Bakgrunn

Stortingets forretningsorden § 75 har regler om taushetsplikt og konfidensialitet for stortingsrepresentantene. Representantene (og vararepresentanter) gjøres kjent med reglene ved å undertegne en taushetserklæring første gang de møter på Stortinget. Bestemmelsen lyder:

«Representantene har taushetsplikt om alle saker som behandles for lukkete dører i Stortinget. Taushetsplikten gjelder også for behandlingen av slike saker i komiteene.

Representantene har videre taushetsplikt om det som de under utøvelsen av stortingsvervet får kjennskap til om:

• a. informasjon som er gradert i henhold til sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen, og

• b. forhold av den art som er omhandlet i forvaltningsloven § 13 (noens personlige forhold, eller tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår). Reglene i forvaltningsloven § 13 a til § 13 f gjelder tilsvarende så langt de passer.

Første gang en representant møter, skal vedkommende gi taushetserklæring etter et formular som presidentskapet har fastsatt.»

Stortinget har vedtatt en ordning med økonomisk tilskudd til partienes grupper på Stortinget. Formålet med ordningen er at gruppene skal kunne drive sin virksomhet slik at stortingsrepresentantene kan utøve sitt stortingsverv. I sitt verv som stortingsrepresentanter bistås stortingsrepresentantene således av ansatte i partigruppenes sekretariater, for eksempel med å skrive merknader til komitéinnstillinger. I denne forbindelse vil de ansatte i gruppesekretariatene kunne få tilgang til informasjon som er unntatt offentlighet eller underlagt taushetsplikt etter Stortingets forretningsorden.

For ansatte i gruppesekretariatene er det i tillegg til § 75 om taushetsplikt først og fremst forbudet i forretningsordenen § 31 sjuende ledd mot å offentliggjøre en komitéinnstilling som har praktisk betydning, ettersom de regelmessig vil kunne ha tilgang til utkast til innstillinger i forbindelse med utarbeidelsen av disse.

I denne innstillingen foreslår Stortingets presidentskap en ny § 75 b som gir en samlet regulering av taushetsplikt og tilgang til gradert informasjon for de ansatte i gruppesekretariatene.

Som følge av endringen foreslås også noen justeringer i reglementet for kontrollhøringer, som blant annet viser til forretningsordenens regler om taushetsplikt.

Gjeldende regulering

Regler om Stortingets behandling av gradert informasjon ble fastsatt våren 2019, jf. Innst. 426 S (2018–2019). For ansatte i gruppesekretariatene som får tilgang til gradert informasjon, følger det nå av forretningsordenen § 75 a siste ledd at sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens regler om taushetsplikt gjelder. Bestemmelsen lyder:

«Ansatte i partigruppene eller andre rådgivere må ikke gis tilgang til gradert informasjon uten samtykke fra Stortingets presidentskap. I saker som er til behandling i komiteene, kan komiteen likevel beslutte at rådgivere som er tilknyttet et medlem av komiteen, og som følger komiteens arbeid, kan få tilgang til informasjon gradert etter beskyttelsesinstruksen samt informasjon gradert BEGRENSET etter sikkerhetsloven. For slike ansatte og rådgiveres tilgang til gradert informasjon gjelder sikkerhetslovens bestemmelser om sikkerhetsklarering og autorisasjon samt sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens regler om behandling av informasjon og taushetsplikt.»

Ansatte i gruppesekretariatene er imidlertid ikke underlagt noen generell bestemmelse om taushetsplikt, verken i Stortingets forretningsorden eller i det alminnelige lovverket (for eksempel reglene om taushetsplikt i forvaltningsloven).

Partienes grupper på Stortinget er å betrakte som egne juridiske enheter med ansvar for eget personell og egen økonomi, jf. § 3 i retningslinjene for bruk av tilskudd til stortingsgruppene. De ansatte i gruppesekretariatene er derfor heller ikke omfattet av administrasjonens ansettelsesregelverk eller underlagt direktørens instruksjonsmyndighet. De ansatte i Stortingets administrasjon er underlagt en egen instruks om taushetsplikt fastsatt av direktøren. Brudd på instruksen kan medføre både arbeidsrettslige og strafferettslige konsekvenser. Stortingets administrasjon er fra 1. januar 2020 også underlagt sikkerhetsloven og dennes regler om taushetsplikt.

En taushetserklæring utarbeidet av Stortingets administrasjon undertegnes i dag i forbindelse med utstedelse av adgangskort for de ansatte i gruppesekretariatene til Stortingets bygninger, og også i forbindelse med at nærmere utpekte ansatte som bistår representantene i komitéarbeidet, gis tilgang til informasjonssystemer som benyttes i komitéarbeidet. De ansatte i gruppesekretariatene kan også være underlagt ulike former for taushetsplikt eller krav om konfidensialitet på avtalerettslig grunnlag i sine arbeidskontrakter.

Presidentskapets merknader

Etter at problemstillingen har vært drøftet med lederne for gruppesekretariatene, har presidentskapet kommet til at det er ønskelig med en mer helhetlig regulering i Stortingets forretningsorden av taushetsplikt for de ansatte i gruppesekretariatene. En avtalebasert regulering basert på taushetserklæringer som beskrevet ovenfor, har visse svakheter. En avtalebasert regulering vil kunne føre til ulik regulering og ulikt omfang av taushetsplikten i de forskjellige gruppesekretariatene. Dette vil kunne vanskeliggjøre oppfølgning av eventuelle brudd på taushetsplikten. Videre er brudd på taushetsplikt i utgangspunktet bare straffbart dersom taushetsplikten følger av lovbestemmelse, forskrift eller «gyldig instruks for tjeneste eller arbeid for statlig eller kommunalt organ», jf. straffeloven § 209. Det er lagt til grunn at bestemmelsen om taushetsplikt i Stortingets forretningsorden for så vidt gjelder stortingsrepresentantene, må sees som en «gyldig instruks» i relasjon til straffeloven § 209, jf. Innst. S. nr. 168 (1998–1999).

Selv om Stortingets forretningsorden primært er innrettet mot representantene og den parlamentariske saksbehandlingen, inneholder den også regler av annen art. En bestemmelse om taushetsplikt vil gjelde opplysninger som de ansatte i gruppesekretariatene får tilgang til utelukkende fordi de yter tjenstlig bistand til stortingsrepresentantene i saker som Stortinget har til behandling. Dette kan sees som en integrert del av den parlamentariske saksbehandlingen. De gruppeansattes tilgang til informasjon skjer dessuten i Stortingets lokaler eller via administrasjonens verktøy og informasjonssystemer. Presidentskapet anser det derfor som hensiktsmessig at regler om taushetsplikt om informasjon som det gis tilgang til i forbindelse med den parlamentariske saksbehandlingen, fastsettes i forretningsordenen. Eventuell taushetsplikt med bakgrunn i andre hensyn, for eksempel hensynet til konfidensialitet om det politiske arbeidet i partigruppen, må ivaretas gjennom andre ordninger, for eksempel instruks eller arbeidsavtale.

Av pedagogiske hensyn foreslår presidentskapet at alle bestemmelser om taushetsplikt og tilgang til gradert informasjon for de ansatte i gruppesekretariatene samles i en egen bestemmelse. En slik bestemmelse foreslås tatt inn i forretningsordenen som ny § 75 b. Det foreslås for øvrig å bruke begrepet «gruppesekretariatene», ikke «partigruppene», ettersom definisjonen av «partigruppe» i § 77 er knyttet til de stortingsrepresentanter som er valgt inn fra ulike registrerte partier. Ansatte rådgivere mv. er knyttet til sekretariatene for disse partigruppene. Bestemmelsen vil imidlertid også omfatte rådgivere mv. for partier eller uavhengige representanter som ikke anses som en «partigruppe» etter definisjonen i § 77, uten at presidentskapet anser det nødvendig å presisere dette i bestemmelsen. Bestemmelsen vil dessuten gjelde både fast og midlertidig ansatte og rådgivere mv. som brukes leilighetsvis uten noen fast tilknytning til en partigruppe eller representant.

I første ledd i den nye bestemmelsen foreslås det at § 75 første og annet ledd om taushetsplikt for representantene skal gjelde tilsvarende for ansatte i gruppesekretariatene som bistår representantene under utøvelsen av stortingsvervet. § 75 første ledd regulerer saker som behandles for lukkede dører. § 75 andre ledd regulerer taushetsplikt etter sikkerhetsloven og beskyttelsesinstruksen. Det foreslås også å presisere at ansatte i gruppesekretariatene skal undertegne en erklæring om taushetsplikt, tilsvarende den ordningen som gjelder for representantene. Dette vil bidra til å bevisstgjøre vedkommende om taushetsplikten.

I bestemmelsens andre ledd foreslås nåværende § 75 a tredje ledd tatt inn. Bestemmelsen regulerer tilgang til og behandling av gradert informasjon for de ansatte i partigruppene. Det er foreslått en mindre omredigering av bestemmelsen, ettersom det ikke anses nødvendig å gjenta her at sikkerhetslovens og beskyttelsesinstruksens regler om taushetsplikt gjelder. Dette vil nå følge uttrykkelig av paragrafens første ledd.

Reglementet for kontrollhøringer henviser i § 6 om lukkede høringer i første og fjerde ledd til Stortingets forretningsordens regler om taushetsplikt og behandling av gradert informasjon. Presidentskapet foreslår en oppdatering av henvisningene til forretningsordenen i disse to bestemmelsene. Det foreslås videre at «partigruppene» erstattes med «gruppesekretariatene», slik at terminologien i de to regelverkene blir likelydende.

Presidentskapet vil for øvrig bemerke at det er fastsatt i § 31 sjuende ledd første punktum at «[d]et er ikke tillatt å offentliggjøre en innstilling før den er endelig avgitt». Denne bestemmelsen er etter sin ordlyd ikke begrenset til stortingsrepresentantene, og presidentskapet legger til grunn at den også gjelder for ansatte i gruppesekretariatene og andre med tjenstlig behov for tilgang til innholdet av innstillingsutkast. Det anses derfor ikke nødvendig å presisere dette i forretningsordenen.

Presidentskapet vil i tilknytning til dette bemerke at et forbud mot «å offentliggjøre» innstillingsutkast rammer deling av et utkast eller opplysninger om innholdet av dette med allmennheten eller media, men er ikke til hinder for at slik informasjon deles med andre representanter eller gruppeansatte. For at komiteene skal kunne fungere som saksforberedende organer for Stortinget, anses det tvert imot som en viktig del av det politiske arbeidet at medlemmer av fagkomiteene kan drøfte og forankre sine politiske standpunkter i sine partigrupper før innstillinger avgis. Komitémedlemmene har også behov for bistand fra rådgivere og andre ansatte i gruppesekretariatene i arbeidet med utforming av innstillingene. Av hensyn til konfidensialitet om innstillingsutkastene og det arbeidet som foregår i komiteene under forberedelsen av en sak, bør likevel slik deling begrenses til de rådgivere mv. som har et tjenstlig behov for informasjon om saken på dette stadiet i saksbehandlingen.

Det har for øvrig vært lagt til grunn at bestemmelsen i § 31 sjuende ledd ikke er til hinder for at partiene eller komitéfraksjonene gir offentlig uttrykk for sine egne standpunkter i en sak før innstilling om saken er endelig avgitt. Å offentlig gi uttrykk for egne standpunkter i en sak som er til behandling, er imidlertid ikke alltid uproblematisk, ettersom dette kan medføre at andre partier eller fraksjoner kan se seg tvunget til å gå ut med sine standpunkter i saken. En offentliggjøring av egne standpunkter kan derfor i praksis medføre at vesentlige deler av en innstilling blir offentliggjort før den er avgitt, noe som kan skape utfordringer både for arbeidet i komiteen og de prosesser som finner sted i andre partigrupper. Presidentskapet forutsetter derfor at partigruppene og komitéfraksjonene utøver et godt skjønn knyttet til dette, og at hensynet til arbeidet i komiteen og andre partigruppers interne prosesser tillegges vekt ved vurderingen av om en skal gå offentlig ut med egne standpunkter i en sak før en komitéinnstilling er endelig avgitt.