke kan påvirke.

Flertallet viser til at målet med inntektssystemet er å utjevne økonomiske forskjeller mellom kommunene, slik at alle skal settes i stand til å tilby likeverdige tjenester. Flertallet viser til at regjeringen i forslaget foretar en nødvendig faglig oppdatering av kostnadsnøklene og sikrer en jevnere fordeling av skatteinntektene mellom kommunene. Flertallet mener også at endringene i de regionalpolitiske tilskuddene i inntektssystemet vil gjøre tilskuddene mer treffsikre. Flertallet vil videre peke på at regjeringen kommer med nødvendige endringer i toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet vil understreke at Arbeiderpartiet og Senterpartiet er særlig opptatt av å styrke de skattesvake kommunene, og viser til forslaget om at 1,5 mrd. kroner av veksten i de frie inntektene gis med en særskilt fordeling, slik at de som har lavest skatteinntekter, får mest. Disse medlemmer viser til omtalen av den skjevfordelte veksten i denne innstillingens kapittel 2.16.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at regjeringen Solberg la fram et nytt inntektssystem for kommunene våren 2017. Disse medlemmer viser til at Solberg-regjeringens inntektssystem skulle sikre et likeverdig tjenestetilbud i hele landet og fjerne hindringer for kommunereform. Kommuner i hele landet skulle ha mulighet for å tilby gode tjenester til sine innbyggere. Disse medlemmer viser videre til at et viktig prinsipp for Solberg-regjeringen var at kommunesektoren bør ha økonomisk selvstendighet og mulighet for å beholde en andel av inntekter og verdier som skapes i eget lokalsamfunn. Disse medlemmer viser til at de regionalpolitiske tilskuddene ble innrettet slik at de i større grad enn tidligere ble koblet til distriktsindeksen.

Disse medlemmer viser videre til at Solberg-regjeringen sendte sitt forslag til nytt inntektssystem på høring og fikk svar fra om lag 330 kommuner. Disse medlemmer mener at det er viktig at kommunene blir hørt i forslag som påvirker dem, og merker seg at regjeringen Solberg justerte forslaget i etterkant av høringen og før det ble lagt fram. Disse medlemmer viser videre til merknader til Kommuneproposisjonen 2017, jf. Innst. 410 S (2015–2016).

Disse medlemmer vil påpeke at det lokale selvstyret er et grunnleggende prinsipp. En god kommuneøkonomi er viktig for å sikre at innbyggere får gode tjenester. Disse medlemmer mener inntektssystemet skal legge til rette for at kommuner kan gi likeverdige tjenester og utvikle sterke kompetansemiljøer. For å fortsatt kunne levere gode kommunale tjenester må det arbeides med å forbedre og effektivisere tjenestene og øke inntektsgrunnlaget gjennom en aktiv næringspolitikk. Disse medlemmer mener det fortsatt skal lønne seg for en kommunene å legge til rette for næringsliv og verdiskaping.

Disse medlemmer viser til at det er naturlig å gjennomføre jevnlige oppdateringer av kommunenes inntektssystem for å sikre at kommunene er i stand til å løse utfordringene kommunesektoren står foran. Disse medlemmer mener at det i en slik gjennomgang er naturlig å vurdere om inntektsutjevningen skal endres for å hensynta såkalte skattesvake kommuner.

Disse medlemmer viser videre til at endringer i eksempelvis samfunnsutviklingen, befolkningsvekst eller levekårsutfordringer også kan medføre behov for justeringer i inntektssystemet, slik at det bidrar til å løse både dagens og morgendagens utfordringer. Det gjør ikke regjeringens forslag. Dette understrekes ytterligere av at flere kommuner, uavhengig av hvordan de kommer ut økonomisk med regjeringens forslag, har pekt på denne svakheten.

Disse medlemmer viser til at det i årene fremover vil bli et sterkt press på velferdstjenestene i kommunene. En aldrende befolkning og færre unge i yrkesaktiv alder vil gi kommunene særlige utfordringer. Disse medlemmer viser til at det til dels er store utfordringer med utenforskap, både i store byer og i mindre kommuner. Levekårsutfordringer fører til at kommunene må bruke mer ressurser på å gi gode og riktige tjenester. Disse utfordringene legger press på de samlede ressursene i kommunene, og dersom kommunene ikke lykkes i dette arbeidet, vil problemene vokse seg større i årene som kommer.

Disse medlemmer viser til at forslagene i proposisjonen inneholder flere reverseringer og reduksjoner. Eksempler på dette er kutt i storbytilskudd, kutt i veksttilskudd, fjerning av regionsentertilskudd og fjerning av gradert basistilskudd. Regjeringen ser ut til å belønne kommuner som fortsetter driften som før, ikke de kommunene som omstiller seg eller tar nye grep for å gjøre seg mer attraktive. Dette er i sum med på å skape en uforutsigbarhet for kommunene.

Disse medlemmer vil på denne bakgrunn påpeke at helheten i regjeringens forslag til endringer vitner om at regjeringen hverken har forstått utfordringsbildet for norske kommuner fremover eller tatt hensyn til faglige rapporter. Disse medlemmer viser til at NOU 2023: 9 Generalistkommunesystemet – likt ansvar – ulike forutsetninger hadde en rekke forslag til tiltak som ville bidratt til et bedre tjenestetilbud for innbyggerne, men merker seg at regjeringen ikke har lyttet til denne rapporten.

Disse medlemmer mener at det ville vært fornuftig av regjeringen å sende sitt svært omfattende forslag til endringer i inntektssystemet på høring til kommunesektoren før saken kom til Stortinget. Hovedbildet er at det er flere områder som har behov for ytterligere utredninger, og regjeringens forslag svarer ikke godt nok på mange av de utfordringene som kommunene står overfor både i dag og i fremtiden. Disse medlemmer viser til at Høyre og Fremskrittspartiet derfor fremmer en rekke forslag til videre utredninger som må komme på plass før eventuelle endringer i inntektssystemet gjennomføres.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen om at endringer i inntektssystemet for kommunene utsettes og utredes videre.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, stiller seg undrende til at Høyre og Fremskrittspartiet vil utsette omleggingen til nytt inntektssystem. Flertallet er overrasket over mangelen på en konsekvent linje i Høyres og Fremskrittspartiets politikk fra ett år til et annet. Flertallet vil minne partiene Høyre og Fremskrittspartiet om hva de selv skrev i innstillingen til Kommuneproposisjonen for 2024:

«Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at regjeringen har valgt å utsette endringer i kommunenes inntektssystem til våren 2024. En utsettelse av nytt inntektssystem gjør at kommunene vil leve i usikkerhet frem til nytt inntektssystem er på plass. Det er viktig med økonomisk forutsigbarhet for kommunene, slik at de kan planlegge for å levere gode tjenester de kommende årene. Det vil man ikke få med regjeringens utsettelse.»

Flertallet vil påpeke at det er et stort paradoks at Høyre og Fremskrittspartiet ikke klarer å ta stilling til nytt inntektssystem når det nå er lagt frem for Stortinget. Saken er utredet av Inntektssystemutvalget, som ble nedsatt av Solberg-regjeringen. Det har vært avholdt muntlig høring i saken, hvor KS ga sin støtte til hovedgrepene i regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at Solberg-regjeringen satte ned Inntektssystemutvalget 12. mai 2020. Utvalget kom med sin utredning 29. august 2022. Disse medlemmer viser til at utredningen har vært på høring, og at regjeringens forslag til nytt inntektssystem i stor grad baserer seg på den faglige utredningen. Disse medlemmer mener det foreligger et godt faglig grunnlag for å kunne konkludere om et nytt inntektssystem. Det er få elementer i regjeringens forslag til nytt inntektssystem som ikke er omtalt eller vurdert av Inntektssystemutvalget. Disse medlemmer viser videre til at komiteen også har gjennomført en høring av regjeringens forslag til nytt inntektssystem.

Disse medlemmer viser til at kommunesektoren står overfor en krevende omstilling i årene som kommer. Forskjellene i Kommune-Norge er store. Disse medlemmer mener Høyre er utydelig på hva mer som skal utredes, og hva som ikke kommer fram i rapporten fra Inntektssystemutvalget som de trenger å belyse. Disse medlemmer er spørrende til om Høyre faktisk går mot regjeringens forslag til nytt inntektssystem, om de foreslår reelle endringer, eller om de bare prøver å skyve på gjennomføringen. Disse medlemmer mener gapet i kommunenes inntektsforskjeller vil fortsette å øke hvis det ikke gjøres noen endringer nå. Det går ut over velferdstilbudet til innbyggere i alle landets kommuner. Det er ingen tjent med. Derfor er det helt nødvendig å ta grep som sikrer både trygghet og forutsigbarhet for kommuneøkonomien i tiden fremover, og legge til rette for at alle kommuner skal kunne tilby likeverdige tjenester. Disse medlemmer viser for øvrig til at regjeringen har innført en tillitsreform i offentlig sektor og igangsatt piloter på frikommuneforsøk, regionvekstavtaler, bygdevekstavtaler og nærtjenestesenter, tiltak som alle skal bidra til bedre organisering og støtte opp om den omstillingen kommunene våre står overfor i årene fremover. Dette står i klar kontrast til Solberg-regjeringens kuttreformer. Disse medlemmer viser til at denne regjeringen med kommuneopplegget for neste år foreslår den nest høyeste veksten i kommunenes frie inntekter på 15 år, kun slått av denne regjeringens første budsjett.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, vil påpeke at forslagene Høyre og Fremskrittspartiet fremmer om ytterligere utredninger i samarbeid med kommunesektoren før framleggelsen av statsbudsjettet for 2025, som potensielt kan påvirke samtlige delkostnadsnøkler i utgiftsutjevningen, er direkte uansvarlige forslag. Dersom slike forslag skulle få flertall i Stortinget, ville norske kommuner ikke hatt noen form for forutsigbarhet om hvilke inntekter de kan forvente i 2025 når de skal begynne å planlegge sine budsjetter. Bakgrunnen for at kommuneproposisjonen for det neste kalenderåret behandles i juni hvert år, er for å gi kommunene forutsigbarhet om hvilke rammer som gjelder for deres drift det neste året. Ved å unngå å ta stilling til de konkrete forslagene fra regjeringen, men isteden peke på ytterligere utredninger, ville Høyre og Fremskrittspartiet sine forslag skapt en uholdbar situasjon for landets kommuner. Det ville undergravd hele systemet med samspillet mellom stat og kommune.

Flertallet vil på det sterkeste advare mot at det får utvikle seg en tradisjon hvor sentrale deler av systemet for fordeling av kommunenes inntekter ikke skal landes før i forbindelse med statsbudsjettet for det aktuelle året. Det vil frata kommunene muligheten til å ha gode og grundige budsjettprosesser.

Flertallet mener det er oppsiktsvekkende at Høyre ikke vil ta stilling til de konkrete forslagene til endringer i inntektssystemet som regjeringen har foreslått. Det kan vanskelig forstås på noen annen måte enn at Høyre og Fremskrittspartiet i møtet med de økte forskjellene i kommune-Norge og sin egen ideologi om mindre omfordeling ikke evner å fremme et realistisk alternativ til regjeringens forslag til nytt inntektssystem.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt stiller seg positive til regjeringens intensjon om et inntektssystem som i større grad skal sikre et mer utjevnende og forutsigbart inntektssystem, og som reduserer forskjellene mellom kommunene. Disse medlemmer mener derimot at regjeringen i større grad burde tatt hensyn til levekårsutfordringer i kommuner, da flere kommuner har ytret at de sliter med store ufrivillige kostnader tilknyttet levekår, som de ikke blir kompensert for. Disse medlemmer mener det er viktig med et inntektssystem som bekjemper sosial ulikhet og levekårsutfordringer, og etterlyser et inntektssystem som i større grad svarer på dette. Disse medlemmer etterlyser videre et inntektssystem som gir incentiver til å ta klima- og naturhensyn, da systemet i dag i for stor grad gir incentiver til å bygge ned fremfor å verne om natur og miljø. Det er viktig å finne et inntektssystem som balanserer nødvendig vekst og utvikling i distriktene med miljø- og naturhensyn.

Disse medlemmer viser til regjeringens forslag til nytt inntektssystem for kommunene og stiller seg grunnleggende positive til retningen i regjeringens forslag. Disse medlemmer mener det er nødvendig og riktig å vri inntektssystemet i en mer omfordelende retning mellom kommuner for å sikre et godt og likeverdig tjenestetilbud over hele landet. Slik kan staten bidra til at det også i fremtiden skal være mulig å bo, jobbe og leve i hele landet. Disse medlemmer viser til behandlingen av Kommuneproposisjonen 2024 i Innst. 488 S (2022–2023), der følgende tilråding II, som senere ble vedtatt, lød:

«Stortinget ber regjeringen gjennom behandlingen av endringer i kommunenes inntektssystem sikre intensjonen om et inntektssystem for kommunene som er mer utjevnende enn dagens.»

Disse medlemmer mener derfor at forslaget til nytt inntektssystem fra regjeringen er i tråd med anmodningsvedtaket. Disse medlemmer viser til at på tross av at enkelte kommuner har gode økonomiske resultater og velfylte disposisjonsfond, er det likevel krise for mange kommuner i Norge. Disse medlemmer viser til de over 50 kommunene som har signert et opprop for «Et inntektssystem for likeverdige tjenester». I 2022 hadde 305 av landets kommuner inntekter fra inntekts- og formuesskatten som lå under det nasjonale gjennomsnittet per innbygger. I disse kommunene bor det mer enn 3,8 millioner mennesker. Disse medlemmer viser til at de økonomiske forskjellene mellom skattesvake og skattesterke kommuner er store og økende, samt at de skattesvake kommunene nettopp er skattesvake fordi innbyggerne i disse kommunene har et lavere inntektsnivå og dermed lavere skatteevne. Desto flere innbyggere en kommune har som er helt eller delvis på utsiden av arbeidslivet eller arbeider i lavtlønnsyrker, desto lavere vil skatteinngangen være. De kommunale inntektene som skal brukes til å yte tjenester overfor de nevnte gruppene, vil dermed også bli lavere, og disse medlemmer ser på dette som et problem. Likevel er det viktig å anerkjenne at kommunene som taper penger på omleggingen av inntektssystemet, også har sine utfordringer. Disse medlemmer understreker at det har begrenset verdi å omfordele hvis selve potten er for liten, og gir honnør til regjeringen for allerede nå å varsle at de ønsker å øke de samlede overføringene til kommunene som del av den helhetlige omleggingen. Disse medlemmer mener imidlertid at den varslede økningen er for liten, noe som gjør at mange kommuner også etter omleggingen vil stå i en svært presset økonomisk situasjon. Disse medlemmer mener derfor en reell styrking av kommunesektoren og kommunenes økonomi i 2025 og fremover er viktig for å sikre at alle kommuner kommer bedre ut enn i dag.

Disse medlemmer støtter at ulike naturinntekter holdes utenfor en slik omfordeling, ut ifra prinsippet om at kommuner som stiller natur til rådighet for fellesskapet og storsamfunnet, skal få noe igjen for dette. Disse medlemmer viser til at regjeringens forslag til nytt inntektssystem innebærer forholdsvis store endringer samtidig som omleggingen skal skje raskt.

Komiteens medlem fra Rødt viser til Rødts alternative statsbudsjett for 2024, der kommunenes økonomi styrkes betraktelig.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen evaluere det nye inntektssystemet for kommunene i løpet av 2029.»

2.10 Skatt og inntektsutjevning

Komiteen viser til at det er store forskjeller i skatteinntekter per innbygger mellom kommunene i Norge, også etter inntektsutjevningen. Komiteen merker seg at regjeringen legger opp til å løfte alle kommuner opp til minst 95 pst. av landsgjennomsnittet sammenlignet med dagens utjevningsgrad, som løfter kommuner opp til minst 93 pst. av landsgjennomsnittet.

Komiteen viser videre til at regjeringen vil halvere den kommunale andelen av formuesskatten fra 0,7 pst. til 0,35 pst., og at de reduserte andelene formuesskatt til kommunene blir erstattet med en tilsvarende økning i inntekter fra skatt på alminnelig inntekt. Komiteen merker seg at den statlige skattøren for formuesskatt med det øker fra 0,3 til 0,65 pst., slik at endringen i formuesskatten blir provenynøytral.

Komiteen merker seg at utbytte foreslås tatt helt ut av skattegrunnlaget til kommunene gjennom å korrigere ut netto eierinntekter fra skattegrunnlaget til kommunene og fylkeskommunene. Skatt på netto eierinntekter vil etter forslaget i sin helhet tilfalle staten.

Komiteen viser til at den symmetriske skatteutjevningen økes fra 60 pst. til 64 pst., og at tilleggskompensasjonen beholdes slik den er utformet i dag.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, vil vise til at skatteinntektene er ujevnt fordelt mellom kommunene, noe som bidrar til store forskjeller i kommunenes inntektsnivå. Flertallet viser til at i 2023 hadde 305 av 356 kommuner skatteinntekter under landsgjennomsnittet, målt i kroner per innbygger. Kommunene med lavest skatteinntekter har om lag 60 pst. av landsgjennomsnittet før inntektsutjevningen. Med dagens inntektssystem løftes alle kommuner til minst 93 pst. av landsgjennomsnittet etter utjevningen. Flertallet vil fremheve at forslagene til endringer i skatteelementene bidrar til at alle kommuner løftes til minst 95 pst. av landsgjennomsnittet. Flertallet mener hovedgrepene i skatteelementene vil bidra til en mer rettferdig fordeling av inntektene, og viser til proposisjonen, hvor det foreslås følgende tiltak:

• Utbytte- og eierinntekter korrigeres ut av kommunenes skattegrunnlag og erstattes med inntektsskatt.

• Den kommunale andelen av formuesskatten halveres og erstattes med inntektsskatt.

• Utjevningsgrad i inntektsutjevningen økes slik at trekket for kommuner med skatteinntekter over landsgjennomsnittet blir noe større og tillegget for kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet blir noe høyere.

Flertallet viser til at inntektsskatten er mer jevnt fordelt mellom kommunene enn formuesskatten og skatt på utbytte/eierinntekter. Endringene vil dermed sikre en jevnere inntektsfordeling mellom kommunene. Flertallet vil også påpeke at denne endringen vil gi en mer forutsigbar inntekt, da nivået på inntektsskatten varierer mindre fra år til år enn inntekter fra formueskatt og skatt på utbytte/eierinntekter. Flertallet viser til at de kommunene som taper mest på endringene i skattegrunnlaget for inntektsutjevningen samt at utjevningen øker fra 60 pst. til 64 pst., fortsatt vil ha inntekter langt høyere enn landsgjennomsnittet.

Videre viser flertallet til at KS under komiteens høring av Prop. 102 S (2023–2024) uttrykte støtte til de grepene regjeringen gjør i skatteelementene i inntektsutjevningen. KS påpekte at endringene vil bidra til større forutsigbarhet for kommuneøkonomien og den makroøkonomiske styringen av sektoren.

Flertallet viser til at regjeringen fortsatt holder inntekter fra konsesjonskraft, havbruksinntekter og eiendomsskatt på kraftanlegg mv. utenfor inntektsutjevningen.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, vil fremheve at det er et uttalt mål fra regjeringen Støre at kommunene skal få noe igjen for å stille sine naturressurser til rådighet. Dette flertallet viser til at samme prinsipp ligger til grunn for grunnrenteskatt på havbruk og vindkraftproduksjon, slik det i lang tid har vært i vannkraftsektoren.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet vil fremheve at behovet for at kommuner legger til rette for kraftproduksjon, er større enn noen gang, og skal vi nå målene om både blå og grønn omstilling, næringsutvikling og samtidig holde strømprisene på et akseptabelt nivå, må kommunene gis insentiver til å stille sine naturressurser til rådighet, til det beste for storsamfunnet.

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at det er viktig at kommuner legger til rette for lokal verdiskaping. Regjeringen foreslår å ta eierinntekter ut av skattegrunnlaget til kommunene med virkning fra 1. januar 2025 uten en overgangsordning. Disse medlemmer viser videre til at regjeringen foreslår å halvere den kommunale delen av formueskatten med en overgangsordning på to år. Disse medlemmer viser til at summen av disse endringene, kombinert med en kort overgangsordning og dårlig tid til omstilling, vil skape en utfordrende situasjon i mange kommuner.

Disse medlemmer mener at inntektsutjevning er viktig for å sette kommunene i stand til å kunne gi likeverdige tjenester. Disse medlemmer viser til at med dagens inntektsutjevning kan kommuner som i dag har store inntekter fra for eksempel kraft, likevel bli kategorisert som en såkalt skattesvak kommune og dermed bli kompensert gjennom inntektsutjevningen.

Disse medlemmer viser til følgende i proposisjonen:

«Departementet foreslår eit inntektsomgrep der netto konsesjonskraftinntekter, eigedomsskatt på kraft- og petroleumsanlegg, havbruksinntekter og produksjonsavgift på vindkraft inngår saman med personskatt og naturressursskatt. Departementet foreslår vidare at kommunar må ha inntekter under 140 prosent av landsgjennomsnittet per innbyggar med det utvida inntektsomgrepet, for å kunne få distriktstilskot Sør-Noreg.»

Disse medlemmer mener at det er fornuftig å utrede en lignende innretning for å bli kompensert gjennom inntektsutjevningen.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede en endring av inntektssystemet der kommuner som ligger over 140 pst. av landsgjennomsnittet i inntekter per innbygger, innberegnet de samme inntektene som regjeringen har lagt til grunn for det utvidede inntektsbegrepet for distriktstilskudd Sør-Norge, ikke skal kompenseres gjennom inntektsutjevningen.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Rødt, viser til at dette forslaget har flere likheter med Inntektssystemutvalgets forslag om å utjevne 10 pst. av vertskommunenes naturressursinntekter som i dag ikke er en del av inntektsutjevningen. Flertallet viser til at regjeringen har valgt å ikke gå videre med det nevnte forslaget. Naturressursinntektene er kompensasjon for at kommunene stiller naturressurser og arealer til rådighet for fellesskapet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at tilrettelegging for havbruk, vindkraft og vannkraft er verdiskaping som gjør at hele Norge får mer til fordeling. Dersom disse inntektene trekkes inn i skatteutjevningen, vil det skape usikkerhet og svekke insentivene til næringsutvikling og økt fornybar produksjon.

Disse medlemmer viser til at regjeringen i Hurdalsplattformen har uttalt følgende:

«Regjeringen vil sikre at lokalsamfunn som stiller sine naturressurser til disposisjon for utbygging får mer igjen for det og sikres en rettmessig del av verdiskapingen.»

Disse medlemmer viser også til at regjeringen i Prop. 78 LS (2022–2023) Grunnrenteskatt på havbruk skriver:

«Departementet har lagt vekt på at vertskommuner skal komme bedre ut med innføring av grunnrenteskatt og at lokalsamfunn dermed får en større del av verdiskapingen som skjer ved hjelp av naturressursene. Det foreslås derfor å gå bort fra høringsnotatets forslag om å innføre naturressursskatt, som inngår i inntektsutjevningen, og heller øke produksjonsavgiften.»

Disse medlemmer minner også om at verken eierinntekter fra energiselskap eller lokal eiendomsskatt utjevnes. Disse medlemmer mener det er riktig at både disse lokale inntektene og naturressursinntektene som i dag ikke utjevnes, holdes utenfor inntektsutjevningen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at det i regjeringens forslag til nytt inntektssystem for kommune er foreslått å halvere kommunens andel av formuesskatten. Disse medlemmer mener at forslaget om å endre fordelingen av formuesskatt mellom stat og kommune svekker koblingen mellom lokal verdiskaping og lokale inntekter. Disse medlemmer viser til at forslaget bidrar til at landet framstår enda mindre tilrettelagt for privat kapital og lokale patriotiske eiere som landet trenger mer av, spesielt etter skatteflukten til Sveits. Disse medlemmer mener at ved å flytte halvparten av kommunene sin andel av formuesskatten til statskassen er man med på å underbygge at verdier som skapes i distriktene, skal inn til staten for fordeling. Dette er etter disse medlemmers syn galt.

Disse medlemmer viser videre til at regjeringen har foreslått å ta vekk eierinntektene (utbytte) fra skattegrunnlaget til kommunene. Disse medlemmer mener at forslaget er lite utredet og kan ha utilsiktede virkninger, blant annet ved at kommuner med partsrederi i fiskerinæringen mister sin andel av verdiskapingen fra fiskerinæringen. Disse medlemmer mener at forslaget bidrar til å svekke kysten. Disse medlemmer mener regjeringens forslag om å endre skattegrunnlaget for kommunene fra utbytteskatt må utredes nærmere.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til at en halvering av formuesskatten i skattegrunnlaget for kommunene vil bidra til å redusere inntektsforskjellene mellom kommunene og redusere utfordringen med skattekonkurranse mellom kommunene. Flertallet viser til at både KS og NHO under komiteens høring av inntektssystemet ga uttrykk for at skattegrepene ikke vil ramme den lokale verdiskapingen. Videre vil flertalletvise til at KS sa følgende under komiteens høring om kommuneproposisjonen:

«Vi tror nok ikke at de endringene som er knyttet til formue- og utbytteskatt betyr veldig mye for insentivet til lokal verdiskaping sammenlignet med effekten av at vertskommunene for naturressursutnyttelse kan sitte igjen med viktige deler av verdiskapingen. Det tror vi betyr aller mest.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til de senere års debatt om den kommunale delen av formuesskatten, som først oppsto etter at Bø i Vesterålen i 2021 senket den kommunale delen av formuesskattesatsen fra 0,7 til 0,2 prosent. Debatten fikk fornyet styrke i år da Asker vurderte å gjøre tilsvarende endring som Bø. Disse medlemmer viser til at selv om kommuner i teorien har hatt mulighet til å sette skattesatsen selv, har dette i alle fall i moderne tid aldri vært en reell problemstilling, og inntektssystemet for kommunene var derfor tilpasset at alle kommuner hadde maksimal tillatt sats. Disse medlemmer mener lokal nedjustering av skattesatsen med tilhørende konkurranse om rike innbyggere mellom kommuner representerer en form for «race to the bottom» hvis praksisen brer om seg. Det vil da samlet sett ramme inntektene til kommunesektoren, selv om den enkelte kommune isolert sett kan gå i pluss ved å gjøre en slik endring. Disse medlemmer viser til at regjeringen delvis har tettet dette skattehullet, samt at regjeringen i forslaget til nytt inntektssystem for kommunene foreslår å redusere den lokale delen av formuesskatten, noe som ytterligere tetter hullet. Disse medlemmer mener det er nødvendig og riktig å fjerne denne muligheten helt. Disse medlemmer viser til at det i alle år har vært vanlig i alle kommuner med maksimal sats, samt at inntektssystemet har vært tilpasset dette, og at en slik endring dermed ikke kan sies å reelt sett innskrenke den kommunale handlefriheten.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fastslå én felles sats for kommunal formuesskatt for alle kommuner.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at en halvering av formuesskatten i skattegrunnlaget for kommunene vil bidra til å redusere inntektsforskjellene mellom kommunene og redusere utfordringen med skattekonkurranse mellom kommunene.

2.11 Utgiftsutjevning

Komiteen viser til at utgiftsutjevningen, som sikrer kommunene kompensasjon for utgifter til tjenesteyting som de selv ikke kan påvirke, er et viktig virkemiddel for å sette alle kommuner i stand til å yte likeverdige tjenester. Komiteen viser til at utjevningen omfatter velferdstjenester av nasjonal karakter som kommunene enten er pålagt å drive, eller som det er knyttet sterke nasjonale mål til når det gjelder standard og omfang. Sektorene som i dag er omfattet av utgiftsutjevningen, utgjorde om lag 84 pst. av de samlede brutto driftsutgiftene til kommunene.

Komiteen viser til at Inntektssystemutvalget påpekte behov for å sette flere krav til hvilke kriterier som kan inngå i kostnadsnøkkelen, herunder at kriteriene må være objektive og basert på offisiell statistikk, samt at verdien på kriteriene må kunne oppdateres jevnlig. Komiteen bemerker at dette er en videreføring av de kravene som har vært gjeldende siden inntektssystemet ble innført i 1986.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til at samtlige delkostnadsnøkler foreslås justert i henhold til oppdaterte analyser og tallgrunnlag, basert på faglige anbefalinger og Inntektssystemutvalgets utredning.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener at det ligger en klar verdi i at kriteriene i utgiftsutjevningen er så objektive som mulig og baserer seg på offisiell statistikk. I likhet med -Inntektssystemutvalget og regjeringen mener dette flertallet at det ikke bør legges inn kriterier eller elementer i utgiftsutjevningen som gir insentiver eller føringer for prioriteringene til kommunene. Dette flertallet mener det er viktig at kriteriene oppdateres jevnlig for å sikre at målet med utjevningen realiseres, herunder at kommunene får kompensasjon for utgifter knyttet til tjenesteyting som de selv ikke kan påvirke. Det er på høy tid at kriteriene i kostnadsnøkkelen oppdateres. Dette flertallet viser videre til at KS under komiteens høring av proposisjonen støttet at kostnadsnøklene er faglig fundert og basert på objektive analyser.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet registrerer at regjeringspartiene skriver at det ikke bør legges inn kriterier eller elementer i utgiftsutjevningen som gir insentiver eller føringer for prioriteringene til kommunene. Dette samsvarer ikke med at regjeringen direkte i inntektssystemet har lagt føringer på skolestruktur ved å straffe kommuner økonomisk som gjør strukturendringer innenfor skolesektoren.

2.12 Regionalpolitiske tilskudd

Komiteen viser til omtalen av regionalpolitiske tilskudd i kapittel 16 i Prop. 102 S (2023–2024) og merker seg at det foreslås endringer i distriktstilskudd Sør-Norge og Nord-Norge blant annet som følge av ny distriktsindeks. I tillegg foreslås det at inntektsgrensen og inntektsbegrepet for å motta distriktstilskudd Sør-Norge utvides. Regionsentertilskuddet foreslås avviklet. Videre merker komiteen seg at satsene for veksttilskuddet reduseres til 1/3 av dagens sats. Satsen i storbytilskuddet reduseres noe, fra 426 til 398 per innbygger.

Komiteen merker seg at avvikling av regionsentertilskuddet og reduserte satser for veksttilskuddet og storbytilskuddet isolert sett omfordeler om lag 450 mill. kroner, beregnet ut fra inntektssystemet for 2024. Disse midlene blir fordelt gjennom innbyggertilskuddet med et likt beløp per innbygger og kommer alle kommuner til gode.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til at formålet med regionalpolitiske tilskudd i inntektssystemet er å nå ulike regional- og distriktspolitiske mål som opprettholdelse av bosettingsmønster, å ta vare på levedyktige lokalsamfunn og å bidra til næringsutvikling og samfunnsmessig utvikling i distriktene. I tillegg til tilskudd av distriktshensyn gis det også tilskudd til de største kommunene og kommuner med særlig høy befolkningsvekst. Flertallet mener på denne bakgrunn at det er behov for regionalpolitiske tilskudd.

2.13 Skjønnstilskuddet

Komiteen viser til omtalen av skjønnstilskuddet under kapittel 17 og forslaget fremmet i proposisjonen om å fordele etter skjønn 1 000 mill. kroner for 2025.

2.14 Toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester

Komiteen viser til omtalen av toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester i kapittel 18 i Prop. 102 S (2023–2024). Komiteen viser til at nedvektingen av PU-kriteriet i kostnadsnøkkelen i utgiftsutjevningen får konsekvenser for toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester. Komiteen merker seg at ved å vekte ned PU-kriteriet og tilbakeføre halvparten av fordelingsvirkningen gjennom en egen tabell C-ordning vil verdien av PU-kriteriet reduseres med netto om lag 260 000 kroner. Komiteen viser til at inntektssystemet gjelder fordeling av en gitt ramme over statsbudsjettet, og at endringer i elementene derfor bør være provenynøytrale.

Komiteen merker seg at det i proposisjonen legges opp til å øke innslagspunktet for toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester med om lag 150 000 kroner for å utligne budsjetteffekten av endret vekt på PU-kriteriet. I tillegg legges ordningen om til en modell med to egenandeler, der én blir beregnet per innbygger og én på 10 pst. av utgifter over innslagspunktet etter at den første egenandelen er trukket fra. Tilleggskompensasjonen vil bli videreført etter samme modell som i dag.

Komiteen merker seg at regjeringen vil komme tilbake med størrelsen på innslagspunktet og overslag på egenandel per innbygger i Prop. 1 S (2024–2025).

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, er enig med regjeringen i at nedvekting av PU-kriteriet ikke bør få konsekvenser for de samlede utgiftene over statsbudsjettet til rammetilskuddet og toppfinansieringsordningen. Flertallet mener derfor det er riktig å legge om toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester til en mer rettferdig modell som demper belastningen for kommuner med høye utgifter per innbygger. Med modellen som regjeringen foreslår, vil alle kommuner betale en lik egenandel per innbygger tilsvarende om lag halvparten av den samlede egenandelen på 20 pst. på landsbasis av de samlede utgiftene ut over innslagspunktet (anslått til 296 kroner per innbygger), i tillegg til at den enkelte kommune må betale ti pst. av utgiftene knyttet til de ressurskrevende tjenestene ut over innslagspunktet. Flertallet viser til at staten fortsatt vil betale 80 pst. av utgiftene gjennom denne ordningen, over innslagspunktet.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt vil også påpeke at det ikke er en direkte sammenheng mellom PU-kriteriet og toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester og kravene til innholdet i tjenestetilbudet. Sistnevnte følger av krav i sektorlovgivningen. Disse medlemmer viser til at regjeringen foreslår å øke innslagspunktet i toppfinansieringsordningen med 150 000 kroner fra dagens nivå. Disse medlemmer mener det er viktig å sikre kommunene tilstrekkelig finansiering av velferdstjenestene for mennesker med særlige behov. Disse medlemmer viser til Norsk forbund for utviklingshemmede (NFU) sine innspill til kommuneproposisjonen om at mange kommuner i dag har problemer med å finansiere det lovpålagte tilbudet til mennesker med utviklingshemming. Et for dårlig tilbud og for lite meningsfull aktivitet og kompetent omsorg for utviklingshemmede kan føre til mer bruk av tvang og institusjonalisering. Disse medlemmer viser til Likestillings- og diskrimineringsombudets rapport «Retten til et selvstendig liv og til å være en del av samfunnet», som viser at utviklingshemmedes mulighet for selvstendighet har blitt svekket de siste 20 årene, og at inntektssystemet ikke fanger opp behovet, bare de faktiske utgiftene kommunene har hatt særskilt på området.

Disse medlemmer er bekymret for kommunenes utgifter til eldre med utviklingshemming, da toppfinansieringsordningen for ressurskrevende helse- og omsorgstjenester har en øvre aldersgrense på 67 år. Flere med utviklingshemming har fått bedre helse og lever lenger og skal også kunne bo lenger hjemme slik som andre innbyggere. Derfor mener disse medlemmer at grensen på 67 år for å komme inn under refusjonsordningen for særlig ressurskrevende tjenester er kunstig og burde fjernes. Disse medlemmer mener at denne øvre aldersgrensen i toppfinansieringsordningen bør avvikles.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen heve aldersgrensen til 70 år i toppfinansieringen av særlig ressurskrevende tjenester fra 2025.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet deler bekymringen rundt de høye kostnadene knyttet til ressurskrevende tjenester i kommunene. Utgiftene innenfor denne refusjonsordningen har økt over tid både for staten og for enkeltkommuner. Disse medlemmer er derfor glad for at regjeringen nå varsler en ny beregning av den kommunale egenandelen hvor de kommunene som har de største utgiftene per innbygger, skal bære mindre av kostnadene alene. Disse medlemmer bemerker at en eventuell endring i aldersgrensene i ordningen vil ha store budsjettkonsekvenser. Det er heftet betydelig usikkerhet til anslagene ved en slik eventuell heving av aldersgrensene, men basert på de tre siste årskullene som har gått ut av ordningen, vil det som et minimum utgjøre ca. 400 mill. kroner i året.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt mener det er viktig å følge utviklingen av tjenestetilbudet, og mener det er viktig å følge med på at omleggingen av inntektssystemets kriterier og kompensering gjennom toppfinansieringsordningen får for store konsekvenser for innbyggerne.

Komiteen mener omleggingen av toppfinansieringsordningen bør evalueres.

På denne bakgrunn fremmer komiteen følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen evaluere omleggingen av toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester og vurdere innslagspunktet for ressurskrevende tjenester i forbindelse med ordinære budsjettprosesser.»

Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at det foreslås en ny innretning av toppfinansieringsordningen med to egenandeler. Disse medlemmer merker seg at regjeringen i tillegg foreslår å øke innslagspunktet for toppfinansieringsordningen som en konsekvens av å endre kriteriet for psykisk utviklingshemmede i kostnadsnøkkelen for pleie og omsorg. Disse medlemmer merker seg at regjeringen vil komme tilbake i statsbudsjettet for 2025 med hvor stor egenandelen blir, og hvor høyt innslagspunktet blir. Disse medlemmer mener at det er naturlig at man følger tett med på utviklingen.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til at ordningen med toppfinansiering av ressurskrevende tjenester i kommunene gir støtte til ekstraordinært store utgifter til sterkt hjelpetrengende personer. Kommuner som Moskenes har på grunn av et svært stort behov store utfordringer økonomisk, og det er ment at denne ordningen skal avlaste enkeltkommuner. Disse medlemmer mener ordningen burde gjelde for alle kommuner for å nå målet om at enkeltpersoner ikke skal oppleve at deres hjelpebehov går ut over kommunens økonomi.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen i forslaget til statsbudsjett for 2025 vurdere å forbedre toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester i kommunene.»

Disse medlemmer viser til at målet med toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester er at den skal legge til rette for at kommunene kan gi et godt tjenestetilbud til mottakere som har krav på omfattende helse- og omsorgstjenester. Disse medlemmer viser til at tilskuddsordningen gjelder for tjenestemottakere til og med det året de fyller 67 år. Disse medlemmer mener at aldersgrensen på 67 år for toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester rammer enkelte kommunene urimelig. Utfordringene som utløser behov for bistand og støtte forsvinner ikke ved 67 år, men tiltar tvert imot med alderen. For en person med behov for spesielt ressurskrevende tjenester kan de kommunale utgiftene øke med både åtte og ti mill. kroner når personer fyller 67 år. Slike beløp kan gjøre svært store innhugg i mindre kommuners budsjett.

Disse medlemmer fremmerfølgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med statsbudsjettet for 2025 avvikle den øvre aldersgrensen for toppfinansieringsordningen for ressurskrevende tjenester.»

Komiteens medlem fra Rødt viser til at ordningen med toppfinansiering av ressurskrevende tjenester i kommunene gir støtte til ekstraordinært store utgifter til sterkt hjelpetrengende personer. Dette medlem viser til Pensjonistforbundets skriftlige innspill til komiteen, der de skriver følgende:

«Pensjonistforbundet er skuffet over at aldersgrensen på 67 år ikke fjernes i finansieringsordningen for særlig ressurskrevende helse- og omsorgstjenester, slik at tjenestetilbudet til eldre med størst helse- og omsorgsbehov blir toppfinansiert fra statens side på samme måte som tjenestetilbudet til personer under 67 år. At alle over 67 år er holdt utenfor ordningen oppfatter vi som urettferdig og diskriminerende.»

Dette medlem merker seg at også Fagforbundet støtter å fjerne aldersgrensen på 67 år for toppfinansiering av ressurskrevende tjenester.

2.15 Saker med særlig fordeling (tabell C)

Komiteen viser til omtalen av saker med særskilt fordeling (tabell C) under kapittel 20 i Prop. 102 S (2023–2024).

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at inntektssystemutvalget mente at bruken av særskilt fordeling bør begrenses, og at mest mulig av rammetilskuddet bør fordeles etter faste kriterier. Utvalget pekte spesielt på grunnskoletilskuddet og mente at dette er midler som i stedet burde vært fordelt etter ordinære kriterier, slik at kommunene selv kan prioritere bruken av disse midlene. Disse medlemmer merker seg at regjeringen ikke har valgt å fjerne grunnskoletilskuddet, og viser til at dette tilskuddet legger føringer for kommunens prioriteringer lokalt. Disse medlemmer viser videre til Høyres alternative budsjett for 2024, der man foreslo å omprioritere fra tilskudd per grunnskolebygg til tiltak for bedre kvalitet i skolen.

2.16 Overgangs- og kompensasjonsordninger og vekst i frie inntekter

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til at endringene i inntektssystemet får fordelingsvirkninger, og merker seg at regjeringen mener endringene bør fases gradvis inn gjennom overgangsordninger. Flertallet merker seg at 1,6 mrd. kroner av den foreslåtte veksten i frie inntekter til kommunene begrunnes med omleggingen av inntektssystemet. Av disse foreslås 1,5 mrd. kroner gitt med en særskilt fordeling til de kommunene med de laveste skatteinntektene, og 0,1 mrd. korner foreslås gitt i en egen kompensasjonsordning for kommuner med skatteinntekter (inkludert naturressursinntekter) under 105 pst. av landsgjennomsnittet og som taper på de samlede endringene i inntektssystemet. Flertallet viser til at denne skjevfordelte veksten gir alle kommuner minimum 30 kroner per innbygger, og beløpet blir høyere desto lavere skatteinntektene er, opptil 345 kroner per innbygger for kommunen med det laveste skattenivået. Flertallet merker seg at regjeringen legger opp til at den samlede tapskompensasjonen vil bli fastsatt i statsbudsjettet for 2025, og at den vil ligge fast på nominelt nivå til neste helhetlige gjennomgang av inntektssystemet.

Flertallet mener det er positivt at regjeringen foreslår en særskilt fordeling på 1,5 mrd. kroner til kommunene med lave samlede skatteinntekter, slik at kommuner med lave skatteinntekter får en større del av veksten i frie inntekter, mens kommuner med høye skatteinntekter får en mindre del av veksten. Dette vil bidra til å sikre at kommuner med lave skatteinntekter i større grad sikres en bærekraftig kommuneøkonomi.

Flertallet mener det er viktig at alle kommuner er sikret en god og stabil økonomi, og mener derfor det er viktig å følge utviklingen i overgangen til et nytt inntektssystem.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at 1,5 mrd. kroner av veksten i frie inntekter foreslås begrunnet med omlegging av inntektssystemet og fordeles særskilt med mest til kommunene med de laveste skatteinntektene.

Disse medlemmer viser til at dette er en helt ny måte å kompensere skjeve utslag av fordelingsvirkningene på. Disse medlemmer mener den skjevfordelte veksten er et godt grep for å sikre at den største veksten tilfaller kommunene med lavest inntektsnivå.

I tillegg til dette viser disse medlemmer til at det gis en egen tapskompensasjon for kommuner med skatteinntekter under 105 pst. av landsgjennomsnittet, som taper på de samlede endringene i inntektssystemet og toppfinansieringsordningen, inklusive veksten i de frie inntektene på 1,5 mrd. kroner. Disse medlemmer vil påpeke at tapskompensasjonen sikrer at ingen kommuner taper på de samlede systemendringene sett under ett. Dette er viktig og gir forutsigbarhet for kommunene det gjelder. Disse medlemmer viser til at kompensasjonen utgjør til sammen 108 mill. kroner fordelt på 29 kommuner og finansieres innenfor veksten i de frie inntektene.

Disse medlemmer viser til at fordelingsvirkningene fases gradvis inn gjennom overgangsordninger. De fleste endringene i rammetilskuddet fanges opp av inntektsgarantiordningen (INGAR), som kompenserer kommunene for samlet tap ut over 400 kroner per innbygger knyttet til systemendringer, befolkningsendringer og andre endringer i kriteriedata. Videre viser disse medlemmer til at utbytte/eierinntekter korrigeres ut av skattegrunnlagene med full effekt fra første år, mens formuesskatten og økt utjevningsgrad innenfor inntektsutjevningen fases inn over to år.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, mener det er riktig at de kommunene som har mest fra før, skal bidra noe mer til omfordelingen. Samtidig vil flertallet påpeke at noen enkeltkommuner til tross for overgangs- og kompensasjonsordninger får et særlig høyt nedtrekk i inntekter per innbygger med endringene. Flertallet ser de utfordringene som disse kommunene har pekt på, knyttet til behovet for rask omstilling av driften. Flertallet mener derfor regjeringen, når de endelige utslagene for enkeltkommuner i 2025 er klare, må vurdere om det er behov for å dempe de største negative utslagene for enkelte kommuner i en kort overgangsperiode.

Komiteen fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en vurdering av en kompensasjon for de kommunene som utmerker seg med størst negativ førsteårsvirkning per innbygger som følge av endringene i inntektssystemet for kommunene.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at det er viktig at kommuner legger til rette for lokal verdiskaping. Regjeringen foreslår å ta eierinntekter ut av skattegrunnlaget til kommunene med virkning fra 1. januar 2025 uten en overgangsordning. Disse medlemmer viser videre til at regjeringen foreslår å halvere den kommunale delen av formuesskatten med en overgangsordning på to år. Disse medlemmer viser til at summen av disse endringene, kombinert med en kort overgangsordning og dårlig tid til omstilling, vil skape en utfordrende situasjon i mange kommuner.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sammen med kommunal sektor utrede hvordan en overgangsordning på fem år for inntektsutjevning, også for eierinntekter, ved nytt inntektssystem skal innføres, og komme tilbake til Stortinget med et forslag senest i forbindelse med statsbudsjettet for 2025.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til at et forslag om å utrede overgangsordninger som vil få innvirkning på samtlige norske kommuners budsjetter for neste år, fram mot framleggelsen av statsbudsjettet for 2025, er svært uheldig. Det vil skape stor usikkerhet og uro for samtlige kommuner i deres budsjettarbeid og være direkte årsak til at man får dårligere budsjettprosesser og budsjettvedtak og i ytterste konsekvens dårligere kommunale tjenester i 2025 med bakgrunn i eksepsjonelt kort tid til budsjettplanlegging.

Flertallet minner igjen om at bakgrunnen for at kommuneproposisjonen for det neste kalenderåret behandles i juni hvert år, er for å gi kommunene forutsigbarhet om hvilke rammer som gjelder for deres drift det neste året. Ved å unngå å ta stilling til de konkrete forslagene fra regjeringen, men isteden peke på ytterligere utredninger, bidrar Høyre og Fremskrittspartiet sine forslag til å skape en uholdbar situasjon for landets kommuner. Forslagene ville undergravd hele systemet med samspillet mellom stat og kommune.

Flertallet vil på det sterkeste advare mot at det får utvikle seg en tradisjon hvor sentrale deler av systemet for fordeling av kommunenes inntekter ikke landes før i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for det aktuelle året. Det vil frata kommunene muligheten til å ha gode og grundige budsjettprosesser.

Angående det konkrete forslaget om å utrede en utvidelse av overgangsordningen til fem år viser flertallet til brev fra Kommunal- og distriktsdepartementet av 31. mai 2024, der det er fremlagt et eksempel på hvordan det ville slått ut dersom halveringen av den kommunale delen av formuesskatten og økt symmetrisk utjevning fases inn over fem år. Eierinntekter er i dette anslaget korrigert ut av skattegrunnlaget med full virkning fra inntektsåret 2025 blant annet av hensyn til enkelheten og den rent praktiske implementeringen i Skatteetaten. Flertallet merker seg at Sarpsborg ville fått 7 mill. kroner mindre første år med en overgangsordning på fem år sammenlignet med regjeringens forslag om en overgangsordning på to år, Kristiansand ville fått 10 mill. kroner mindre, Drammen 9 mill. kroner mindre og Fredrikstad 8 mill. kroner mindre. Tallene som det refereres til her, kan leses ut av differansen mellom kolonne 4 og kolonne 10 i «vedlegg tabell 9: spørsmål 13 frå Høgre» i det ovennevnte brevet. Flertallet er bekymret over at Høyre foreslår at kommunene skal få denne regningen i posten ved framleggelsen av statsbudsjettet i oktober. Dersom Høyre mener det er rettferdig å ta disse pengene fra skattesvake kommuner og gi dem til skattesterke kommuner, burde Høyre i det minste fremme dette som et reelt forslag, slik at kommunene har den nødvendige forutsigbarheten i budsjettprosessen til høsten.

Flertallet presiserer også at dersom Høyre i tillegg mener alvor med at de ønsker å også utfase eierinntektene over fem år, til tross for de skattetekniske utfordringene det vil medføre, vil utslagene bli enda større for de nevnte kommunene.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener det er positivt at regjeringen i Kommuneproposisjonen 2025 signaliserer at de øker overføringene til kommunene. Dette medlem mener det er nødvendig med en ytterligere styrking av overføringene. Dette medlem viser derfor til Sosialistisk Venstrepartis prioritering for kommuneøkonomien, hvor Sosialistisk Venstreparti ønsker å prioritere ytterligere 6,035 mrd. kroner i overføringer til kommunene, med anslagsvis 3,335 mrd. kroner til kommunesektoren og 2,7 mrd. kroner til fylkeskommunene. Dette medlem mener denne tilleggsoverføringen vil være svært viktig for kommunees evne til å tilby likeverdige velferdstilbud, slik at alle kommuner sikres en god og bærekraftig kommuneøkonomi.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt mener det er riktig at de kommunene som har mest fra før, skal bidra noe mer til omfordelingen. Samtidig vil disse medlemmer påpeke at noen enkeltkommuner til tross for overgangs- og kompensasjonsordninger får et særlig høyt nedtrekk i inntekter per innbygger med endringene. Disse medlemmer ser utfordringene som disse kommunene har pekt på, knyttet til behovet for rask omstilling av driften. Disse medlemmer mener derfor regjeringen, når de endelige utslagene for enkeltkommuner i 2025 er klare, må vurdere om det er behov for å dempe de største negative utslagene for enkelte kommuner i en kort overgangsperiode.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Rødt viser til at et lite antall kommuner vil tape mye på omleggingen. Det gjelder store kommuner som Asker, men det gjelder også mindre folkerike kommuner som Austevoll. Disse medlemmer viser videre til at omleggingen skal skje over bare to år. Disse medlemmer viser til at en så stor og samtidig så rask økonomisk omstilling som dette krever for disse kommunene, er svært krevende og risikerer å ramme tjenestetilbudet i kommunene uforholdsmessig hardt. Disse medlemmer mener derfor det kan være nødvendig og riktig med bedre overgangsordninger for disse kommunene.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen vurdere en lengre overgangsperiode og/eller ytterligere kompensasjon i en overgangsfase for kommuner som har ekstraordinært store inntektsbortfall som følge av innføring av nytt inntektssystem for kommunene.»

Komiteens medlem fra Rødt registrerer at selv om regjeringen i sitt forslag til nytt inntektssystem for kommunene sikrer et bedre og et mer rettferdig inntektssystem gjennom blant annet økt skatteutjevning, er det likevel slik at mange kommuner som har lave skatteinntekter og gjennomgående store demografi- og levekårsutfordringer, fortsatt har en vanskelig økonomisk situasjon.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen vurdere en ytterligere kompensasjon i forbindelse med nytt inntektssystem for kommunene for kommuner med lave skatteinntekter, som kommer i tillegg til de 1,5 mrd. kroner i Kommuneproposisjonen 2025, der potten fordeles med lik sats per innbygger. Midlene tildeles kommuner med gjennomsnittlig skatteinntekt per innbygger – etter inntektsutjevningens definisjon – som er lavere enn landsgjennomsnittet for perioden 2021–2023, og der skatteinntekt inklusive naturressursinntekter ikke ligger over 105 pst. av landsgjennomsnittlig nivå.»

Dette medlem viser til at regjeringen selv skriver i Kommuneproposisjonen 2025 at det forventes en liten økning i antall kommuner innmeldt på ROBEK i 2024, og at ved inngangen til mai 2024 var 16 kommuner på ROBEK. Siden den gang viser de nyeste tallene per dags dato at 18 kommuner står på ROBEK. Dette medlem er derfor bekymret for en økning i antall ROBEK-kommuner og viser til Moskenes kommune som et skrekkeksempel. Moskenes har allerede vært på ROBEK-lista i 12 år, men veien ut virker lang. Ordføreren i Moskenes, Hanna Sverdrup, uttalte i et intervju i Kommunal Rapport 20. februar 2024:

«Hvis vi slipper å betale renter, noe som er lite sannsynlig, vil vi være ute av ROBEK i 2083.»

Dette medlem mener det er lite hensiktsmessig om en kommune skal befinne seg på ROBEK i over 60 år.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede et maksimalt antall år en kommune skal kunne befinne seg på ROBEK-lista.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, deler intensjonen til Rødt om at kommuner ikke bør være på ROBEK-lista over lengre tid. Samtidig mener flertallet at forslaget vil undergrave registeret og dets funksjon. Flertallet mener det må være den økonomiske situasjonen til en kommune som avgjør om den kan fjernes fra ROBEK. Flertallet viser til at antall kommuner på ROBEK har gått gradvis ned over tid fra toppåret i 2004, 118 kommuner, til at det de siste seks årene har vært under 20 kommuner på ROBEK. Flertallet mener dette er en indikasjon på at ROBEK fungerer etter intensjonen om å sikre kommunene en økonomi i balanse.