1.1 Konklusjoner

Departementene har i stor grad etterlevd Stortingets vedtak og forutsetninger for de søknadsbaserte tilskuddsordningene i møte med virusutbruddet.

• Kompensasjonsordningene ble i all hovedsak iverksatt raskt

  • Departementene utformet ordningene raskt, men det ble behov for endringer og justeringer

  • Tilskuddsforvalterne utbetalte midlene hurtig til en stor andel av søkerne

• Samlet sett fikk virksomhetene som ble hardest rammet av nedstengningene, støtte fra ordningene

  • Ordningene favnet ikke alle grupper som hadde behov for støtte

  • Ordningene hadde noen skjevheter

• Forvaltningen etablerte i stor grad kontrollmekanismer for kompensasjonsordningene

  • Det ble gjort få kontroller på tvers av de koronarelaterte ordningene

1.2 Utdyping av konklusjoner

1.2.1 Kompensasjonsordningene ble i all hovedsak iverksatt raskt

Stortinget ga føringer om at kompensasjonsordningene skulle iverksettes raskt og få virkning raskt. For at midlene skulle kunne utbetales raskt, ga Stortinget samtidig føringer om at kontrollen av søknadene for det meste skulle gjøres i etterkant. Tilskuddsforvalterne måtte etablere systemer og rutiner for å saksbehandle søknadene slik at kompensasjonen kunne utbetales raskt, og søknadsprosedyrene måtte være enkle for både søkerne og tilskuddsforvalterne.

Etter Riksrevisjonens vurdering gikk iverksettelsen av ordningene raskt. Fra Stortinget fattet sitt vedtak til regelverket trådte i kraft, gikk det for de fleste ordningene kun få uker. En stor andel av søkerne fikk utbetalt støtte i løpet av kort tid, men enkelte grupper måtte vente uforholdsmessig lenge.

1.2.1.1 Departementene utformet ordningene raskt, men det ble behov for endringer og justeringer

For alle ordningene gikk det få uker fra forslaget om ordningene ble lagt fram for Stortinget til regelverkene trådte i kraft. For å forstå bransjenes behov og å få viktige innspill til innretningen av ordningene hadde departementene mye kontakt med bransje- og interesseorganisasjoner underveis i arbeidet. Som følge av tidspresset var prosessene og dialogene mellom departement, tilskuddsforvaltere og organisasjoner mer uformelle enn normalt.

Parallelt med regelverksutviklingen hadde departementene tett kontakt med tilskuddsforvalterne, som arbeidet med å få på plass søknadssystemer og å forberede seg på å motta søknader. Dette gikk også raskt, og søknadsportalene for de tre største ordningene åpnet få uker etter at ordningene ble vedtatt i Stortinget. For de mindre ordningene, og særlig for medieordningen, tok det lengre tid fra ordningen ble vedtatt i Stortinget, til søknadsportalene åpnet.

Underveis er det gjort endringer og justeringer i de fleste ordningene, blant annet for å inkludere flere bransjer eller målgrupper. For eksempel vedtok Stortinget å utvide frivillighets- og idrettsordningen til å dekke flere typer inntektsbortfall og arrangementer og å utvide kulturordningen til også å inkludere underleverandører. Ordningene ble også forlenget som følge av at restriksjonene for kultur- og idrettsarrangementer ble forlenget. Etter at regelverket var oppdatert, ble ordningene åpnet for nye søknader.

1.2.1.2 Tilskuddsforvalterne utbetalte midlene hurtig til en stor andel av søkerne

Det er Riksrevisjonens vurdering at tilskuddsforvalterne la til rette for rask saksbehandling. Hoveddelen av de 43 000 som søkte om støtte fra disse fem ordningene, fikk raskt utbetalt kompensasjon, men utbetalingene tok lang tid for søkere til medieordningen og for søkere til den andre runden i kulturordningen.

Hovedtrekkene for saksbehandlingstiden er beskrevet i tabell 1.

Tabell 1 Hovedtrekk for saksbehandlingstiden

Generelt var saksbehandlingstiden i ordningene kort, det vil si tiden fra søknadsfristen eller innregistrert dato hos tilskuddsforvalteren til støttebeløpet ble utbetalt. Det var likevel en del variasjon mellom ordningene og mellom søknadsrundene. Tilskuddsforvalterne hadde ulike forutsetninger for å implementere ordningene, og organiseringen av arbeidet med ordningene internt hos forvalterne ble løst på ulike måter. De fleste ga arbeidet høyeste prioritet, og ledelsen var involvert i arbeidet fra begynnelsen av.

Skatteetaten kunne dra nytte av at de hadde mye bakgrunnsinformasjon om bedrifter og erfaring med å bygge systemer. Lotteri- og stiftelsestilsynet og Medietilsynet hadde kjennskap til store deler av den potensielle søkermassen fra forvaltning av eksisterende støtteordninger. Kulturrådet opplevde at svært mange av søkerne var aktører de ikke hadde tidligere erfaringer med fra støtteordningene sine.

Tilskuddsforvalterne etablerte raskt søknadsportaler og søknadsskjemaer, men på litt ulike måter siden ordningene var av ulikt omfang og ulik kompleksitet. Skatteetaten samarbeidet for eksempel tett med private aktører for å utvikle en elektronisk søknadsportal, mens Lotteri- og stiftelsestilsynet utviklet sitt eget system. Brukervennligheten i søknadssystemene varierte. Revisjonen viser at søkerne til kompensasjonsordningen for næringslivet opplevde søknadssystemet som enkelt og bra. Søkerne til kultur- og frivillighetsordningen opplevde derimot både systemet og regelverket som komplisert og vanskelig i den første runden, mens søknadssystemet ble oppfattet som mer brukervennlig i den andre søknadsrunden.

For å få til raske utbetalinger var målsettingen for flere av ordningene at mest mulig av saksbehandlingen skulle skje automatisk. Innretningen av ordningene var førende for hvor mye av saksbehandlingen det var mulig å automatisere. Skatteetaten etablerte en tilnærmet helautomatisk saksbehandling, mens Kulturrådet behandlet en stor andel av sakene manuelt. Flere av forvalterne opplyser at det var utfordrende å balansere målet om raske utbetalinger med kravet om tilstrekkelig kontroll av søknadene.

Enkelte saker tok lengre tid å behandle. Dette gjaldt blant annet saker der det var behov for å vurdere søknadene manuelt, eller hente inn ytterligere dokumentasjon, og saker som trengte juridiske avklaringer.

Én årsak til at saksbehandlingstiden i kulturordningen ble lengre i den andre søknadsrunden, var at Kulturrådet måtte vente på at rammen for ordningen ble utvidet. Samtidig stilte departementet krav om en utvidet kontroll av alle saker med søknadsbeløp over 1 mill. kroner. Dette forsinket utbetalingene ytterligere. Den utvidede kontrollen ble utført av eksterne revisorer som hadde den nødvendige kompetansen.

Når det gjelder medieordningen, tok det hele seks måneder fra Stortinget anmodet regjeringen om å etablere ordningen, til bedriftene fikk utbetalingene. Noe av årsaken var at departementet måtte endre forskriften to ganger etter å ha vurdert at regelverket slo uheldig ut for en del aktører. Den siste endringen kom etter at det ble åpnet opp for søknader. Etter at regelverket ble justert, behandlet Medietilsynet søknadene raskt.

1.2.2 Samlet sett fikk virksomhetene som ble hardest rammet av nedstengningene, støtte fra ordningene

Stortinget ga føringer om at kompensasjonsordningene skulle være målrettede og bidra til å unngå konkurs for levedyktige bedrifter. Ordningene skulle treffe de virksomhetene som var spesielt hardt rammet av nedstengningene.

Riksrevisjonens vurdering er at ordningene traff målgruppene i samsvar med formålene med bevilgningene. Det ble også gjort justeringer i de fleste ordningene i løpet av perioden for at de skulle treffe målgruppene bedre. Ordningene favnet likevel ikke alle grupper som hadde behov for støtte, og noen av ordningene hadde også noen skjevheter.

Både Skatteetaten og bransjeorganisasjonene mener at kompensasjonsordningen for næringslivet generelt traff godt i henhold til formålet. I denne ordningen ble det utbetalt kompensasjon til flest virksomheter for mars og april. Det var flest virksomheter som fikk støtte i bransjene som ble hardest rammet i denne perioden. Kategorien «annen personlig tjenesteyting» inkluderer frisører og andre virksomheter som var pålagt å holde stengt. Også «detaljhandel» og «serveringsvirksomheter» ble hardt rammet i den første perioden, selv om de ikke ble pålagt å holde stengt.

Når vi ser hele perioden mars–august under ett, var det reiselivsbransjen som mottok mest støtte fra ordningen. I snitt mottok virksomheter i reiselivsbransjen større støttebeløp enn virksomheter innen «annen personlig tjenesteyting» og «detaljhandel».

Vedlikeholdsordningen traff målgruppen i henhold til formålet, men både omsetningsfallet i bransjen og utgiftene til lovpålagt vedlikehold ble lavere enn det som var forventet da ordningen ble etablert. Bare 74 virksomheter mottok støtte fra denne ordningen. 55 av disse var alpinanlegg som ordningen i utgangspunktet var ment for.

Frivillighets- og idrettsordningen traff ikke så godt i første runde, men en del av svakhetene ved ordningen ble rettet opp med tilbakevirkende kraft i andre runde. Samlet sett traff ordningen bredt. Idrettslag og -klubber, skolekorps og kor er blant organisasjoner som mottok en stor andel av støtten fra denne ordningen.

Kulturdepartementet og Kulturrådet mener kulturordningen traff et utvidet kulturfelt og hjalp mange arrangører og underleverandører godt. Også bransjeorganisasjonene mener at ordningen har truffet godt, og at kultursektoren har fått bedre hjelp enn mange andre bransjer.

Kulturdepartementet mener medieordningen traff målgruppene, men bransjeorganisasjonene påpeker at den ikke var avgjørende for at mediene skulle klare seg gjennom krisen. Det viste seg at behovet for ordningen var mindre enn man trodde da den ble etablert. 132 medier fikk utbetalt til sammen 92 mill. kroner fra ordningen.

1.2.2.1 Ordningene favnet ikke alle gruppene som hadde behov for støtte

Flere av ordningene hadde kriterier som førte til at mange små aktører falt utenfor, for eksempel ved at de kom under grensen for minstebeløp for omsetningsfall. I tillegg har de små aktørene ofte lite ressurser og lite erfaring med å søke slike ordninger, og mange hadde derfor utfordringer med å skrive gode søknader.

Enkelte grupper falt utenfor ordningene den første tiden. Ordningene ble derfor justert noe underveis. Dette gjaldt blant annet sesongbedrifter i kompensasjonsordningen for næringslivet. Bedrifter som har hoveddelen av inntjeningen i løpet av en kort periode, vil bli ekstra hardt rammet av nedstengningene om de skjer i nettopp denne perioden. Det ble derfor innført en egen beregningsmodell i ordningen for sesongbedrifter, og i tillegg ble vedlikeholdsordningen opprettet for å dekke noen av skjevhetene for sesongbedrifter. Ordningen var spesielt tilpasset alpinbransjen, men gjaldt også for fornøyelsesinnretninger. Ifølge Nærings- og fiskeridepartementet slo den særlig uheldig ut for de omreisende tivoliene. Tivoliene utførte vedlikehold om vinteren og ikke i mars–april, som var de månedene man kunne søke om kompensasjon for.

For frivillighets- og idrettsordningen var det mange små lag og organisasjoner som ikke kunne søke om kompensasjon fordi inntektstapet måtte være minimum 25 000 kroner. Norges idrettsforbund påpeker også at det var utfordrende for både topp- og breddeklubber at ordningen ikke kompenserte for bortfall av medlemsinntekter, treningsavgifter og sponsorinntekter.

Det var også grupper som falt utenfor kulturordningen fordi det ikke ble gitt kompensasjon for andre typer inntekter enn billettinntekter. For eksempel dekket ikke ordningen tapte vederlag for rettighetshavere som følge av avlyste arrangementer.

1.2.2.2 Ordningene hadde noen skjevheter

Kompensasjonsordningen for næringslivet hadde noen skjevheter som gjorde at for eksempel selskaper som var organisert som konsern med datterselskaper, fikk høyere kompensasjon enn foretak som var organisert med avdelinger. Dette kan virke konkurransevridende.

Siden ordningene var innrettet ulikt, varierte størrelsen på kompensasjonen mellom dem. Tabell 2 viser blant annet gjennomsnittlig utbetaling per virksomhet i de ulike ordningene. Regelverkene førte i noen få tilfeller til at enkelte søkere kom spesielt gunstig ut. Blant annet viser Kulturrådet til urimelige utbetalinger, for eksempel høy kompensasjon til aktører som tok ut store utbytter i 2019. Kulturrådet etterlyser behovsprøving og sier at taket på 3,5 mill. kroner per søker, som ble innført for den tredje runden av ordningen, som gjaldt for oktober–desember, kanskje burde ha blitt innført tidligere.

Kulturordningen dekker en andel av tapte inntekter og gir mulighet for høyere kompensasjon enn kompensasjonsordningen for næringslivet, som dekker deler av de faste kostnadene. Nærings- og fiskeridepartementet påpeker at «like bedrifter» får ulik kompensasjon avhengig av om de leverer tjenester til kultursektoren eller til privat sektor. De som leverer tjenester til kultursektoren, kunne i mange tilfeller søke på kompensasjonsordningen under kultur og dermed få høyere støtte enn dem som leverer til det private markedet og måtte søke på den generelle ordningen.

Tabell 2 Gjennomsnittlig og største utbetaling per ordning

Generelt ble det i alle ordningene utbetalt relativt lave beløp til flertallet av søkerne, mens et fåtall søkere mottok store beløp. Figur 4 i Riksrevisjonens dokument viser at åtte bedrifter mottok 17 pst. av den totale tildelingen i kompensasjonsordningen for næringslivet, og tilsvarende mottok ni organisasjoner 11 pst. av tildelingen for frivillighets- og idrettsordningen, mens fjorten virksomheter mottok 30 pst. av tildelingen i kulturordningen. Samtidig var det mange som mottok lave beløp: 14 606 bedrifter mottok samlet 3 pst. av tildelingen til kompensasjonsordningen for næringslivet, 1 465 organisasjoner mottok tilsvarende 2 pst. av tildelingen for frivillighets- og idrettsordningen, og 453 virksomheter mottok samlet 2,1 pst. av tildelingen til kulturordningen.

Det er naturlig at store virksomheter mottar en stor andel av kompensasjonen, men det kan likevel være grunn til å stille spørsmål ved at et såpass lavt antall virksomheter har mottatt en veldig stor andel av de samlede tildelingene. Samtidig kan mange små virksomheter ha falt utenfor, fordi flere av ordningene hadde en nedre beløpsgrense for støtten. Det er imidlertid vanskelig å vite hvor mange små aktører det gjelder, siden det ikke var mulig å legge inn en søknad dersom man ikke oppfylte kravene for ordningene.

1.2.3 Forvaltningen etablerte i stor grad kontrollmekanismer for kompensasjonsordningene

Økonomiregelverket krever at statlige forvaltningsorganer har rutiner og systemer for å forebygge og avdekke misligheter og økonomisk kriminalitet. Stortingets føring om å få pengene ut raskt medførte at et viktig prinsipp i alle kompensasjonsordningene var å etablere etterkontroll basert på risiko og vesentlighet.

Riksrevisjonens vurdering er at alle tilskuddsforvalterne etablerte kontrollmekanismer for å avdekke misbruk av kompensasjonsordningene. Dette ble gjennomført på litt ulike måter, blant annet som følge av ordningenes innretning, forvalternes kompetanse og ressurser og risikoen for misbruk av den enkelte ordningen. Forholdet mellom automatiske og manuelle kontroller varierte mellom ordningene. Alle tilskuddsforvalterne måtte balansere prinsippet om raske utbetalinger med en forsvarlig saksbehandling.

• I kompensasjonsordningen for næringslivet etablerte Skatteetaten omfattende kontrollmekanismer blant annet basert på interne datakilder og erfaringer fra skatteforvaltningen. Etterkontrollarbeidet ble igangsatt i 2020, og arbeidet fortsetter i 2021.

• Vedlikeholdsordningen forvaltet av Innovasjon Norge var liten og oversiktlig og hadde flere innebyggede kontroller, som gjorde at det ikke var behov for etterkontroll.

• I frivillighets- og idrettsordningen valgte Lotteri- og stiftelsestilsynet å gjøre flere kontroller enn de opprinnelig hadde planlagt før kompensasjonen ble utbetalt, siden det reduserte behovet for utstrakt etterkontroll og eventuelle krav om tilbakebetaling.

• I den første runden av kulturordningen var det få kontroller, men basert på risiko- og vesentlighetsvurderinger ble det gjort etterkontroller, som ble utført av eksterne revisorer. Kulturrådet gjorde grundigere kontroller av søknader på over 1 mill. kroner i andre runde, men færre kontroller av søknader med lavere beløp.

• Medietilsynet etablerte kontroller for medieordningen basert på registeroppslag og manuelle vurderinger.

Ordningene var i stor grad tillitsbaserte, det vil si at mye av informasjonen som lå til grunn for beregning av kompensasjon, var basert på egenerklæringer. Dette var en forutsetning for at midlene kunne betales ut raskt, men innebar også risiko for misbruk. Risikoen var mindre i de små ordningene, der søkermassen var oversiktlig og mange av søkerne var kjent for tilskuddsforvalterne.

Både forvaltningen og organisasjoner trekker fram offentliggjøringen av tildelinger som et viktig forebyggende tiltak for å redusere risikoen for misbruk og svindel.

Tilskuddsforvalterne har til nå avdekket relativt få saker som er direkte knyttet til svindel og misbruk. I mange saker hvor det er funnet feil, har årsaken vært misforståelser og feil utfylling av søknader.

1.2.3.1 Det ble gjort få kontroller på tvers av de koronarelaterte ordningene

Undersøkelsen viser at det ikke ble etablert et system for kontroller på tvers av alle koronarelaterte ordninger for å kontrollere at virksomheter ikke ble overkompensert. Skatteetaten gjør imidlertid enkelte vurderinger og analyser mot andre støtteordninger som en del av etterkontrollen og for å unngå overkompensasjon.

Det var ingen som fikk et formelt ansvar for kontroll på tvers av alle de koronarelaterte ordningene, og tilskuddsforvalterne oppgir at de i liten grad har hatt anledning til å gjøre slike kontroller.

Selv om Stortinget ikke har stilt konkrete krav om at det skal iverksettes kontroller på tvers av ordningene for å forhindre misbruk, er det Riksrevisjonens vurdering at kontroller på tvers av ordningene er et viktig virkemiddel for å redusere risikoen for misbruk av ordningene.

1.3 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at departementene:

• identifiserer læringspunkter på departementsnivå og på tilskuddsforvalternivå basert på de koronarelaterte støttetiltakene

• utvikler en metodikk for krisehåndtering basert på erfaringer fra hvordan koronakrisen rammet og hvordan tiltakene virket

• utnytter departementssamarbeidet for å styrke samordning og kontroll på tvers av pågående og fremtidige krisetiltak

Gjennom revisjonen har flere læringspunkt fremkommet. I det videre arbeidet kan følgende innspill vurderes:

• Bidrag fra miljøer med sektorkunnskap og gode datagrunnlag er viktig i utformingen av tiltak.

• Kartlegge aktuelle tilskuddsforvaltere som har tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til å håndtere denne typen ordninger og erfaring med tekniske løsninger som kan tilpasses raskt.

• Vurdere kostnad og nytteverdi av smale ordninger opp mot brede generelle ordninger.

1.4 Departementets oppfølging

De tidligere statsrådene i Finansdepartementet, Kulturdepartementet og Nærings- og fiskeridepartementet er overordnet enige i Riksrevisjonens anbefalinger og læringspunkter og vil ta dem med i det videre arbeidet. Alle de tidligere statsrådene er også enige i at arbeidet med samordning og kontroll på tvers av departementene kan styrkes, og at erfaringene fra departementssamarbeidet vil legges til grunn for det videre arbeidet. Den tidligere finansministeren og den tidligere statsråden i Kulturdepartementet påpeker at gode kunnskapsgrunnlag har vært viktige ved utformingen av tiltak. Den tidligere finansministeren mener at det også har vært viktig for regjeringens løpende håndtering av pandemien og også vil være viktig for senere krisehåndtering.

Den tidligere finansministeren viser til at Riksrevisjonens konklusjon om kompensasjonsordningen for næringslivet samsvarer med departementets overordnede inntrykk. Departementet var kjent med skjevhetene i ordningene som Riksrevisjonen har påpekt, og disse har vært vurdert av departementet. Den tidligere statsråden påpeker at det ikke er mulig å lage en ordning som gir full likebehandling langs alle akser, og som samtidig er håndterbar å forvalte. Departementet har trukket lærdom fra samarbeid på tvers av departementene, innad i departementet, og med Skatteetaten. Den tidligere statsråden er enig i at erfaringene bør utnyttes på en systematisk måte, og vil vurdere nærmere om det bør utvikles en form for metodikk for krisehåndtering.

Den tidligere statsråden i Kulturdepartementet påpeker at det er vanskelig å utforme brede, generelle ordninger som ivaretar alle hensyn. Kulturdepartementet og berørte underliggende virksomheter har hatt en bratt læringskurve i arbeidet med koronatiltakene. De har høstet verdifulle erfaringer fra hvordan krisen har rammet og hvordan tiltakene har virket. Erfaringene vil være til stor nytte for framtidig krisehåndtering.

Den tidligere statsråden i Nærings- og fiskeridepartementet viser til at erfaringene som er gjort gjennom håndteringene av pandemien, gjør at departementet er vesentlig bedre rustet nå enn våren 2020 til raskt å etablere treffsikre kompensasjonsordninger. De har etablert flere systemer, modeller og infrastruktur som kan gjenbrukes.

1.5 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen har ingen ytterligere kommentarer.