2.1 Sammendrag

Stabil tilgang til finansielle tjenester er viktig for at moderne økonomier skal fungere godt. De samfunnsmessige kostnadene ved uro og kriser i finansmarkedene kan være store og langvarige. Særlig kan samspillet mellom banksektoren og resten av økonomien gi oppbygging av finansielle ubalanser og utløse kraftige forstyrrelser og dype økonomiske tilbakeslag. Regjeringen arbeider for å legge til rette for effektive finansmarkeder og finansiell stabilitet, og legger stor vekt på at finansmarkedene skal være robuste mot forstyrrelser og ha evne til å opprettholde tjenestetilbudet også i dårligere tider. Utsiktene for finansiell stabilitet i Norge påvirkes av utviklingen i norsk og internasjonal økonomi og i internasjonale finansmarkeder. Det har vært sterk vekst i norsk økonomi etter pandemien, og aktiviteten er fortsatt høy. Samtidig er konsumprisveksten høyere enn på mange tiår. Nylig har kollapsen av bl.a. Silicon Valley Bank i USA og krisen i sveitsiske Credit Suisse illustrert hvordan problemer i enkeltbanker kan spre seg og få alvorlige konsekvenser i resten av finanssystemet. Hendelsene viser at det er avgjørende med godt kapitaliserte og likvide banker, der lik risiko reguleres likt.

2.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til økende rentenivåer og den siste tidens bankuro, herunder kollapsen av den amerikanske banken Silicon Valley Bank. Flertallet støtter regjeringens endringer i utlånsforskriften, hvor forskriften utvides til å også gjelde andre pantelån, samt legger til grunn en renteøkning på minst 3 prosentpoeng og en rente på minst 7 pst. Endringene gjør forskriften bedre tilpasset et høyere rentenivå og bidrar til finansiell stabilitet.

Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, viser til Innst. 445 S (2021–2022), hvor komiteens flertall viste til at «en samordning av verdipapirvirksomhet og tradisjonell bankvirksomhet [kunne] være uheldig for finansiell stabilitet». Det samme flertallet viste også til at «utenlandske banker i stor grad velger å trekke seg ut fra fremmedmarkeder i en krisesituasjon» og derfor viktigheten av at «en tilstrekkelig stor andel av det innenlandske bankmarkedet betjenes av banker hjemmehørende i Norge».

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet er enige i at bankenes adgang til å ta risiko utenfor kjernevirksomheten bør begrenses.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Miljøpartiet De Grønne viser til at EUs forslag til gjennomføring av de siste delene av Basel III-anbefalingene kan bidra til likere krav for små og store banker i Norge. Dette vil bidra til å sikre bedre mangfold og dermed bedre konkurranse i bankmarkedet, derfor er det svært viktig at de nye reguleringene ønskes velkommen og iverksettes så raskt som mulig.

Disse medlemmer viser til at likeverdige konkurransevilkår mellom banker som opererer i Norge, er en forutsetning for mangfold, god konkurranse og finansiell stabilitet. Når norske myndigheter skjerper kapitalkravene for banker, må de samtidig sørge for at utenlandske bankers tilsynsmyndigheter anerkjenner de norske kravene for disse bankenes norske virksomhet. Målet må være likest mulig konkurransevilkår mellom norske og utenlandske banker, men også små og store norske banker.

Disse medlemmer viser til at en velfungerende EØS-avtale er svært viktig for norsk finansnæring, og at det er viktig at relevant regelverk innlemmes i EØS-avtalen og gjennomføres i Norge så raskt som mulig for å sikre næringen tilgang til kapital og like konkurransevilkår som utenlandske finansaktører. Norske myndigheter må være tett på politiske prosesser for å sikre norske interesser tidlig, og samtidig sørge for rask implementering når vedtak er fattet, slik at ikke etterslep eller mangel på harmonisering av lover og regelverk fører til dårligere konkurransebetingelser for norske finansinstitusjoner.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre viser til at selv om det norske finansielle systemet er kjennetegnet av lønnsomme, likvide og solide banker, er det stor uro i finansmarkedene i USA som kan spre seg. Lavere kapitalkrav for utlån til små og mellomstore bedrifter som ikke er begrunnet i faktiske risikoforhold, har begrenset virkning for prisingen av lån til små bedrifter, men kan svekke bankenes soliditet over tid. Utlånspraksis og utlånsrenter som ikke gjenspeiler risiko, vil fort kunne slå tilbake som økte tap i bankene. Derfor må ikke likest mulig regulering gå på bekostning av finansiell stabilitet. Likevel er det et mål å sikre god konkurranse og mangfold i banksektoren, med sterke lokalbanker over hele landet.

Disse medlemmer viser til at da norske myndigheter innførte ny systemrisikobuffer i norske bankers kapitalkrav i 2019, ble systemrisikobufferkravet økt fra 3 pst. til 4,5 pst., samtidig som de største norske bankene fikk redusert andre kapitalkrav. Små og mellomstore banker fikk ikke tilsvarende lettelser, men fikk utsatt innføringen av økningen til utgangen av 2023 i stedet. Nye kapitalkrav for små og mellomstore bedrifter fra EU skulle da etter planen vært innført, med lettelser på andre områder for disse bankene. Nå er endringene fra EU utsatt og ventes å tre i kraft først i 2025. Norske myndigheter bør hensynta dette, herunder vurdere å vente med å heve systemrisikobufferkravet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til at utlånsforskriften skal bidra til en mer bærekraftig utvikling i boliglånsmarkedet. Forskriften fungerte etter hensikten i situasjonen den ble etablert i, men er nå for lite fleksibel for unge mennesker med betjeningsevne. Disse medlemmer viser til at egenandelskravet er urettferdig fordi det skaper et boligklasseskille, der barn med foreldre som har vært med på prisveksten i f.eks. Oslo, har råd til å kjøpe bolig, mens andre må leie. Disse medlemmer mener bankene fullt ut er i stand til å vurdere låntakernes evne til å betjene sine lån, og at forskriften ikke lenger tjener hensikten og bør fjernes.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne peker på at obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) står for om lag halvparten av bankenes markedsfinansiering. Dette innebærer at utviklingen i boligmarkedet er en risikofaktor for bankenes finansieringsmuligheter i OMF-markedet. Disse medlemmer er bekymret for at kombinasjonen av høy boligprisvekst over tid, sammen med historisk høy gjeldsgrad i husholdningene og økonomisk usikkerhet på grunn av dyrtid og krigen i Ukraina, utgjør en risiko for finansiell stabilitet. Disse medlemmer viser til at det i meldingen påpekes at fremveksten av OMF innebærer nye sårbarheter, fordi utviklingen i boligmarkedet er en risikofaktor for bankenes finansieringsmuligheter samt på grunn av krysseierskap der bankene eier hverandres OMF, noe som gir systemisk sårbarhet dersom flere banker vil selge OMF samtidig, og mulige forsterkede virkninger gjennom tilbakeslag i boligmarkedet. Disse medlemmer viser til at flertallet på Stortinget likevel vedtok en lettelse av reglene for OMF senest i forbindelse med behandlingen av Prop. 42 LS (2021–2022).

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge frem tiltak for å redusere den systemiske risikoen forbundet med bankfinansiering gjennom obligasjoner med fortrinnsrett (OMF), den underliggende avhengigheten av utviklingen i boligmarkedet, samt krysseierskap til OMF i banksektoren.»

Disse medlemmer viser til at det er en norsk banktradisjon at bankene ikke skal være både eiere i og långivere til næringslivet. Disse medlemmer viser imidlertid til at det ikke er noen kvantitativ begrensning på hva banker kan holde av risikable, private rentepapirer eller derivater. De fleste norske banker har rentepapirer, som blant annet fungerer som likviditetsbuffere. En stor del av norske bankers tap under finanskrisen kom fra rentepapirer som falt i verdi. En bank som DNB har også en betydelig derivatportefølje. Norske regler er altså ikke til hinder for at en bank kan ha en utstrakt verdipapirvirksomhet. Større norske banker driver også virksomhet som likner på investeringsbankvirksomhet. Bankene bistår kunder ved utstedelse av rentepapirer og handler aktivt på vegne av seg selv og kunder. Disse medlemmer understreker at vi ikke har noen garanti for at bankene i fremtiden ikke vil ta større risiko i verdipapirer eller derivater. I så fall kan en samordning av verdipapirvirksomhet og tradisjonell bankvirksomhet være uheldig for finansiell stabilitet. Et knapt mindretall i Finanskriseutvalget, bestående av Randi Flesland, Jon M. Hippe, Thore Johnsen, Tore Lindholt, Stein Reegård, Bent Sofus Tranøy og Karen Helene Ulltveit-Moe, anbefalte at bankenes adgang til å ta risiko gjennom annen aktivitet enn kjernevirksomheten bør avgrenses ytterligere ut over det som i dag er nedfelt i norsk bank- og konsernlovgivning.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag som ytterligere reduserer bankenes adgang til å ta risiko utenfor kjernevirksomheten.»

Disse medlemmer viser til at Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet de Grønne stemte for dette forslaget i forbindelse med Finansmarkedsmeldingen 2021.

Disse medlemmer viser til at erfaringer fra finanskrisen i 2008 tilsier at utenlandske banker i stor grad velger å trekke seg ut fra fremmedmarkeder i en krisesituasjon. Det er derfor viktig at en tilstrekkelig stor andel av det innenlandske bankmarkedet betjenes av banker hjemmehørende i Norge. I motsatt tilfelle kan konsekvensene av f.eks. en global finanskrise bli svært mye mer alvorlige for Norge enn de ellers ville ha blitt.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sette ned et utvalg som skal vurdere hvordan man kan øke markedsandelene til banker og finansinstitusjoner hjemmehørende i Norge, og komme tilbake til Stortinget med vurderingen i forbindelse med Finansmarkedsmeldingen 2024.»

Disse medlemmer viser til at Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet de Grønne stemte for dette forslaget i forbindelse med Finansmarkedsmeldingen 2021.

Disse medlemmer viser til at det kan være et godt tiltak at utlånsforskriften stimulerer til økt bruk av fastrente, både for å skjerme husholdninger mot risikoen for renteoppgang og redusere den systemiske risikoen forbundet med det høye gjeldsnivået.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede virkemidler for å endre sammensetningen av bankenes kreditt på sikt, slik at en mindre andel går til bolig og næringseiendom og en større andel til annen næring, og komme tilbake til Stortinget med forslag om dette i Finansmarkedsmeldingen 2024.»

«Stortinget ber regjeringen vurdere tiltak som legger til rette for økt bruk av fastrente på boliglån.»

«Stortinget ber regjeringen skjerpe tilsynet med konkurransen i bankmarkedet med henblikk på at bankvirksomhet i større grad skal komme forbrukerne til gode.»

Disse medlemmer viser til meldingens omtale av at bankenes lønnsomhet i 2021 var tilbake på nivået før pandemien, og at den økte videre i 2022, men at meldingen ut over å konstatere dette ikke drøfter mulige årsaker til at lønnsomheten har økt til nye høyder den siste tiden. Disse medlemmer viser til at norske banker hvert år går med store milliardoverskudd, og at overskuddet før skatt for samtlige norske banker endte på 76,9 mrd. kroner i 2022. Dette var over 20 mrd. kroner mer enn i 2017, ifølge Finanstilsynets siste Resultatrapport for finansforetak. Rapporten slår også fast at «gruppen av de store bankene har vist særlig stor bedring i lønnsomhet de siste to årene».

Disse medlemmer viser til at det høsten 2022 kom oppslag i media om at flere banker hadde økt prisene på sine boligutlån med mer enn økningen i Norges Banks styringsrente skulle tilsi, og at man i tillegg økte gebyrer på toppen av de store renteøkningene. Disse medlemmer viser til at bankenes aggressive renteøkninger den siste tiden har resultert i at SSB 4. mai 2023 kunne rapportere om at bankenes rentenetto i 1. kvartal var den høyeste som er målt i et første kvartal noen gang siden statistikken begynte i 2010. DNB økte sitt resultat før skatt i 1. kvartal med nesten 40 pst. fra 2022 til 2023, en økning på nesten 4 mrd. kroner.

Disse medlemmer mener det er urovekkende at norske banker synes å benytte dagens situasjon med kraftig prisvekst og økende styringsrente til å øke sin inntjening ytterligere, på bekostning av vanlige låntakere og småsparere. Disse medlemmer viser til at dette tyder på at bankene opererer i et marked med svak konkurranse, og at det trengs tiltak fra myndighetene for å begrense bankenes rentemarginer og urimelig store overskudd.

Disse medlemmer viser til at meldingen omtaler at Konkurransetilsynet i 2015 publiserte en rapport om konkurransen i markedet for boliglån i perioden 2007 til 2014, som også kom med forslag for å bedre konkurransesituasjonen, og mener det er på tide med en ny slik gjennomgang med mål om å bidra til rimeligere banktjenester for kundene og forbedret konkurransesituasjon i det norske bankmarkedet.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede årsakene til de økte marginene i norsk banknæring og komme tilbake til Stortinget med virkemidler for å begrense dem i Finansmarkedsmeldingen 2024.»

«Stortinget ber regjeringen utrede virkemidler som kan bidra til rimeligere banktjenester for kundene, herunder å be Konkurransetilsynet legge fram en oppdatert gjennomgang av og forslag som kan forbedre konkurransesituasjonen i det norske bankmarkedet.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til den finansielle uroen i kjølvannet av kollapsen av Silicon Valley Bank og synliggjøringen av renterisiko som et aktuelt problem for finansiell stabilitet. Selv om regjeringen understreker at norsk finansregulering gjennomgående behandler lik risiko likt, må vi være på vakt mot den systemiske risikoen denne renterisikoen medfører for norsk finansnæring, både direkte og gjennom sammenkobling med de globale finansmarkedene.

Disse medlemmer peker på at den norske økonomien i mange år har vært utsatt for høy, og økende, finansiell ustabilitet og risiko for gjeldskrise. Disse medlemmer viser til at Finansmarkedsmeldingen i år understreker at høy gjeld i husholdningene er den viktigste sårbarheten i det norske finanssystemet, i tillegg til bankenes høye eksponering mot næringseiendom, samt bankenes krysseierskap av OMF (Obligasjoner med fortrinnsrett).

Disse medlemmer viser til at bankenes utlån i hovedsak går til eiendom. I Finansmarkedsmeldingen påpekes det at lån sikret i boligeiendom utgjør om lag 83 pst. av bankenes utlån til norske husholdninger. Disse medlemmer viser til at en hovedårsak til at kreditten allokeres slik, er at å gi lån med pant i fast eiendom er det som er bedriftsøkonomisk mest lønnsomt for de private bankene. Det er likevel langt fra samfunnsøkonomisk optimalt. Det bidrar til problemene med høy gjeld, høye boligpriser og finansiell ustabilitet – en slags «økonomisk forurensning». Disse medlemmer peker på at ny kreditt er ny kjøpekraft i økonomien, som i betydelig større grad bør kanaliseres i retning av nye, grønne næringsprosjekter. Disse medlemmer mener dette problemet må belyses og kartlegges, slik at vi kan få et kredittvesen som i størst mulig grad støtter opp under samfunnets økonomiske mål.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede i hvilken grad bankenes kredittgivning er samfunnsøkonomisk gunstig, og vurdere hvordan kredittregulering kan gjøre allokeringen av kreditt mer effektiv med sikte på å nå særlig målene i Parisavtalen og ellers støtte realøkonomien.»

Disse medlemmer viser til at bolig i løpet av de siste tiårene har gått fra å være et velferdsgode til å i større grad bli et spekulasjonsobjekt. Vi ser tydelig konsekvensene av å ha overlatt all styring av boligsektoren til markedet. Boligmarkedet øker de økonomiske forskjellene i samfunnet og har bidratt til en gjeldsgrad som er en trussel mot den finansielle stabiliteten og for økonomien til mange mennesker. Disse medlemmer viser til at gjeldsbetjeningsgraden nå er på omtrent samme nivå som under bankkrisen på 1980-tallet og finanskrisen i 2008, og at den har økt de siste kvartalene på grunn av renteøkninger. Gjelden til norske husholdninger har lenge vokst raskere enn inntekten.

Disse medlemmer viser til at selv om regjeringen beskriver problemene med økt husholdningsgjeld og galopperende boligpriser over lang tid, skorter det på tiltak for å bøte på det. Disse medlemmer vil peke på at renteøkningene den siste tiden er risikable både for mange forgjeldede personer, for norsk økonomi og for systemet, men at regjeringen ikke har noen alternative verktøy i kassen for å regulere dette. Disse medlemmer viser til at det er to måter for myndighetene å regulere kreditt på – gjennom pris, dvs. rentesetting, og gjennom mengde, dvs. gjennom utlånsforskrift eller andre former for kvantumsbegrensninger. Disse medlemmer peker på at regulering av mengden kreditt kan dempe behovet for å øke styringsrenten i en situasjon som nå, der vi har høyt aktivitetspress i økonomien.

Disse medlemmer viser til at blant annet IMF har anbefalt Norge å vurdere å stramme inn boliglånsreguleringen. Disse medlemmer er enig i dette, men det må gjøres på en måte som skjermer førstegangskjøpere. I tillegg har IMF advart mot den høye risikoen i markedet for næringseiendom – denne kan også dempes gjennom kredittregulering. Disse medlemmer mener det er avgjørende at en innskjerping i utlånspraksisen ikke bare skjer ved renteøkninger, da dette rammer de mest sårbare låntakerne hardest, og i seg selv kan utgjøre en systemisk risiko. Også av denne grunn kan det være mer hensiktsmessig å regulere mengden enn prisen på boliglånene.

Disse medlemmer mener det trengs både kortsiktige og langsiktige grep for en bedre kredittregulering. På kort sikt må vi få regulert de utlånene til eiendom som er minst nødvendige og driver prisene opp. Bankenes totale utlån til eiendom må begrenses, uten at førstegangskjøpere får mindre tilgang til lån – gjennom differensierte egenkapitalkrav i boliglånsforskriften, eller på annet vis dersom det er mer hensiktsmessig. På lengre sikt trengs det en gjennomgang av kredittreguleringen for å sørge for en bedre samfunnsøkonomisk allokering av kreditt, der mindre bør gå til spekulasjon, bolig og næringseiendom og mer f.eks. til produktive grønne næringer. Også her må førstegangskjøpernes interesser sikres.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen så snart som mulig foreslå kredittregulering som sørger for at bankenes totale utlån til bolig begrenses, samtidig som førstegangskjøpernes andel av totale nye boliglån øker.»

Disse medlemmer viser til at bankenes resultat økte betydelig i 2022 som følge av høyere marginer på innskudd. Disse medlemmer viser til at for dårlig bankkonkurranse er en årsak til at innskuddsrentene ikke settes opp i takt med utlånsrentene, og mener det trengs flere tiltak både for å føre tilsyn med at bankvirksomheten er i tråd med forbrukernes beste, og for å styrke kundenes informasjon om konkurransebetingelsene.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen stille krav til bankene om å rapportere gjennomsnittlige renter på boliglån og offentliggjøre data som danner grunnlag for beslutninger om pris og tildeling av lån.»

Disse medlemmer viser til at bankene under koronapandemien fikk en rekke gunstige vilkår som gjorde det mulig for dem å øke sine utlån: Den motsykliske kapitalbufferen ble satt ned, styringsrenten ble satt til null, og Stortinget opprettet en lånegarantiordning for lån til bedrifter der staten tar 90 pst. av tapene.

Disse medlemmer vil peke på at mange levedyktige bedrifter med store likviditetsproblemer, for eksempel i utelivsbransjen, ikke fikk lån gjennom lånegarantiordningen. Disse medlemmer er derfor bekymret for at ordningen ikke i tilstrekkelig grad virket etter hensikten, samtidig som bankene nøt store økonomiske fordeler av krisepolitikken. Disse medlemmer mener at en større bruk av offentlige finansinstitusjoner kunne sørget for at flere levedyktige bedrifter fikk støtte, uten at man hadde trengt å subsidiere profittsøkende private banker. I en eventuell fremtidig krise av lignende art bør Norge ha en finansiell beredskap i de offentlige finansinstitusjonene til å yte kreditt, og også til å sørge for betydelig raskere utbetaling til dagpengemottakere og andre stønadsmottakere.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen evaluere effekten av krisetiltakene rettet mot bankene og kartlegge hvor mye av bankenes fortjeneste i 2020, 2021 og 2022 som kan tilskrives krisetiltakene.»

«Stortinget ber regjeringen sørge for at Norge har beredskap i offentlige finansinstitusjoner til å umiddelbart yte kreditt til næringslivet i en akutt økonomisk krise.»

Komiteens medlemmer fra Rødt og Miljøpartiet De Grønne viser til at norsk finansnæring hvert år i praksis blir subsidiert med rundt 5 mrd. kroner fordi man med det gjeldende nivået på finansskatten bare krever inn om lag halvparten av den beregnede skattesubsidien som følger av næringas fritak fra merverdiavgift. Disse medlemmer viser til merknader i Innst. 3 S (2022–2023), der Rødt foreslo å utarbeide en opptrappingsplan for finansskatten på overskudd.