Åpenhet om eksport av forsvarsmateriell

Ved at de årlige meldingene behandles i Stortinget, gis det offentlig og parlamentarisk innsyn i praktiseringen av Utenriksdepartementets retningslinjer. Regjeringen vil videreføre praksisen med å konsultere Stortingets organer om særskilte saker. I likhet med i 2022, vil Norges rapportering til FNs våpenhandelsavtale (ATT) og et engelsk sammendrag av stortingsmeldingen også offentliggjøres i 2023.

Om eksporten i 2022

I 2022 ble det eksportert forsvarsmateriell og flerbruksvarer til militær sluttbruk, teknologi, tjenester mv. for ca. 8,9 mrd. kroner, mot nær 7,9 mrd. kroner i 2021. I forhold til 2021 økte verdien av denne eksporten med om lag 11 pst. Eksportverdien av A-materiell i 2022 var nærmere 6,5 mrd. kroner mot ca. 4,8 mrd. kroner i 2021. Eksportverdien av B-materiell utgjorde i 2022 om lag 800 mill. kroner, som er en markant nedgang fra ca. 1,2 mrd. kroner 2021. Totalt utgjorde eksporten av A- og B-materiell nærmere 7,3 mrd. kroner i 2022, mot ca. 6 mrd. kroner i 2021.

Verdien av eksporten av flerbruksvarer til militær sluttbruk beløp seg til ca. 453 mill. kroner i 2022, mot ca. 350 mill. kroner i 2021, en økning på om lag 31 pst. I tillegg ble det eksportert tjenester, teknologi, formidlet forsvarsmateriell og gjennomført reparasjoner av forsvarsmateriell til en verdi ca.1,1 mrd. kroner i 2022, mot ca. 1,6 mrd. kroner i 2021.

Medlemslandene i NATO samt Sverige, Finland og andre europeiske land mottok ca. 57 pst. av eksporten av A-materiell, og 93 pst. av B-materiell fra Norge i 2022. Til sammenligning, i 2021 utgjorde eksporten av A-materiell til disse landene ca. 76 pst. av den totale eksporten, mens eksporten av B-materiell til disse landene utgjorde ca. 76 pst.

Siden den første meldingen til Stortinget ble lagt frem i 1997 om eksporten i 1996, har antallet bedrifter som eksporterer forsvarsmateriell økt. I 1996 eksporterte 33 bedrifter forsvarsmateriell fra Norge. I 2022 var antallet 90 bedrifter, en svak nedgang fra 2021.

Regelverket og retningslinjer for kontrollen med eksport av strategiske varer

Kontrollen med eksport av strategiske varer er hjemlet i lov om kontroll med eksport av strategiske varer, tjenester og teknologi mv. (eksportkontrolloven). Forskrift om eksport av forsvarsmateriell, flerbruksvarer, teknologi og tjenester (eksportkontrollforskriften) utgjør det operative regelverket for departementets lisensierings- og kontrolloppgaver. Utenriksdepartementet arbeider med å tydeliggjøre kontrollen med kunnskapsoverføring i forskriften.

Begrepet «strategiske varer» er en fellesbetegnelse for forsvarsmateriell og flerbruksvarer og er i eksportkontrolloven definert som «varer og teknologi som kan være av betydning for andre lands utvikling, produksjon eller anvendelse av produkter til militær bruk eller som direkte kan tjene til å utvikle et lands militære evne, samt varer som kan benyttes til å utøve terrorhandlinger».

Kontrollen med eksport av forsvarsmateriell baserer seg på nasjonal politikk. Beslutninger om å tillate eksport av forsvarsmateriell er utelukkende gjenstand for nasjonale beslutninger. Kontrollen for å hindre spredning av flerbruksvarer og teknologi til masseødeleggelsesvåpen (MØV) eller terrorformål er i hovedsak basert på arbeidet i det multilaterale eksportkontrollsamarbeidet. Her deles viktig informasjon om spredningstrender, anskaffelsesforsøk og fordekte våpen- og MØV-programmer.

For å sikre en effektiv kontroll basert på Stortingets vedtak og internasjonale forpliktelser, er det etablert retningslinjer for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av våpen, ammunisjon og annet militært materiell, teknologi og tjenester. Retningslinjene baserer seg på regjeringen Gerhardsens erklæring og Stortingets vedtak fra 1959. Det forutsettes at det skal gjøres grundige vurderinger av de utenriks- og innenrikspolitiske forhold i vedkommende område, og hovedsynspunktet er at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig. I 1997 samlet Stortinget seg enstemmig om at demokratiske rettigheter og respekt for grunnleggende menneskerettigheter i mottakerlandet også skal tas hensyn til.

Retningslinjene forutsetter at eksport av A-materiell bare kan tillates etter forutgående regjeringsbehandling. I den forbindelse foretas det landklarering, som i hovedsak baserer seg på en bred vurdering av Stortingets vedtak av 1959 og 1997-presisering. Tillatelse til eksport av B-materiell skal normalt gis, men også slike søknader blir grundig vurdert innenfor rammen av retningslinjene. Dersom en eksport anses å være uforenlig med retningslinjene vil søknaden avslås selv om det dreier seg om et klarert land.

Stortingets 1959-vedtak og presisering i 1997 forutsetter at det gjøres en sammensatt og bred vurdering av mottakerlandet. Dette følger særlig av 1959-vedtakets formulering om at

«det skal ved avgjørelsen legges vekt på de utenriks- og innenrikspolitiske vurderinger.»

Selv om kun demokratiske rettigheter og grunnleggende menneskerettigheter nevnes konkret i 1997-erklæringen, har man i praksis også vektlagt humanitærrettslige forhold. Retningslinjene ble senest oppdatert i mai 2019 ved å ta inn en konkret referanse til humanitærretten i den konsoliderte kriterielisten, som ble innarbeidet i retningslinjene i 2014. Dette tydeliggjør hensynet til den internasjonale humanitærretten som følger av FNs våpenhandelsavtale (ATT) artikkel 7.

Stortingets vedtak om eksport av forsvarsmateriell

De sentrale vedtakene om eksport av forsvarsmateriell er Stortingets vedtak av 1959, 1967 og 1997. Spørsmålet om hvem vi skal eksportere våpen til har alltid vært gjenstand for debatt. Debatten påvirkes av den sikkerhetspolitiske utviklingen.

Krigen i Ukraina vedvarer. Russlands folkerettsstridige angrep på et naboland har varig endret situasjonen i Europa og premissene vi bygger vår sikkerhetspolitikk på.

Et bærende prinsipp for forvaltningen av eksportkontrollen må være at de gjenspeiler Norges utenriks- og sikkerhetspolitiske interesser. Kontrollen med eksport av forsvarsmateriell skal og må skje innenfor strenge og ansvarlige rammer. Samtidig skal regjeringen fatte nødvendige beslutninger som ivaretar disse interessene.

Donasjon av forsvarsmateriell til Ukraina

Bare fire dager etter at krigen i Ukraina brøt ut besluttet en samlet regjering at Norge skulle donere forsvarsmateriell til Ukraina. Regjeringen har fulgt opp med flere beslutninger om våpenstøtte, inkludert donasjon av tyngre våpen. Vår våpenstøtte til Ukraina er i tråd med deres egne behov. Beslutninger om våpenstøtte har bred støtte i Stortinget og er godt forankret innenfor rammeverket for eksportkontroll. Donasjoner, herunder A- og B-materiell, vurderes fortløpende.

Eksport av flerbruksvarer

Flerbruksvarer er varer som opprinnelig er utviklet for sivil bruk, men som de multilaterale eksportkontrollregimene har definert at også har viktige militære bruksområder. Dette er i hovedsak varer eller teknologi som kan benyttes i forbindelse med utvikling, fremstilling, produksjon eller bruk av MØV, og leveringsmidler for slike våpen.

Utenriksdepartementets oppgaver og nasjonalt samarbeid om eksportkontroll

Utenriksdepartementets oppgaver som myndighet for den strategiske eksportkontrollen i Norge består av forvaltningsoppgaver, samt politikk- og regelverksutvikling. Dette inkluderer utvikling av norsk eksportkontrollpolitikk, ivaretakelse av norske interesser i et omfattende multilateralt samarbeid, veiledning og informasjonsvirksomhet overfor næringslivet og akademia, behandling av søknader om eksportlisenser, rapportering om eksport, og håndhevelse av eksportkontroll- og sanksjonsregelverket. Departementet er også ansvarlig for håndhevelse av sanksjonsregimer som er vedtatt i FNs sikkerhetsråd og for restriktive tiltak vedtatt av EUs råd som Norge har sluttet seg til.

En viktig del av departementets arbeid er informasjonsvirksomhet og veiledning om eksportkontroll overfor næringsliv, advokatselskaper, teknologimiljøer og forsknings- og utdanningsinstitusjoner. Det legges stor vekt på å sikre departementets tilgjengelighet og nær kontakt med eksportbedriftene om både konkrete eksportsaker og for veiledning innen eksportkontrollregelverket generelt.

Utenriksdepartementet samarbeider tett med partene i det nasjonale samarbeidet om eksportkontroll. Samarbeidet fungerer godt.

Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes arbeid med strategisk eksportkontroll ble lagt frem i 2021. Utenriksdepartementet jobber kontinuerlig med tiltak for å følge opp undersøkelsen, bl.a. en gjennomgang av eldre landklareringer, styrket systematikk for kvalitetssikring av lisensvilkår, full revisjon av rutiner samt styrket dokumentasjon av vurderinger i saksbehandlingen. Anskaffelsen av nytt søknads- og saksbehandlingssystem er også en viktig del av dette arbeidet.

Sanksjoner og restriktive tiltak

Utenriksdepartementet er gitt fullmakt til å gjennomføre sanksjoner som er vedtatt av FNs sikkerhetsråd, samt EUs tiltaksregimer eller andre internasjonale ikke-militære tiltak som Norge har sluttet seg til. Disse gjennomføres som hovedregel gjennom særskilte forskrifter.

Enkelte tiltak, eksempelvis reiserestriksjoner og våpenembargo, gjennomføres i utlendingsregelverket eller med hjemmel i den alminnelige eksportkontrollovgivningen. Derfor nevnes våpenembargo spesifikt bare i noen av Norges sanksjons- og tiltaksforskrifter.

Som en reaksjon på Russlands folkerettsstridige angrep på Ukraina har EU innført sanksjoner som regjeringen umiddelbart varslet at Norge ville slutte seg til. Den 18. mars 2022 ble første tiltakspakke med sanksjoner innført i norsk rett. Nye sanksjoner er blitt fortløpende innført. Norge står sammen med EU og andre land for å sikre at sanksjonene treffer sterkt og effektivt.

Utenriksdepartementet legger stor vekt på å informere og veilede næringslivet om endringer i det norske sanksjonsregelverket. Dette arbeidet er intensivert i lys av de restriktive tiltakene mot Russland.

Ikke-spredning og det multilaterale eksportkontrollsamarbeidet

De fire multilaterale eksportkontrollregimene er Australia-gruppen (AG) som retter seg mot å hindre spredning av kjemiske og biologiske våpen, missilkontrollregimet (MTCR) som omfatter leveringsmidler for MØV, Nuclear Suppliers Group (NSG) som gjelder kjernefysiske våpen og Wassenaar-samarbeidet (WA) som omfatter konvensjonelle våpen, militære varer og sensitiv høyteknologi.

Nasjonal gjennomføring av eksportkontrollen som følger av regimene bidrar til å sikre etterlevelse av folkerettslige avtaler på ikke-spredningsområdet. Særlig viktig i denne sammenheng er Ikkespredningsavtalen for kjernevåpen (NPT), Kjemivåpenkonvensjonen (CWC) og Biologivåpenkonvensjonen (BTWC).

De multilaterale eksportkontrollregimene komplementerer de nevnte multilaterale ikkespredningsavtalene og konvensjonene når det gjelder forpliktelser om kontroll med eksport av varer og teknologi som kan anvendes i utvikling, produksjon og bruk av MØV og leveringsmidler til slike våpen. Gjennom medlemskap i regimene følger bl.a. en forpliktelse til å gjennomføre kontrollen i nasjonal rett og praksis, samt å dele og ta hensyn til relevant informasjon som er utvekslet innenfor rammen av regimesamarbeidet.

Det har også utviklet seg et stadig større samarbeid om kontroll med våpeneksport, både innenfor FN, EU og det multilaterale eksportkontrollsamarbeidet Wassenaar. Eksportkontroll har fått økt betydning som følge av rask teknologisk utvikling, fremvoksende spredningstrusler og geopolitiske endringer. FNs sikkerhetsråd bruker eksportkontrollregimenes retningslinjer og varelister i sine sanksjonsregimer mot bl.a. Iran og Nord-Korea, samt i resolusjon 1540 om ikke-spredning av masseødeleggelsesvåpen. Også EU baserer seg på regimenes kontrollister i enkelte forordninger om restriktive tiltak.

Et hovedtema innenfor alle regimene de siste årene har vært kontroll med kunnskapsoverføring knyttet til universiteter og høyskoler, samt innenfor forskningsmiljøer.

Norge var medlem av eksekutivrådet i Organisasjonen for forbud mot kjemiske våpen (OPWC) i 2020–2022.

Haag-kodeksen mot spredning av ballistiske missiler (HCoC)

Haag-kodeksen mot spredning av ballistiske missiler (HCoC) ble vedtatt i 2002. Det er et politisk bindende samarbeid som skal bidra til åpenhet om ballistiske missilprogrammer og hindre spredning av leveringssystemer for MØV. Tilsluttede land deler informasjon om nasjonale missil- og romaktiviteter, samt gir forhåndsvarsel om sivile oppskytninger og prøveflyvninger av ballistiske missiler og bæreraketter. I en tid der utvikling og testing av stadig mer avanserte missilsystemer truer internasjonal fred og sikkerhet, har HCoC fått større anerkjennelse for sitt tillitsskapende arbeid. Aktivitetene til Andøya Space innebærer at Norge er blant landene som rutinemessig forhåndsvarsler sivile oppskytninger.

Initiativet for spredningssikkerhet (PSI)

PSI (Proliferation Security Initiative) ble etablert i 2003 som en respons på faren for at stater og ikke-statlige aktører kan anskaffe og bruke MØV. Utenriksdepartementet arbeider sammen med flere departementer om å etablere en nasjonal beredskapsplan for å håndtere situasjoner for å avskjære transport av varer knyttet til masseødeleggelsesvåpen eller leveringsmidler i Norge.

FNs våpenhandelsavtale ATT

Avtalen om våpenhandel ble vedtatt av FNs generalforsamling 2. april 2013 og trådte i kraft 24. desember 2014. Avtalen (Arms Trade Treaty, ATT) er den første folkerettslig bindende avtalen som regulerer internasjonal våpenhandel.

ATT er i seg selv en folkerettslig bindende avtale for Norge, og det ble konkludert med at gjennomføring av avtalen var sikret i det gjeldende eksportkontrollregelverket.

Samarbeidet med EU

Norge har et nært samarbeid med EU om eksportkontroll og ikke-spredning.

Samarbeidet innebærer bl.a. at Norge, som eneste ikke-medlemsland, utveksler informasjon om avslag på søknader om eksport av forsvarsmateriell og flerbruksvarer gjennom EU-systemet.

Det avholdes halvårlige politiske konsultasjoner med EUs utenrikstjeneste og EU-kommisjonen om en rekke eksportkontrollspørsmål. Det er regjeringens mål å fortsatt følge EU-standarder på eksportkontrollområdet, og løpende vurdere tilslutning til EUs restriktive tiltak for å unngå å bli et omgåelsesland for spredningsaktiviteter. Samarbeidet er også viktig for Norges omdømme når det gjelder ansvarlighet ved eksport av forsvarsmateriell.

FNs sikkerhetsråd

Norge var valgt inn som medlem av Sikkerhetsrådet for perioden 2021–2022. FNs sikkerhetsråd er det eneste organet som kan vedta bestemmelser som er bindende for alle FNs medlemsstater. Sikkerhetsrådet fatter vedtak om sanksjoner mot land, grupper, selskaper og individer som et fredelig (ikke-militært) virkemiddel i situasjoner der internasjonal fred og sikkerhet anses truet.

En sentral oppgave for Norge som medlem av Sikkerhetsrådet var å lede sanksjonskomiteen for Nord-Korea. I denne rollen arbeidet Norge for en effektiv gjennomføring av sanksjonene, og samtidig vektlegge respekt for folkeretten, de humanitære prinsippene og menneskerettighetene.