Innledning

Komiteen viser til at Riksrevisjonens mål med undersøkelsene har vært (sak 1) å vurdere hvordan Helse- og omsorgsdepartementet ivaretar sitt ansvar for å nå målene i Én innbygger – én journalog (sak 2) undersøke om Direktoratet for e-helse kjøper og styrer konsulenttjenester i tråd med gjeldende regelverk. Undersøkelsen omfatter perioden 2013-2020.

Komiteen vil fremheve viktigheten av å ta i bruk informasjonsteknologi (IKT) for både helsepersonell, pasienter, brukere og befolkningen generelt. Komiteen mener det er nødvendig å utnytte mulighetene som ligger i moderne teknologi for å nå helsepolitiske mål om bedre kvalitet, pasientsikkerhet, effektivitet og ressursbruk. Sentralt i dette er blant annet arbeidet for at helseopplysninger skal følge pasienten gjennom hele pasientforløpet.

Komiteen viser til Stortingets behandling av Meld. St. 9 (2012–2013) Én innbygger – én journal, jf. Innst. 224 S (2012–2013), der overordnede mål for IT-utviklingen i helse – og omsorgssektoren ble fastsatt:

• Helsepersonell skal ha enkel og sikker tilgang til pasient- og brukeropplysninger.

• Innbyggerne skal ha tilgang til enkle og sikre digitale tjenester.

• Data skal være tilgjengelig for kvalitetsforbedring, helseovervåking, styring og forskning.

Komiteen viser til at for å nå målene i stortingsmeldingen, ble det lagt til grunn at dagens journalsystemer skulle videreutvikles og forbedres. I tillegg var det en rekke andre tiltak som måtte gjennomføres, slik som bedre samhandlingsløsninger, standarder, kodeverk og terminologi.

Komiteen nevner at Helse- og omsorgsdepartementet har et overordnet ansvar for å styre og koordinere utviklingen på IT-feltet i helse- og omsorgssektoren, samt at Direktoratet for e-helse har hatt hovedansvaret for oppfølging av dette området.

Komiteen viser til den gjennomførte høringen om saken 28. mars 2022 for å opplyse saken bedre og la flere av aktørene innenfor sakskomplekset komme til orde. Problemstillingene høringen skulle belyse var følgende:

1. Hvordan har Helse- og omsorgsdepartementet gjennomført arbeidet med å nå målene i Én innbygger – én journal?

2. Hvordan har Direktoratet for e-helse anskaffet og brukt konsulenttjenester? Hvordan bygger direktoratet opp kompetanse i egen organisasjon fremfor å kjøpe konsulenttjenester?

Komiteen vil takke de som møtte for at de bidro med nyttige innspill for å gi komiteen et bredere grunnlag for denne innstillingen.

Konklusjoner og kritikk

Komiteen viser til at undersøkelsen slår fast at det har vært store svakheter når det gjelder utredning, overordnet styring, planlegging og oppfølging av stortingsmeldingen. I tillegg har tiltak og prosjekter, som er forutsetninger for å nå målene i Én innbygger – én journal, ikke hatt høy nok fremdrift. Undersøkelsen visere videre at Direktoratet for e-helse i stor grad benyttet innleide konsulenter for å gjennomføre sine oppgaver. Komiteen viser til at undersøkelsen slår fast at direktoratet har brutt anskaffelsesregelverket på flere områder i forbindelse med kjøp av konsulenttjenester. Direktoratet har ikke styrt bruken av konsulentene på en god nok måte og ikke tilrettelagt godt nok for overføring og oppbygging av kompetanse i egen organisasjon. Komiteen viser til Riksrevisjonens konklusjon om at dette samlet sett kan ha svekket direktoratets kapasitet til å styre prosjektene på en effektiv måte. Det vises til følgende funn og kritikk:

• Riksrevisjonen mener det er alvorlig at:

  • legemiddellisten er blitt forsinket, til dels på grunn av mangelfull styring. God legemiddeloversikt er viktig for å unngå pasientskader, og forsinkelser kan få alvorlige konsekvenser for pasientsikkerheten.

• Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at:

  • utredningen av Én innbygger – én journal har hatt betydelige svakheter

  • Helse- og omsorgsdepartementet ikke har ivaretatt sitt ansvar for oppfølging, kvalitetssikring og rapportering på en god måte

  • Direktoratet for e-helse i 2020 gjorde en aktiv nedprioritering av samhandlingsløsningen i forprosjektet for Akson – spesielt ettersom behovet for en slik løsning da hadde vært kjent i nesten fem år

  • Direktoratet for e-helse har brutt anskaffelsesregelverket i flere kjøp av IT-konsulenttjenester

  • Direktoratet for e-helse ikke har tilstrekkelig kostnadskontroll i anskaffelsene

  • Direktoratet for e-helse ikke har iverksatt tilstrekkelige tiltak for å redusere avhengigheten av enkeltkonsulenter og -leverandører

• Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at:

  • mange aktører i sektoren opplever at de ikke har tilstrekkelig medinnflytelse på nasjonale prioriteringer

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Venstre, stiller seg bak Riksrevisjonens funn og kritikk. Flertallet mener funnene og kritikken er blitt styrket i høringen.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre merker seg Riksrevisjonens kritikk. Disse medlemmer viser til at tidligere statsråd Høie har tilkjennegjort uenighet med noen av punktene, og viser til sin merknad som omtaler dette.

Sak 1: Helse- og omsorgsdepartementets styring av arbeidet med Én innbygger – én journal

Styring og koordinering gjennom den nasjonale styringsmodellen:

Komiteen viser til at Riksrevisjonen mener at utredningene har hatt svakheter, og at disse har bidratt til at det har oppstått forsinkelser. Riksrevisjonen mener disse svakhetene samlet er sterkt kritikkverdige. Komiteen viser til at Riksrevisjonen tematiserer svakhetene i fire kategorier:

1. Rask teknologisk utvikling har gjort åpne plattform-/økosystemløsninger mer aktuelle for helsesektoren, men utredningene har blitt forsinket fordi dette ikke har blitt fanget opp tidlig nok.

2. Sentrale fagmiljøer har ikke blitt tilstrekkelig involvert, og utredningene kunne vist til et bredere forskningsgrunnlag

3. Det valgte konseptet for Akson har høy kompleksitet, usikkerhet og risiko, og enkelte forslag om å redusere denne gjennom å dele opp tiltaket har ikke blitt tatt til følge.

4. Konsekvensene for helsenæringen har ikke blitt tilstrekkelig vektlagt

Komiteen viser til at det under høringen var flere aktører, blant annet Norsk Sykepleierforbund og Oslo kommune, som pekte på at økosystemløsning er den løsningen som er mest egnet for å nå målsetningene. Tidligere statsråd Bent Høie pekte på hvordan plattform og økosystem har vokst fram som mer aktuelle løsningsalternativer de senere årene.

Komiteen merker seg hvordan flere av aktørene på området opplevde et sterkt ønske om å få til en felles løsning, og at det har vært krevende å komme gjennom med andre ulike standpunkter. IKT Norges direktør for strategi- og forretningsutvikling, Fredrik Syversen, sa følgende under høringen:

«Sånn vi opplever den første biten som gjelder styring, og prosjektet som ble kalt Akson etter hvert, har utfordringen stort sett vært at man ønsket å gå for denne store, statlige løsningen som skal omfatte alle journalsystemer, istedenfor å gå for det som var det viktigste for oss fra næringens side, og som vi har opplevd også fra andre deler av sektoren: å få til samhandling på tvers, som det ble nevnt fra Legeforeningen, i og for seg både vertikalt og horisontalt hvis man skal tenke sånn. Det ble ikke prioritert. Sånn som vi opplever det, var dette det man jobbet for fra dag én, og uavhengig av de utredningene som kom, var man like enig seg imellom i sentrallinjen – holdt jeg på å si – som gikk fra departementet til direktoratet, om at dette skulle gjennomføres koste hva det koste vil.»

Komiteen merker seg at Syversen sa følgende noe senere i høringen:

«Hvorfor kom vi ikke gjennom? Det er et veldig godt spørsmål. Jeg opplevde at de var så bundet til det prosjektet – og da tenker jeg på ministeren, departementsråden og lederen for Helsedirektoratet – dette var det om å gjøre å kjøre gjennom, koste hva det koste vil. Sånn oppfattes det fra vår og mange andres side.»

Videre merker komiteen seg at Syversen også sa følgende:

«Vi følte at det var bundet til den løsningen som ble nevnt her, at det skulle være én stor statlig løsning, og det var det man jobbet for. Alle dokumenter som ble kreert, var en underbygging av det. Slik opplevde vi det. Det kan godt hende at vi tok feil, men jeg står allikevel på det.»

Legeforeningens Jan Emil Kristoffersen sa følgende under høringen:

«Status i dag er, som andre har vært inne på, at vi har tapt mye tid ved at vi har hatt et veldig stort fokus på å bygge store komplekse løsninger, høye ambisjonsløsninger, som dessverre ikke var realiserbare.»

Komiteen merker seg at Kristoffersen også uttalte følgende under høringen:

«Vi opplevde vel det som Fredrik Syversen for så vidt også peker på, at her hadde man allerede mållåsing på en anskaffelse av et stort system.»

Komiteen merker seg de ulike utsagnene som underbygger Riksrevisjonens funn og kritikk om at åpne plattform-/økosystemløsninger ikke ble fanget opp tidlig nok. Komiteen vil minne om det grunnleggende poenget om at man ved arbeid for å nå politiske mål må ha selve målet i sikte, og ikke gjøre virkemiddelet til et mål i seg selv.

Komiteen viser også til Riksrevisjonens funn om at sentrale fagmiljøer ikke har blitt tilstrekkelig involvert. I høringen var det flere aktører på området som ga uttrykk for å ikke ha blitt tilstrekkelig involvert.

Komiteen merker seg at Ivar Halvorsen fra Legeforeningen uttalte følgende:

«Så kan en lure på: Hvorfor gikk dette galt? Hvorfor oppdaget vi det ikke og fikk stanset det litt tidligere? Det som har kjennetegnet prosessen, er en mangel på bruk av høring. Det er svære investeringer det er snakk om, på langt over én milliard, og en hadde stått seg på å bruke høringsverktøyet på en annen måte. Det ble ikke brukt. En laget innspillsrunder som nok frustrerte ikke bare vår organisasjon, men alle, fordi innspillene blir en helt annen type prosess enn en høring. En har mindre tid og vet ikke helt hva som skjer med det som en leverer fra seg. Det bygger ned tillit, ikke opp tillit, og det er ikke egnet til å avdekke den typen vesentlige motforestillinger som det har vært i denne saken.»

Komiteen merker seg at Mette Nord fra Fagforbundet sa følgende:

«Jeg vil understreke at det alltid er positivt å bli inkludert i prosesser som har betydning for våre medlemmer, og vi er fornøyd med å ha blitt inkludert på et tidlig tidspunkt i arbeidet med Akson. Men en problemstilling som alltid reiser seg i et slikt arbeid, er om vi får reell innflytelse, eller om vi blir tatt til inntekt for løsninger som vi til slutt ikke kan stå inne for. Under arbeidet med Akson ble det dessverre etter hvert klart at vi ikke kunne støtte prosjektet i den formen det til slutt fikk»

Komiteen merker seg at Kristin Weidemann Wieland, områdedirektør i KS, sa følgende:

«Det er klart at det har vært litt ulike faser. I konseptvalgutredningen opplevde man veldig god involvering, og at man ble lyttet godt til. Der var det veldig fokus på behov. I forprosjektet, som jeg var inne på, var det en mer lukket prosess, hvor man sendte over skriftlig materiale som man kanskje ikke helt så igjen i de underlagene som kom, og det var veldig press på tid. Som sagt reiste vi bekymring om det, og det tok vi også opp med departementet – i den administrative ledelsen i departementet, hvor vi foreslo å dele arbeidet i to, nettopp fordi vi så at dette ikke kom til å komme i land med tanke på kvalitet. Det viste seg etter hvert å stemme. Det har vært veldig uheldig for den videre utviklingen, vil jeg si.»

Komiteen merker seg at også Kristiansand kommune og Oslo kommune pekte på at det tidvis var korte frister, og at involveringen varierte underveis i prosessen.

Komiteen viser til at tidligere direktør i Direktoratet for e-helse, Christine Bergland kommenterte denne kritikken på følgende måte:

«Når det gjelder manglende lydhørhet: Jeg synes ikke vi har gjort annet enn å lytte. Hele fundamentet for det arbeidet vi har gjort, har vært kommunenes veldig tydelige beskjed om at dagens løsninger må byttes ut, og at man ønsker seg en annen retning enn det som har vært. Vi har etter beste evne i tusenvis – vil jeg si – av møter og dialoger i disse årene prøvd å få med stemmene. Så tror jeg ikke at Sykepleierforbundet har vært så kritisk til dette, men vi vet at Legeforeningen ikke har vært fornøyd. Spørsmålet er om de har vært fornøyd med måten vi har lyttet på, eller om de har fornøyd med om vi har sagt og gjort det de mener. Det kan vel kanskje være litt forskjellig etter hvem man spør.»

Komiteen merker seg at tidligere statsråd Bent Høie sa følgende om involveringen:

«Det er alltid et forbedringspotensial på involvering, men jeg mener at det ikke er noen tvil om at det var en sterk grad av involvering – også fra de aktørene – i dette prosjektet, både fra direktoratets side og fra departementets side. Selv var jeg i flere møter med dem og fikk høre deres synspunkter. Men det er jo sånn, og det er alle som har drevet med politikk, veldig klar over, at det er forskjell på å bli hørt og å få det som en vil. Jeg har vel kanskje et visst inntrykk av at de som ikke var helt fornøyd med resultatet, opplever en større grad av klage på prosess enn de som kanskje var mer enige i resultatet.»

Komiteen mener Riksrevisjonens funn og kritikk understreker at den desentraliserte styringsmodellen i helsesektoren gjør involvering av fagmiljøer og aktører i feltet svært viktig. Dette inntrykket er forsterket i høringen. Komiteen understreker at utredningsinstruksen setter krav om at tiltak med vesentlige virkninger normalt skal legges ut på høring. En bred og god medvirkning fra aktørene gir også bedre resultater. I tillegg er det politisk viktig å sikre forankring i sektoren når man skal oppnå resultater. Komiteen mener at man med resultatet i hånd kan legge til grunn at involveringen burde vært bedre. Det kunne bidratt til å redusere de kritikkverdige forsinkelsene. Manglende involvering må ses i sammenheng med at man ikke fanget opp den raske teknologiske utviklingen tidlig nok, og at enkelte forslag om å redusere kompleksiteten gjennom å dele opp tiltaket ikke ble tatt til følge.

Komiteen viser til at den norske helsesektoren består av en rekke aktører med stor grad av autonomi. Det er stort behov for å videreutvikle den nasjonale styringsmodellen for e-helse og bruke konsultasjonsordningen aktivt. Komiteen viser til at deltakerne under komiteens høring i saken hadde ulik oppfatning av beslutningsprosessene og -strukturene rundt utredningene av Én innbygger - én journal.

Komiteen viser til at tidligere direktør Bergland i komiteens høring uttalte at:

«Den nasjonale styringsmodellen utviklet seg over tid, og i 2016 fikk vi et e-helsestyre. Det lurte politisk ledelse litt på hva egentlig var. Det vi sa til dem, er at dette er en arena hvor vi kan møte sektoren, ha dialog med alle aktørene, og et sted som departementet kunne bruke som en arena for innspill. Det er ingen tvil om at det skulle være en måte å gjøre styringen fra departementet og politisk ledelse enklere, fordi vi hadde samlet aktørene rundt samme bord.»

Komiteen understreker at i etableringen av felles beslutningsprosesser for IKT-utvikling som omfatter hele sektoren må den statlige myndighetslinjen ligge til grunn. Komiteen mener beslutningsstrukturene må legge gjeldende ansvarsdeling mellom aktørene til grunn og involveringsprosessene må tydeliggjøre forholdet mellom innspill og beslutning.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen har påpekt at måten veikartet ble til på, tyder på at Helse- og omsorgsdepartementet har hatt et ønske om å samle sektorens aktører om en felles retning. Dette har over tid vist seg å ikke være mulig, spesielt ettersom flere av aktørene allerede hadde igangsatt betydelige investeringer og søkt mot egne prosjekter som var bedre tilpasset deres egne behov, slik Riksrevisjonen observerer det. Etter Riksrevisjonens vurdering har aktørene hatt gode argumenter for å gjøre disse valgene, og sektorens organisering legger ikke opp til at det er naturlig for departementet å overstyre dem. Komiteenviser særlig til Riksrevisjonens observasjon om at det heller ikke er gitt at en overstyring ville hatt heldige konsekvenser.

Komiteen viser videre til at Riksrevisjonen mener aktørenes veivalg samtidig kan være uttrykk for at de ikke har hatt tilstrekkelig tillit til at den nasjonale utredningsprosessen har ledet i riktig retning. Riksrevisjonens vurdering er derfor at dagens veikart ikke er et resultat av gjennomtenkt styring og planlegging fra departementets side. Riksrevisjonen mener dette gir en betydelig risiko for at det kan bli utfordrende for departementet og direktoratet å koordinere IT-utviklingen og ivareta helheten i det videre arbeidet slik at målene i Én innbygger – én journal nås.

Komiteen viser også til at Riksrevisjonen mener rollen til nasjonale myndigheter ikke er tydelig definert, og at mekanismene for styring, prioritering og forankring av e-helseutviklingen ikke er effektive nok. Riksrevisjonen mener den nasjonale styringen ikke har ført til økt gjennomføringsevne. Komiteen viser også til at Riksrevisjonen mener at avklaringer knyttet til rollefordeling, finansiering og gode mekanismer rundt prioritering er avgjørende for å sikre god fremdrift. Manglende avklaring på disse områdene har, etter Riksrevisjonens vurdering, ført til at gjennomføringsevnen ikke har økt, noe som særlig skyldes at man ikke har lyktes med å sikre gode finansieringsmodeller. Riksrevisjonen har også pekt på at aktørenes mangel på innflytelse over hvordan samfinansieringsmidlene brukes, har ført til at frivillig samfinansiering ikke har hatt større effekt. Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering av at en grunnleggende forutsetning for samstyring er at aktørene opplever at de oppnår mer sammen enn hver for seg.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Venstre, stiller seg derfor bak Riksrevisjonens vurdering av at det er kritikkverdig at mange aktører i sektoren opplever at de ikke har tilstrekkelig medinnflytelse på nasjonale prioriteringer.

Forsinkelser og mangel på fremdrift

Komiteen viser til at Riksrevisjonen mener flere tiltak og prosjekter som er forutsetninger for å lykkes med Én innbygger – én journal, ikke har hatt høy nok fremdrift. Komiteen viser særlig til Pasientens legemiddelliste, som skulle ha blitt innført allerede i 2018, men som stadig har blitt forsinket. Med tanke på viktigheten av denne, og det betydelige omfanget av pasientskader som skyldes feil bruk av legemidler, vil komiteen også løfte frem Riksrevisjonens alvorlige kritikk av denne forsinkelsen.

Resultat av utredningsarbeidet i perioden 2013–2020 og behovet for restart:

Komiteen viser til at resultatet av utredningsarbeidet var at kvalitetssikringsrapporten av prosjektet Akson den 26. juni 2020 konkluderte med at

«Tiltaket – slik det er beskrevet i SSD – ikke gir tilstrekkelig trygghet for at målene for det valgte konseptet nås og at de identifiserte nyttegevinstene kan realiseres».

Komiteen viser til at Legeforeningen i komitéhøringen uttalte at:

«Det som skjedde i 2015, var at RHF-ene trakk seg ut. De ville ikke være med videre og fikk anledning til å trekke seg ut fra departementet, som de er i styringslinjen til. Det var allerede klart i utredningen som da var foretatt, at en ren kommunal felles journalløsning ikke ville være samfunnsøkonomisk nyttig. Det i seg selv mener vi at burde vært nok til at man fikk en stoppordre og revurderte planene.»

I komitéhøringen kom det fram at prosjektet ikke er avsluttet, men har fått et nytt navn og gjennomføres i form at to programmer: Det ene er felles kommunal journal, som er et samarbeidsprosjekt som KS leder, der staten er med i samarbeidsprosjektet og kommunene er med. Det andre er digital samhandling, som er det viktige navet i all utviklingen som sørger for at informasjonen kan flyte fra primærhelsetjenesten til spesialisthelsetjenesten.

I komitéhøringen beskrev Fagforbundet arbeidet med felles kommunal journal slik:

«Fagforbundet er med i felles kommunal journal-arbeidet, som er overflyttet til KS fra Direktoratet for e-helse. Vi sitter også i prosjektrådet der og er med i undergrupper. Det er felles kommunal journal som er det prosjektet som nå jobber med å virkeliggjøre Aksons tidligere målsettinger. Man jobber med å oppdatere de tentiale styringsdokumentene. Mange av de samme problemstillingene som vi kom borti da vi jobbet med Akson, er nå kommet opp igjen i felles kommunal journal. Her jobbes det både overordnet strategisk og også på et mikronivå, hvor man ser på hvordan man kan oversette forskjellige behandlingsforløp til et digitalt format.»

Komiteen viser til at saksordfører i komitéhøringen viste til at det er brukt 1,2 mrd. kroner i investeringer og utredninger i arbeidet med Én innbygger – én journal og spurte Oslo kommune:

«Kan dere være konkrete på hvilke gevinster deres kommuner nyter godt av i det arbeidet som har blitt gjennomført? Vær konkret.»

Oslo kommune svarte:

«Det er umulig å svare på det spørsmålet, men det som har kommet for vår kommune, er en betydelig læring i hvordan man jobber. Vi hadde ikke kunnet håndtere pandemien sånn som Oslo kommune har gjort, med den profesjonaliteten, hvis vi ikke hadde lært en del gjennom det arbeidet og den kommunikasjonen og dialogen som også er bygd opp i Norsk helsenett for å få det til. Det er en helt klar gevinst som har vært veldig viktig for veldig mange. Vi har på en smidig måte, i en type økosystemtilnærming, brukt samarbeidet med Norsk helsenett til å etablere systemer for pasientoppfølging for å få oversikt over vaksinasjon og dets like. Det er en helt objektiv gevinst på det som går på at teknologien var moden, men at kompetansen til å håndtere det ikke var sterk nok. Utover det er det vanskelig for meg å gi konkrete eksempler, men det er veldig gode spørsmål.»

På spørsmål om hva som er de samfunnsmessige gevinstene av utredningen av En innbygger – en journal så langt, svarte Legeforeningen:

«De store gevinstene knyttes til samhandling. Der får vi gevinster, men dessverre har det tatt unødvendig lang tid fordi en på en måte har parkert en del av samhandlingsarbeidet knyttet til utviklingen av Akson. Men det vi ser utspille seg mellom sykehussektoren og kommunesektoren nå, er dokumentdeling. Det vil si at en sender ikke dokumenter; en legger dem et sted hvor de kan åpnes.

[…]

Vi har antagelig lært mye om hvordan vi ikke skal gjøre ting. Det er nok en hovedkonklusjon. Så har det vært gjort mye arbeid på både helsefaglig standardisering og IKT-messig standardisering.»

Komiteen merker seg at IKT-Norge beskrev samfunnsgevinstene slik:

«Man har brukt 1,2 mrd. kr, så det har jo vært noe samfunnsgevinst, men det tror jeg ikke har vært så veldig mye knyttet til helsetjenesten, det må jeg bare si. Men det er klart, vi har jo lært litt om hva vi ikke skal gjøre.»

Komiteenmerker seg at Fagforbundet beskrev samfunnsgevinstene slik:

«Jeg vil bare slutte meg til det som er sagt om at vi har lært mye av hvordan man ikke skal gjøre ting, og at prosesser må styres på en helt annen måte. For ettertiden får vi håpe at det er en samfunnsmessig gevinst.»

Komiteen merker seg også at KS beskrev samfunnsgevinstene slik:

«KS-ordningen ser på samfunnsøkonomisk gevinst når man er ved sluttpunktet. Men for en kommune er det som er viktig, hvordan dette virker inn på det lokale handlingsrommet man har, altså både kostnader og gevinster som man kan ta ut i driften, og det var det vi opplevde ikke var tydeliggjort. Det er klart at kommuner ikke kan saldere med samfunnsøkonomisk gevinst. Det er statens ansvar å gjøre det; det kan ikke kommunene gjøre. Det er ingen tvil om at når man målbildet for Én innbygger – én journal, er det til stor nytte for samfunnet. Det er det ingen tvil om, så det er sånn sett ikke så rart at man ender opp med at det er positivt, men man skal jo lykkes med å nå ditt også.»

Komiteen viser til at tidligere statsråd Høie uttalte i høringen:

«De største gevinstene av dette arbeidet vil en jo høste i tiden framover.»

Komiteen viser samtidig til at statsråd Kjerkol i høringen beskrev status i arbeidet for å nå målene om En innbygger – en journal slik:

«Det er vel egentlig en restart som er den riktige beskrivelsen, hvor aktørene tenker seg nøye om før man går videre med en gjennomføringsstrategi som er troverdig og realiserbar.

[…]

En restart vil jeg si er den beste beskrivelsen av den prosessen som går nå, hvor KS samler seg og gjør noen viktig avveininger før man går videre med det som kan bli investeringer i nye journalløsninger for kommunesektoren»

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Venstre, registrerer at det i liten grad er dokumentert resultater og samfunnseffekter av utredningsarbeidet og konsulentbruken i perioden 2013–2020 ut over dette.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre peker på at effekten og gevinsten av arbeidet først vil komme og kunne dokumenteres når prosjektet er fullført.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til regjeringens politiske plattform, Hurdalsplattformen. Her kommer det tydelig frem at regjeringen vil gjennomføre et taktskifte i digitaliseringen av offentlig sektor og prioritering av e-helse. Regjeringen vil sørge for at store IKT-prosjekter i offentlig sektor styres på en ny og bedre måte basert på tett involvering av brukere og ansatte, og at digitale løsninger skal understøtte en helhetlig samhandling mellom helsepersonell. Regjeringen ser det som en prioritet å bygge opp kompetanse i egen organisasjon fremfor å kjøpe konsulenttjenester og å sikre innføring av pasientjournaler som gir sømløse overganger mellom primærhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten.

Disse medlemmer vil peke på endringene den nye statsråden har satt i verk etter og med bakgrunn i Riksrevisjonens rapport og Hurdalsplattformen. Disse medlemmer ønsker særlig å trekke frem de fire nasjonale e-helseløsningene, arbeidet med Nasjonalt Helsenett, tydeligere budsjett- og rolleansvar, samt føringer knyttet til bruk av konsulenter.

Det vises til at statsråden under høringen sa følgende:

«Jeg og regjeringen er opptatt av at vi skal bruke de samlede ressursene på e-helseområdet på en best mulig og mest mulig effektiv måte. Vi skal legge til rette for en mer stegvis utvikling på e-helsefeltet og i større grad bygge på eksisterende nasjonale e-helseløsninger. Vi skal støtte kommunesektorens viktige arbeid med bedre journalløsninger og legge vekt på å realisere gevinster underveis. Når det gjelder konsulentbruk, er jeg særlig opptatt av at vi i større grad må bygge digital kjernekompetanse i offentlig sektor og redusere bruk av eksterne konsulenter i det nasjonale arbeidet.»

Statsråden sa videre:

«[…] videreutvikle de nasjonale e-helseløsningene og legge til rette for pasientjournalsystemene som gir mer sømløse overganger mellom primær- og spesialisthelsetjenesten».

Disse medlemmer merker seg at statsråden understreket at regjeringen vil fullføre innføringen av kjernejournal i kommunen og prioritere arbeidet med pasientens legemiddelliste. Disse medlemmer viser også til at regjeringen fra 1. januar har endret ansvarsdelingen mellom Direktoratet for e-helse og Norsk helsenett, der Norsk helsenett har fått et tydeligere ansvar som leverandør av digitale løsninger til sektoren. Disse medlemmer merker seg også at statsråden vil videreutvikle styringsmodellen, og at arbeidet med dette pågår.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Rødt merker seg også utviklingen knyttet til bruk av konsulenter i Direktoratet for e-helse.

Det vises til at e-helsedirektøren sa følgende om dette under høringen:

«Men vi får klare signaler nå i Hurdalsplattformen om at konsulentbruken skal ned. Det er også klare krav om det i tildelingsbrevet vårt. I 2020 hadde vi en konsulentandel på 29 pst, og vi var nede på 23 pst. i 2021. Vi har planer om, hvis vi klarer å ansette dem vi har planlagt, i 2022 å komme ned på 15 pst. Per februar er vi på 16 pst. Vi har ikke fått kritikk for omfanget av konsulentbruken, men nå er det tydelige signaler fra sittende regjering.»

Disse medlemmer merker seg utviklingen og mener det er positivt at direktoratet har større fokus på å bygge og beholde kompetanse i egen virksomhet i tråd med Hurdalsplattformen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til det Christian Danielsen i Fagforbundet sa under komiteens høring i saken:

«Mange av de samme problemstillingene som vi kom borti da vi jobbet med Akson, er nå kommet opp igjen i felles kommunal journal.»

Disse medlemmer vil fremheve viktigheten av arbeidet med felles kommunal journal (FKJ) for å få realisert målbildet i Én innbygger – én journal. Målet er pasientjournaler som gir sømløse overganger mellom primærhelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. Disse medlemmer merker seg at KS har ønsket mer statlig hjelp over tid for å utvikle løsningen. Disse medlemmer merker seg at regjeringen har bedt Norsk helsenett bistå i arbeidet gjennom å være en strategisk partner i det pågående konkretiseringsarbeidet. Samarbeidet vil gi prosjektet mer kompetanse og kapasitet slik at FKJ kan understøtte arbeidshverdagen og bidrar til å øke kvalitet og pasientsikkerhet. Disse medlemmene mener det er viktig å ta lærdom av Akson-prosjektet og vil understreke viktigheten av en trinnvis utvikling og realisering av sammenhengende e-helseløsninger. Tidkrevende interne prosesser og ordrike rapporter må erstattes med effektive beslutninger og målrettet innføring av løsninger som tar utgangspunkt i organisasjonsmessige forutsetninger ved innføring av IKT.

Sak 2: Anskaffelser av konsulenttjenester i Direktoratet for e-helse

Anskaffelsesregelverket:

Komiteen viser til at anskaffelsesregelverket stiller krav til virksomhetene om å sikre konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet i anskaffelsesprosessen. Komiteen vil understreke at anskaffelsesregelverket skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser og bidra til at det offentlige opptrer med integritet, og dermed styrke tilliten til forvaltningen og bruken av offentlige midler.

Komiteen viser til at Direktoratet for e-helse siden opprettelsen har hatt en strategi om å bruke konsulenttjenester, og at de i perioden 2016 til 2020 brukte 1,2 mrd. kroner på konsulenttjenester.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen fant grunnlag for sterk kritikk. Riksrevisjonen fant omfattende og gjennomgående feil og mangler ved anskaffelsene. Komiteen merker seg at Riksrevisjonen mener direktoratet er avhengig av enkeltkonsulenter og -leverandører for å utføre samfunnsoppdraget, og videre at summen av feil og mangler svekker tilliten til at direktoratet bruker felleskapets midler på en god måte.

Komiteen merker seg at Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at Direktoratet for e-helse

• har brutt anskaffelsesregelverket i flere kjøp av IT-konsulenttjenester

• ikke har tilstrekkelig kostnadskontroll med kontraktene

• ikke har iverksatt tilstrekkelige tiltak for å redusere avhengigheten av enkeltkonsulenter og –leverandører.

Komiteen stiller seg bak kritikken fra Riksrevisjonen.

Konsulentbruk, konsulentutgifter og konsulentenes rolle:

Komiteen viser til at Direktoratet for e-helse har ønsket å innhente nødvendig kompetanse med formål om å overføre kunnskapen til egne ansatte.

Komiteen merker seg at Bergland sa følgende i høringen:

«Det må jeg bare si, og jeg kan gjenta at det var en veldig sterk oppfatning hos oss i flere år at vi jobber tett sammen, det skal ikke være et a-lag og et b-lag, det skal være kompetanseoverføring i det daglige hver dag, vi skal sitte sammen.»

Komiteen forstår dette som et uttrykk for at man gjorde grep for å sikre en kompetanseoverføring. Dette ble også understreket av partner i PwC, Are Muri, som uttalte:

«…vi var oppriktig interessert i at det kom egne medarbeidere inn i arbeidet, og var opptatt av å overføre den kompetansen vi hadde.»

Samtidig vil komiteen vise til at Riksrevisjonen påpeker at direktoratet ikke har tilrettelagt for en systematisk overføring av kompetanse fra konsulenter til ansatte, og at direktoratet først i 2021 har vedtatt retningslinjer for konsulentbruk som omtaler kompetanseoverføring.

Komiteen har forståelse for at det er gjort valg i utviklingen av direktoratet og i bruken av konsulenter som har hatt som intensjon å integrere og bidra til kompetanseoverføring. Under høringen ble det av flere løftet frem at direktoratet hadde en praksis hvor konsulentene ikke tydelig presenterte seg som konsulenter og innleide. Komiteen merker seg at Muri uttalte følgende i høringen:

«Den gangen i Direktoratet for e-helse var praksisen at en ikke skulle presentere seg som konsulent eller innleid konsulent, eller si hvor en kom fra – med mindre en fikk et direkte spørsmål, selvfølgelig.»

Bergland bekreftet denne praksisen under høringen, og la til:

«Nå har jo det endret seg – jeg har også endret oppfatning. Men det var rett og slett et poeng å få fram at her står vi sammen, vi er i samme båt, vi har ikke noe a-lag og b-lag. Vi skulle lære av hverandre. Det var ikke bare vi som skulle lære av konsulentene. Vi driver også en form for leverandørutvikling – når eksternt innleide private aktører er inne i offentlig sektor, får de med seg verdifull kompetanse ut. Så det var ideen. Den var ikke så god, kanskje, så etter hvert – særlig høsten 2020 – ble det veldig eksplisitt skrevet «innleid» etter navnet i e-poster, og det ble også gjort veldig tydelig i møte med ulike aktører.»

Under komiteens høring i saken kom det også frem at Fagforbundet, IKT-Norge og Legeforeningen erfarte at innleide konsulenter ikke presenterte seg som innleid, men tvert imot opptrådte som en del av forvaltningen.

Komiteen vil understreke at det en forutsetning med en klar og tydelig forståelse av hvem som er statsansatt og hvem som er innleid, for å skille mellom statlig myndighetsutøvelse og tjenesteleveranse i det offentlige. Komiteen ser alvorlig på at direktøren i liten grad har lagt dette til grunn i styringen av konsulentenes arbeid i direktoratet, og vurderer det som kritikkverdig at direktøren først endret praksis etter offentlig kritikk. I komitéhøringen uttalte Bergland:

«Det er på grunn av kritikk, på grunn av tilbakemeldinger om at man ønsker å vite hvem som er ansatt, og hvem som er innleid. Men den kritikken kom ganske sent. Jeg kan ikke huske at det egentlig var et tydelig budskap fra noen før det begynte å bli avisoppslag og slikt. Det har også vært ulik praksis hos ulike virksomheter: Noen har hatt det ene perspektivet og andre det andre. Men jeg tenker at det er fornuftig sånn som det er nå, å få fram hvem som er innleid.»

Komiteen viser til Riksrevisjonens funn om at direktoratet ikke stilte tilstrekkelige krav når det gjaldt konsulentenes etiske adferd. Konsulenter som hadde lederroller i prosjekt eller program i direktoratet, underskrev kontrakter på vegne av leverandøren. Dette er, etter komiteens og Riksrevisjonens syn, en uheldig praksis som kan svekke tilliten til at anskaffelsen er foretatt på en samfunnstjenlig måte. Det gjelder særlig når konsulenten har en personlig økonomisk fordel, slik en partner i et konsulentselskap har. Videre vil komiteen understreke at det er viktig for tilliten til forvaltningen, både internt og eksternt, at innleide konsulenter ikke forveksles med statsansatte.

Komiteen viser videre til at konsulenten fra PwC hadde rollen som prosjektleder fra 2013 til 2020, noe som i henhold til konsulenten selv var godt over snittet i PwC-sammenheng. Selv om det ikke er grunn til å stille spørsmål ved prosjektlederens kompetanse, mener komiteen det er grunn til å stille seg bak Berglands vurdering av at direktoratet kanskje burde anstrengt seg mer for å finne en som kunne tatt hele eller deler av prosjektlederansvaret i løpet av åtte år

Komiteen viser til at Bergland under høringen uttalte følgende:

«Hvis dere lurer på om jeg i ettertid tenker at det var fornuftig, ser jeg at det er gjenstand for kritikk. Det kan jeg forstå. Vi burde kanskje anstrengt oss nok en gang for å finne en som i alle fall kunne jobbe side om side og tatt det overordnede prosjektlederansvaret. Men i disse årene fikk vi egentlig ikke noen signaler annet enn at han hadde tillit og gjorde en god jobb. Da jeg tenkte på å erstatte eller supplere, var det mer fordi vi skulle ha kontinuitet – det var ikke noen innspill fra noen om at det ikke innga tillit.»

Komiteen viser til at Riksrevisjonen mener bevissthet om risikoen for å bli avhengig av enkeltkonsulenters kompetanse er særlig viktig i slike tilfeller som dette. Riksrevisjonen understreker at direktoratet ikke har dokumentert at de har vurdert risikoen for å bli avhengige av enkeltkonsulenter i sentrale roller.

Departementets og direktoratets ansvar:

Komiteen viser til at Direktoratet for e-helse hadde etablert en internrevisjon. Komiteen merker seg at under høringen sa Bergland følgende:

«Vi ba ikke internrevisjonen se på konsulentbruk, de så på andre ting – informasjonssikkerhet. Det er noe av det jeg har tenkt på i ettertid, at med den høye konsulentbruken burde man kanskje hatt en runde rundt konsulentbruk og sett på om det var noe vi burde ha gjort annerledes.»

Komiteen deler vurderingen av at når direktoratet brukte så store midler på å anskaffe tjenester, så burde det også benyttet de interne kontrollmekanismene til å se på om anskaffelsene var i tråd med regelverket, eller om noe burde vært gjort annerledes.

Komiteen merker seg at Bergland uttalte videre:

«Vi sjekket selv også, så de funnene Riksrevisjonen har gjort, har ikke departementet visst om før de fikk rapporten. Det er jo det man har Riksrevisjonen for.»

Komiteen viser til at tidligere statsråd Høie uttalte følgende i komiteens høring i saken:

«Det som er spørsmålet her, er hvor mange ulike kontrollfunksjoner man skal ha mot offentlig virksomhet. Riksrevisjonen er en av de viktigste vi har, som avdekker nettopp denne typen ting. Det er også internkontrollsystemer i de ulike virksomhetene, osv. Så vi har mange ulike virkemidler for å avdekke det hvis det skjer lovbrudd.»

Komiteen understreker at det er den enkelte virksomhets ansvar å ha systemer og rutiner for intern kontroll for å utøve forvaltningsmyndighet og utføre sine oppgaver på forsvarlig måte. Et overordnet departement skal ivareta at et underliggende direktorat har slik internkontroll. Riksrevisjonen er et virkemiddel i Stortingets kontroll med regjering og forvaltning, jf. Innst. 392 S (2020–2021). Komiteen viser til at det i Direktoratet for e-helses redegjørelse for bruk av konsulenttjenester av 17. august 2020 er gjort en beskrivelse av direktoratets rutiner i sammenheng med anskaffelser, ikke en gjennomgang av praktiseringen av disse rutinene. Komiteen understreker at kravene til virksomhetens interne kontroll omfatter rutiner slik de praktiseres.

Statsrådens svar

Komiteen viser til at tidligere statsråd Høie skriver at Riksrevisjonens konklusjoner viser at det er utfordrende med helhetlig e-helseutvikling i en sektor med mange aktører med selvstendig ansvar.

Komiteen merker seg at den tidligere statsråden er enig med Riksrevisjonen i at det er alvorlig at legemiddellisten er blitt forsinket. Ifølge statsråden har arbeidet tatt lengre tid enn planlagt, kompleksiteten har vist seg å være langt større enn forutsatt, og arbeidet har ikke vært godt nok organisert. Den tidligere statsråden skriver videre at Direktoratet for e-helse ikke har hatt gode nok rutiner og praksis for anskaffelsene og bruk av konsulenter.

Komiteen merker seg samtidig at den tidligere statsråden er uenig i Riksrevisjonens konklusjon om at Helse- og omsorgsdepartementet ikke har ivaretatt sitt ansvar for oppfølging, kvalitetssikring og rapportering av arbeidet med Én innbygger – én journal på en god måte.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre viser til at tidligere statsråd Bent Høie er uenig i Riksrevisjonens konklusjon om at Helse- og omsorgsdepartementet ikke har ivaretatt sitt ansvar for oppfølging, kvalitetssikring og rapportering av arbeidet med Én innbygger – én journal på en god måte. Statsråden fremhever at arbeidet med Akson har vært kvalitetssikret i tråd med statens prosjektmodell for store statlige investeringsprosjekter (KS1 og KS2), og at arbeidet har vært gjenstand for flere faser med tilhørende beslutningspunkter. Disse medlemmer viser videre til at statsråden mener at departementets rapportering har gjenspeilet fasene i utredningene. Både risiko og samfunnsøkonomiske beregninger ble kommunisert til Stortinget i Prop. 1 S (2020–2021) etter at KS2 var gjennomført.

Disse medlemmer registrerer at Riksrevisjonen peker på at Direktoratet for e-helse gjorde en aktiv nedprioritering av samhandlingsløsningen i forprosjektet for Akson. Tidligere statsråd Høie mener at samhandlingsfunksjonalitet har vært høyt prioritert gjennom hele arbeidet. Statsråden viser til at det i arbeidet er lagt til grunn en stegvis tilnærming for å realisere målene for samhandling i helse- og omsorgssektoren, og at en stegvis tilnærming er valgt for å redusere risiko og kompleksitet. Disse medlemmer peker på at statsråden fremhever at konseptvalget ble vurdert i to omganger av ekstern kvalitetssikrer, som opprettholdt anbefalingen om konseptet som ble valgt. Konseptvalget ble gjort ut fra en totalvurdering av både måloppnåelse, lønnsomhet for samfunnet og arkitektur.

Disse medlemmer viser videre til at tidligere statsråd Høie understreker at det har vært en bred forankring og medvirkning fra sektoren i arbeidet med Én innbygger – én journal, at en sektorsammensatt styringsgruppe for arbeidet stilte seg bak det anbefalte konseptet i 2018, og at den eksterne kvalitetssikreren påpekte at det har vært en bred involvering.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Venstre, støtter Riksrevisjonens konklusjon og kritikk og deler ikke den tidligere statsrådens syn.

Anbefalinger

Komiteen merker seg at Riksrevisjonen anbefaler at:

• Helse- og omsorgsdepartementet innretter sin overordnede styring og oppfølging slik at Direktoratet for e-helse gjennomfører sine oppgaver på en måte som er tilpasset områdets vesentlighet, kompleksitet og risiko.

• Helse- og omsorgsdepartementet og Direktoratet for e-helse:

  • sørger for koordinering av IT-utviklingen, slik at helheten og sammenhengen mellom sektorens journalløsninger blir ivaretatt i det videre arbeidet

  • sikrer bedre involvering og medinnflytelse fra aktørene i sektoren, blant annet ved å:

    • videreutvikle nasjonal styringsmodell

    • bruke høringsinstituttet mer aktivt

    • i større grad involverer forsknings- og fagmiljøer i videre utredningsprosesser, slik at man får et best mulig beslutningsgrunnlag

    • videreutvikler og avklarer rollefordelingen mellom nasjonale myndigheter og resten av helse- og omsorgssektoren, inklusiv privat sektor

    • viderefører arbeidet med nye mekanismer for prioritering og samfinansiering, og sikrer aktørene medinnflytelse i denne prosessen

    • sørger for at felles grunnmur og nasjonale e-helseløsninger videreutvikles i tråd med sektorens behov

• Helse- og omsorgsdepartementet:

  • innretter oppfølgingen av Direktoratet for e-helse slik at direktoratet gjennomfører sine anskaffelser i henhold til anskaffelses- og økonomiregelverket

• Direktoratet for e-helse innretter anskaffelsespraksisen slik at:

  • anskaffelseslovens prinsipper om konkurranse og likebehandling ivaretas

  • kravene til sporbarhet og etterprøvbarhet følges

  • de har kontroll med kostnadene i de enkelte anskaffelsene

  • de unngår avhengighet til enkeltkonsulenter og enkeltleverandører.

Komiteen stiller seg bak anbefalingene for å nå målsettingene i Én innbygger – én journal.

Avslutning

Komiteen viser til at digital utvikling, både innenfor helse og andre sektorer, er en viktig oppgave for forvaltningen i tiden fremover. Komiteen vil understreke den betydningen det har å dra læring fra tidligere arbeid. Riksrevisjonens rapport er et viktig bidrag til slik læring. Selv om teknologien vil være i rask utvikling fremover, og den teknologiske lærdommen derfor ikke nødvendigvis er overførbar, er de metodiske erfaringene viktige å ta med seg videre.

Komiteen viser til at Stortinget ved behandlingen av Innst. 67 S (2014–2015) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens undersøkelse om elektronisk meldingsutveksling i helse- og omsorgssektoren, fattet følgende vedtak den 16. desember 2014:

«Stortinget ber regjeringen på egnet måte redegjøre for hvordan regjeringen vil løse de ikt-utfordringene i helsevesenet som denne innstillingen viser, jf. Innst. 67 S (2014–2015).»

Helse- og omsorgsdepartementet beskrev oppfølgingen av vedtaket i Prop. 1 S (2015–2016) slik:

«Den nasjonale styringen av IKT i helsesektoren skal styrkes for å sikre økt gjennomføringskraft. Det etableres fra 1. januar 2016 et direktorat for e-helse. Direktoratet skal ha ansvar for styring, gjennomføring og forvaltning av nasjonale IKT-prosjekter. Helsedirektoratet har fått i oppdrag å sørge for etablering av det nye direktoratet, som etableres med utgangspunkt i e-helsedivisjonen i Helsedirektoratet.

Helsedirektoratet har fått i oppdrag, i samarbeid med sektorens aktører, å utrede framtidens helseinformasjonsystem. Utredningen er en oppfølging av Meld. St. 9 (2012–2013) Én innbygger – én journal.»

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Venstre, kan ikke se at de samfunnsmessige gevinstene ved opprettelsen av Direktoratet for e-helse så langt er realisert, og gjentar bekymringen fra Innst. 67 S (2014–2015) om at staten i utilstrekkelig grad er i stand til å realisere de samfunnsmessige gevinstene gjennom planmessig og koordinert innføring av IKT. Mangel på beslutninger, fraværet av evne til å gjennomføre felles og obligatoriske løsninger, mangelfull forståelse for organisasjonsmessige forutsetninger ved innføring av ny teknologi, er medvirkende årsaker til at mulighetene som tilgjengelig teknologi gir, ikke utnyttes i tilfredsstillende grad.

Komiteen ber Riksrevisjonen følge arbeidet med å nå målene i Én innbygger – én journal videre.