Sammendrag

Justis- og beredskapsdepartementet foreslår i proposisjonen å innføre midlertidige bestemmelser om at en utlending eller en ettersøkt kan pålegges å la seg teste for covid-19 før uttransportering i en utlendings-, utleverings- eller overleveringssak dersom undersøkelsen er nødvendig for å gjennomføre uttransporteringen.

Videre foreslår departementet å gi hjemmel for å gjennomføre testen mot vedkommendes vilje og medvirkning, såfremt personen nekter å følge opp undersøkelsespålegget og undersøkelsen er nødvendig for å sikre utreisen. I utlendingssakene foreslås det at beslutningskompetansen legges til politiet, mens beslutningskompetansen foreslås lagt til påtalemyndigheten i utleverings- og overleveringssakene. I utleverings- og overleveringssakene legges det opp til at påtalemyndigheten ikke kan beslutte bruk av tvang før retten har vurdert og kommet til at tvang kan benyttes. I sakene etter utlendingsloven skal en beslutning om å gjennomføre undersøkelse med tvang kunne bringes inn for retten, med oppsettende virkning.

Departementet foreslår at de midlertidige lovhjemlene inntas i utlendingsloven i utlendingssakene og i en ny midlertidig lov om tilpasninger i regelverket om internasjonalt rettslig samarbeid som følge av utbruddet av covid-19 i utleverings- og overleveringssakene.

Til sist foreslår departementet å flytte §§ 5 og 6 fra midlertidig lov av 17. desember 2021 nr. 148 om enkelte tilpasninger i prosessregelverket som følge av utbruddet av covid-19 til ny midlertidig lov om tilpasninger i regelverket om internasjonalt rettslig samarbeid som følge av utbruddet av covid-19. Bestemmelsene gjelder elektronisk oversendelse av utleveringsbegjæringer og rettsanmodninger.

Tiltakene vil sikre at norske myndigheter har nødvendige virkemidler tilgjengelige dersom det stilles krav om gjennomført covid-19-test og en utlending eller en ettersøkt forsøker å forhindre uttransportering ved å nekte å la seg teste. De nye reglene foreslås å gjelde til 1. juli 2023.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kamzy Gunaratnam, Odd Harald Hovland og Maria Aasen-Svensrud, fra Høyre, Ingunn Foss og Sveinung Stensland, fra Senterpartiet, Ivar B. Prestbakmo og Else Marie Rødby, fra Fremskrittspartiet, lederen Per-Willy Amundsen og Tor André Johnsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Andreas Sjalg Unneland, og fra Venstre, Ingvild Wetrhus Thorsvik, viser til Prop. 118 L (2021–2022) om tilpasninger i regelverket om internasjonalt rettslig samarbeid som følge av utbruddet av covid-19. Komiteen viser videre til at regjeringen i proposisjonen foreslår midlertidige bestemmelser om at en utlending eller ettersøkt kan pålegges å la seg teste for covid-19 før uttransportering i en utlendings-, utleverings- eller overleveringssak, og å gi hjemmel for å gjennomføre testen mot vedkommende sin vilje og medvirkning. Komiteen merker seg at dette foreslås på nærmere bestemte vilkår, og inntatt i utlendingsloven for utlendingssakene og for utleverings- og overleveringssakene i en ny midlertidig lov om tilpasninger i regelverket om internasjonalt rettslig samarbeid som følge av utbruddet av covid-19.

Komiteen viser til at proposisjonen er fremmet for å sikre at norske myndigheter har nødvendige virkemidler tilgjengelige i tilfeller der en utlending eller en ettersøkt forsøker å forhindre uttransportering ved å nekte å la seg teste, dersom smittesituasjonen igjen fører til at det blir innført krav om covid-19-test.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Fremskrittspartiet, ser behovet for de foreslåtte tilpasninger og endringer i lovverket på dette området, og støtter proposisjonen slik den ligger.

Flertallet viser til at det etter EMK artikkel 8 nr. 2 er adgang til inngrep overfor den enkelte dersom dette er i samsvar med loven og er nødvendig av hensyn til bl.a. «offentlig trygghet», «for å forebygge uorden eller kriminalitet» og «for å beskytte helse eller moral», og at dette for øvrig går frem av proposisjonen. Flertallet vil understreke at hovedformålet i utlendingssakene vil være å gjennomføre utsendelse av personer som ikke har lovlig opphold i Norge, og at det i noen tilfeller også kan være snakk om å uttransportere personer som er utvist på grunn av kriminalitet. Når det gjelder uttransportering etter arrestordreloven og utleveringsloven, er disse knyttet til straffeforfølgning. Flertallet mener derfor det må være klart at nødvendige tiltak for å gjennomføre uttransportering kan begrunnes i hensynet til å «forebygge uorden» og hensynet til «å forebygge kriminalitet».

Flertallet vil understreke at det følger av lovforslagene at testing må være «nødvendig» for å gjennomføre uttransportering. Dersom uttransportering kan oppnås med alternative og mindre inngripende fremgangsmåter, skal disse derfor i utgangspunktet velges. Fordi regelverk og smittesituasjon i andre land vil kunne være i stadig endring, og fordi man i uttransporteringssammenheng må forholde seg til svært mange ulike stater, må de nærmere vurderinger, slik flertallet forstår det, skje i tilknytning til de konkrete sakene og tidspunktene for uttransporteringen.

Flertallet viser til at når det gjelder gjennomføringen av eventuell bruk av tvang i de beskrevne tilfellene, så skal dette gjennomføres av politiet. Det vil derfor være politiet som må engasjere kvalifisert helsepersonell som finner at testingen kan gjennomføres «på medisinskfaglig forsvarlig måte uten å påføre skade» og «så skånsomt som mulig».

Flertallet vil understreke at den norske befolkningen gjennom pandemien de siste årene har opplevd omfattende krav til å gjennomføre covid-testing for å kunne gjøre helt grunnleggende ting som å gå på jobb og delta i vanlige sosiale sammenhenger. Dette har som følge av sterke samfunnsmessige hensyn i perioder også omfattet utbredt testing av skolebarn og barnehagebarn. Flertallet kan i utgangspunktet ikke se at det skulle være mer utfordrende prinsipielt å pålegge personer som skal uttransporteres fra landet i medhold av lov et krav om å gjennomføre covid-test, enn barn og befolkningen for øvrig. Flertallet vil i den forbindelse understreke at det i de tilfellene proposisjonen omhandler, vil være snakk om kortvarig og ufarlig maktbruk og frihetsberøvelse overfor personer som nekter å medvirke til at uttransportering kan gjennomføres. Flertallet viser til at det er sterke samfunnsinteresser som gjør det nødvendig å kunne gjennomføre uttransportering etter utlendingsloven, arrestordreloven og utleveringsloven, og at det ikke kan være slik at det er mulig å forhindre dette ved å motsette seg covid-19-test. Flertallet ser derfor behovet for å lovfeste mulighet for bruk av tvang, og at kun et pålegg om testing i mange tilfeller ikke vil være tilstrekkelig. Dersom det ikke er mulig å bruke tvang, ser flertallet at man gir den som motsetter seg uttransportering, en mulighet til å trenere eller stanse en lovlig fattet beslutning på ubestemt tid, ved å ikke etterkomme pålegg om testing.

Flertallet vil påpeke at formålet med lovforslagene ikke hovedsakelig gjelder smittevern og smittevernreglene i Norge som sådan, men å gjennomføre uttransporteringer. Flertallet vil understreke at behovet for tiltakene er uavhengig av smittesituasjonen i Norge og utenfor norske myndigheters kontroll, men avhengig av om andre land krever negativ test før innreise. At det ikke lenger gjelder ekstraordinære smitteverntiltak i Norge, innebærer etter flertallets syn ikke at behovet for de foreslåtte tiltakene er bortfalt.Flertallet viser til at de foreslåtte tiltakene er midlertidige og begrenset til covid-19 fordi det er pandemien som har utløst behovet.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Venstre viser til at det under pandemien har blitt gjort en rekke innskrenkninger i menneskers frihet, av hensyn til retten til liv og helse. I det foreliggende lovforslaget understrekes det at de foreslåtte tiltakene i første rekke antas å ha en preventiv effekt, og at det derfor forventes at det ikke vil bli behov for faktisk tvangstesting annet enn i noen få saker. Disse medlemmer mener at vi må vokte oss vel for at åpninger i lovverket for frihetsinnskrenkning og økt tvangsmiddelbruk blir den nye normalen.

Disse medlemmer viser til at behovet for lovendringer har oppstått som følge av at flere stater under pandemien har erfart at tvangsmessig uttransportering av utlendinger til hjemstaten i enkelte tilfeller har blitt forvansket av at mottakerland stiller krav om dokumentasjon for gjennomført covid-19-test før innreise. Den som ønsker å motsette seg tvangsutsendelse til hjemlandet eller til en ansvarlig Dublin-stat, har dermed i noen tilfeller hatt mulighet til å forhindre gjennomføringen ved å nekte å la seg teste. Tilsvarende utfordringer har gjort seg gjeldende i utleverings- og arrestordresakene.

Disse medlemmer viser til at det i Norge ikke lenger gjelder ekstraordinære tiltak mot pandemien, verken innenlands eller på innreiseområdet. Det er imidlertid en del mottakerland, transittland og transportselskaper som fortsatt krever fremleggelse av negativ covid-19-test før innreise eller påstigning. Muligheten er også til stede for at pandemien kan utvikle seg i en negativ retning, med den konsekvens at flere land gjeninnfører slike innreisetiltak.

Disse medlemmer mener at det er uheldig at en utlending kan nekte å medvirke til en covid-19-test og med dette hindre gjennomføringen av et gyldig fattet vedtak som innebærer at vedkommende har plikt til å forlate Norge. På samme måte er det uheldig at en ettersøkt kan trenere eller forhindre effektueringen av et endelig utleverings- eller overleveringsvedtak ved å nekte å la seg teste.

Disse medlemmer viser til at trenering fører til økt ressursbruk for politiet og rettsvesenet. Midlertidige bestemmelser som hjemler pålegg om gjennomføring av test for covid-19, er et lite inngripende tiltak som vil forhindre trenering og være ressursbesparende. Disse medlemmer mener at slike midlertidige bestemmelser kan forsvares ut fra forholdsmessighetsbetraktninger.

På denne bakgrunn støtter disse medlemmer forslaget til midlertidig lov § 1 og utlendingsloven § 103 a første, fjerde og femte ledd.

Disse medlemmer viser til at forslaget til midlertidig lov også inneholder hjemler som utvider adganger til å bruke tvangsmidler overfor utlendinger. Disse medlemmer mener at det skal foreligge gode grunner for å utvide denne adgangen, og ønsker å understreke viktigheten av at utlendingers rettssikkerhet ivaretas. Bruk av tvangsmidler er et inngrep i utlendingers personlige sfære, og vil normalt oppleves som et inngripende tiltak for den det gjelder.

Disse medlemmer mener at selv om en covid-19-test i utgangspunktet er en enkel og lite inngripende testmetode, vil bruk av tvang gjøre tiltaket vesentlig mer inngripende. Tvangsbruken vil innebære behov for bruk av fysisk makt for å bringe den det gjelder til undersøkelsesstedet, og for å holde eller stroppe vedkommende fast for å kunne gjennomføre testen.

Disse medlemmer viser til at en bestemmelse som pålegger en plikt til å underkaste seg en test for å bringe på det rene om man er smittet med covid-19, vil utgjøre et inngrep i privatlivet etter Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 8 nr. 1 og Grunnloven § 102. Disse medlemmer viser i den forbindelse til Den europeiske menneskerettsdomstols avgjørelser i Acmanne and others v. Belgium (1984) og Cannone v. France (2015). Inngrepet blir betydelig større dersom testen gjennomføres ved tvang.

Disse medlemmer vil påpeke at etter EMK artikkel 8 nr. 2 kan inngrep i privatlivet bare forsvares dersom dette er i samsvar med lov og er nødvendig i et demokratisk samfunn, for eksempel av helsemessige årsaker. Likeledes følger det av Rt. 2015 s. 93 at det kun vil være tillatt å gripe inn i rettighetene fastsatt i Grunnloven § 102 dersom tiltaket har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt mål og er forholdsmessig.

Disse medlemmer viser til at det fremgår av utlendingsloven § 99 at et tvangsmiddel bare kan brukes når det er tilstrekkelig grunn til det. Tvangsmiddelet kan ikke brukes når det etter sakens art og forholdene ellers ville være et uforholdsmessig inngrep. Regelverket som angir rammen for bruken av tvangsmidler på utlendingsfeltet, skal ivareta kryssende hensyn. Behovet for å sikre retur av personer som ikke har lovlig opphold her, må veies opp mot hensynet til utlendingens rettssikkerhet.

Disse medlemmer viser til at smittevernloven blant annet har til formål å motvirke at smittsomme sykdommer føres ut av Norge til andre land, jf. smittevernloven § 1-1. Det fremgår imidlertid av smittevernloven § 1-5 at tiltak etter loven må være basert på en klar medisinskfaglig begrunnelse, være nødvendig av hensyn til smittevernet og fremstå tjenlig etter en helhetsvurdering.

Disse medlemmer kan ikke se at smittesituasjonen per i dag tilsier at en utvidelse av adgang til å benytte tvangsmidler overfor utlendinger er verken nødvendig eller forholdsmessig. Selv om disse medlemmer forstår departementets ønske om å ha verktøykassen klar dersom pandemien skulle utvikle seg slik at det igjen blir tvingende nødvendig med midlertidige lovhjemler, kan en utvidelse av tvangsmiddelbruken per i dag vanskelig forsvares ut fra nødvendighets- og forholdsmessighetsbetraktninger. Disse medlemmer kan heller ikke se at domstolskontroll forut for bruk av tvang kan bøte på uforholdsmessigheten.

Disse medlemmer viser videre til høringssvaret fra Rådet for legeetikk, hvor det understrekes at det er grunnleggende legeetisk problematisk når leger skal brukes i slike kontrollfunksjoner for politiet. Allmennlegeforeningen uttaler også i sitt høringssvar at det ikke er tilstrekkelig belyst hvilke negative følger tvangstesting utført av behandlende helsepersonell kan ha for tilliten til helsetjenesten.

Disse medlemmer vil av denne grunn ikke støtte forslaget til midlertidig lov §§ 2 og 3. Disse medlemmer vil heller ikke støtte forslaget til utlendingsloven § 103 a annet og tredje ledd.

Disse medlemmer er av den formening at bestemmelsene om elektronisk oversendelse av utleveringsbegjæringer og rettsanmodninger forenkler og effektiviserer internasjonalt rettslig samarbeid.

Disse medlemmer støtter derfor forslaget til midlertidig lov §§ 4 og 5.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at selv om covid-19-testene ikke i seg selv er særlig inngripende, vil testing ved bruk av tvang utvilsomt være det. Det vil dermed måtte stilles svært strenge krav til begrunnelsen for inngrepet, og det må være tvingende nødvendig for å ivareta de legitime formålene, jf. EMK artikkel 8 nr. 2. Dette medlem stiller spørsmål ved om effektueringshensyn, altså å få gjennomført en uttransport av en utlending, er et legitimt hensyn etter EMK.

Dette medlem viser til at lovforslaget er særlig begrunnet i krav om negativ test som stilles av transportselskaper og mottakerland av hensyn til smittesituasjonen. Dette medlem mener det heller bør arbeides for å få disse transportselskapene og mottakerlandene til å godta mindre inngripende tiltak, for eksempel en bekreftelse på gjennomført karantene før utsendelse ved manglende samtykke til testing.