Krav om at hver private barnehage skal være et selvstendig rettssubjekt

Komiteen viser til forslaget i proposisjonen om å innføre krav om at hver barnehage skal være organisert som selvstendig rettssubjekt, med egne fullstendige regnskap.

Komiteen understreker betydningen av at befolkningen har tillit til at offentlig tilskudd brukes i tråd med formålet det bevilges til.

Komiteen viser til at proposisjonen foreslår at de minste barnehagene skjermes fra kravet om å være eget rettssubjekt. Dette innebærer at kravet derfor ikke skal gjelde for barnehageeiere som eier ordinære barnehager med til sammen færre enn 30 barn, familiebarnehager med til sammen færre enn 10 barn eller én åpen barnehage.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, støtter regjeringens forslag om å innføre krav om at hver private barnehage må organiseres som et selvstendig rettssubjekt.

Flertallet viser til høringsinnspill fra LO som understreker at unntakene i § 7 a og § 23 a ikke bør åpne for en omgåelse ved å splitte eksisterende barnehager opp i mindre enheter på mindre enn tretti barn, for derved å unngå plikten til å være organisert som selvstendig rettssubjekt. Flertallet viser til at dette er i samsvar med den forståelsen regjeringen har lagt til grunn for unntaksbestemmelsen. Flertallet mener dette bør presiseres i veiledningen av bestemmelsen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet støtter regjeringens forslag til unntakshjemler i bestemmelsene om krav om eget rettssubjekt, krav om samlet barnehageanlegg og forbud om annen virksomhet.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

Ǥ 7 a tredje ledd skal lyde:

Første ledd gjelder ikke for barnehageeiere som alene, sammen med nærstående eller selskap i samme konsern eier

• a. ordinære barnehager med til sammen færre enn tretti barn,

• b. familiebarnehager med til sammen færre enn ti barn, eller

• c. én åpen barnehage.»

Ǥ 7 b andre ledd skal lyde:

Første ledd gjelder ikke for familiebarnehager og barnehageeiere som alene, sammen med nærstående eller selskap i samme konsern eier ordinære barnehager med til sammen færre enn tretti barn eller én åpen barnehage.»

Ǥ 23 a tredje ledd skal lyde:

Første og andre ledd gjelder ikke for barnehageeiere som alene, sammen med nærstående eller selskap i samme konsern eier

• a. ordinære barnehager med til sammen færre enn tretti barn,

• b. familiebarnehager med til sammen færre enn ti barn, eller

• c. én åpen barnehage.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre mener det er behov for mer åpenhet og transparens for alle private barnehager. Dette er viktig for at tilsynsmyndigheten skal kunne føre tilsyn med at offentlig tilskudd og foreldrebetaling blir brukt i tråd med regelverket. For private aktører som organiserer mer enn én godkjent barnehage i samme rettssubjekt, er det i tillegg et behov for å skape et tilstrekkelig tydelig økonomisk skille mellom de enkelte godkjente barnehagene i rettssubjektet.

Disse medlemmer viser til at Velferdstjenesteutvalget i sin utredning vektla at det er viktig med god og tilstrekkelig regnskapsinformasjon for å skape transparens om barnehagenes virksomhet, og at det er med på å skape tillit i befolkningen. Disse medlemmer er enig i Velferdstjenesteutvalgets vurdering.

Disse medlemmer mener at dagens krav til regnskap, dokumentasjon og rapportering kan tydeliggjøres for at tilsynsmyndigheten på en best mulig måte kan vurdere om barnehagene oppfyller kravene til bruk av offentlig tilskudd og foreldrebetaling. Regnskapet kan også gjøres mer transparent, sett opp mot det ordinære regnskapet til den juridiske enheten, dersom den juridiske enheten driver flere barnehager. Rapporteringen er heller ikke enkelt tilgjengelig for allmennheten.

Disse medlemmer peker videre på at høringsinnspillene fra sektoren viser en bred forståelse, og et delt ønske, om mer transparens, åpenhet og mulighet for tilstrekkelig tilsyn av økonomien i barnehagesektoren. Det er viktig at denne reguleringen sikrer at dette skjer på en effektiv og hensiktsmessig måte som gir god måloppnåelse, lite byråkrati og ikke trekker midler unødig vekk fra tilbudet til barna.

Disse medlemmer viser til Kunnskapsdepartementets høringsnotat av 2. juli 2021, der det heter:

«Krav om regnskapsmessig skille er ikke en juridisk eller regnskapsmessig definert standard. Alternativet gir derfor en fleksibilitet med hensyn til hvilke krav som skal stilles. Departementets forslag til regulering av de private barnehagene i økonomiforskriften er utformet med tanke på å ivareta de behovene tilsynsmyndighetene har for å skille mellom de ulike enhetene. Alternativet innebærer at den store andelen private barnehager som er organisert i samme rettssubjekt, fortsatt kan være det, og dermed beholde de stordriftsfordelene dette innebærer. Det vil i tillegg innebære lavere administrative kostnader for barnehagene. Etter en konkret helhetsvurdering, mener departementet dette alternativet derfor er best egnet til å regulere den private barnehagesektoren.»

Disse medlemmer mener at krav om regnskapsmessig skille gir den beste fleksibiliteten med hensyn til hvilke krav som skal stilles, og at dette alternativet derfor er best egnet til å regulere den private barnehagesektoren.

På bakgrunn av dette fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen innføre krav om regnskapsmessig skille for alle private barnehager, med ikrafttredelse 1. januar 2023.»

Disse medlemmer merker seg at det er flertall for å innføre et krav om selvstendig rettssubjekt, og disse medlemmer vil sekundært støtte unntakene for barnehageeiere som enten alene, sammen med nærstående eller selskap i samme konsern eier ordinære barnehager med til sammen færre enn 30 barn, familiebarnehager med til sammen færre enn 10 barn eller én åpen barnehage, det vil si § 7 a tredje ledd, § 7 b andre ledd og § 23 a tredje ledd.

Disse medlemmer viser til regjeringens forslag om at krav om selvstendig rettssubjekt skal tre i kraft fra 1. januar 2023. Disse medlemmer er opptatt av at drøftingsplikten med de ansatte kan ivaretas på en god måte samt at sektoren får tilstrekkelig tid på omorganiseringen slik at ressurser ikke omdisponeres og kvaliteten i tilbudet til barna blir lidende.

Disse medlemmer viser til at det er flertall for å innføre et krav om selvstendig rettssubjekt, og fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at krav om at alle barnehager skal organiseres som selvstendig rettssubjekt, trer i kraft 1. januar 2024.»

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener unntaksreglene som foreslås i proposisjonen, er for omfattende (gjelder ca. 27 pst. av de private barnehagene), og viser til KS sitt høringssvar, som påpeker at barnehagens størrelse ikke er avgjørende for risiko for brudd på kravene til bruk av tilskudd. Dette medlem viser til at i høringsnotatet datert 26. april 2019, Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (ny regulering av private barnehager), foreslo departementet at unntaket bare skulle gjelde ordinære barnehager med til sammen færre enn tjue barn. Det samme gjelder Storberget-utvalgets forslag. Dette medlem merker seg at mens 70 pst. av de enkeltstående barnehagene allerede er organisert som selvstendig rettssubjekt, gjelder det kun 30 pst. av barnehagekjedene.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende lovforslag:

Ǥ 7 a tredje ledd skal lyde:

Første ledd gjelder ikke for barnehageeiere som alene, sammen med nærstående eller selskap i samme konsern til sammen eier

• a. ordinære barnehager med til sammen færre enn tjue barn,

• b. familiebarnehager med til sammen færre enn ti barn, eller

• c. én åpen barnehage.»

Ǥ 7 b andre ledd skal lyde:

Første ledd gjelder ikke for familiebarnehager og barnehageeiere som alene, sammen med nærstående eller selskap i samme konsern til sammen eier ordinære barnehager med til sammen færre enn tjue barn eller én åpen barnehage.»

Ǥ 23 a tredje ledd skal lyde:

Første og andre ledd gjelder ikke for barnehageeiere som alene, sammen med nærstående eller selskap i samme konsern til sammen eier

• a. ordinære barnehager med til sammen færre enn tjue barn,

• b. familiebarnehager med til sammen færre enn ti barn, eller

• c. én åpen barnehage.»

Komiteens medlem fra Rødt understreker viktigheten av å stille krav om eget rettssubjekt med forbud mot å drive annen virksomhet i samme rettssubjekt. Dette medlem viser til Storberget-utvalgets anbefalinger og mener i likhet med flertallet i utvalget at det ikke bør gis unntak for annen virksomhet med tilknytning til barnehagedriften, da fordelene ved et slikt unntak ikke anses å være store, og at en unntaksadgang vil kunne svekke de positive effektene av hovedregelen og generere økte utgifter til kontroll for tilsynsmyndigheten.

Dette medlem viser til forarbeidene, som sier at eventuelt tillatt sidevirksomhet med nær tilknytning til barnehagevirksomheten skal være selvfinansierende.

Dette medlem mener i likhet med flertallet i Storberget-utvalget at det for barnehager som i dag er organisert som enkeltpersonforetak, bør gis unntak for kravet om å organisere barnehagevirksomheten som eget rettssubjekt. Dette medlem understreker imidlertid at et slikt unntak bør være snevert, og viser til dagens regelverk og unntaket fra revisjonsplikt.

Dette medlem mener i likhet med flertallet i Storberget-utvalget at ved innføring av krav om eget rettssubjekt er det kritisk å innføre overgangsordninger som sperrer for transaksjoner som kan redusere selskapenes verdier opparbeidet gjennom barnehagevirksomheten, i forkant av de nye reglene.

Dette medlem mener i likhet med flertallet i Storberget-utvalget at det kun er krav om at alle barnehager skal være organisert som eget rettssubjekt med forbud mot å drive annen virksomhet i samme rettssubjekt, som vil imøtekomme krav til innsyn og demokratisk kontroll. Dette medlem mener at dette skal sikre at fellesskapets midler benyttes i henhold til barnehageloven § 23. Dette medlem vil legge til at det offentlige årlig overfører om lag 22 mrd. kroner til private barnehager. Det er et paradoks at innsynsmulighetene i økonomien til foretakene som mottar dette tilskuddet, er så vidt svakt, og mye svakere enn innsynet i kommunenes egen økonomi. Dette medlem mener i likhet med flertallet i Storberget-utvalget at det at forslaget om eget rettssubjekt gir økte kostnader for private barnehager, derfor ikke er et argument mot å innføre det. Men det kan være et argument for økt bruk av ideelle aktører hvor det offentliges styringskostnader er lavere.

Dette medlem merker seg at departementet vil vurdere om det også skal innføres krav om eget rettssubjekt for mindre barnehager, og komme tilbake til dette i forbindelse med endringer i finansieringssystemet. Dette medlem merker seg at departementet ønsker et regelverk og et finansieringssystem som gjelder alle private barnehager, og som kan stå seg over tid og som fanger opp både de endringene som har skjedd i sektoren de siste tiårene, og som kan løse de utfordringene som er dokumentert. Dette medlem foreslår at kravene om selvstendig rettssubjekt, forbud mot annen virksomhet og krav om lokasjon skal gjelde alle barnehager, og at dette skal følges av evaluering og utredning.

Dette medlem ber derfor regjeringen komme tilbake til Stortinget med videre utredning og evaluering. Dette medlem støtter ikke de unntakshjemlene regjeringen har foreslått, og vil stemme imot lovforslaget § 7 a tredje ledd, § 7 b andre ledd og § 23 a tredje ledd.

Dette medlem viser til at departementets foreslåtte endringer i barnehageloven for plikt til å være organisert som eget rettssubjekt (§ 7 a), krav til samlet barnehageanlegg (§ 7 b) og forbud mot annen virksomhet (§ 23 a) ikke skal gjelde for barnehageeiere som alene, sammen med nærstående eller selskap i samme konsern eier ordinære barnehager med til sammen færre enn 30 barn.

Dette medlem viser til at slik unntaket nå er formulert i det foreliggende forslag § 7 a tredje ledd, § 7 b andre ledd og § 23 a tredje ledd, kan det forstås som å åpne for at barnehageeier (og nærstående/selskap i samme konsern) kan omgå plikten til å være organisert som eget rettssubjekt mv. gjennom å splitte opp eksisterende barnehager. Én og samme barnehageeier vil dermed kunne eie flere barnehager hvor hver barnehage har under 30 barn.

Dette medlem mener derfor det er nødvendig å presisere i lovbestemmelsen at oppsplitting av eksisterende barnehager til enheter på mindre enn 30 barn ikke gjør at en kommer inn under unntaket så lenge det er samme eier/nærstående/konsern som eier de ulike barnehagene. Ved å føye til «til sammen» i ny lovtekst § 7 a tredje ledd, § 7 b andre ledd og § 23 a tredje ledd unngår man at eiere splitter eksisterende barnehager opp i mindre enheter for å omgå lovbestemmelsene. Dette medlem viser til forslaget til lovbestemmelser fra komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti, som dette medlem vil støtte subsidiært.

Krav om at barnehagens lokaler og utearealer skal være samlet

Komiteen viser til at forslaget om krav til at barnehagens lokaler og utearealer skal være samlet, er foreslått å gjelde for både kommunale og private barnehager.

Komiteen viser til at det foreslås at det skal kunne gis unntak når særlige hensyn tilsier at barnehagen er på ulike steder, og at kommunen må vurdere slike saker konkret for hver barnehage som ikke har lokaler og uteområder samlet. Komiteen understreker at departementets gjennomgang av hva som kan være slike særlige hensyn, ikke er ment å være en fullstendig beskrivelse.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre viser videre til at forslaget om krav til at barnehagens lokaler og utearealer skal være samlet, spiller en rolle uavhengig av om man går inn for at hver barnehage skal være et selvstendig rettssubjekt eller ikke. Dette utdypes av departementet under punkt 4.5.1 i proposisjonen:

«Videre bør kravene som barnehageloven stiller til barnehagen, slik som for eksempel kravene til grunnbemanning og pedagogisk bemanning, gjelde for den enkelte enheten, og ikke samlet for flere avdelinger som er lokaliser på ulike steder.»

Disse medlemmer mener at det er riktig at krav av denne typen gjelder den enkelte barnehageenheten, og støtter derfor forslaget om krav til at barnehagens lokaler og utearealer skal være samlet. Disse medlemmer mener likevel at barnehagene bør få noe lengre tid til å oppfylle kravet.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at krav om at barnehagens lokaler og utearealer skal være samlet, trer i kraft 1. januar 2024.»

Forbud mot å drive annen virksomhet i rettssubjektet som driver godkjent barnehagevirksomhet

Komiteen viser til proposisjonens forslag om å innføre forbud mot å drive annen virksomhet i samme rettssubjekt som barnehagedriften. Komiteen merker seg at forslaget begrunnes med muligheten for å føre tilsyn med at offentlig tilskudd og foreldrebetaling går til barnehagedrift, og ikke subsidierer annen virksomhet. Komiteen viser til at privatskoleloven har tilsvarende krav til private skoler.

Forbud mot å ta opp lån på andre måter enn i finansforetak

Komiteen viser til proposisjonens forslag om forbud mot å ta opp lån på andre måter enn i finansforetak. Komiteen merker seg følgende begrunnelse i proposisjonen:

«Kravet bidrar til bedre innsyn i de private barnehagenes finansiering, ved at låneformålet og betjeningsevnen alltid vurderes av en ekstern instans og at kreditoren alltid vil være kjent for myndighetene.»

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre ønsker ikke å svekke barnehagenes muligheter til gunstig finansiering. Mulighetene til å låne penger fra morselskapet for en kortere eller lengre tid, på bedre betingelser enn barnehagen kan få i private banker, er gunstig for barnehagens muligheter for å gi et best mulig tilbud til barna og å hindre at offentlige tilskudd går til finansinstitusjoner.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre vil understreke at konserninterne lån ikke skal brukes til å hente ut offentlige tilskudd til eierne. Disse medlemmer vil derfor be regjeringen innføre begrensninger på konserninterne lånerenter, slik at morselskapet ikke kan hente ut en høyere rente enn Kommunalbankens rente til kommunene for tilsvarende lån.

På bakgrunn av dette fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til begrensninger på konserninterne lånerenter i barnehagesektoren.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt støtter at det lovfestes et forbud mot å ta opp lån på andre måter enn i finansforetak, men mener dette også må omfatte eksisterende låneavtaler. Dette mente også i alt 15 høringsinstanser da forslaget var på høring i 2019, jf. høring om Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (ny regulering av private barnehager) 26. april 2019, deriblant Utdanningsforbundet og KS. Disse medlemmer viser til at KS vurderer at en rimelig overgangsperiode kan være to år.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede hvordan private barnehagers eksisterende låneavtaler kan omfattes av forbud mot å ta opp lån på andre måter enn i finansforetak, og komme tilbake til Stortinget med forslag i forbindelse med de varslede endringene i finansiering og styring av private barnehager våren 2023.»

Meldeplikt ved nedleggelse, eierskifte og andre organisatoriske endringer

Komiteen viser til proposisjonens forslag om å innføre meldeplikt ved salg. Komiteen merker seg at det vil innebære at private barnehager skal melde fra til kommunen og Utdanningsdirektoratet også ved nedleggelse, eierskifte eller andre organisatoriske endringer. Komiteen mener dette vil gi kommunene bedre kontroll og oversikt over barnehagetilbudet i sin kommune.

Tilsyn med barnehagene

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt slår fast at kravet om selvstendig rettssubjekt sammen med kommunenes adgang til å føre tilsyn vil muliggjøre innsyn og kontroll rundt at offentlig tilskudd og foreldrebetaling går til barnas tilbud. I tillegg mener disse medlemmer kommunalt innsyn er nødvendig dersom det innføres adgang for kommunene til å stille vilkår eller fastsette egne forskrifter ved finansiering, slik Storberget-utvalgets flertall foreslår, for å håndheve både nasjonale og kommunale vilkår.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at Kunnskapsdepartementet har varslet Utdanningsdirektoratet om salget av barnehageeiendom fra Læringsverkstedet og Trygge barnehager til svenske SSB. Flertallet imøteser et eventuelt tilsyn fordi det kan bidra til en nødvendig oppklaring om hvorvidt gevinstene som ble realisert ved salget av eiendommene, er å anse som ulovlig statsstøtte, slik Velferdstjenesteutvalget adresserte i NOU 2020:13.

Andre tema

Ideelle organisasjoner og studentsamskipnader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt,mener at ideelle organisasjoner og studentsamskipnader er i en særstilling, og at det i det videre arbeidet bør vurderes om hvordan regelverket kan tilpasses disse organisasjonenes særegenhet. Et eksempel på dette er at regelverket om eksisterende reguleringer av studentsamskipnader ivaretar intensjonen om åpenhet og mulighet for kontroll.

Flertallet er kjent med at små enkeltstående barnehager kan ha utfordringer med å få lån i finansforetak på grunn av for lav egenkapital og svak økonomi. Flertallet mener det i det videre arbeidet bør vurderes nærmere hvordan disse barnehagenes behov for finansiering av nødvendig investeringer kan ivaretas.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre viser til at studentsamskipnadene har fått et samfunnsoppdrag fra departementet som innebærer å levere en rekke ulike velferdstjenester til studentene. Disse medlemmer viser til at det vil være lite hensiktsmessig og virke fordyrende å skulle skille barnehagedriften fra annen virksomhet. Studentsamskipnadenes barnehager omfattes av særlovgivning, «Lov om studentsamskipnader». De er underlagt tilsyn fra Kunnskapsdepartementet og Riksrevisjonen, har ikke anledning til å ta utbytte, og imøtekommer allerede de behov for kostnadskontroll og åpenhet som regjeringen ønsker å oppnå. Mulige konsekvenser av å underlegge studentsamskipnadene de foreslåtte endringene i barnehageloven er bortfall av barnehagedrift og dermed færre barnehageplasser. Disse medlemmer mener at studentsamskipnadenes barnehager må sikres unntak fra de foreslåtte endringene i barnehageloven.

Disse medlemmer viser til høringsuttalelsen til KA, Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter, der de peker på de store utfordringene endringsforslagene vil gi for menighetsbarnehagene. Disse barnehagene er i stor grad eid av sokn i Den norske kirke, og barnehagene er en del av soknets virksomhet. De fleste av disse barnehagene ble startet på 70- og 80-tallet, som svar på forespørsler fra kommunen. Disse medlemmer vil minne om at menighetsbarnehagene har vært en viktig del av å nå målet om full barnehagedekning.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sikre at barnehager drevet av studentsamskipnader, samt ideelle menighetsbarnehager, blir unntatt fra de nye kravene som innføres ved lovendringen, på lik linje med små, enkeltstående barnehager.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt understreker at det går et grunnleggende skille mellom de private ideelle aktørene og de private kommersielle. Ideelle aktører har spilt en viktig rolle i utviklingen av deler av den norske velferdsstaten, og det bør fortsatt være slik. Men i dag ser man at de ideelle skvises ut av de store kommersielle aktørene.

Disse medlemmer viser til Velferdstjenesteutvalgets utredning (NOU 2020:13 (2020)), som viste at det innen barnehagesektoren var en nedgang på hele 71 pst. ideelle barnehager i perioden 2010–2018. Samtidig har en håndfull store aktører fått stadig større kontroll over de private barnehagene. Mens de fire største kommersielle barnehagekjedene stod for én av fem private barnehageplasser i 2013, stod de i 2019 for nesten en tredjedel (32 pst.). Disse medlemmer mener dette er en svært uheldig utvikling, og at det er nødvendig med kraftfulle grep for å stanse kommersialiseringen og sikre gode vilkår for de ideelle barnehager.

Disse medlemmer viser til at representanter i Velferdstjenesteutvalget pekte på at det er større rom for tillitsbasert styring ved bruk av ideelle aktører:

«Mindretallet ved Bjerkan og Vislie er av den oppfatning at ideelle aktørers sosiale mål og manglende mulighet til å ta overskudd ut av virksomheten, gir grunnlag for større grad av tillitsbasert styring. Dette innebærer at styringskostnadene er lavere ved bruk av ideelle aktører.»

Disse medlemmer viser til at det over tid har vært et politisk ønske fra mange, både nasjonalt og lokalt, å gi kommunene mulighet til å skille mellom ideelle og kommersielle barnehager. Storberget-utvalget påpeker at dagens regulering ikke gir «kommunene mulighet til å sikre fremtidig drift av private ideelle og enkeltstående barnehager, hvilket resulterer i at mangfoldet som disse barnehagene representerer er truet.» Et flertall i Stortinget har ønsket lovendringer om dette utredet, og dette medlem viser til Stortingets anmodningsvedtak nr. 460 (2017–2018):

«Stortinget ber regjeringen utrede lovendringer som kan gi kommunene mulighet til å skille mellom ideelle og kommersielle private barnehager, samt om det ved et slikt skille kan være formålstjenlig med alternative organisasjonsformer for å drive ideelle barnehager.»

Disse medlemmer viser til at Kunnskapsdepartementet i 2019 sendte forslag på høring om at kommunene bør få hjemmel til å stille vilkår om at nye private barnehager skal være ideelle for å få tilskudd (høringsnotatet Forslag til endringer i barnehageloven med forskrifter (Ny regulering av private barnehager) 26. april 2019). Disse medlemmer viser til, som det også påpekes i Prop. 82 L (2021–2022), at flertallet av høringsinstansene i 2019 støtter en slik hjemmel, blant andre LO, KS og Utdanningsforbundet. Disse medlemmer viser til at en slik hjemmel også er i tråd med flertallet i Storberget-utvalget sine anbefalinger.

Disse medlemmer viser til at departementet i 2019 påpekte at det ikke finnes en lovfestet eller enhetlig definisjon på hva som utgjør en ideell virksomhet. I sitt høringsnotat foreslo departementet en definisjon av ideelle barnehager som «barnehager som reinvesterer eventuelle overskudd i barnehagedriften eller samfunnsnyttige formål i tråd med barnehagens formål».

Disse medlemmer mener, som regjeringen Støre også understreker i Hurdalsplattformen, at man må sikre at alle offentlige tilskudd og all foreldrebetaling går til barnehagedriften. Derfor mener disse medlemmer, i likhet med hva Utdanningsforbundet påpekte i sitt høringssvar, at det ikke bør åpnes for at eventuelle overskudd i barnehagedriften kan investeres i «samfunnsnyttige formål i tråd med barnehagens formål», da det fortsatt vil medføre at hele eller deler av overskuddet blir tatt ut av barnehagedriften. Friskoleloven åpner ikke for bruk av overskudd til samfunnsnyttige formål, og det bør etter disse medlemmers oppfatning ikke være annerledes for ideelle barnehager.

Disse medlemmer viser til Velferdstjenesteutvalget, som anbefaler at man får en definisjon av ideelle barnehager, og at det opprettes et register over ideelle barnehager. Et slikt register kan benyttes av kommunene i prioritering av mangfoldet lokalt, i behandlingen av lånesøknader i Husbanken og for å følge utviklingen i sektoren.

Komiteens medlem fra Rødt viser til at det er mulig allerede nå å innføre en regulering som gir kommunene adgang til å prioritere barnehager som har vedtektsfestet at alt overskudd reinvesteres i virksomhetens formål, nemlig barnehagen. Det avhenger heller ikke av en nasjonal definisjon og et register over ideelle barnehager, men vil ligge til det lokale handlingsrommet å gjøre nærmere avgrensninger ved behov.

På denne bakgrunn fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen snarest, og senest i forbindelse med de varslede endringene i finansiering og styring av private barnehager våren 2023, fremme forslag om nødvendige endringer for å gi kommunene adgang til å prioritere barnehager som har vedtektsfestet at eventuelle overskudd reinvesteres i barnehagedriften.»

Kommunal forkjøpsrett

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt merker seg at proposisjonen ikke omtaler utredningen av kommunal forkjøpsrett. Disse medlemmer mener at en kommunal forkjøpsrett til fastsatt markedspris sammen med Storberget-utvalgets forslag om koordinert opptak, og kommunens mulighet til å stille vilkår for tilskudd, vil kunne motvirke opplevd konsolidering i sektoren. Disse medlemmer viser til Storberget-utvalget, som foreslår at det innføres en ordning med statlig sikring av finansiering for forkjøpsrett av private barnehager. Gjennom en slik ordning vil staten kunne bidra økonomisk til at kommuner kan kjøpe barnehager som ellers ville blitt solgt til andre aktører. Videre blir eksisterende barnehageplasser ivaretatt og sikret fortsatt drift. Ansattes arbeidsplass og arbeidsvilkår vil også bli ivaretatt.

Disse medlemmer viser til Velferdstjenesteutvalgets utredning og høringsinnspill fra blant andre Utdanningsforbundet, som mener departementet bør fortsette å arbeide med å finne reguleringer som kan gi lavere salgspriser, og som begrenser muligheten for å ta ut gevinster ved salg av barnehager. Disse medlemmer viser til at Velferdstjenesteutvalget mener at i den grad eventuelle gevinster kan tilskrives salg av eiendom under markedspris, bør det vurderes om dette kan være et resultat av ulovlig gitt statsstøtte. Etter utvalgets syn bør det vurderes om gevinster fra salg av disse eiendommene må anses som ulovlig offentlig støtte til en kommersiell eiendomsvirksomhet snarere enn til en (ikke-økonomisk) barnehagevirksomhet.

Disse medlemmer mener muligheten til å ta ut fortjeneste gjennom salg må begrenses. Dette er særlig aktuelt for barnehager der de store delene av salgsverdien er bygd opp gjennom direkte subsidier eller andre ytelser fra det offentlige, eller der barnehagen i første omgang ble kjøpt av kommunen for en pris under markedspris. Dette kan f.eks. være billige eller gratis tomter, gunstig husleie eller lån. I slike tilfeller er det urimelig at verdien av slik offentlig støtte tilfaller private eiere. Derfor mener disse medlemmer at det bør utredes hvordan kommunene ved et eventuelt salg kan få tilbakeført hele eller deler av disse verdiene, og at det bør undersøkes om nasjonal rett åpner for å få krevet eventuell ulovlig statsstøtte tilbakeført.

På bakgrunn av dette fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen vurdere om gevinster fra salg av barnehageeiendommer må anses som ulovlig offentlig støtte til en kommersiell eiendomsvirksomhet, snarere enn til en ikke-økonomisk barnehagevirksomhet, og om nasjonal rett åpner for å få krevet eventuell ulovlig statsstøtte tilbakeført. I den forbindelse må også lovligheten av de såkalte sale-leaseback-avtalene vurderes, det vil si der det ved salg av eiendommer er inngått langsiktige husleieavtaler mellom driftsselskapet, altså barnehagen, og eiendomsselskapet som har kjøpt eiendommen.»

Disse medlemmer mener at målet med utredningen av kommunal forkjøpsrett skal være lovfesting av en slik rett for kommunene. Dette vil gi kommuner som ønsker å drifte en større andel av barnehagene i kommunal regi, mulighet til dette. En slik forkjøpsrett vil bidra til å gi kommunene reell kontroll over barnehagetilbudet i kommunen. Videre kan det gi kommunene muligheter til å strukturere barnehagetilbudet både med tanke på lokalisering og antall plasser på en måte som gir et likeverdig kvalitetstilbud til alle kommunens barn, samtidig som kommunen enklere kan tilrettelegge for et helhetlig tjenestetilbud.

Disse medlemmer stiller spørsmål ved om barnehagene skal ha en rett til evigvarende godkjenning. Disse medlemmer kjenner ikke til andre sektorer der kommersielle aktører nærmest får tidsubegrenset tilsagn om offentlig finansiert drift, og der det ikke eksisterer mekanismer der det offentlige kan avslutte den offentlige finansieringen. Disse medlemmer vil her vise til Barnehagelovutvalgets forslag om at «[d]ersom det foreligger vesentlig endrede forhold ved barnehagen, skal det søkes ny godkjenning». «Endrede forhold» kan eksempelvis være i de tilfeller et annet rettssubjekt ønsker å drive barnehagen framover. Barnehagelovutvalget foreslo også en regulering av bortfall av godkjenningsvedtaket. En slik type regulering vil redusere potensialet for urimelig store gevinster og vil øke kommunens mulighet til å strukturere barnehagesektoren i sin kommune på en best mulig måte. Disse medlemmer ser at det er avgrensningsproblemer rundt når et salg faktisk har funnet sted, men mener disse bør være mulige å løse, og ber regjeringen utrede dette.

Disse medlemmer viser til Stortingets anmodningsvedtak nr. 45 i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2022, Prop. 1 S (2021–2022), jf. Innst. 2 S (2021–2022):

«Stortinget ber regjeringen i forskrift og lovforslag innføre meldeplikt til kommunen når eiendomsrett til barnehage i kommunen blir overført til andre enn staten eller den fylkeskommune der eiendommen ligger, og utrede hvordan det kan innføres en forkjøpsrett for kommuner.»

Disse medlemmer mener at dersom barnehager legges ned, er det rimelig at det stilles krav om et avviklingsregnskap for virksomheten som legges ned, og at kommunen har forkjøpsrett. Disse medlemmer understreker at balanseverdiene, med fratrekk av kapital innskutt av eier, bør tilbakeføres til kommunene, slik regelverket er for friskoler i dag. I høringen om ny barnehagelov våren 2019 ble regulering av kjøp og salg kommentert.

Disse medlemmer viser til at Kunnskapsdepartementet den gang så det som ressurskrevende å etablere ordninger for eierskapsbegrensing eller fusjonskontroll og ikke gikk videre med forslag på området. Disse medlemmer viser til at Storberget-utvalget likevel vurderte at det er hensiktsmessig med en slik type regulering. Disse medlemmer viser til at kommunal forkjøpsrett er regulert for andre sektorer, som leiegårder, strandsone og så videre. Hensynene bak en slik type regulering er ikke vesentlig annerledes for barnehagesektoren.

Disse medlemmer mener derfor det er viktig at det i perioden fra lovforslaget i Prop. 82 L (2021–2022) blir vedtatt, og frem til de endelige endringene blir gjennomført våren 2023, bør innarbeides et forbud mot salg av barnehageeiendommer inntil denne lovendringen om forkjøpsrett er på plass. En slik rask lovendring kan begrunnes med usikkerheten som har oppstått gjennom Stortingets vedtak om kommunal forkjøpsrett.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen så raskt som mulig fremme forslag om å innføre et forbud mot salg av barnehageeiendommer inntil lovbestemmelser om forkjøpsrett er på plass.»

Kommunal styring av barnehagetilbudet

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til at kommunene i dag har svært begrenset anledning til å dimensjonere og styre det samlede barnehagetilbudet helhetlig. Disse medlemmer merker seg at kommunene plikter å tilby alle barn med rett til det, plass i barnehage. Private barnehager står fritt til å definere egen opptakskrets og prioritere barn uten rett til plass og få finansiering av disse på lik linje med andre barn.

Disse medlemmer viser videre til at det i dag gis tilskudd til private barnehager uten tidsbegrensning. Det gjør det vanskelig for kommunene å styre tilbudet, og det gjør det lukrativt å kjøpe barnehager med garanterte evigvarende inntekter. Disse medlemmer viser til at evigvarende godkjenning av private tilbydere ikke er normalt på andre områder i forvaltningen. Disse medlemmer vil her vise til Barnehagelovutvalgets forslag om å kreve ny godkjenning ved endring av forhold i barnehagen og forslag til regulering av bortfall av godkjenningsvedtaket.

Disse medlemmer viser til at det er behov for en helhetlig vurdering av hvor barnehageplassene skal være. Gjennom et koordinert barnehageopptak vil kommunene kunne sørge for en jevnere fordeling av kapasiteten i sektoren, mer effektiv ressursbruk, mer forutsigbarhet og mer samhandling.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med de varslede endringene i finansiering og styring av private barnehager våren 2023 i forskrift og lovforslag for Stortinget innføre kommunal råderett over dimensjonering av barnehagetilbudet samt gi kommunene anledning til å sette vilkår for tilskudd til private barnehager, i tråd med Storberget-utvalgets flertallsanbefaling, inkludert:

• å gi kommunene mulighet og plikt til å tilpasse barnehagekapasiteten lokalt

• å innføre koordinert barnehageopptak

• anledning til å stille samme krav til private barnehager som offentlige barnehager, som å prioritere barn med rett til barnehageplass, inntak av lærlinger og å følge lokalt bestemte bemanningsnormer.»

«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med de varslede endringene i finansiering og styring av private barnehager våren 2023 foreslå de nødvendige endringer i lov og forskrift slik at tilskudd til private barnehager er tidsavgrenset, og at tilskudd faller vekk ved salg av barnehagen, samt gi kommunene mulighet til å vedta lokale forskrifter om beregning av tilskudd, inkludert anledning til å fastsette bestemmelser i kontrakter eller forskrifter om hvor lenge de private aktørene skal gis finansiering om gangen, og vilkår om at finansiering faller vekk ved salg.»

Disse medlemmer viser videre til at barnehagene i dag finansieres gjennom stykkpris, og at dette også kan være problematisk for kommunenes anledning til å sikre et godt, helhetlig barnehagetilbud. Disse medlemmer mener derfor at regjeringen bør utrede å erstatte stykkprisfinansieringen med grunntilskudd og differensiert tilskudd slik som flertallet i Storberget-utvalget foreslår, i forbindelse med de varslede endringene i finansiering og styring av private barnehager våren 2023.

Disse medlemmer støtter å gjeninnføre muligheten til å holde kommunale barnehager med høye driftskostnader utenfor tilskuddsgrunnlaget. Disse medlemmer mener regjeringen i det videre arbeidet bør legge en terskelverdi på 10 pst. til grunn, samt at kommunene etter en skjønnsmessig vurdering kan holde barnehager i lavt befolkede områder utenfor beregningene på eget grunnlag.

Regulering av husleie

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til at det de siste årene har vært gjort store salg av barnehageeiendommer, hvor det også har blitt inngått husleieavtaler med høy leie i etterkant av salgene. Disse medlemmer slår fast at det ikke er ønskelig med store verdiuttak gjennom salg av barnehageeiendommer som i stor grad er subsidiert av det offentlige, og heller ikke med store verdiuttak fra barnehagene gjennom unormalt høye husleier.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede og innføre regulering av husleie for barnehager og komme tilbake til Stortinget i forbindelse med de varslede endringene i finansiering og styring av private barnehager våren 2023.»

Overskuddslikviditet og oppsparte midler

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til at departementet i høringsnotatet Krav om regnskapsmessig skille for private barnehager mv. (Forslag til endringer i barnehageloven og forslag til ny økonomiforskrift til barnehageloven), datert 2. juli 2021, foreslo å lovfeste en hjemmel til i forskrift å fastsette nærmere krav til barnehagens bruk av overskuddslikviditet.

Som det fremgår i Prop. 82 L (2021–2022) pkt. 10.3, vil barnehager i mange tilfeller ha kortsiktig overskuddslikviditet, og enkelte barnehager vil også kunne ha langsiktig overskuddslikviditet. Midlene kan i dag plasseres som bankinnskudd, eller de kan plasseres på en måte som kan gi barnehagen en bedre avkastning, men den påtar seg samtidig mer risiko gjennom eksempelvis investeringer eller plasseringer i aksjemarkedet.

Disse medlemmer viser til at blant andre Utdanningsdirektoratet, Fagforbundet, Utdanningsforbundet og Oslo kommune støttet forslaget om å regulere overskuddslikviditet og at likvide midler bare kan plasseres på bankkonto eller pengemarkedsfond. Disse medlemmer støtter Utdanningsdirektoratets vurdering av at disponeringer som påfører barnehagen en risiko som ikke har direkte sammenheng med driften, er i strid med formålet om at midlene skal komme barna i barnehagen til gode, jf. barnehageloven § 21.

Disse medlemmer støtter departementets vurdering av at barnehagene bare skal dekke kostnader som direkte gjelder godkjent drift av barnehagen, jf. barnehageloven § 23 første ledd. Departementet skriver i pkt. 10.3.1:

«Et økonomisk tap som følge av risikofylte finansielle plasseringer, investeringer eller utlån vil medføre en kostnad for barnehagen som ikke er i tråd med dette kravet. Bruk av likviditet er i dag ikke eksplisitt regulert i barnehageloven, og departementet mente det var behov for å tydeliggjøre hvilke krav som gjelder for plassering, investering eller utlån av likviditet.»

Disse medlemmer merker seg at departementet mener at regulering av overskuddslikviditet var et supplement til forslaget om å lovfeste et krav til regnskapsmessig skille, og at forslaget ikke er utredet med tanke på en regulering der hver barnehage skal være et eget rettssubjekt.

Disse medlemmer viser til KS og LO, som i sine høringssvar til høringen i 2021 om krav om regnskapsmessig skille for private barnehager mv. påpeker at det trolig vil være relevant å regulere eksempelvis risiko ved felles likviditetsforvaltning også i en modell med krav om at barnehagene skal være selvstendig rettssubjekt. Disse medlemmer støtter denne vurderingen, slik at man sikrer at barnehagen kun dekker kostnader som direkte gjelder godkjent drift av barnehagen, jf. barnehageloven § 23 første ledd.

Selskaper som fremdeles eier sine egne eiendommer, vil kunne oppta lån med pant i disse og få likvide midler som de kan plassere eksempelvis i aksjer, andre eiendommer med høyere risiko enn barnehageeiendommene med mer. Flere barnehager er i dag organisert som selvstendige rettssubjekter, men betaler konsernbidrag til konsernets eierselskap som settes på en konsernkonto. Dagens lovverk åpner for at eierselskapene kan låne av barnehagene til investeringer, også med høy risiko. Disse medlemmer viser til at utlån fra barnehagene i samme konsern ikke rammes av lovforslaget, og mener det er nødvendig å regulere overskuddslikviditeten slik at den blir bundet til den enkelte barnehage.

Disse medlemmer viser til avsløringer som har vist at eksempelvis eierne av kjeden Trygge Barnehager AS, som eier FUS-barnehagene, lånte én milliard fra kjeden og investerte i blant annet olje, et vikingskip og spansk luksuseiendom. Hver enkelt FUS-barnehage er i dag allerede registrert som et selvstendig rettssubjekt.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme nødvendige lovforslag som fastsetter nærmere krav til overskuddslikviditet som sikrer at barnehagene bare dekker kostnader som direkte gjelder godkjent drift av barnehagen, jf. barnehageloven § 23 første ledd.»

Disse medlemmer mener det er rimelig at private barnehager kan spare opp midler for å gjøre nødvendige investeringer. Likevel er disse medlemmer bekymret for at oppsparte midler fra offentlige tilskudd og foreldrebetaling kan forsvinne ut av barnehagene ved salg.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede måltall for barnehagenes oppsparte midler og komme tilbake til Stortinget i forbindelse med de varslede endringene i finansiering og styring av private barnehager våren 2023.»

Regnskapskrav

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt stiller spørsmål ved om selvstendige barnehagerettssubjekter finansiert av offentlige overføringer og foreldrebetaling i fremtiden fremdeles bør ha lov til å føre regnskap etter reglene for små foretak. Disse medlemmer viser til at etter regnskapsloven § 4-2 andre ledd kan små foretak fravike de grunnleggende prinsippene om opptjening og sammenstilling, jf. første ledd nr. 2 og 3, når dette kan anses som god regnskapsskikk for små foretak. Små foretak kan fravike det grunnleggende prinsippet om sikring, jf. første ledd nr. 5.

Disse medlemmer viser til Storberget-utvalgets omtale av spørsmålet og ber regjeringen utrede dette i forbindelse med de varslede endringene i finansiering og styring av private barnehager våren 2023.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til proposisjonens omtale av merkostnader ved opprettelsen av selvstendige rettssubjekter:

«På oppdrag fra Kunnskapsdepartementet har BDO anslått de samlede årlige merkostnadene ved å innføre et krav om eget rettssubjekt til 103 millioner kroner for alle barnehager. Engangskostnader ved opprettelsen av selvstendige rettssubjekter kommer i tillegg. Disse har BDO beregnet til 61 millioner kroner. Den samlede kostnaden for forslaget i denne proposisjonen blir noe lavere, siden små barnehager er foreslått unntatt lovkravet.»

Disse medlemmer viser til den varslede gjennomgangen av finansieringssystemet for barnehagesektoren og at departementet vil gjøre en vurdering av administrasjonspåslaget i driftstilskuddet til de private barnehagene.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre viser videre til omtalen i proposisjonen av merkostnader og engangskostnader ved opprettelse av selvstendige rettssubjekter. Disse medlemmer mener det er behov for kompensasjon for engangskostnader ved opprettelsen av et selvstendig rettssubjekt, og forventer at regjeringen følger opp med en tilpasset støtteordning. Disse medlemmer ber departementet i statsbudsjettet for 2023 redegjøre for de samlede konsekvensene for de private barnehagene av de ulike regelverksendringene, herunder kuttet i pensjonstilskuddet.

Pensjonstilskudd

Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet viser til at pensjonstilskuddet til private barnehager er justert ned fra 13 til 10 pst. av lønnsgrunnlaget i kommunale barnehager med virkning fra 1. januar 2022. Kuttet fra det rød-grønne flertallet på Stortinget utgjør 376 mill. kroner i 2022, en forsterkning av det foreslåtte kuttet på 207 mill. kroner fra regjeringen Solberg. Dette medlem viser til at Fremskrittspartiet i budsjettforhandlingene fikk reversert et lignende kutt i statsbudsjettet for 2021.

Dette medlem viser videre til at private barnehager som har inngått pensjonsavtale før 1. januar 2019, også kan få dekket høyere pensjonsutgifter, oppad begrenset til kommunens egne pensjonsutgifter.

På bakgrunn av tall fra Storebranddata og PBL (AFP-kostnader) har PBL dokumentert at om lag 60 pst. av barnehagene som følger PBLs tariff, totalt 953 barnehager, ikke får dekket sine reelle pensjonskostnader. Dette medlem mener at dette viser at advarslene som private barnehager, Fremskrittspartiet og mange andre kom med før kuttet ble vedtatt, var begrunnede. Dette medlem mener at dette viser at kuttet var en feil, og reagerer på at flertallet har vedtatt kutt i pensjonstilskudd som gjør at barnehager med ansatte på tarifflønn, som leverer en tjeneste på vegne av det offentlige, ikke får dekket sine pensjonskostnader. Dette medlem mener det er et brudd på norsk tradisjon for gode pensjons- og lønnsvilkår at myndighetene fører en politikk som gjør det vanskelig eller umulig for private barnehager å tilby sine ansatte pensjonsvilkår i tråd med tariff. Dette medlem har sett eksempler på barnehager som opptil 30 000 kroner per ansatt av sine reelle pensjonsutgifter, og som på grunn av begrensningene med en øvre grense for hva som blir dekket, noe som avhenger av hver kommunes egen praksis, ikke vil få alle sine pensjonskostnader dekket. Dette medlem viser til at PBL har beregnet at 125 private barnehager ikke vil få dekket sine reelle pensjonskostnader selv etter søknad om støtte.

Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen reversere de vedtatte kutt i 2022 og videre planlagte kutt i pensjonstilskudd til private barnehager i forslaget til statsbudsjett for 2023.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til at enkelte barnehager har høyere pensjonsutgifter enn dagens pensjonspåslag, mens andre barnehager har lavere pensjonsutgifter. Disse medlemmer viser til at det blir sikret innsyn i barnehagenes pensjonsutgifter gjennom innføringen av kravet om at barnehagen skal være et selvstendig rettssubjekt, og at det dermed blir mulig å gi påslag for pensjon i tilskudd ut fra hver barnehages faktiske pensjonsutgifter.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med første statsbudsjett etter at kravet om at hver barnehage skal være et selvstendig rettssubjekt er iverksatt, fremme forslag om at pensjonstilskudd for barnehager skal utføres som kostnadsdekning til hver barnehage, i tråd med Storberget-utvalgets forslag.»