Bakgrunn

I dokumentet fremmes følgende forslag:

1. Stortinget ber regjeringa greie ut ei eiga miljøklagenemnd, med sikte på å opprette eit domstolliknende organ der ein enkelt kan få prøvd forvaltningsvedtak som har verknad for natur, miljø og klima.

2. Stortinget ber regjeringa greie ut og kome tilbake til Stortinget med framlegg som sikrar at søksmål for domstolane som vert fremja på vegner av natur-, miljø- og klimainteresser, som hovedregel skal få unntak for sakskostnader.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslagene.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Stein Erik Lauvås, Tobias Hangaard Linge,Linda Monsen Merkesdal, lederen Marianne Sivertsen Næss og Hadia Tajik, fra Høyre, Nikolai Astrup, Bård Ludvig Thorheim, Ove Trellevik og Mathilde Tybring-Gjedde, fra Senterpartiet, Siv Mossleth, Ole André Myhrvold og Gro-Anita Mykjåland, fra Fremskrittspartiet, Terje Halleland og Marius Arion Nilsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Lars Haltbrekken og Birgit Oline Kjerstad, fra Rødt, Sofie Marhaug, fra Venstre, Ola Elvestuen, fra Kristelig Folkeparti, Kjell Ingolf Ropstad, og fra Miljøpartiet De Grønne, Une Bastholm, viser til Representantforslag 172 S (2021–2022) fra stortingsrepresentantene Birgit Oline Kjerstad, Lars Haltbrekken og Andreas Sjalg Unneland om en miljøklagenemnd. Komiteen har merket seg at det i forslaget foreslås å utrede en egen miljøklagenemd, med sikte på å opprette et domstollignende organ der den enkelte kan få prøvd forvaltningsvedtak som har betydning for natur, miljø og klima. Videre foreslås det å utrede et forslag som sikrer at søksmål for domstolene som blir fremmet på vegne av natur-, miljø og klimainteresser, som hovedregel skal få unntak for saksomkostninger.

Komiteen viser til at et tilsvarende forslag ble fremmet av representanter fra Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne under behandlingen av Meld. St. 14 (2015–2016) i 2016 og Dokument 8:112 S (2018–2019) i 2019, men at forslaget ikke ble vedtatt.

Komiteen viser til at kontrollen med forvaltningens beslutninger skjer på ulike måter. Enkeltpersoner og organisasjoner kan påklage forvaltningsvedtak som har betydning for natur og miljø, på vanlig måte til nærmeste overordnede forvaltningsorgan, i tråd med de alminnelige reglene om klage på forvaltningsvedtak. I tillegg kan også forvaltningsorganet og det overordnede forvaltningsorganet på visse vilkår omgjøre et vedtak uten at det er påklaget. Dette kan skje på forvaltningsorganets eget initiativ eller etter en henvendelse fra en part eller andre. Forvaltningsvedtak kan også prøves for domstolene.

Komiteen viser til brev til komiteen fra klima- og miljøminister Espen Barth Eide, hvor det vises til at norsk natur og miljø er beskyttet av en rekke lover som regulerer aktivitet som kan påvirke miljøet. Grunnloven § 112 oppstiller krav om at miljøhensyn integreres i beslutningsprosesser og verner naturen for både nåværende og kommende generasjoner, og bestemmelsen gir borgerne rett til kunnskap og informasjon om miljøet og virkningene av inngrep i naturen. Dette bidrar til at natur- og miljøhensyn får en sterkere stilling når beslutninger tas.

Komiteen viser til at naturmangfoldloven slår fast at prinsippene om bærekraftig bruk i §§ 8 til 12 skal legges til grunn som retningslinjer ved utøvelse av offentlig myndighet. Det betyr at beslutningstaker skal ha kunnskap om og vurdere virkninger for naturen i alle beslutninger som har konsekvenser for naturen.

Videre viser komiteen til at forurensningsloven har bestemmelser som verner det ytre miljø mot forurensning og skal sikre en forsvarlig miljøkvalitet, i tillegg til at plan- og bygningslovens regler om konsekvensutredning bidrar til at virkningene for miljøet utredes for visse tiltak.

Komiteen viser til at allmennheten etter miljøinformasjonsloven har rett til tilgang på miljøinformasjon og deltakelse i beslutningsprosesser av betydning for miljøet som ivaretar den enkeltes interesser for å bidra til vern av miljøet og påvirke offentlige og private beslutningstakere i miljøspørsmål.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til at norsk natur og miljø beskyttes gjennom en rekke lover som regulerer aktivitet som kan påvirke miljøet. Eksempelvis stiller Grunnloven § 112 krav om at miljøhensyn integreres i beslutningsprosesser, og naturmangfoldloven medfører krav om at de miljørettslige prinsippene om bærekraftig bruk i §§ 8 til 12 skal legges til grunn som retningslinjer ved utøvelse av offentlig myndighet. Slik skal beslutningstaker både ha kunnskap om og se hen til virkninger for natur i plansaker og alle andre offentlige beslutninger med konsekvenser for natur. Videre regulerer forurensningsloven forurensning til det ytre miljøet, reglene om konsekvensutredning i plan- og bygningsloven skal blant annet bidra til å sikre at virkningene for miljøet utredes før visse tiltak, og reglene i miljøinformasjonsloven skal sikre allmennheten tilgang til miljøinformasjon.

Flertallet viser videre til at det på flere områder gjennom særlovgivningen er opprettet egne klagenemnder. Opprettelsen har ulike begrunnelser og kan variere fra et ønske om å sikre en faginnsikt som et overordnet forvaltningsorgan ikke vil ha, til større uavhengighet for klageinstansen. Samtidig viser flertallet til at normalordningen i statsforvaltningen er en toinstansbehandling, der nærmeste overordnede forvaltningsorgan er klageinstans – ikke en særskilt klagenemnd. I denne sammenheng vil flertallet vise til Forvaltningslovutvalgets innstilling NOU 2019:5, hvor det påpekes at dette fortsatt bør være normalordningen, og at det vil være i tråd med regjeringens konstitusjonelle ansvar å bruke nærmeste overordnede organ som klageinstans, slik at dette ikke krever en særskilt klagenemnd.

Flertallet viser til at Århuskonvensjonens bestemmelser om klage og domstolsprøving anses for implementert i norsk rett gjennom det alminnelige systemet for forvaltningsklager og domstolsprøving. Forholdet mellom denne konvensjonen og norsk rett har blitt vurdert av Justisdepartementets lovavdeling forut for norsk ratifikasjon av konvensjonen.

Flertallet viser til at det i det alminnelige systemet for forvaltningsklager og domstolsprøving også utøves kontroll med forvaltningen gjennom Sivilombudet, der enhver som føler seg utsatt for urett eller feil fra den offentlige forvaltning, kan klage til Sivilombudet. Dette inkluderer enkeltpersoner eller miljøorganisasjoner som har som formål å ivareta naturmiljøet. Riksrevisjonen, som er et annet kontrollorgan for statsforvaltningen med systematisk undersøkelse av Stortingets måloppnåelse, kan videre undersøke om forvaltningen gjennomfører vedtatt miljøpolitikk.

Flertallet vil samtidig presisere viktigheten av å sikre kontroll med at forvaltningen løser de oppgavene den er pålagt av folkevalgte og overordnede i forvaltningen, og at denne kontrollmuligheten er viktig for å sikre samfunnets tillit til at forvaltningen fatter riktige avgjørelser. Flertallet vil understreke at kontrollen med forvaltningsvedtak som har betydning for miljøet, allerede er ivaretatt gjennom det eksisterende apparatet for klagesaksbehandling, muligheten for domstolsprøving og andre kontrollorganer.

Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti , Raudt, Venstre og Miljøpartiet Dei Grøne legg til grunn at klima- og miljøspørsmål har kome sterkare og sterkare på dagsordenen dei siste åra mellom anna som fylgje av dei alvorlege konklusjonane frå FNs klimapanel og FNs naturpanel. Det blir meir og meir tydeleg at vi er midt oppe i ei klima- og naturkrise. Dei viktigaste årsakene til det er direkte og indirekte verknader av menneskeleg aktivitet. Forskarane snakkar om den sjette utryddinga. Konsekvensane er tap av biodiversitet og viktige økosystemtenester samtidig som gjennomsnittstemperaturen på jorda stig faretruande fort på grunn av for store utslepp av klimagassar. Mikroplast og miljøgifter hopar seg opp i naturen. Det alvorlege som skjer med miljøet, er i ferd med å endre synet vårt på kva som er alvorleg miljøkriminalitet. Påverknad frå menneskeleg aktivitet er i ferd med å øydelegge naturen sitt biologiske mangfald og gi produksjonsevne i eit generasjonsperspektiv.

Statsråden slår fast i svarbrevet at retten til kunnskap og informasjon om miljøet og verknaden av naturinngrep er nedfelt i Grunnlova sin miljøparagraf § 112 og dei andre lovene som skal ligge til grunn for forvaltningsvedtak. Forvaltningslova, forureiningslova, naturmangfaldlova og plan- og bygningslova er alle lover som har formuleringar som skal sikre at miljøomsyn og verknadane av naturinngrep vert tekne med i vurderingane når forvaltningsvedtak skal gjerast.

Desse medlemene legg til grunn at dersom eit forvaltningsvedtak vert gjort og nokon meiner dei juridiske krava etter lovverket ikkje er oppfylte, kan saka takast til domstolen, og domstolen kan kjenne vedtaket ugyldig på grunn av sakshandsamingsfeil. Men den økonomiske terskelen er ofte altfor høg til at det vert gjort. Dei som vil ha prøvd ei miljøsak, har ofte ikkje dei økonomiske ressursane som skal til for å løfte saka til domstolen. Desse medlemene legg til grunn at det å ta ei miljøsak til retten ikkje er eit verktøy som er tenkt brukt for å rettsleggjere politikk, men for å få etterprøvd lovmessige formelle krav til sakshandsaminga og lovbrot som går ut over miljøet.

Desse medlemene vil peike på at det er i storsamfunnet si interesse at fleire miljøsaker vert prøvde juridisk. Sjølv i saker som saksøker taper, vil det ofte kome fram vesentlege avklaringar av juridiske tema som kjem samfunnet til nytte. Det er med på å utvikle rettssystemet og skjerpe lovpraksisen.

Desse medlemene legg til grunn at det å få prøvd miljøsaker for ei miljøklagenemnd med spisskompetanse i miljørett innanfor rimeleg tid, og før eit tiltak er gjennomført, eller å få stoppa alvorleg forureining før miljøet vert påført uboteleg skade, vil vere ein stor fordel for samfunnet. Konsekvensane av grov miljøkriminalitet kan ofte ikkje rettast opp att når skaden først har skjedd.

Desse medlemene legg til grunn Økokrim sin trusselrapport for 2022, som peikar på at alvorleg klima- og miljøkriminalitet ikkje er uvanleg, og at det rettslege vernet av klima og natur ofte vert tilsidesett i møte med utbygging av infrastruktur, kommunal sjølvråderett og ynskje om økonomisk vekst. Økokrim refererer til FN sin generalsekretær, som karakteriserer det som skjer, som «en kriminell fraskrivelse av ansvar».

Desse medlemene vil peike på at systemet med at tiltakshavar har ansvar for å levere miljøkartleggingar og konsekvensutgreiingar, er sårbart for misbruk, fordi dei som står for utgreiingane ofte har direkte økonomiske interesser i å vinkle miljøkartleggingar og vurderingar ut frå tiltakshavaren sitt ynskje om å få igjennom saka, slik at det er lettare å få nye oppdrag. Eit dårleg kunnskapsgrunnlag kan gi forvaltningsvedtak til stor skade for miljøet. I kommunar med avgrensa administrative ressursar og kompetanse kan det vere tøft for tilsette i kommunen å stå imot presset frå store aktørar med økonomiske musklar og eigne forretningsadvokatar som er drilla på å køyre forvaltningsprosessar. Sjølv om vi no har fått den første klimasaka i Høgsterett og Nei til vindkraftverk på Haramsøy vann fram med anken over sakskostnandane og fekk halvert desse etter Århuskonvensjonen, er det likevel få miljøsaker som vert gjenstand for rettsleg kontroll i Noreg mykje på grunn av kostnadane med å gå til sak og at prosessen kjem så seint i gang at ein ikkje får stoppa tiltaket sjølv om ein skulle vinne fram. Det er ikkje eit mål i seg sjølv med fleire saker, men faren ved at få saker vert prøvde, er at effekten av miljøregelverket gradvis vert svekte, fordi feil ikkje blir korrigerte og manglande etterleving ikkje får konsekvensar, jamfør Økokrim sin rapport om auka fare for miljøkriminalitet.

Desse medlemene viser til at dei fleste sektorlovene som omfattar natur og miljø, stiller miljørettslege krav til den aktuelle verksemda. I tillegg skal dei miljørettslege prinsippa i naturmangfaldlova §§ 8 til 12 ivaretakast i all offentleg forvaltning, jamfør naturmangfaldlova § 7. Når den rettslege reguleringa på miljøområdet blir stadig viktigare, må også den miljørettslege kontrollen med vedtaka styrkast og ivaretakast.

Desse medlemene syner til at statsråden peiker på normalordninga i statsforvaltninga med toinstanshandsaming, der næraste overordna forvaltningsorgan er klageinstans.

Desse medlemene syner til at det i fleire saker vert peika på for dårlege konsekvensutgreiingar som eit problem. Mellom anna er det no påpeika av Noregs institusjon for menneskerettar at konsekvensane for forbrenningsutslepp må greiast ut før det vert gitt løyve til utvinning av olje og gass for at grunnlovsfesta prinsipp for forvaltning skal vere fylgde. Dette fylgjer av at miljøorganisasjonar for fyrste gong i historia gjekk til sak og utfordra staten sin rett til å gi konsesjonar for meir utvinning av olje og gass uavhengig av klimaeffekten av desse. At det ikkje har skjedd før, viser at skranken for å ta miljøsaker til retten er svært høg. Desse medlemene vil peike på at Sivilombodet og Riksrevisjonen ikkje er gode nok instrument for etterprøving av miljøsaker, fordi desse instansane ikkje kan gå reelt inn i sakene og gjere om vedtak slik ei nemnd eller ein domstol kan. Sivilombodet skal ikkje fungere som ein domstol, men som ein sikkerheitsventil for kontroll av forvaltninga. Sivilombodet kan avvise saker utan realitetshandsaming, noko ein domstol og ei nemnd ikkje kan gjere utanom gjennom silingsreglar. Desse medlemene legg til grunn at dei store sakene der det er snakk om klimaendringar og tap av naturen sitt biologiske mangfald og si produksjonsevne i eit generasjonsperspektiv, ikkje er privatrettslege saker der det er snakk om å erstatte personlege tap i form av kroner og øre, men å stanse lovstridige vedtak som kan få alvorlege fylgjer for vårt felles miljø.

Desse medlemene vil peike på at for å sikre ein betre miljørettsleg kontroll med forvaltningsvedtak trengst det eit effektivt og uavhengig overprøvingsorgan, ei miljøklagenemnd, som kan gå forvaltningsvedtak etter i saumane innan rimeleg tid for å sikre at miljølovgjevinga vert overhalden i offentleg forvaltning. Ei slik ordning er dessutan noko Noreg er pålagd å ha etter Århuskonvensjonen.

På dette grunnlaget fremjar desse medlemene følgjande framlegg:

«Stortinget ber regjeringa greie ut ei ordning med miljøklagenemnd, med sikte på å opprette eit domstolsliknande organ der ein enkelt kan få prøvd forvaltningsvedtak som har verknad for natur, miljø og klima.»

«Stortinget ber regjeringa greie ut og kome tilbake til Stortinget med framlegg som sikrar at søksmål for domstolane som vert fremja på vegner av natur, miljø og klimainteresser, som hovudregel skal få unntak frå sakskostnader etter Århuskonvensjonen.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Miljøpartiet De Grønne viser til en rapport fra Den internasjonale juristkommisjon – norsk avdeling, utgitt i desember 2020. Disse medlemmer mener at dagens system ikke sikrer befolkningens adgang til å prøve beslutninger og unnlatelser som relaterer seg til miljø, for en domstol eller et annet prøvingsorgan på en måte som er effektiv, rettferdig, tilgjengelig, og som ikke er uoverkommelig dyr, gjennom dagens system med klager gjennom forvaltningen, til Sivilombudet og gjennom domstolene.

Disse medlemmer viser til Klima- og miljødepartementets rapportering om Norges implementering av Århuskonvensjonen, iht. beslutning I/8, II/10 og IV/4, både fra desember 2013 og februar 2021. Disse medlemmer mener at kostnadene på henholdsvis 4 300 kroner og 5 125 kroner for å fremme en sak for tingretten er misvisende i begge tilfeller og utelater en rekke kostnader som ville gjort kostnaden langt større.

Disse medlemmer viser videre til den svenske regjeringens proposisjon 2009/10:215, kapittel 4, om behovet for opprettelsen av nye Mark- och miljödomstoler.

Der argumenteres det med å få mer likebehandling fra tilfelle til tilfelle, å samle kompetanse på ett sted og å få effektive avgjørelser av høy kvalitet. Dette er hensyn som også bør vektlegges tyngre i Norge.

Disse medlemmer mener at det endelig er på tide med en ordentlig utredning av behovet for et eget organ for klagesaker som gjelder klima og miljø. Innbyggernes rettssikkerhet på dette feltet må forbedres, og miljøsaker ble ikke nevnt i NOU 2020:15 Likhet for loven om rettshjelploven.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt, Venstre og Miljøpartiet De Grønne viser til at Norge ikke har et samlet og spesialisert klageorgan for miljøsaker. Dersom en miljøsak skal prøves, kan den klages inn til enten domstolene, Sivilombudet eller forvaltningen. Men med stort spillerom i forvaltningen ser man stadig eksempler på at miljøhensyn må vike for kortsiktige prioriteringer, og at summen av mange enkeltvedtak, særlig i areal- og naturforvaltningen, ikke sikrer en helhetlig forvaltning.

Å få prøvd en sak for retten i Norge kan fort koste omkring 100 000 kroner per dag, ifølge International Commission of Justice (ICJ). Da Natur og Ungdom og Greeenpeace saksøkte staten i 2016 (Klimasøksmålet), endte advokatkostnadene på 6,5 mill. kroner. Disse medlemmer er enig med Greenpeace, som i etterkant av søksmålet uttalte at det er et demokratisk problem når staten har ubegrenset med ressurser, mens for folk flest vil en slik sak være uoverkommelig. Disse medlemmer viser i den sammenheng til at Århuskonvensjonen blant annet skal sikre at befolkningen kan prøve miljøsaker uten at det blir «uoverkommelig dyrt». Norske myndigheter hevder å oppfylle kravene i konvensjonen. Men i en rapport fra ICJ (2020) kommer det fram at Norge bryter konvensjonen ved å ikke tilby rimelige, effektive og tilgjengelige prøvingsorganer for miljøsaker med hensyn til at en slik ordning ikke skal være «uoverkommelig dyr».

Disse medlemmer mener at norsk natur og klima i dag har et svakt rettsvern, og at terskelen for å tale miljøets sak er uforholdsmessig høy. Et uavhengig, nasjonalt klageorgan eller en særdomstol for miljø- og klimasaker vil kunne styrke rettsvernet og redusere saksomkostningene betydelig og dermed sikre at Norge oppfyller kravene i Århuskonvensjonen.