1.1 Formålet med rusreformen

Departementet foreslår i Prop. 92 L (2020–2021) Endringer i helse- og omsorgstjenesteloven og straffeloven m.m. (rusreform – opphevelse av straffansvar m.m.) endringer i helse- og omsorgstjenesteloven, straffeloven, straffeprosessloven, politiloven, brukerromsloven og legemiddelloven. Lovendringene er en sentral del av regjeringens rusreform; reaksjoner mot personer som tas for bruk og besittelse av narkotika til egen bruk skal endres fra straff til hjelp, behandling og oppfølgning.

Regjeringen erklærte i Jeløya-plattformen i 2018 å endre myndighetenes reaksjoner mot personer som tas for bruk og besittelse av narkotika fra straff til hjelp, behandling og oppfølgning. Det var enighet om å «[g]jennomføre en rusreform for å sikre et bedre tilbud til rusavhengige, der ansvaret for samfunnets reaksjon på bruk og besittelse av illegale rusmidler til egen bruk overføres fra justissektoren til helsetjenesten.»

Regjeringen var imidlertid klar på at dette ikke under noen omstendighet omfattet å legalisere bruk og besittelse av narkotika. Reformen innebærer således at erverv og innehav av en definert mengde narkotika til egen bruk fremdeles er forbudt, men at slik befatning med narkotika ikke lenger medfører straffansvar.

Rusreformen er en erkjennelse av at rusproblematikk i hovedsak er en helseutfordring og med det et anliggende for helsetjenesten, og ikke for justissektoren – også når det handler om bruk av illegale rusmidler.

1.2 Opphevelse av straffansvaret for bruk m.m. av narkotika

Bruk og besittelse av narkotika er forbudt etter legemiddelloven § 24. Forbudet gjelder ikke den som har «lovlig adkomst» til stoffet, for eksempel gjennom kjøp av legemiddel på resept. Brudd på legemiddellovens forbud mot bruk og besittelse av narkotika kan straffes med bøter eller fengsel inntil 6 måneder, eller begge deler, jf. legemiddelloven § 31 andre ledd.

Straffeloven § 231 forbyr bl.a. tilvirkning, innførsel, erverv og oppbevaring av narkotika. Strafferammen for forsettlig overtredelse av § 231 er bot eller inntil 2 års fengsel. Medvirkning til og forsøk på overtredelse er straffbart med samme strafferamme, jf. straffeloven §§ 15 og 16. Uaktsom overtredelse straffes med bot eller inntil 1 års fengsel, jf. § 231 annet ledd.

Riksadvokaten har i rundskriv 2/2014 Narkotikasaker gitt nærmere retningslinjer om bruk av strafferettslige reaksjoner i narkotikasaker. I praksis straffes bruk og besittelse av narkotika i strid med legemiddelloven § 24 som oftest med bøter avgjort ved forelegg, jf. straffeprosessloven § 255 første ledd.

Departementet foreslår å oppheve straffansvaret for bruk av narkotika og erverv og innehav av en mindre mengde narkotika til egen bruk. Straffriheten skal være begrenset til inntil en nærmere fastsatt mengde og bare omfatte inntil tre ulike stoffer.

Personer som tas for slik befatning med narkotika, skal møtes med tilbud om hjelp og ikke med straff. Å straffe personer for bruk og tilhørende befatning med narkotika til egen bruk bidrar til stigmatisering og sosial utstøting, og står i veien for å møte den enkelte med tilbud om god oppfølging og behandling. Forslaget skal legge til rett for at tjenestene kan komme i posisjon til å hjelpe flere. Å oppheve straffansvaret kan etter departementets vurdering senke terskelen for å be om hjelp.

Etter departementets vurderinger er kunnskapsgrunnlaget for at fortsatt straffeforfølgelse av bruk m.m. av narkotika bidrar til å redusere narkotikabruken, eller til å holde bruken fortsatt lav i befolkningen, usikkert. Fagmyndighetene som har avgitt høringssvar, har ulikt syn på straffebudets preventive virkning og de eventuelle konsekvensene av å oppheve straffansvaret. Et stort antall av høringsinstansene slutter seg imidlertid til utvalgets forslag om å oppheve straffansvaret, samtidig som de presiserer at dette forutsetter styrking av det forebyggende arbeidet og forbedringer i oppfølgingsapparatet.

Mange av høringsinstansene mener forslaget om å oppheve straffansvaret vil ha en uheldig signaleffekt, særlig overfor unge.

Departementet mener forslaget er godt egnet til å signalisere at bruk av narkotika fortsatt er ulovlig selv om straffansvaret oppheves. Politiets mulighet for en sivilrettslig reaksjon i form av pålegg om oppmøte for den rådgivende kommunale enheten, og den høye strafferammen for omsetning av narkotika, innebærer i seg selv et tydelig signal om at narkotika fortsatt er et uønsket fenomen. Det samme er politiets hjemmel til å beslaglegge all narkotika, også selv om mengden er under fastsatt terskelverdi.

1.3 Mengdebegrensninger for straffritt innehav av narkotika

Departementet viderefører utvalgets forslag om at det settes terskelverdier for de vanligste forekommende illegale rusmidler og illegalt ervervede legemidler. Verdiene skal sette et skille mellom straffbar og ikke-straffbar befatning med narkotika. Befatning med narkotika under terskelverdiene skal være straffritt, så lenge stoffet er ment til egen bruk.

Departementet opprettholder også forslaget om at terskelverdiene fastsettes i forskrift. Terskelverdiene bør imidlertid settes betydelig lavere enn Rusreformutvalgets forslag.

I tillegg til terskelverdi som angir skjæringspunktet der innehav av narkotika til egen bruk rammes av straffebestemmelsene, foreslår departementet en høyere terskelverdi. I spennet mellom lav og høy terskelverdi for straffbar befatning med narkotika til egen bruk er departementets forutsetning at påtalemyndigheten normalt bør reagere med påtaleunnlatelse.

Departementets forslag til terskelverdier fremkommer i tabellen under:

Terskelverdier for straffri og straffbar befatning med narkotika

1.4 Samfunnets reaksjon på straffri bruk m.m. av narkotika

Departementet foreslår at befatning med narkotika til egen bruk inntil laveste terskelverdi ikke lenger skal være straffbart. Avdekking av slik befatning med narkotika vil derfor ikke kunne møtes med strafferettslige reaksjoner slik som i dag. Bruk m.m. av narkotika inntil nederste terskelverdi skal imidlertid fortsatt være ulovlig.

Departementet foreslår at politiet skal få hjemmel til å pålegge personer som bryter forbudet mot bruk av narkotika og erverv og innehav av narkotika til egen bruk, å møte hos en kommunal rådgivende enhet for narkotikasaker.

Personer med rusproblem skal først og fremst møtes med tilbud om frivillig hjelp. Et pålegg om oppmøte for en kommunal enhet vil gi kommunen mulighet til å tilby personen oppfølgning og hjelp dersom det er behov for det. Samtidig vil pålegget innebære en markering av at disse handlingene fortsatt er ulovlige.

Pålegg skal kunne gis dersom det er overveiende sannsynlig at personen har brukt, eller har forsøkt å bruke narkotika, har eller har forsøkt å erverve narkotika til egen bruk eller innehar eller har innehatt narkotika til egen bruk.

Pålegget innebærer en plikt for personen til å møte til innkalt time hos den rådgivende enheten. Personen skal få generell informasjon om det aktuelle narkotiske stoffet og konsekvenser av narkotikabruk, og frarådes videre bruk.

Departementet mener det bør ha en konkret konsekvens å unnlate å følge opp pålegg fra politiet om møteplikt for den rådgivende enheten for narkotikasaker. En mulighet for å sanksjonere eller trussel om sanksjon vil kunne virke individual- og allmennpreventivt for å unngå brudd på oppmøteplikten. Dette vil særlig kunne gjelde for unge brukere og ved eksperimentell bruk eller rekreasjonsbruk. En sanksjonsmulighet vil også fremstå som et pedagogisk virkemiddel for å understreke at det fortsatt er forbudt å bruke narkotika.

Departementet mener en adgang til å ilegge et overtredelsesgebyr vil være en hensiktsmessig form for reaksjon ved brudd på oppmøteplikten. Dette vil også gi økt sikkerhet for at reformen ikke er i strid med FNs narkotikakonvensjoner.

Sanksjon bør knyttes til eventuell manglende overholdelse av oppmøteplikten og ikke narkotikabruken i seg selv. Sanksjon bør heller ikke knyttes til manglende samtykke til, eller gjennomføring av tilbud om helsehjelp eller andre lignende tiltak foreslått av den kommunale rådgivende enheten.

Gebyr bør ikke kunne gis dersom det vil være urimelig tyngende sett i lys av overtrederens økonomiske situasjon og livssituasjon for øvrig.

Departementet foreslår at kompetansen til å ilegge gebyr legges til kommunen. Hvilken organisatorisk enhet i kommunen som skal administrere gebyret, bør være opp til den enkelte kommune å avgjøre. Departementet foreslår at gebyret settes til to ganger rettsgebyret. Det vil i dag si kr 2 398.

Etter forvaltningsloven § 44 kan forvaltningsorganer ilegge overtredelsesgebyr når det er fastsatt i lov. Departementet foreslår at hjemmelen for å ilegge overtredelsesgebyr ved manglende oppmøte for rådgivende enhet for narkotikasaker skal ligge i helse- og omsorgstjenesteloven.

1.5 Reaksjoner på straffbart innehav av narkotika mellom terskelverdiene

Erverv og innehav av narkotika til egen bruk av en mengde narkotika som overskrider den nedre terskelverdien, skal etter forslaget utgjøre straffbar befatning med narkotika. Etter departementets syn bør påtalemyndigheten normalt reagere med påtaleunnlatelse med vilkår hvis den straffbare befatningen med narkotika er til egen bruk og ikke overskrider den øvre terskelverdien. Det foreslås en særregel i straffeprosessloven som regulerer bruk av påtaleunnlatelse i slike tilfeller. Bestemmelsen åpner for at det kan settes som særvilkår for påtaleunnlatelsen at siktede etter innkalling møter hos den rådgivende enheten for narkotikasaker, men påtaleunnlatelsen kan gjøres ubetinget når siktedes forhold eller andre vektige hensyn tilsier det. Ved betinget påtaleunnlatelse gjelder også grunnvilkåret om at gjerningspersonen ikke gjør seg skyldig i en ny straffbar handling i prøveperioden. Det forutsettes at riksadvokaten gir direktiver for den nærmere anvendelsen av bestemmelsen. Dersom påtalemyndigheten unntaksvis bringer forholdet inn for retten, bør domstolene normalt gi straffutmålingsutsettelse eller straffutmålingsfrafall.

1.6 Kommunal rådgivende enhet for narkotikasaker

Departementet viderefører Rusreformutvalgets forslag om å innføre en kommunal plikt til å etablere en rådgivende enhet for narkotikasaker med hjemmel i lov om kommunale helse- og omsorgstjenester.

Departementet støtter seg på utvalgets begrunnelser for at dette ansvaret plasseres på kommunalt nivå, som følger prinsippet om lavest mulig effektive innsatsnivå. Hensynet til nærhet til instansen som skal gjennomføre møtet og nærhet til kommunale tjenestetilbud mv, tilsier også at plikten bør hvile på kommunene.

Kommunene kan velge å inngå i interkommunalt samarbeid for å ivareta formålet med bestemmelsen om rådgivende enhet for narkotikasaker der forholdende ligger til rette for dette.

Kommunene vil kompenseres for merkostnader for oppgaver som følger av mottaksfunksjonen i den rådgivende enheten for narkotikasaker

Departementet vil ikke forslå å forskriftsfeste kompetansekrav slik utvalget har foreslått, selv om dette ville understreke betydningen av tverrfaglig utredning av tjenestebehov og behov for styrket samhandling.

1.7 Politiets mulighet for visitasjon og testing av narkotikapåvirkning

Departementet foreslår at politiet gis hjemmel til å avdekke narkotikabruk og innehav av narkotika til egen bruk i henhold til Rusreformutvalgets forslag til ny bestemmelse i politiloven om visitasjon av person med videre. Departementet foreslår ikke å gi hjemler for å anvende straffeprosessuelle tvangsmidler for forhold som ikke lenger skal være straffbare.

Det er, etter departementets vurdering, ikke anført argumenter som tilsier at politiet mister betydningsfulle virkemidler i sitt arbeid, verken med sikte på å avdekke narkotikabruk og innehav av narkotika til egen bruk eller for etterforskning av straffbar befatning med narkotika.

Departementet finner på dette grunnlag utvalgets forslag til ny § 9 a i politiloven om visitasjon av person tilstrekkelig til at politiet kan ivareta sin avdekkingsfunksjon. Av dette følger at de de straffeprosessuelle rettigheter og tvangsmidler politiet – etter forholdsmessighetsvurderinger – tidligere har hatt til rådighet for å avdekke og etterforske bruk og innehav og erverv av narkotika til egen bruk, ikke lenger kan anvendes.

1.8 Registrering i politiets reaksjonsregister og bruk av opplysningene til vandelskontroll

Departementet foreslår ingen endringer i politiregisterlovens regler om registrering av opplysninger i politiets reaksjonsregister og reglene om bruk av slike opplysninger til vandelskontroll. Informasjon om ilagte pålegg om oppmøte for rådgivende enhet for narkotikasaker vil dermed ikke bli registrert og heller ikke bli brukt til vandelskontroll. Begrunnelsen for dette er at pålegg om oppmøteplikt for den kommunale enheten på grunn av bruk eller innehav av narkotika inntil laveste terskelverdi ikke er en straffereaksjon og kan derfor ikke registreres i reaksjonsregisteret.

Bruk av narkotika kan ha betydning for yrkesutøvelse og utgjøre en risiko for samfunnssikkerheten, for eksempel bruk blant militært personell, politi, flygere og annet luftfartspersonell, helsepersonell med videre. Noen høringsinstanser er bekymret for konsekvensene for samfunnssikkerheten dersom opplysninger om ulovlig bruk av narkotika ikke skal fremgå av vandelsvurderinger.

Til dette bemerker departementet at de fleste narkotikalovbrudd i dag ikke fremgår av ordinære politiattester. Dette gjelder særlig overtredelse av legemiddellovens forbud mot ulovlig bruk og besittelse til egen bruk av mindre mengder narkotika. I 2018 ble det påtaleavgjort 18 738 forhold som gjaldt narkotikalovbrudd etter legemiddelloven. Dette utgjorde 55 prosent av alle narkotikalovbrudd. Påtaleunnlatelse er en reaksjon som ikke tas med på ordinære politiattester.

Fortsatt vil alle saker som gjelder salg, overdragelse og oppbevaring med sikte på overdragelse etter straffelovens bestemmelser tas med på uttømmende politiattester.

Reaksjonen ved innehav av narkotika mellom terskelverdiene skal normalt være påtaleunnlatelse med vilkår. Dette er en strafferettslig reaksjon som fortsatt skal føres i reaksjonsregisteret og føres på uttømmende politiattest.

Bruk av narkotika kan ha betydning for samfunnssikkerheten selv om forholdet er mindre alvorlig og ikke kan straffes. Dersom man mener at hensyn til sikkerhet er så tungtveiende at det er behov for en form for kontroll, må man finne alternative løsninger på de samfunnsområder dette gjør seg gjeldende.

Departementet vil ikke foreslå å slette opplysninger i reaksjonsregisteret som gjelder tidligere overtredelser av legemiddelloven § 31, jf. § 24 og reaksjoner på overtredelser av straffeloven § 231 i den grad saken gjaldt forhold som i denne proposisjonen foreslås gjort straffritt. En del av vandelskontrollen, og vurderingen av egnethet for en aktuell stilling mv., kan være om vedkommende har begått et straffbart forhold. Det finnes også en rekke eksempler på at opphevelse av straffansvar, ikke har ført til sletting av tidligere begåtte brudd i reaksjonsregisteret.

1.9 Tjeneste- og oppfølgingstilbud

Utvalgets forslag bygger på eksisterende struktur, oppgave- og ansvarsfordeling mellom kommune og stat innenfor helse- og velferdssektoren. Utvalget foreslo ingen nye rettigheter til tjenester for brukere av narkotika, og heller ingen etablering av systemer for oppfølging av personer med rusproblematikk som skulle komme i tillegg til, eller utenfor de etablerte tjenester og tjenestenivåer.

Rett til nødvendig helsehjelp følger av pasient og brukerrettighetsloven. Både kommuner og regionale helseforetak har sørge-for-ansvar for innbyggere i sin kommune og region. Samhandling om pasienter og brukere følger av forvaltningsmessig samhandlingsplikt i sektorlovgivningen og konkret i bestemmelser om rett til koordinator og individuell plan, krav til samarbeidsavtaler mellom kommuner og helseforetak med videre. Departementet erkjenner at det finnes svikt i gjennomføringen ved ytelser av tjenester etter helse- og velferdslovgivningen, som dokumenteres blant annet i Helsetilsynets rapporter fra landsomfattende tilsyn med tjenestene, men finner ikke grunnlag for å innføre ytterligere rettigheter og plikter på rusområdet som følge av reformen.

Flere høringsinstanser i helsesektoren mener at det må være krav til rusfaglig kompetanse og en viss faglig standardisering av den rådgivende enhetens virksomhet for at reformen skal lykkes. Etter departementets syn vil forsvarlighetskravet som ligger til helsetjenestene etter dagens regelverk være tilstrekkelig for å understreke at nødvendig kompetanse må inngå i den rådgivende enhetens oppgaveløsning. Det foreslås derfor ikke å innføre særlige krav til kompetanse som skal inngå i enheten.

Departementet vil imidlertid gi Helsedirektoratet i oppdrag å utvikle faglige retningslinjer og veiledende materiell for hvordan tjenestene best mulig bør innrettes med tanke på å realisere rusreformens formål.

1.10 Evaluering av rusreformen

Rusreformen fremstår som en av de mest betydeligste helsepolitiske, sosialpolitiske, ruspolitiske og kriminalpolitiske reformer i den senere tid. Både Rusreformutvalget og en rekke høringssvar uttrykker en klar forventing om at reformen evalueres. Departementet deler dettet synet og foreslår å igangsette en følgeevaluering av reformen.

1.11 Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementets forslag i proposisjonen legger, med unntak av å innkalle og gjennomføre møter med personer som er ilagt møteplikt, ingen nye oppgaver på kommunene. Departementets syn er imidlertid at selve mottaksfunksjonen, herunder etablering av systemer for mottak av meldinger, innkalling av personer ilagt møteplikt og gjennomføring av møtet samt etablering av system for forvaltning av gebyrordning, er å oppfatte som en ny oppgave for kommunene. Kommunene skal derfor kompenseres for de merkostnader som påløper til etablering av den rådgivende enheten.

I forbindelse med avdekket ulovlig, men straffri befatning med narkotika, må det etableres en struktur for hvordan opplysninger om at en person er pålagt oppmøteplikt av politiet skal meddeles kommunen på en måte som ivaretar personvernhensyn.

Politiets pålegg er å betrakte som et enkeltvedtak, og følgelig må det etableres et system for å håndtere klagesaker som gjelder ilagt oppmøteplikt.

Departements forslag inneholder ingen andre endringer for politiet som skulle ha direkte betydning for deres øvrige etterforskningsmessige, polisiære og forvaltningsmessige oppgaver knyttet til fortsatt straffbar befatning med narkotika. Departementet forutsetter også at politiet vil videreføre sitt rus- kriminalitetsforebyggende arbeid i tett samarbeid med kommunene, samt fortsatt prioritere å være til stede i åpne rusmiljøer på samme nivå som før reformen.

Det er departementets syn at forslaget ikke innebærer administrative eller økonomiske konsekvenser for politi og påtalemyndighet mv. som må kompenseres. Det kan tvert om medføre reduserte kostnader som følge av mindre arbeid i hele straffesakskjeden og redusert behov for kapasitet i kriminalomsorgen. Det er likevel ikke mulig, etter departementets syn, verken å tallfeste denne innsparingen eller å gjøre et uttrekk av justissektorens budsjett, da sektoren fremdeles har store og viktig oppgaver knyttet til både forebygging og etterforskning av alvorlig narkotika- og narkotikarelatert kriminalitet.

1.12 Dokument 8:111 S (2020–2021)

I dokumentet fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om endring av legemiddelloven som sikrer at dersom besittelse eller bruk av narkotika har sammenheng med mistenktes avhengighet etter gjentatt bruk av narkotiske stoffer, skal ikke påtalemyndigheten forfølge forholdet strafferettslig.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslaget.