Meld feil

Merknad

3. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Masud Gharahkhani, Stein Erik Lauvås, Eirik Sivertsen og Siri Gåsemyr Staalesen, fra Høyre, Norunn Tveiten Benestad, Torill Eidsheim, Olemic Thommessen og Ove Trellevik, fra Fremskrittspartiet, Jon Engen-Helgheim og Helge André Njåstad, fra Senterpartiet, Heidi Greni og Willfred Nordlund, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Karin Andersen, og fra Kristelig Folkeparti, Torhild Bransdal, viser til proposisjonen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til at ordningen med konsultasjoner bidrar til at Norge oppfyller sine folkerettslige forpliktelser. Konsultasjonsordningen skal sikre at Sametinget og samene får ta del i beslutningsprosesser i saker som kan få betydning for dem. Flertallet mener det er avgjørende for at det blir en reell prosess, at konsultasjoner skal gjennomføres med målsetting om å oppnå enighet om foreslåtte tiltak, uten at det er en plikt til at konsultasjonene må resultere i en enighet. Flertallet mener en forutsetning for reelle konsultasjoner er tidlig involvering, at partene utveksler informasjon og vurderinger, og at det ikke gjøres realitetsbeslutninger før konsultasjonene tar til.

Flertallet viser til at ordningen med konsultasjoner har bidratt til at det har blitt enklere for statlige instanser å kontakte Sametinget i aktuelle saker, de statlige instansene har fått mer kunnskap om samiske forhold, og Sametinget har fått styrket kjennskap til rutiner i statsforvaltningen. Flertallet viser til at både Sametinget og statlige instanser oppfatter konsultasjonsprosedyrene som relasjonsbyggende, og at flere departementer mener at i saker der det gjennomføres konsultasjoner, har de bedre grunnlag for sine avgjørelser.

Flertallet viser til at dagens statlige konsultasjonsordning er nedfelt i kongelig resolusjon, og i så måte er forslaget i proposisjonen som omhandler statlig konsultasjonsplikt, en kodifisering av gjeldende praksis og ikke en endring i rettstilstanden.

Flertallet viser til at lovfesting av konsultasjonsplikten har vært vurdert siden 2007. Flertallet har merket seg at Norges institusjon for menneskerettigheter mener at konsultasjonsplikten, som gir tilsvarende konsultasjonsrett, bør lovfestes i tråd med menneskerettslige standarder, og at det aktuelle lovforslaget tilfredsstiller de prosessuelle kravene om konsultasjoner etter ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk (ILO 169), tilpasset norske og samiske forhold.

Selv om folkeretten ikke setter noe klart krav om lovfesting, slutter flertallet seg til departementets vurdering av at lovfesting vil føre til at reglene blir mer tilgjengelige for offentlige organer som har plikt til å konsultere, og for de aktørene som har konsultasjonsrett. Flertallet vil peke på at lovprosessen har vært en god anledning til å klargjøre hvilke regler som skal gjelde for konsultasjoner og hvilke saker som er unntatt fra regelverket. Flertallet viser i denne sammenheng til forslaget til § 4-1 som avklarer at bestemmelsene i loven ikke skal gjelde for saker om statsbudsjettet og at Sametinget ikke skal ha konsultasjonsrett i saker der Sametinget har innsigelsesrett etter plan- og bygningsloven eller energi- og vassdragslovgivningen.

Flertallet støtter derfor forslaget om å lovfeste ordningen med konsultasjoner for staten.

Flertallet viser til at departementet foreslår å lovfeste reglene for konsultasjon som et kapittel i sameloven, fremfor som en egen lov foreslått i NOU 2007:13 Den nye sameretten. Flertallet støtter departementets vurdering av dette spørsmålet.

Flertallet viser til at lovforslaget også vil være en gjennomføring av Norges menneskerettslige forpliktelser og dermed av Grunnloven § 92. Flertallet viser i den sammenheng til at både Norges institusjon for menneskerettigheter og FNs menneskerettighetskomité har anbefalt Norge å lovfeste regler om konsultasjoner med Sametinget og samiske interesser. Flertallet konstaterer at forslaget ikke innebærer noen form for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling av samer på bekostning av andre, og har merket seg at FNs rasediskrimineringskomité, som overvåker statenes oppfølging av rasediskrimineringskonvensjonen, en rekke ganger har oppfordret Norge til å styrke det lovmessige vernet om samers rettigheter. Flertallet viser til at rasediskrimineringskomiteen har slått fast at tiltak for å fremme reell likestilling for minoriteter og urfolk kan være nødvendig, og at slike tiltak ikke utgjør brudd på ikke-diskrimineringsprinsippet. Flertallet konstaterer at lovforslaget her er i samsvar med rasediskrimineringskomiteens anbefalinger, Grunnloven og Norges menneskerettslige forpliktelser.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet støtter ikke departementets forslag til lovendring. Disse medlemmer viser til at lovforslaget innebærer en lovfestet forskjellsbehandling av samer og ikke-samer på alle forvaltningsnivåer og politiske nivåer i Norge – kommuner, fylkeskommuner og stat. Disse medlemmer viser videre til at i flere av høringssvarene – fra EDL, Stig Harby, Per Arne Amundsen, Selbu Utmarksråd og Roltdal Allmenningsstyre (Selbu Utmarksråd er en paraplyorganisasjon for alle utmarks- og grunneierlagene i Selbu) samt Selbu Bondelag og Selbu Skogeierlag og Ingrid Nordmark – ble det reist spørsmål ved om ikke lovforslaget kan være i strid med §§ 92 og 98 i Grunnloven og dermed med bestemmelser i flere menneskerettighetskonvensjoner som Norge har ratifisert og implementert i vår grunnlov. Disse bestemmelsene forbyr varig forskjellsbehandling med utgangspunkt i etnisitet og avstamming dersom det ikke gis en saklig grunn for det. Disse medlemmer vil poengtere at denne problemstillingen ikke er nevnt med et eneste ord i proposisjonen.

Disse medlemmer viser til at i forslag til § 4-2 Rett til å bli konsultert heter det at «[i] saker nevnt i § 4-1, har Sametinget og andre representanter for berørte samiske interesser rett til å bli konsultert». Det er noen sentrale begreper i dette lovforslaget som bestemmer hvem og hva lovforslaget er innrettet mot. Dette er særlig begrepene «samer», «samiske interesser», «naturgrunnlaget for samisk kultur» og «samisk materiell kulturutøvelse».

Disse medlemmer viser videre til svake definisjoner på hvem eller hvilke organer det er som skal avgjøre hvem som er en same, og hva som er for «samiske interesser», «naturgrunnlaget for samisk kultur», «samisk materiell kulturutøvelse» å regne.

Disse medlemmer vil understreke at proposisjonen ikke viser til at Norge er folkerettslig forpliktet til å vedta en slik lov, dette verken med henvisning til innholdet i ILO-konvensjon nr. 169 eller andre konvensjoner.

3.1 Hvem skal det konsulteres med og om hva

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, understreker at hensikten med konsultasjonsplikten er å sikre at minoriteten skal kunne høres i saker som påvirker samiske interesser direkte. Flertallet viser til at det ikke er ment å foreligge konsultasjonsplikt for saker av generell karakter som må antas å ville påvirke hele samfunnet på samme måte. Flertallet mener at det basert på store forskjeller fra sted til sted vil være umulig å gi en uttømmende oversikt over saker og parter, og mener derfor at kommunene og fylkeskommunene er de beste til å vurdere dette.

Flertallet støtter departementet i vurderingen av hensynet til gode og hensiktsmessige beslutningsprosesser. Flertallet støtter at som hovedregel bør det unngås at den samme saken er gjenstand for konsultasjon i ulike prosesser med forskjellige myndigheter. Det gjelder spesielt i de tilfellene hvor substansen i saken ikke endrer seg nevneverdig på de ulike stadiene. Flertallet mener at det i slike saker bør legges opp til at der hvor det er nødvendig med konsultasjoner, legges det opp til at disse inngår som en del av prosessen etter andre lovverk, f.eks. plan- og bygningsloven. Flertallet mener det vil bidra til å hindre dobbeltarbeid og unødvendige omkamper.

Flertallet viser til at departementet foreslår at når Sametinget har innsigelsesadgang etter plan- og bygningsloven, eller lignende adgang etter energi- og vassdragslovgivningen, skal Sametinget ikke ha konsultasjonsrett etter reglene i sameloven i tillegg, jf. forslaget § 4-1 fjerde ledd. Flertallet slutter seg til dette forslaget.

Flertallet legger til grunn at samiske konsultasjonsparter orienterer Sametinget om konsultasjonsprosessen i saker der Sametinget har innsigelsesadgang etter plan- og bygningsloven. Flertallet legger til grunn at Sametinget og eventuelle konsultasjonsparter etterstreber å koordinere sine standpunkt. Etter flertallets oppfatning er det uheldig om spørsmål som har blitt avklart gjennom konsultasjoner, og hvor det er oppnådd enighet, blir gjenstand for innsigelser fra Sametinget. Flertallet mener at en prosess med flere runder på samme problemstilling, med både konsultasjoner og innsigelser, vil skape en vanskelig situasjon for berørte parter samt føre til at saksbehandlingstiden øker. Det vil gjøre den kommunale planleggingen unødvendig krevende. Flertallet legger videre til grunn at Sametinget og kommunen sammen sikrer samordning av konsultasjonene. Flertallet har merket seg at departementet tar sikte på å regulere dette i forskrift, og forventer at partenes plikt til å bidra til en effektiv samordning av prosessene tydeliggjøres i den sammenhengen.

Flertallet viser til proposisjonens omtale av forslag til § 4-1 om at for at en sak skal regnes for å kunne påvirke samiske interesser direkte, må saken også ha en viss generell interesse for samisk kultur. Flertallet slutter seg til dette. Flertallet legger videre til grunn at det ikke vil være aktuelt for offentlige myndigheter å konsultere med enkeltpersoner. Flertallet viser til at dersom det er aktuelt å konsultere med reindriftsutøverne lokalt om en sak, vil det normalt være naturlig å konsultere reinbeitedistriktet eller siidaen som berøres av det aktuelle tiltaket, forskriftene e.l.

3.2 Stortingets plikt til å konsultere

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til at Samerettsutvalget II, Sametinget og Norges institusjon for menneskerettigheter peker på det konstitusjonelle spørsmålet om Stortinget har en plikt til å konsultere samiske interesser under gitte forutsetninger. Flertallet viser til at fordi det ikke har vært naturlig, har ikke departementet gått inn dette spørsmålet eller hvordan dette eventuelt kan løses i praksis. Flertallet mener at siden spørsmålet om en eventuell konsultasjonsplikt for Stortinget ikke er forsvarlig utredet, bør presidentskapet vurdere dette og fremme en egen sak for Stortinget når nødvendige utredninger er gjort. Skulle presidentskapet komme til at det foreligger en konsultasjonsplikt, bør saken også anbefale praktiske løsninger på hvordan dette skal ivaretas. Flertallet viser til at problemstillingen ble tatt opp med presidentskapet i brev av 21. april 2021 og besvart fra presidentskapet i brev av 29. april s.å., hvor det fremkommer at presidentskapet er enig i framgangsmåten.

Flertallet bemerker at det vil være naturlig at dette arbeidet blir gjennomført så tidlig som mulig i neste stortingsperiode.

3.3 Kommuner og fylkeskommuners plikt til å konsultere

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til at regjeringen foreslår å lovfeste en bestemmelse om kommuner og fylkeskommuner sin plikt til å konsultere representanter for berørte samiske interesser. Flertallet støtter departementets vurdering om at statens forpliktelser til å konsultere etter ILO-konvensjonen artikkel 6 ikke vil gjelde direkte for kommuner og fylkeskommuner i Norge. Imidlertid vil staten som konvensjonspart måtte sørge for mekanismer som sikrer at kommunale og fylkeskommunale organer gjennomfører konsultasjoner i henhold til artikkel 6. Flertallet støtter på denne bakgrunn forslaget om at plikten for kommuner og fylkeskommuner til å konsultere representanter for samiske interesser lovfestes.

3.4 Frister og god tro

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, understreker at det av hensyn til sakers fremdrift er viktig at den videre prosessen avklares så tidlig som mulig. Flertallet mener det vil være i strid med lovens intensjon om en av partene benytter konsultasjonsinstituttet i den hensikt å trenere prosessen. I slike tilfeller vil vilkåret om at konsultasjonene skal gjennomføres i god tro, ikke være oppfylt. Det bør også settes frister for når konsultasjoner skal være gjennomført og avsluttet. Flertallet mener at også slike frister må gi partene rimelig tid til å bli enige, men at hensikten med frister er å avklare framdriften i prosessene. Flertallet viser til at formuleringen i proposisjonens forslag til § 4-6,

«Konsultasjonene skal ikke avsluttes så lenge partene antar at det er mulig å oppnå enighet om saken»,

må forstås slik at den part som mener at det ikke er mulig å oppnå enighet, kan avslutte konsultasjonen.

Flertallet mener derfor at kommunen eller fylkeskommunen kan og bør sette frister som partene må forholde seg til. Flertallet mener disse fristene må gi partene rimelig tid til å svare eller agere i prosessene. Flertallet understreker at dersom det er nødvendig med mer tid, må partene så snart som mulig underrette kommunen eller fylkeskommunen om dette. Flertallet viser til at brudd på reglene om konsultasjoner kan gi grunnlag for ugyldighet i samsvar med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper.

3.5 Endringer i offentleglova § 19

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, støtter ikke regjeringens forslag om å gi kommuner og fylkeskommuner anledning til å unnta dokumenter som blir utvekslet i forbindelse med konsultasjoner, fra rett til offentlig innsyn. Flertallet mener dagens lovhjemler for unntak er tilstrekkelige. Flertallet vil understreke at åpenhet og transparens i forvaltningen er et gode som styrker demokratiet. Flertallet vil understreke at prinsippet om meroffentlighet også gjelder for konsultasjoner og skal anvendes. Etter flertallets oppfatning vil dette være konfliktdempende.

På denne bakgrunn fremmer flertallet følgende forslag:

«I lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd skal § 19 første punktum lyde:

Det kan gjerast unntak frå innsyn for dokument som blir utveksla mellom statlege organ og Sametinget og andre som ledd i konsultasjonar etter reglane i sameloven kapittel 4.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti har merket seg at departementet, som følge av at reglene for konsultasjoner foreslås også å omfatte kommuner og fylkeskommuner, foreslår en tilsvarende utvidelse av unntaket i offentleglova for dokumenter utvekslet under konsultasjoner med samiske interesser. Disse medlemmer er enige i at behovene som begrunner unntakshjemmelen, kan gjøre seg gjeldende på tilsvarende måte for kommunene og fylkeskommunene som for statlig sektor. Disse medlemmer understreker at forslaget om å gi kommuner og fylkeskommuner anledning til å unnta fra rett til offentlig innsyn dokumenter som blir utvekslet i forbindelse med konsultasjoner, bør begrenses til situasjoner der det er nødvendig. Disse medlemmer vil understreke at åpenhet og transparens i forvaltningen er et gode som styrker demokratiet. Disse medlemmer vil understreke at prinsippet om meroffentlighet også gjelder for konsultasjoner og skal anvendes. Etter disse medlemmers oppfatning vil det være konfliktdempende.

Disse medlemmer ser at det likevel vil kunne være situasjoner der gode konsultasjoner bare er mulig å få til dersom en kommune eller fylkeskommune kan dele med konsultasjonsparten dokumenter som ellers ikke er eller bør være offentlige. Disse medlemmer mener det vil være uheldig om en kommune eller fylkeskommune lar være å dele informasjon med konsultasjonsparten som er viktig for å finne løsninger i konsultasjoner, ut fra en bekymring hos kommunen eller fylkeskommunen om at dokumenter skulle bli offentlige som følge av konsultasjonene eller bli offentlige på et tidligere tidspunkt enn ønskelig. Det kan f.eks. gjelde dokumenter som ellers ville være organinterne etter offentleglova § 14. Etter disse medlemmers vurdering ville kommunenes og fylkeskommunenes muligheter for å gjennomføre gode konsultasjonsprosesser blitt vanskeliggjort dersom det ikke legges inn en mulighet for å unnta slike dokumenter for offentlighet, på samme måte som for statlige myndigheter.

Disse medlemmer har videre merket seg høringsinstansenes bekymring for at regelen, slik den er utformet, kan føre til, eller gi inntrykk av, at unntaksadgangen blir for vid, og fare for at meroffentlighet ikke blir vurdert eller ikke blir gitt. Disse medlemmer mener at dette problemet kan og bør avdempes ved at man innfører et skadevilkår, dvs. at unntaksadgangen bare skal gjelde der det er risiko for at offentliggjøring vil skade muligheten for å konsultere i god tro og i samsvar med formålet for konsultasjonene (jf. forslaget § 4-6). Et viktig grep i offentleglova 2006 var å knytte lignende skadevilkår til flere av de eksisterende unntakshjemlene, dvs. slik at dokumenter bare kan unntas når det er «nødvendig» eller «påkravd». Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

«I lov 19. mai 2006 nr. 16 om rett til innsyn i dokument i offentleg verksemd skal § 19 første punktum lyde:

Når det er påkravd for gjennomføringa av konsultasjonane, kan det gjerast unntak frå innsyn for dokument som blir utveksla som ledd i konsultasjonar etter reglane i sameloven kapittel 4.»

Forrige kapittel

Neste kapittel