1.1 Proposisjonens hovedinnhold

I proposisjonen fremmes forslag til endringer i arbeidsmiljøloven.

Det foreslås å gjeninnføre regler om at fagforeninger som har medlemmer i en virksomhet som har leid inn arbeidstaker fra bemanningsforetak, jf. arbeidsmiljøloven § 14-12, kan reise søksmål i eget navn om lovligheten av slik innleie. Slike regler ble innført i arbeidsmiljøloven i 2013 og opphevet i 2015, jf. Prop. 83 L (2012–2013), Innst. 348 L (2012–2013), Prop. 48 L (2014–2015) og Innst. 207 L (2014–2015).

Et formål med regler om søksmålsrett for fagforeninger på innleieområdet er å bidra til styrket etterlevelse av reglene om innleie. Forslaget er en viktig del av regjeringens arbeid med å styrke arbeidstakeres rett til faste ansettelser og legge til rette for et trygt, seriøst og organisert arbeidsliv.

Det vises til proposisjonens kapittel 2, der det redegjøres for bakgrunnen for lovforslaget, herunder:

• Kartlegginger av innleie

• Tidligere regulering av kollektiv søksmålsrett for fagforeninger.

Forslag til endringer i arbeidsmiljøloven ble sendt på høring 2. november 2021 med frist 14. desember 2021.

Det vises til proposisjonens kapittel 3, der gjeldende rett er gjort greie for.

Merknader til de enkelte bestemmelsene redegjøres for i proposisjonens kapittel 9.

I proposisjonens kapittel 4 og 5 redegjøres det for høringsforslaget samt høringsinstansenes syn.

1.2 Departementets vurdering og forslag

Det er bred enighet om at fast ansettelse skal være hovedregelen i norsk arbeidsliv.

Innleie er en tilknytningsform som fortrenger og utfordrer den faste ansettelsen på flere måter. Innleie kan i dag benyttes når visse vilkår er oppfylt. Selv når de innleide er fast ansatt i bemanningsforetaket, fungerer dette mest som et mellomledd, da selve arbeidet utføres hos en annen virksomhet. Det oppstår da et trepartsforhold mellom bemanningsforetaket som formell arbeidsgiver, den enkelte arbeidstaker og innleievirksomheten, som ikke nødvendigvis samsvarer godt med sentrale reguleringer av norsk arbeidsliv gjennom lovgivning og tariffavtaler.

Innleie kan ha noen negative konsekvenser for arbeidsforhold, blant annet på grunn av kortvarige kontrakter og usikkerhet om fremtidige muligheter for arbeid. Arbeidstilsynets gjennomgang av tilsynssaker som gjelder arbeidsskader og ulykker, viser at innleide arbeidstakere har en høyere risiko for å bli utsatt for ulykker. De innleide arbeidstakerne er sjeldnere organisert og svakere involvert i medvirknings- og samarbeidsordninger på arbeidsplassene.

Det har blitt foretatt flere innstramminger i innleiereglene. Med virkning fra 1. januar 2019 ble vilkårene for innleie i arbeidsmiljøloven § 14-12 andre ledd strammet inn. Samtidig ble det inntatt en definisjon av fast ansettelse i arbeidsmiljøloven, som gjelder generelt, men som særlig var rettet mot ansettelseskontraktene i bemanningsbransjen. Fra 1. juli 2020 har også håndhevingen blitt styrket ved at innleie- og likebehandlingsreglene er underlagt offentlig tilsyn.

Til tross for disse endringene synes det å forekomme en del brudd på reglene om innleie fra bemanningsforetak i deler av arbeidslivet. Brudd på innleiereglene er ikke bare uheldig for den enkelte arbeidstaker, men kan også få samfunnsmessige konsekvenser og påvirke konkurranseforholdene for seriøse virksomheter som følger reglene. Kartlegginger viser også at få slike saker bringes inn for domstolene. Dette kan tale for at det er behov for forsterkede tiltak for å reagere mot ulovlig innleie.

Reglene om kollektiv søksmålsrett om ulovlig innleie ble grundig utredet og hørt i 2012–2013. De samme vurderinger og begrunnelser for reglene den gang gjelder langt på vei fortsatt. Innleide arbeidstakere vil med en slik ordning kunne slippe belastningen med å gå til sak selv, og fagforeninger generelt kan ha en bedre innsikt i innleievirksomhetens innleiepraksis, også over tid. Organisasjonsgraden blant ansatte i bemanningsforetak er relativt lav, og det kan derfor ikke forventes at ulovlig innleie vil bli hindret av uorganiserte arbeidstakere med kortvarige innleieforhold. De tillitsvalgte i innleievirksomheten vil ikke ha rett til å representere den innleide, ettersom vedkommende formelt er ansatt i en annen virksomhet. Dette er sentrale forhold og hensyn som støtter opp om forslaget.

Flere høringsinstanser har stilt spørsmål ved behovet for en slik regel. De mener at faktagrunnlaget ikke i tilstrekkelig grad tilsier behov for ytterligere håndhevingsmekanismer på innleieområdet, og viser til at Arbeidstilsynet fikk kompetanse til å føre tilsyn med innleiereglene fra 1. juli 2020. Offentlig tilsyn med innleiereglene og en søksmålsadgang for fagforeninger på området vil være to ulike mekanismer som samlet må antas å styrke etterlevelsen av innleiereglene. Forslaget vil være et supplement til dagens ordning med offentlig tilsyn. Flere høringsinstanser stiller også spørsmål ved behovet for en slik særskilt regel ved siden av de alminnelige regler i tvisteloven, som allerede i dag til en viss grad tillater at fagforeninger kan opptre i eget navn i saker om ulovlig innleie. En regel som foreslått vil virke oppklarende og mer forutsigbar sammenlignet med den mer skjønnsmessige søksmålsadgangen som følger av de alminnelige reglene i tvisteloven.

Flere høringsinstanser peker også på at en slik søksmålsrett for fagforeninger vil kunne reise noen prinsipielle spørsmål. Kravet til partstilknytning vil med forslaget settes til side, og det er problematisk at fagforeningene vil kunne saksøke virksomheten uten at det er etterspurt av, eller gitt samtykke fra, den innleide selv. Dette kan også være problematisk i relasjon til grunnleggende menneskerettigheter om blant annet negativ organisasjonsfrihet og krav til rettferdig rettergang.

Det vises til at dette også var forhold som ble problematisert og belyst forrige gang regelen ble innført, jf. Prop. 83 L (2012–2013) kapittel 3.2.6.1.

Når det gjelder forholdet til Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK), ble det i Prop. 83 L (2012–2013) vurdert at forslaget ikke ville være i strid med artikkel 11 om organisasjonsfrihet. Det har ikke skjedd en rettsutvikling som tilsier en annen vurdering nå.

Hva gjelder EMK artikkel 6 om rettferdig rettergang, vises det til at forslaget ikke innebærer en regel om utvidet rettskraft. Dette ble vurdert i forbindelse med innføringen i 2013, men ikke tatt med. Domstolens avgjørelse i fagforeningens fastsettelsessøksmål vil formelt bare være bindende for partene og vil derfor ikke få rettskraftvirkning for den enkelte innleide. De innleide vil ikke være avskåret fra å gå til nytt søksmål med krav om erstatning eller fast ansettelse, og forslaget vil derfor ikke være i strid med EMK artikkel 6. De innleide vil i eventuelle etterfølgende søksmål få mulighet til å opplyse saken og føre egne bevis og motbevis.

Bestemmelser som regulerer innleie, kan også være inntatt i tariffavtaler, og disse reglene gir også fagforeningene muligheter til å forfølge tvister om arbeidsleie som også vil kunne omfatte andre arbeidstakere enn egne medlemmer.

I høringsrunden har det også kommet innspill knyttet til ulike sider av selve innretningen på og innholdet i reglene som foreslås, herunder til hvem som bør ha søksmålsrett, suspensjon av søksmålsfrist, aktualitetskravet i søksmålsbetingelsene og rettsgebyr. Alle disse spørsmålene er grundig behandlet i Prop. 83 L (2012–2013), og disse spørsmålene er ikke vurdert annerledes denne gang. LO mener at proposisjonen bør klargjøre at de alminnelige reglene om partshjelp kommer til anvendelse, og at en hovedorganisasjon kan være partshjelper etter vanlige regler. Det er naturlig at dette løses på samme måte som om en fagforening hadde tatt ut søksmål etter dagens regler i tvisteloven § 1-4.

Det foreslås på denne bakgrunn at tilsvarende regler som ble vedtatt av Stortinget 4. juni 2013, jf. lovvedtak 78 (2012–2013), gjeninnføres. Prop. 83 L (2012–2013) og Innst. 348 L (2012–2013) vil være de sentrale forarbeider til lovendringene som foreslås i denne proposisjonen.

Flere høringsinstanser mener at det bør vurderes å innføre kollektiv søksmålsrett for fagforeninger også på andre områder, herunder ved ulovlige midlertidige ansettelser. Det vil bli vurdert kollektiv søksmålsrett også på andre områder. Eventuelle forslag vil komme i egen prosess.

1.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

Formålet med å gjeninnføre bestemmelsen om søksmålsrett for fagforeninger ved ulovlig innleie er å bidra til at regelverket etterleves, og å redusere de samfunnsmessig uheldige konsekvensene av ulovlig innleie. Forslaget vil kunne styrke arbeidstakernes beskyttelse mot ulovlig innleie og bidra til å øke mulighetene for at slike saker faktisk tas opp. Kartlegging av hvordan bestemmelsen benyttes, vil bli fulgt opp.

Forslaget kan innebære at det reises flere krav mot virksomheter når det gjelder ulovlig innleie, og føre til økte prosesskostnader. For domstolene kan det komme noen flere saker, men neppe i et slikt omfang at det påvirker deres ressurssituasjon vesentlig. Eventuelle merutgifter må dekkes innen gjeldende budsjettrammer.

NHO mener forslaget vil kunne ha noen negative konsekvenser knyttet til etablerte drøftelses- og tvisteløsningsmekanismer mellom partene i arbeidslivet, ved at oppmerksomheten flyttes fra dialog og tvisteløsning og over på et rettslig spor om å prøve sakene for domstolene. Forslaget kan være konfliktskapende, og det vil kunne forrykke balansen i det partsutviklede samarbeidet. Kartlegginger tyder på at drøftingsbestemmelser som følger av lov og avtale, har mindre gjennomslag i enkelte deler av arbeidslivet, og at det kan fremstå som særlig krevende for arbeidstakere i bemanningsforetak å selv skulle følge opp saker som gjelder eventuelle brudd på regelverket.

Resultater fra ulike kartlegginger kan tyde på at det forekommer en del brudd på regelverket når det gjelder innleie av arbeidskraft fra bemanningsforetak. Over tid må det antas at forslaget vil kunne bidra til økt etterlevelse av regelverket i berørte næringer.

1.4 Oppdatering av henvisninger i arbeidsmiljøloven § 14-15

Med virkning fra 1. januar 2022 kom det inn en ny bestemmelse i arbeidsmiljøloven § 14-15 andre ledd, jf. lov 11. juni 2021 nr. 59 om endringer i arbeidsmiljøloven mv. (tiltak for å bekjempe arbeidslivskriminalitet), jf. Prop. 153 L (2020–2021). Som følge av at bestemmelsen ble tatt inn som nytt andre ledd i § 14-15, ble dagjeldende andre til femte ledd nye tredje til sjette ledd. Ved en inkurie ble ikke lovhenvisningene i någjeldende fjerde og femte ledd oppdatert samtidig. Riktig henvisning i bestemmelsene skal etter lovendringen være til «tredje ledd» og ikke til «andre ledd» som nå står. Det foreslås at dette rettes.