1.1 Regjeringens politikk for kommunesektoren

1.1.1 Kommunene i en omskiftelig verden

Det pekes i proposisjonen på at vi lever i en tid med større usikkerhet enn på lenge. De siste årene har vi opplevd en verdensomspennende pandemi. Norges naboland Russland har gått til angrep på sitt naboland Ukraina, og millioner av mennesker er drevet på flukt i vår del av verden. Krigen har blant annet ført til ustabilitet i energi- og matvaremarkedene, og sammen med ettervirkninger av pandemien har den ført til høyere inflasjon enn på flere tiår. I en slik tid er det viktig å styrke beredskapen og sikre grunnlaget for vitale lokalsamfunn i bygd og by i hele Norge.

Det vises i proposisjonen til at ringvirkningene av det som skjer rundt oss, også påvirker kommunesektoren i Norge. Kommuner og fylkeskommuner har hatt en sentral rolle i arbeidet med å bekjempe koronapandemien. Kommunenes innsats har vært helt avgjørende for at vi i fellesskap kom oss igjennom pandemien på en så god måte som vi gjorde. Samtidig har kommuner og fylkeskommuner sørget for å gi gode tjenester til innbyggerne. I 2022 ble det utbetalt mer enn 10 mrd. kroner i koronakompensasjon til kommunesektoren. Kommunesektoren ble samlet sett kompensert fullt ut for de beregnede merutgiftene og mindreinntektene i 2022, i tråd med det regjeringen hadde sagt skulle gjøres.

Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren ved inngangen til 2023 viser at kommuner og fylkeskommuner er godt økonomisk drevet, og i tillegg har sektoren over flere år nytt godt av ekstraordinær skatteinngang som mange kommuner og fylkeskommuner har nyttet til å bygge opp solide disposisjonsfond. Driftsresultatet i 2022 var godt over Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomis (TBUs) anbefaling for hva det bør ligge på over tid. Etter flere år med gode driftsresultater har sektoren også bygd seg opp solide disposisjonsfond, og det er få kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK).

Norge har gitt midlertidig kollektiv beskyttelse til mennesker på flukt fra krigshandlingene i Ukraina. I 2022 og 2023 er alle kommuner anmodet om å bosette flyktninger. Kommuner, frivillige organisasjoner og enkeltpersoner har lagt ned en uvurderlig innsats for å skaffe til veie boliger og legge til rette for en vellykket bosetting av et rekordstort antall flyktninger i store og små kommuner landet rundt i 2022. Kommunene har stilt opp og tar imot flyktninger, men har også store utgifter til dette. Tilskudd fra staten skal gi en rimelig dekning av kommunenes merutgifter, utover det som dekkes av ordinære inntekter som for andre innbyggere. I revidert nasjonalbudsjett for 2023 foreslår regjeringen flere ulike tiltak som støtter opp under kommunenes arbeid med bosetting av flyktninger, jf. Prop. 118 S (2022–2023) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet for 2023.

De fleste land har i 2022, og så langt i 2023, opplevd høy prisvekst. Selv om prisveksten i Norge har vært lavere enn i de fleste europeiske land, så har prisene også økt betraktelig her. Kraftig økte priser på blant annet elektrisitet, drivstoff og matvarer bidro til å drive inflasjonen oppover i 2022. Fra 2021 til 2022 økte prisene i Norge i gjennomsnitt med 6,2 pst., ifølge den harmoniserte konsumprisindeksen som brukes til å sammenlikne prisveksten mellom land. I samme periode økte prisene i EU med 9,2 pst., i Sverige med 8,1 pst. og i Danmark med 8,5 pst. I Ungarn, Estland, Latvia og Litauen steg prisene med over 15 pst. For å unngå at prisveksten skal bite seg fast på et høyt nivå, har sentralbankene både i Norge og andre land respondert med å øke styringsrentene. Ett prosentpoeng høyere rente anslås isolert sett å belaste kommuneøkonomien med 2,7 mrd. kroner, eller 0,4 pst. av driftsinntektene. Det vises i proposisjonen til at utslagene av en renteendring imidlertid vil dempes på kort sikt fordi kommunesektoren har bundet renten på deler av gjelden.

Strømprisene har stor betydning for kommunesektoren. De påvirker imidlertid kommunene i svært ulik grad. En del kommuner har høye kraftinntekter som eierkommuner eller vertskommuner, mens andre kun opplever høyere kostnader. Høyere energipriser inngår i den kommunale deflatoren, men ettersom kommuner og fylkeskommuner ikke mottar strømstøtte, er de mer eksponert for variasjoner i markedsprisen på strøm enn husholdningene, så langt de ikke har inngått avtaler med prissikring. Deflatoren gjelder for landet samlet og fanger ikke opp regionale forskjeller. I store deler av Sør-Norge økte strømprisene til svært høye nivåer i 2022, før prisene igjen har avtatt noe så langt i 2023. I andre deler av landet har strømprisene vært lavere enn i 2021. Det generelle kostnadsnivået på andre innsatsfaktorer enn strøm har imidlertid økt betraktelig for alle kommuner.

Samtidig har kommunesektoren over flere år også opplevd en merskattevekst i forhold til det som har blitt anslått i de årlige statsbudsjettene. Over tid har det vært betydelige variasjoner i kommunenes skatteinngang. Samtidig får alle kommuner en positiv effekt av økt skatteinngang gjennom skatteutjevningen. Det gjelder også for fylkeskommunene, der skatteutjevningen er sterkere enn for kommunene.

Regjeringen varslet tidligere i år en pris- og lønnsjustering av statsbudsjettet. Regjeringen har foretatt en helhetlig vurdering av kommunesektorens økonomi. Kommunal deflator i 2023 anslås nå til 5,2 pst., noe som er en økning på 1,5 prosentpoeng sammenliknet med anslagene i nasjonalbudsjettet for 2023. Den ekstraordinære kostnadsveksten i 2023 anslås til om lag 6,9 mrd. kroner. Samtidig anslås en merskattevekst på 4,3 mrd. kroner. Basert på disse anslagene overstiger denne kostnadsveksten merskatteveksten med 2,6 mrd. kroner, og dette beløpet foreslås kompensert i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2023.

Det vises i proposisjonen til at anslag for både skatteinngang og kostnadsvekst er usikre, og det kan være betydelige variasjoner mellom kommuner, fylkeskommuner og geografiske områder. Andre forhold av betydning for kommuneøkonomien vil også kunne variere betydelig, herunder demografisk utvikling i lys av en usikker internasjonal situasjon. Det fremgår av proposisjonen at regjeringen etter en helhetlig vurdering foreslår at kommunesektorens rammetilskudd økes med til sammen 3,2 mrd. kroner, herav 600 mill. kroner som vekst i frie inntekter på toppen av anslått netto kostnadsvekst.

Det vises i proposisjonen til at regjeringen vil sikre kommunesektoren økonomiske rammer til å løse de viktige oppgavene man har innen blant annet velferd, infrastruktur, kollektivtransport og samfunnsutvikling. Samtidig vil regjeringen fortsatt stille opp når det er ekstra utfordringer, slik tilfellet var i 2022 med både pandemi, økt tilstrømning av flyktninger og høy inflasjon. Regjeringen vil øke det kommunale selvstyret og fastholde rammestyring som overordnet prinsipp for styring av kommunesektoren. Dette gir kommunene større fleksibilitet i hvordan de løser de oppgaver de har ansvar for, og er en forutsetning for at pengene når dit de trengs mest.

1.1.2 Langsiktige utfordringer

Det pekes i proposisjonen på at samtidig som kommunesektoren må håndtere ekstraordinære, akutte utfordringer som virkninger av pandemien, økt tilstrømning av flyktninger, høy inflasjon og økte renter, står den overfor mer langsiktige utfordringer som den også må være rustet til å håndtere. Framover vil kommunene oppleve økt kostnadsvekst som følge av at andelen eldre i befolkningen øker. Behovene innenfor helse- og omsorgstjenesten vil øke markant, samtidig som andelen innbyggere i yrkesaktiv alder går ned.

Det vises i proposisjonen til at utfordringene vil slå ulikt ut i kommunene, og at det ikke minst er en del distriktskommuner som har en utvikling der andelen i yrkesaktiv alder etter hvert er svært lav, noe blant annet Demografiutvalget pekte på. Disse kommunene vil kunne ha ekstra stort behov for å rekruttere personell for å kunne tilby likeverdige helse- og omsorgstjenester som møter innbyggernes behov. Økt nettotilflytting av unge og småbarnsfamilier til distriktskommuner vil kunne ha dobbel positiv effekt, fordi det både vil kunne bidra til å dekke et arbeidskraftbehov og samtidig gi en bedre balanse i befolkningssammensetningen. En målrettet og aktiv distriktspolitikk er derfor en bunnplanke i regjeringens politikk, og det planlegges lagt fram en distriktsmelding i løpet av første halvår 2023.

Kommunesektoren skal være en aktiv bidragsyter i overgangen til et lav- og nullutslippssamfunn, og den kommunale planleggingen er sentral i hvordan klimaendringene og konsekvensene av disse skal håndteres. Regjeringen reviderer for tiden de statlige planretningslinjene for klima- og energiplanlegging og klimatilpasning, og disse vil være viktige verktøy for kommunene i deres planlegging.

Kommunene er viktige medspillere i utviklingen av nye lønnsomme arbeidsplasser og lønnsom utnytting av våre felles naturressurser. Ny produksjon og framføring av fornybar energi og nye grønne og blå næringer vil kreve arealer. Det blir viktig med gode prosesser som ivaretar reindriftas rettigheter og andre berørte næringer og legger til rette for å avveie og hensynta ulike interesser. Regjeringen vil sikre at lokalsamfunn som stiller sine naturressurser til disposisjon for utbygging, får mer igjen for det og sikres en rettmessig del av verdiskapingen.

1.1.3 Tjenester nær folk

Det vises i proposisjonen til at Norge er et vidstrakt land med store geografiske forskjeller i samfunns- og næringsliv. Vi har et velutviklet nasjonalt, regionalt og lokalt folkestyre og et samfunn med høy tillit og relativt små forskjeller.

Det vises i proposisjonen til at tjenester nær folk i hele landet er et grunnleggende mål for regjeringen. Kommunene har ansvar for mange av de viktigste velferdsoppgavene og bidrar til å sikre gode levekår og tilgang til grunnleggende tjenester både i bygd og by i hele Norge.

Det er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder hvilke utfordringer de står overfor, og det er kommunene selv som er best i stand til å vurdere hva som trengs mest i deres kommune. Det kommunale selvstyret gir rom for skreddersydde løsninger for hvert enkelt lokalsamfunn. En variert kommunestruktur bidrar også til dette. Derfor skal kommunesektoren i all hovedsak være rammefinansiert og hovedsakelig gis frie midler. Øremerkede tilskudd skal som hovedregel være forbeholdt viktige nasjonale prioriteringsområder i en oppstartsfase eller finansiering av oppgaver som få kommuner har ansvar for. Regjeringen er opptatt av å gi kommunene handlingsrom til å løse oppgavene lokalt. Rammefinansiering skal fremdeles være bærebjelken i finansieringen av kommunesektoren. Kommunenes inntektssystem skal utjevne de økonomiske forskjellene mellom kommuner, og det samlede finansieringssystemet skal sikre godt samsvar mellom inntekter og oppgaver for den enkelte kommune.

Det pekes i proposisjonen på at regjeringen vil sikre kommunesektoren økonomiske rammer til å løse de viktige oppgavene man har innen blant annet velferd, infrastruktur, kollektivtransport og samfunnsutvikling. Samtidig vil regjeringen fortsatt stille opp sammen med kommunene for å bidra til bosetting og integrering av flyktninger. Regjeringen legger opp til å gi kommunesektoren en realvekst i frie inntekter på mellom 5,6 og 5,9 mrd. kroner i 2024.

Regjeringen foreslår at det innføres en ettårig kompensasjon for det graderte basistilskuddet i inntektssystemet i 2024, målrettet mot de kommunene som taper mest på denne ordningen. I Hurdalsplattformen slås det fast at regjeringspartiene vil fjerne de delene av inntektssystemet som straffer kommuner som ikke slår seg sammen. Regjeringen vil vurdere utformingen av basiskriteriet i forbindelse med den helhetlige gjennomgangen av inntektssystemet for kommunene. Inntektssystemutvalget la fram sin utredning av inntektssystemet for kommunene høsten 2022. Regjeringen er i gang med å vurdere Inntektssystemutvalgets anbefalinger og vil foreta en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene i en egen melding til Stortinget våren 2024.

I Hurdalsplattformen framgikk det at regjeringen ville sette ned et ekspertutvalg som skulle gjennomgå inntektssystemet for fylkeskommunene når fylkesstrukturen var avklart. I desember 2022 la dette ekspertutvalget fram sitt forslag til endringer i inntektssystemet for fylkeskommunene. Regjeringen har vurdert utvalgets forslag og foreslår nå endringer i inntektssystemet for fylkeskommunene. Det vises til kapittel 4 for en gjennomgang av forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene.

Det vises i proposisjonen til at regjeringen vil legge til rette for at folk kan bo, arbeide og leve et godt liv i hele Norge. En avgjørende forutsetning for dette er å sikre gode grunnleggende tjenester i hele landet. Som det framgår av Hurdalsplattformen, har regjeringen store ambisjoner for distriktspolitikken, og regjeringen vil etter planen legge fram en stortingsmelding om distriktspolitikk i juni 2023.

Norge er i internasjonal sammenheng et land med gode levekår og mindre økonomiske forskjeller. Likevel har det vært en utvikling med økende forskjeller. Regjeringen vil etter planen legge fram en stortingsmelding om levekår i byer og byområder i juni 2023. Meldingen vil omhandle regjeringens politikk for å legge til rette for gode levekår, høy livskvalitet og gode oppvekst- og nærmiljøer i byer og byområder.

Det vises i proposisjonen til at regjeringen har lagt til rette for at kommuner og fylkeskommuner som i 2017 ble tvangssammenslått av daværende stortingsflertall, skal få dele seg opp igjen. Som følge av Stortingets vedtak i juni 2022 skal det til høsten igjen velges egne fylkesting for Troms, Finnmark, Vestfold, Telemark, Buskerud, Østfold og Akershus og kommunestyre i Haram og nye Ålesund.

Det går fram av proposisjonen at regjeringen vil sikre at lokalsamfunn som stiller sine naturressurser til disposisjon for utbygging, får mer igjen for det og sikres en rettmessig del av verdiskapingen. Trekket i innbyggertilskuddet for 2023 er en engangshendelse som følge av ekstraordinære inntekter til vannkraftkommunene og skal ikke rokke ved dagens konsesjonskraftordning. Våren 2023 la regjeringen fram et forslag om grunnrenteskatt på havbruk. Regjeringen legger opp til at kommunesektoren samlet skal få inntekter tilsvarende halvparten av provenyet fra grunnrenteskatten. Forslaget skal særlig sikre lokalsamfunnene langs kysten og fellesskapet en større andel av de verdiene som skapes i oppdrettsnæringen. Forslaget gir derfor vertskommunene og vertsfylkene økte og stabile inntekter gjennom Havbruksfondet. Det skjer dels gjennom en økning av produksjonsavgiften på laks, ørret og regnbueørret til 90 øre per kilo. Kommunenes andel av inntekter fra salg av ny tillatelseskapasitet gjennom Havbruksfondet økes dessuten fra 40 til 55 pst. Ekstrabevilgninger til kommunesektoren i år med høy grunnrente skal sørge for at kommunesektoren samlet sett vil få halvparten av provenyet fra grunnrenteskatten. Inntektene fra grunnrenteskatten kan brukes til å styrke tjenestetilbudet i kommuner og fylkeskommuner.

1.1.4 En nyskapende og bærekraftig kommunesektor

Det vises i proposisjonen til at regjeringen har satt i gang en tillitsreform i offentlig sektor. Større handlingsrom for kommuner og fylkeskommuner og mer faglig frihet for førstelinja på lokalt nivå kan gi mer velferd og bedre tjenester til innbyggerne. Arbeidet med regjeringens tillitsreform er en integrert del av regjeringens arbeid med å fornye og utvikle offentlig sektor. De to andre områdene i fornyingsarbeidet er innovasjon og digitalisering. Målet med tillitsreformen er å gi brukerne og innbyggerne bedre velferd og bedre tjenester til rett tid. For å få til dette må en gi de ansatte mer rom og tid til å utføre arbeidsoppgavene, og en må styrke samarbeidet mellom partene.

Tillitsreformen dreier seg blant annet om hvordan offentlig sektor kan tenke nytt om hvordan oppgavene løses. Regjeringen har derfor invitert kommuner og fylkeskommuner til å delta i en nasjonal forsøksordning (frikommuneforsøk). Kommuner og fylker kan søke om fritak fra lover og regler gjennom forsøk. Departementet har utarbeidet en nettside om forsøksordningen som gir informasjon om ordningen og søknadsprosessen. Forsøk er et av tiltakene som skal bidra til å utvikle kommunesektoren slik at vi kan nå målene i tillitsreformen.

Regjeringen har satt i gang en områdegjennomgang for økt rammestyring av kommunesektoren. Områdegjennomgangen skal gi kunnskap om omfanget av statlig styring overfor kommunene og hvilke konsekvenser dette har for kommunenes handlingsrom.

Det vises i proposisjonen til at i en tid med økende demografiutfordringer i hele landet trenger man framover nye løsninger som kan bidra til mer velferd og tjenester med relativt sett færre til å gjøre jobben. Digitalisering gir store muligheter for å løse oppgaver på en ny og mer effektiv måte, samtidig som tilbudet til brukerne på mange områder blir bedre enn før. Tilgang på høyhastighetsbredbånd til alle er avgjørende for at kommuner i hele landet kan ta del i digitaliseringen og nyttiggjøre seg nye digitale verktøy på en god og effektiv måte. Ny teknologi gir også store muligheter for å styrke bosetting og næringsutvikling i hele landet.

Det vises i proposisjonen til at det er viktig å motvirke at noen områder systematisk henger etter i utbyggingen av bredbånd, og prioritere at alle husstander og virksomheter så raskt som mulig har tilbud om minimum 100 Mbit/s nedlastingshastighet. Regjeringen har som mål at alle skal ha et slikt tilbud innen utgangen av 2025. Det viktigste virkemiddelet for å nå alle med raskt bredbånd er å legge til rette for kommersiell utbygging. I noen områder bygger ikke markedsaktørene ut på kommersielt grunnlag, og i slike områder øker regjeringen innsatsen. Regjeringen økte tilskuddet til utbygging av bredbånd i 2022 sammenliknet med forslaget fra forrige regjering, og nivået er ytterligere økt i 2023. Kommunene har også selv bidratt gjennom kommunal medfinansiering i de områdene av landet der dette er nødvendig.

Det pekes i proposisjonen på at kommunesektoren har en viktig rolle i å realisere en bærekraftig samfunnsutvikling, i å motvirke sentralisering og i arbeidet med å nå de ambisiøse klimamålene. Gjennom en samarbeidsavtale om innovasjon og bærekraft samarbeider KS og regjeringen om å utvikle en forståelse av hva bærekraftsmålene innebærer for fylkeskommuner og kommuner, og hvordan målene kan operasjonaliseres på en måte som speiler utfordringene nasjonalt, regionalt og lokalt. Regjeringen forventer at fylkeskommunene og kommunene legger bærekraftsmålene, lokalt folkestyre og desentralisering til grunn for samfunns- og arealplanleggingen. Planlegging etter plan- og bygningsloven er et viktig verktøy i dette arbeidet.

I nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging 2023–2027 vil regjeringen gi en retning for hvordan kommunene og fylkeskommunene kan følge opp bærekraftsmålene i samfunns- og arealplanleggingen. Regjeringen jobber også med å revidere de statlige planretningslinjene for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging.

Kommunal- og distriktsdepartementet har utarbeidet en egen temaside om bærekraftsmålene i planlegging, med informasjon om hvordan kommunene kan bruke bærekraftsmålene i sitt arbeid, omtale av noen nyttige verktøy og lenker til relevante nettsider og rapporter.

Det vises i proposisjonen til at Generalistkommuneutvalget la fram sin utredning i mars 2023. Utvalget har kartlagt og vurdert hvordan kommunene ivaretar oppgavene sine i dag, og hvordan de vil bli påvirket av utviklingstrekk i samfunnet framover. Kartleggingen legger vekt på i hvor stor grad kommunene oppfyller de lovfestede kravene rettet mot dem. I kartleggingen blir det også benyttet en rekke andre kunnskapsgrunnlag. Til sammen gir kartleggingen et sammensatt bilde av ståa i dagens kommunesystem. Kartleggingen finner at ingen kommuner oppfyller alle undersøkte lovkrav.

Utvalget har ikke gjort egne undersøkelser av hvor fornøyde innbyggerne i ulike kommuner er med tjenestene i kommunene de bor i, men viser til Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) sine innbyggerundersøkelser og forskning på resultater fra disse. Utvalget skriver blant annet:

«For flere av de stedsnære tjenestene er innbyggerne i de minste kommunene mer tilfredse enn innbyggerne i større kommuner. Dette gjelder særlig omsorg i hjemmet, helsestasjon, sykehjem og barnehage, der innbyggerne er mindre fornøyde jo større kommunen er. For grunnskole er innbyggerne i de minste kommunene mest fornøyd, men for de øvrige kommunegruppene er de mer fornøyd jo flere innbyggere. Når det gjelder fastlege, legevakt, brannvesen og folkebibliotek er innbyggerne mer fornøyde jo større kommunen er.»

Utvalget mener at generalistkommunesystemet er under økende press, blant annet fordi forskjellene mellom kommunenes forutsetninger for å ivareta ansvaret sitt trolig blir større framover. Samtidig er utvalget tydelig på at de mener at generalistkommuneprinsippet bør videreføres.

Utvalget vil redusere graden av statlig detaljstyring og peker på at interkommunalt samarbeid og et omfordelende inntektssystem er avgjørende for å opprettholde generalistkommunesystemet. Utvalget mener lokalt handlingsrom er nødvendig for å kunne tilpasse tjenestetilbud og oppgaver til lokale forhold og for å utvikle innovative løsninger på utfordringene kommunene står overfor. Flertallet i utvalget går inn for en aktiv politikk for større kommuner. Utvalget anbefaler ikke å flytte oppgaver fra alle kommuner eller differensiering av oppgaveansvar mellom kommunene.

Regjeringen vil legge til rette for økt kommunalt selvstyre med større grad av innovasjon og samarbeid mellom kommunene, bruke inntektssystemet til å utjevne økonomiske forskjeller mellom kommunene og sikre at forholdet mellom inntekter og faktiske oppgaver samsvarer bedre. Kommuner og fylkeskommuner skal etter kommuneloven ha kontroll med egen virksomhet. På vegne av flere departementer har statsforvalterne i oppdrag å følge opp kommuner med veiledning og kontroll. Dette vil være viktige tema for regjeringen å følge opp, både i kommuneproposisjonen for 2024, i gjennomgangen av inntektssystemet for kommunene og i andre saker regjeringen arbeider med.

Generalistkommuneutvalgets utredning er sendt på høring med frist 1. oktober 2023.

1.1.5 Et velfungerende og tillitsskapende demokrati

Det vises i proposisjonen til at det lokale folkestyret i kommuner og fylkeskommuner gir innbyggerne stor innflytelse på utviklingen av lokalsamfunnet sitt og sin framtid. Det er en bærende idé i samfunnet vårt at innbyggerne, folket, skal kunne påvirke utviklingen i samfunnet, nasjonalt, regionalt og lokalt. Motivasjonen for å delta i lokalpolitikken og i det lokale organisasjonslivet er en gjensidig avhengighet og solidaritet i samfunnet. De lokale folkevalgte har dessuten kunnskap om de lokale forholdene som gjør det mulig å tilpasse politikken til innbyggernes ønsker og lokalsamfunnets forutsetninger. Det pekes i proposisjonen på at det nettopp derfor er viktig at enhetene ikke blir for store, og at de omfatter et geografisk område som er hensiktsmessig, og som har lokal oppslutning. Dette fører til en variasjon som er verdifull, og som avspeiler ulike preferanser i befolkningen. Det er ikke, og det bør heller ikke være, et mål at ulike lokalsamfunn, alle kommuner og fylkeskommuner skal gjøre samme valg og tilpasse seg på samme måte. Variasjon og mangfold er et selvstendig mål.

I våre nærområder i Europa står flere land overfor store demokratiske utfordringer. Det er et økende press på fundamentale rettigheter. Saker knyttet til menneskerettigheter, demokrati, et uavhengig rettssystem, minoriteter, kamp mot korrupsjon, ekstremisme og hatefulle ytringer er i nyhetsbildet. Mange europeiske land opplever også sosiale og politiske spenninger. Norge deltar aktivt i Europarådets arbeid for å støtte demokratiutviklingen i Europa, blant annet gjennom utarbeidelsen av rekommandasjoner om demokrati.

Regjeringen ønsker et sterkt lokaldemokrati med rom for lokalt tilpassede løsninger, der innbyggerne har flere ulike kanaler for å delta og engasjere seg i lokaldemokratiske prosesser. Et levende lokaldemokrati er grunnsteinen i folkestyret, og i Norge har vi høy tillit både mellom hverandre og til politiske aktører og institusjoner. Trusler mot demokratiet, som for eksempel uønsket påvirkning av valg, spredning av desinformasjon gjennom sosiale medier og internett og hatytringer og trusler mot politikere, kan både bidra til å svekke tilliten til myndigheter og svekke oppslutningen ved valg.

Tilliten i Norge er høy, og det støtter opp under både lokale og nasjonale myndigheters evne til å løse utfordringer. Samtidig kan ikke tilliten tas for gitt, og den varierer også mellom ulike grupper i samfunnet. Det er derfor en viktig jobb for myndigheter og folkevalgte på alle nivåer å opptre på en tillitvekkende måte.

Norge er et høykvalitetsdemokrati, og i internasjonale demokratirangeringer er Norge blant de landene som kommer aller best ut. Det betyr likevel ikke at det norske demokratiet ikke har rom for forbedringer, eller at demokratiet kan tas for gitt. For å kunne forsterke og videreutvikle demokratiet blir det nå utviklet en ny tilstandsanalyse av det norske demokratiet. Tilstandsanalysen, som skal foreligge høsten 2023, er unik fordi den går i dybden av det norske demokratiet for å undersøke både sterke og svakere sider. I tillegg tar den for seg både nasjonalt, regionalt og lokalt nivå og fanger dermed også opp lokaldemokratiet på en måte de internasjonale rangeringene ikke gjør.

Politiske beslutninger blir bedre og får større legitimitet når flere kan bidra og si sin mening. Kommunene spiller en viktig rolle i å legge til rette for at innbyggerne kan delta i lokaldemokratiet sitt, både i og mellom valg. Kommunal- og distriktsdepartementet gjennomfører et toårig utviklingsprosjekt om lokaldemokrati. Syv kommuner, som har til felles at de har høye ambisjoner om å videreutvikle lokaldemokratiet sitt, deltar i utviklingsprosjektet. Gjennom ulike tiltak tilpasset lokale behov og lokal kontekst, skal prosjektet både bidra til økt kunnskap om betydningen av medvirkning og være til inspirasjon for andre kommuner.

1.2 Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2023 og 2024

I proposisjonens punkt 2 gis en omtale av det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2023 og 2024.

I punkt 2.1 gis en omtale av kommuneøkonomien i 2023, herunder om kompensasjon for økt pris- og lønnsvekst i 2023 og om konsesjonskraft – redusert trekk i rammetilskuddet.

I punkt 2.2 gis en omtale av statsbudsjettet for 2023 og forslag til endringer i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett 2023, jf. Prop. 118 S (2022–2023). Det gjelder følgende forslag til endringer:

• Vaksinasjon mot covid-19

• Maksimalpris i barnehage

• Overføring av ansvaret for fiskerihavner

I punkt 2.3 gis en omtale av det økonomiske opplegget for kommunesektoren i 2024, blant annet at regjeringen legger opp til en realvekst i frie inntekter på mellom 5,6 og 5,9 mrd. kroner i 2024. Det vises til at det innenfor veksten ligger inne satsinger til kommunene til psykisk helse og rus, til kommuner som taper mest på modellen for gradert basiskriterium, og til fylkeskommunene begrunnet i omlegging av inntektssystemet.

Regjeringen legger opp til at kommunene får 4,4–4,7 mrd. kroner av den samlede veksten i frie inntekter, mens fylkeskommunene får 1,2 mrd. kroner av veksten. Dette legger til rette for at økte demografi- og pensjonskostnader blir dekket innenfor veksten.

Videre gis en omtale av demografi- og pensjonskostnadene for 2024 og forutsetninger for beregninger av de regnskapsmessige pensjonskostnadene.

Det vises til proposisjonens punkt 2 for nærmere omtale.

1.3 Inntektssystemet for kommunene

I proposisjonens punkt 3 omtales ulike tema innenfor inntektssystemet for kommunene. Det presenteres en plan for en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene (punkt 3.1). Det fremgår der at regjeringen vil legge fram en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for kommunene i en egen melding til Stortinget våren 2024. Det tas dermed sikte på at nytt inntektssystem for kommunene får virkning fra og med 2025. Det gis også en omtale av kompensasjon for gradert basiskriterium i 2024 (punkt 3.2).

Det legges opp til at kommuner med netto tap på mer enn 300 kroner per innbygger får kompensert om lag 1/3 av tap utover 300 kroner per innbygger i 2024. Kompensasjonen er ettårig og gis med en særskilt fordeling (tabell C) i 2024. Fra og med 2025 vil det nye inntektssystemet for kommunene etter planen tre i kraft.

Videre omtales tallgrunnlag for beregning av sektorandeler i kostnadsnøklene og samlet utgiftsbehov (punkt 3.3).

Det vises til proposisjonens punkt 3 for nærmere omtale.

1.4 Inntektssystemet for fylkeskommunene

I proposisjonens punkt 4 gis en omtale av inntektssystemet for fylkeskommunene.

Regjeringen har varslet at det skal foretas en helhetlig gjennomgang av inntektssystemet for fylkeskommunene. Kommunal- og distriktsdepartementet følger nå opp med et forslag til nytt inntektssystem for fylkeskommunene med virkning fra 2024.

Det pekes i proposisjonen på at forslaget til nytt inntektssystem må ses i sammenheng med den nye fylkesinndelingen som trer i kraft neste år. Dagens inntektssystem er ikke delingsnøytralt. Oppdateringen av inntektssystemet er derfor nødvendig for å sikre at det er tilpasset den nye fylkesinndelingen. Kostnadsnøkkelen i inntektssystemet bør også oppdateres jevnlig for å fange opp endringer i befolkningssammensetning, reiseavstander og andre strukturelle forhold.

Det understrekes i proposisjonen at selv om delingsprosessen er en utløsende faktor for gjennomgangen av inntektssystemet, så har de fleste endringer som gjennomføres, ingenting med delingene som sådan å gjøre. I forbindelse med gjennomgangen foretas det en rekke endringer for å sikre større samsvar mellom faktiske kostnader i ulike fylkeskommuner og kostnadsnøkkelen. Av samme årsak er det heller ikke slik at fylkeskommuner som deles, eksempelvis systematisk tjener på gjennomgangen, eller at fylkeskommuner som består som før, systematisk taper. Tvert om er det blant dagens fylkeskommuner både fylkeskommuner som kommer negativt ut, og fylkeskommuner som kommer positivt ut av systemendringene. Tilsvarende gjelder også for de nye fylkeskommunene.

Det vises i proposisjonen til at gjennomgangen av inntektssystemet bygger på utredningen fra ekspertutvalget som har vurdert inntektssystemet for fylkeskommunene. Utvalget ble nedsatt av Kommunal- og distriktsdepartementet i mars 2022 og leverte sin utredning i desember 2022. Departementet har vurdert utvalgets anbefalinger, blant annet på bakgrunn av innspill i den offentlige høringen, og foreslår noen endringer sammenlignet med utvalgets forslag.

Hovedtrekkene i dagens inntektssystem er videreført i departementets forslag. Det overordnede målet med inntektssystemet er å utjevne fylkeskommunenes økonomiske forutsetninger, slik at alle settes i stand til å gi et likeverdig tjenestetilbud. Dette målet ligger fast. Inntektssystemet vil fortsatt bestå av både en utgiftsutjevning som skal kompensere fylkeskommunene for ufrivillige variasjoner i kostnadene ved å tilby fylkeskommunale tjenester, og en inntektsutjevning av skatteinntektene.

Departementet foreslår en ny kostnadsnøkkel i inntektssystemet som bygger på utvalgets oppdaterte analyser. Departementet foreslår imidlertid tre justeringer sammenlignet med forslaget til flertallet i utvalget.

For det første støtter departementet mindretallet i utvalget, som mener at kapitalkostnader fortsatt bør holdes utenom utgiftsutjevningen.

For det andre foreslår departementet at kollektivnøkkelen tar utgangspunkt i den alternative modellen som er presentert i utvalgets rapport. Denne nøkkelen samsvarer i større grad med fylkeskommunenes faktiske utgifter til kollektivtransport enn både dagens nøkler og forslaget fra utvalget.

For det tredje foreslår departementet en mindre justering i beregningen av kriteriet normerte ferjekostnader i kostnadsnøkkelen, basert på nye analyser utført av departementet.

Departementet er enig med utvalget i at en større del av rammetilskuddet bør fordeles etter de ordinære kriteriene i inntektssystemet. Departementet foreslår derfor at noen av sakene som i dag er gitt med en særskilt fordeling innenfor innbyggertilskuddet (såkalte tabell C-saker), blir omfordelt etter de ordinære kriteriene fra 2024.

Departementet mener imidlertid at en eventuell omfordeling av noen av tabell C-sakene som utvalget foreslår skal fordeles etter ordinære kriterier, bør ses i sammenheng med andre pågående prosesser. Departementet foreslår derfor at midlene som er gitt med en særskilt fordeling til fylkesvei og nullutslippsferjer, blir videreført i tabell C også i 2024. En eventuell omfordeling av midlene vurderes i forbindelse med neste nasjonale transportplan, som etter planen skal legges fram i 2024, og arbeidet med nullutslippskrav for alle ferjesamband.

Departementet foreslår videre at satsene for Nord-Norge-tilskuddet gis med en lik sats per innbygger for alle de tre nordligste fylkeskommunene fra og med 2024. Justeringen av satsene må blant annet ses i sammenheng med fordelingsvirkningene av øvrige endringer i inntektssystemet for de nordligste fylkene. Departementet foreslår også at basisrammen innenfor skjønnstilskuddet avvikles, og at midlene overføres til innbyggertilskuddet.

Fylkeskommunenes frie inntekter blir brukt til å finansiere viktige velferdstjenester som ikke bør variere for mye fra år til år. Departementet foreslår derfor både en ny kompensasjonsordning for å ivareta de fylkeskommunene som får en reduksjon på mer enn 100 kroner per innbygger som følge av de samlede systemendringene, og en overgangsordning som faser fordelingsvirkningene gradvis inn over en periode på fire år. Regjeringen foreslår også en vekst i de frie inntektene til fylkeskommunene som gir et økt handlingsrom på 300 mill. kroner neste år. Når det tas hensyn til denne veksten, vil ingen fylkeskommuner få en nedgang i de frie inntektene, ifølge de foreløpige anslagene på fordelingsvirkningene.

I proposisjonen gis videre en omtale av:

• dagens inntektssystem (punkt 4.2),

• ekspertutvalgets forslag til nytt inntektssystem (punkt 4.3),

• en oppsummering av høringen (punkt 4.4),

• departementets forslag til ny kostnadsnøkkel (punkt 4.5) – for videregående opplæring, kollektivtransport, fylkesveiferjer, fylkesvei og samlet,

• departementets forslag til øvrige endringer (punkt 4.6) – skatt og inntektsutjevning, saker med særskilt fordeling, regionalpolitiske tilskudd og skjønnstilskudd og kompensasjons- og overgangsordning,

• anslag på fordelingsvirkninger (punkt 4.7)

• innlemming av midler til gratis ferje i ferjeavløsningsordningen (punkt 4.8).

Det vises til proposisjonens punkt 4 for nærmere omtale.

1.5 Skjønnstilskuddet 2024

Kommunal- og distriktsdepartementet fordeler årlig en del av rammetilskuddet til kommuner og fylkeskommuner etter skjønn. Formålet med skjønnstilskuddet er å kompensere kommuner og fylkeskommuner for lokale forhold som ikke fanges opp i den faste delen av inntektssystemet, og å bidra til fornying og utvikling.

Departementet foreslår at den samlede skjønnsrammen til kommuner og fylkeskommuner i 2024 blir satt til 1 000 mill. kroner, jf. forslag til vedtak, hvorav hele rammen bevilges på kap. 571 Rammetilskudd til kommuner. Fylkeskommunenes skjønnsmidler har tidligere blitt bevilget over kap. 572.64 og utgjorde 382 mill. kroner i 2023. Fra og med 2024 foreslås det at denne posten avvikles, og at basisrammen til fylkeskommunene overføres til fylkeskommunenes innbyggertilskudd (kap. 572.60), mens tilbakeholdte skjønnsmidler til kompensasjon for kostnader ved uforutsette hendelser overføres til kommunenes skjønnspost (kap. 571.64).

Det vises til proposisjonens punkt 5 for nærmere omtale av statsforvalterens skjønnstilskudd, basisrammen til fylkeskommunene, tilbakeholdte skjønnsmidler og retningslinjer for søknader om kompensasjon fra departementets tilbakeholdte skjønnsmidler og om departementets prosjektskjønnsmidler.

1.6 En nyskapende og bærekraftig kommunesektor

I proposisjonens punkt 6 gis en omtale av en nyskapende og bærekraftig kommunesektor.

I punkt 6.1 omtales tillitsreform, herunder

• regjeringens tillitsreform

• forøksordning for kommuner og fylkeskommuner – kommuner og fylkeskommuner er invitert til å søke om forsøk (frikommuneforsøk), og det tas sikte på å orientere Stortinget om status i de årlige kommuneproposisjonene.

I punkt 6.2 omtales Generalistkommuneutvalget – utvalgets utredning er sendt på høring med frist 1. oktober 2023.

I punkt 6.3 omtales innbyggerundersøkelsen som gjennomføres av Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ).

I punkt 6.4 omtales innovasjon, herunder samarbeidsavtale med KS om innovasjon og bærekraftsagendaen, og statsforvalterens skjønnsmidler.

I punkt 6.5 gis en omtale av digitalisering, herunder:

• bredbånd

• oppfølgingen av digitaliseringsstrategien

• digital inkludering

• ivaretakelse av personvern i kommunene

• regulatorisk sandkasse for personvernvennlig innovasjon og digitalisering

• fulldigital plan- og byggesaksprosess

• brukervennlige løsninger i Husbanken

• nasjonal detaljert høydemodell

• bedre kunnskap om sjø- og havnearealer

I proposisjonens punkt 6.6 omtales kommunesektoren og bærekraftsagendaen, herunder:

• Verdens felles plan for bærekraftig utvikling

• Kommuner og fylkeskommuner er nøkkelaktører

• Kommuner og fylkeskommuner bruker bærekraftsmålene i planleggingen

• Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging

• Statlige planretningslinjer for samordnet bolig-, areal- og transportplanlegging

• Kompetanseutvikling og formidling av erfaringer

I proposisjonens punkt 6.7 gis en omtale av effektivitet i kommunale tjenester. Det pekes på at analyser fra Senter for økonomisk forskning indikerer et potensial for effektivitetsgevinster, og det gis en omtale av kommunevise resultater fra effektivitetsanalysen på kommunedata.no, og det pekes på en videreutvikling av analysene og at effektivitetsanalysene bør suppleres med flere kilder.

Det vises til proposisjonens punkt 6 for nærmere omtale.

1.7 Et velfungerende og tillitsskapende demokrati

Det pekes i proposisjonen på at flere demokratimålinger har vist en tilbakegang for demokratiet globalt det siste tiåret. Norge er regnet som et høykvalitetsdemokrati, og det ønsker regjeringen å videreutvikle og forsterke på alle styringsnivåer. Demokratiet kan ikke tas for gitt, og det må etterstrebes at politiske beslutninger fattes på en transparent måte som gir tillit og tar hensyn til de som berøres av politikken.

2023 er et lokalvalgår. Det skal velges representanter til 357 kommunestyrer og 14 fylkesting i årets valg. Til sammen skal det velges rundt 9 000 representanter. Det lokale folkestyret utgjør grunnmuren i det norske demokratiet. Det er derfor viktig at valget gjennomføres på en god og sikker måte som ivaretar grunnleggende hensyn som at valget skal være fritt og hemmelig. Det bidrar til å gi legitimitet til både valgresultatet, de folkevalgte og politikken som føres.

I proposisjonens punkt 7 omtales blant annet kommunestyre- og fylkestingsvalget 2023, herunder arbeid for å styrke motstandsdyktigheten mot uønsket påvirkning av valg. Det gis videre en omtale av representasjon i kommunestyrene, om lokalpolitikeres arbeidsvilkår – betydning for motivasjon og rekruttering, om lokale partier og lister, om lokaldemokratiet i foregangskommuner, om en tilstandsanalyse av det norske demokratiet, om innbyggerforslag – Minsak.no og om Europarådets arbeid på demokratiområdet.

Det vises til proposisjonens punkt 7 for en nærmere omtale.

1.8 Oppgavefordeling og regelverk

I proposisjonens punkt 8 gis en omtale av oppgavefordeling og regelverk under ulike departementer.

1.9 Utviklingen i kommuneøkonomien i 2022

I proposisjonens punkt 9 gis en omtale av utviklingen i kommuneøkonomien.

I punkt 9.1 gis en omtale av den økonomiske situasjonen i kommunesektoren. Det vises blant annet til at flere ekstraordinære forhold preget kommuneøkonomien i 2022, som sterk kostnadsvekst, høye strømpriser, koronapandemien, havbruksinntekter, en langt høyere skatteinngang utover det som var lagt til grunn i saldert budsjett 2022, og krigen i Ukraina.

Ved inngangen til 2023 var den økonomiske situasjonen i sektoren god. Driftsresultatet i 2022 var godt over Teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomis (TBUs) anbefaling for hva det bør ligge på over tid. Variasjonene mellom kommunene var imidlertid større enn normalt, som følge av at de ekstraordinære forholdene slo ulikt ut mellom kommunene. Etter flere år med gode driftsresultater har sektoren også bygd seg opp solide disposisjonsfond, og det er få kommuner i Register om betinget godkjenning og kontroll (ROBEK).

Skatteinngangen utover det som var lagt til grunn i saldert budsjett for 2022, var den høyeste noen gang. De høye driftsresultatene i 2022 hadde sammenheng med denne merskatteveksten og at en betydelig del av den kom mot slutten av året. Merskatteveksten skyldtes særlig skatteinntekter fra ekstraordinært høye utbytter og nettogevinster mv. (eierinntekter) til personlige skatteytere i 2021 som tilpasning til en økning av skattesatsen på eierinntekter fra 2022. Dette ga svært høye bokførte skatteinntekter i 2022. Også høyere lønns- og sysselsettingsvekst enn lagt til grunn i budsjettopplegget trakk i samme retning. Aktiviteten i norsk økonomi var høy, og arbeidsledigheten var svært lav gjennom 2022.

Kostnadsveksten ble betydelig høyere enn ventet i 2022. Prisveksten på varer og tjenester var, og er fremdeles, høy, og energikrisen på kontinentet ga rekordhøye strømpriser i Sør-Norge. Norges Bank satte opp styringsrentene i flere omganger gjennom året. Utviklingen i strømprisene ga store variasjoner mellom kommunene som fikk høye kraftinntekter, og kommunene som kun fikk økte utgifter. For året sett under ett var likevel merskatteveksten større enn den uventede kostnadsveksten.

Norge har besluttet å gi midlertidig kollektiv beskyttelse til mennesker på flukt fra krigshandlinger i Ukraina. Kommunene har store utgifter til å ta imot flyktninger. Tilskudd fra staten skal gi en rimelig dekning av merutgiftene, men det er også utgifter som skal dekkes innen kommunenes ordinære inntekter som for andre innbyggere, særlig etter at flyktningene har blitt bosatt.

I begynnelsen av 2022 preget koronapandemien fortsatt hverdagen. Smittetiltakene var færre og samfunnet mer åpent enn på tidligere stadier gjennom pandemien, men høye smittetall og høyt sykefravær førte til mer bruk av vikarer og overtid, noe som igjen bidro til at lønnsutgiftene i den ordinære driften av tjenestene økte. I tillegg tok også mange kommuner i bruk avtalen som var inngått mellom KS og arbeidstakerorganisasjonene, noe som innebar en høyere timegodtgjørelse for overtid og annet merarbeid. Kommunesektoren fikk ekstra overføringer gjennom året og ble samlet sett helt kompensert for de økonomiske konsekvensene som virusutbruddet ga i 2022, inkludert merutgiftene som fulgte av KS-avtalen.

Følgende temaer er gitt en nærmere omtale: avdemping av aktivitetsveksten i 2022, høyt investeringsnivå også i 2022, netto driftsresultat godt over anbefalt nivå og solide reserver, store variasjoner mellom kommunene og mellom fylkeskommunene

I punkt 9.2 omtales aktivitetsutviklingen i kommunesektoren. For å måle den samlede aktivitetsutviklingen i kommunesektoren benyttes en indikator der endring i sysselsetting (timeverk), endring i produktinnsats (i faste priser) og endring i brutto realinvesteringer (i faste priser) veies sammen.

I punkt 9.3 gis en omtale av økonomisk balanse. Det gis en omtale av netto driftsresultat og disposisjonsfond, av ROBEK og av nettofinansinvesteringer.

I punkt 9.4 omtales gjeld. Det kommer blant annet fram i proposisjonen at gjelden fortsetter å vokse, men at ikke all gjeld belaster kommuneøkonomien, at gjeldsbelastningen varierer mye mellom kommunene, om kommunesektorens kortsiktige gjeld og om risikoen ved den kortsiktige gjelden.

Det vises til proposisjonens punkt 9 for nærmere omtale.

1.10 Kommunenes og fylkeskommunenes inntektsnivå i 2022

I proposisjonens punkt 10 gis en omtale av kommunenes og fylkeskommunenes inntektsnivå i 2022. Det presenteres forskjeller i kommunenes og fylkeskommunenes frie inntekter i 2022 når det korrigeres for forskjeller i utgiftsbehov.

I punkt 10.1 omtales begrepet frie inntekter. I punkt 10.2 gis en omtale av at forskjeller i skatteinntektene utjevnes i inntektssystemet. I punkt 10.3 gis en omtale av begrepet frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov og i punkt 10.4 forskjeller i inntektsnivå.

Det vises til proposisjonens punkt 10 for en nærmere omtale.

1.11 Omfang og kvalitet i kommunale tjenester

I proposisjonens punkt 11 redegjøres det for befolkningsutviklingen og en del sentrale indikatorer for utviklingen i de kommunale velferdstjenestene. Omtalen tar i første rekke for seg utviklingen fra 2015 til 2022, og da særlig utviklingen i løpet av 2022.

I punkt 11.1 gis en omtale av barnehage, i 11.2 av grunnskole, i punkt 11.3 av videregående utdanning, i punkt 11.4 barnevern og i punkt 11.5 helse og omsorg.

Det vises til proposisjonens punkt 11 for nærmere omtale.