2.1 Proposisjonens hovedinnhold

Kunnskapsdepartementet legger i proposisjonen fram forslag til endringer i lov 10. juni 2005 nr. 51 om norsk statsborgerskap (statsborgerloven) og forslag til endringer i lov 6. november 2020 nr. 127 om integrering gjennom opplæring, utdanning og arbeid (integreringsloven).

Departementet foreslår å heve kravet til oppholdstid ved søknad om statsborgerskap etter hovedregelen i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav e. Departementet foreslår at søkere som hovedregel må ha til sammen åtte års opphold i løpet av de siste elleve årene, med oppholdstillatelser av minst ett års varighet.

Departementet foreslår å innføre en unntaksbestemmelse i ny § 16 b i statsborgerloven slik at kravet til oppholdstid etter gjeldende rett videreføres for anerkjente flyktninger. Departementet foreslår dermed at det for anerkjente flyktninger fortsatt skal stilles et krav om opphold i til sammen syv av de siste ti årene, med oppholdstillatelser av minst ett års varighet.

Departementet foreslår å innføre en unntaksbestemmelse i ny § 10 i statsborgerloven for søkere som har hatt tilstrekkelig inntekt det siste året med fastsatt skatteoppgjør. Departementet foreslår at det for disse søkerne skal stilles et krav om til sammen seks års opphold i riket i løpet av de siste ti årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet.

Departementet foreslår videre endringer i integreringsloven §§ 32 og 33 om omfang av antall timer opplæring i norsk og samfunnskunnskap.

2.2 Heving av kravet til oppholdstid etter hovedregelen i statsborgerloven om erverv etter søknad og unntaksbestemmelse for anerkjente flyktninger

2.2.1 Bakgrunnen for lovforslaget

Kravet om opphold i Norge av en viss varighet som vilkår for erverv av statsborgerskap etter søknad, er begrunnet med at norske borgere bør ha en tilknytning til Norge. I tillegg må vedkommende være bosatt i Norge når statsborgerskapet innvilges. Personer som har oppholdt seg i Norge i en viss tid forutsettes å ha en slik tilknytning at det er naturlig at vedkommende kan bli norsk statsborger.

Ved utformingen av den nye statsborgerloven av 2005, vurderte man at det ikke var aktuelt å heve kravet til oppholdstid. Det ble lagt til grunn at regelen om syv års oppholdstid måtte anses som gjennomsnittlig i europeisk sammenheng.

Statsborgerskapets betydning som politisk virkemiddel varierer fra land til land.

Det vises i proposisjonen til at norsk statsborgerskap har en viktig symbolsk betydning ved at det markerer en tilhørighet til det norske samfunnet og dets grunnleggende verdier. Statsborgerskapet gir videre viktige rettigheter og plikter som har betydning for innbyggernes deltakelse i det norske samfunnet. Statsborgerskapets betydning ble blant annet omtalt av Høyesterett i Rt. 2015 s. 93 der det ble uttalt at statsborgerskapet utgjør et grunnleggende rettslig, sosialt og psykologisk bånd, som kan være av avgjørende betydning for et menneskes identitet og utvikling gjennom hele livet, fra fødsel til død.

Justis- og beredskapsdepartementet sendte 14. juli 2017 på høring forslag til endringer i statsborgerloven og forskrift 30. juni 2006 nr. 756 om erverv og tap av norsk statsborgerskap (statsborgerforskriften). Formålet med forslagene var å stramme inn vilkårene for norsk statsborgerskap.

I Granavolden-plattformen av 17. januar 2019 framgår det at regjeringen vil endre statsborgerloven slik at det som hovedregel stilles krav til åtte års oppholdstid for å få statsborgerskap.

2.2.2 Gjeldende rett

Statsborgerloven regulerer erverv og tap av norsk statsborgerskap, jf. statsborgerloven § 1 første ledd. Man kan få norsk statsborgerskap på fire forskjellige måter; ved fødsel, ved adopsjon, etter søknad og ved melding.

Hovedregelen om erverv av norsk statsborgerskap etter søknad framgår av statsborgerloven § 7. Ett av vilkårene i bestemmelsen er at søkeren må ha til sammen syv års opphold i Norge i løpet av de siste ti årene, med oppholdstillatelser av minst ett års varighet, jf. § 7 første ledd bokstav e. Både opphold med tillatelser som gir grunnlag for permanent oppholdstillatelse og opphold med tillatelser som ikke gjør det, medregnes i oppholdstiden.

Det gis i proposisjonen en omtale av beregningen av oppholdstid og betydningen av utenlandsopphold. Norge er internasjonalt forpliktet til å lette adgangen til statsborgerskap for enkelte grupper. Det gis en omtale av grupper med kortere krav til oppholdstid, som det etter gjeldende rett er unntak fra kravet om syv års oppholdstid for.

Statsborgerloven gjelder med de begrensninger som følger av overenskomster med andre stater og folkeretten for øvrig, jf. statsborgerloven § 3. Internasjonale forpliktelser går dermed foran ved eventuell motstrid. I proposisjonen gis en gjennomgang av enkelte internasjonale forpliktelser som er relevante for de forslagene departementet fremmer i proposisjonen, herunder Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997 og FNs konvensjon om flyktningers stilling av 1951, I tillegg legger barnekonvensjonen føringer blant annet ved at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn når man vurderer lovendringer som berører barn, jf. barnekonvensjonen artikkel 3.

Videre gis i proposisjonen en omtale av andre lands rett, herunder om Danmark, Sverige og Finland.

2.2.3 Forslaget i høringsnotatet om krav til 10 års oppholdstid etter hovedregelen og om en egen bestemmelse for anerkjente flyktninger

I Justis- og beredskapsdepartementet sitt høringsnotat 14. juli 2017 ble det foreslått å heve kravet til oppholdstid for norsk statsborgerskap etter hovedregelen, slik at det stilles krav om til sammen ti års opphold i riket i løpet av de siste tolv årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet. For flyktninger ble det foreslått å stille krav til ni års opphold i Norge i løpet av de siste tolv årene, med oppholdstillatelser av minst ett års varighet.

2.2.4 Høringsinstansenes syn

Det redegjøres i proposisjonen for høringsinstansens syn på forslaget om å øke kravet til oppholdstid etter hovedregelen fra syv til ti år, og forslaget om å øke kravet til oppholdstid for flyktninger fra syv til ni år. Det fremgår at det er varierende syn på forslaget.

2.2.5 Departementets vurderinger

2.2.5.1 Forslag om å øke kravet til oppholdstid til åtte år etter hovedregelen

Det vises i proposisjonen til at kravet om opphold i Norge av en viss varighet som vilkår for erverv av statsborgerskap etter søknad, skal bidra til å sikre at de som blir norske borgere har en tilstrekkelig tilknytning til Norge. Personer som har oppholdt seg i Norge i en viss tid forutsettes å ha en slik tilknytning at det er naturlig at vedkommende kan bli norsk statsborger. Dette objektive kravet innebærer at det ikke stilles spørsmål ved søkerens faktiske tilknytning, dersom kravet til oppholdstid er oppfylt.

I høringsnotatet fra 2017 foreslo Justis- og beredskapsdepartementet å øke kravet til oppholdstid i hovedregelen om erverv av norsk statsborgerskap fra syv til ti år. Mange høringsinstanser er svært kritiske til forslaget og mener at et oppholdstidskrav på ti år er for høyt. Flere påpeker også at en slik økning vil kunne ha negativ effekt på integreringen. På bakgrunn av høringsinnspillene, et ønske om å sikre at de som blir norske statsborgere har en tilstrekkelig tilknytning til Norge og et uttalt ønske i regjeringsplattformen om at det norske statsborgerskapet skal henge høyt, foreslår departementet i proposisjonen å heve kravet til oppholdstid til åtte år ved søknad om statsborgerskap etter hovedregelen i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav e.

Departementet har merket seg at mange av høringsinstansene har uttalt at et hevet oppholdstidskrav kan ha negativ effekt på integreringsprosesser. Departementet legger vekt på at de eventuelle negative effektene for den enkeltes integrering blir redusert når departementet foreslår et krav om åtte års oppholdstid og ikke ti år slik det ble foreslått i høringsforslaget. Sett i sammenheng med forslaget om kortere krav til oppholdstid for personer med tilstrekkelig inntekt, er formålet at forslagene samlet sett skal bidra til at innvandrere i større grad deltar i arbeidslivet, blir økonomisk selvstendige og gjennom dette integreres tidlig i det norske samfunnet.

Departementet har merket seg at enkelte av høringsinstansene, blant annet Politidirektoratet, peker på at et hevet oppholdstidskrav vil gi bedre muligheter for kontroll av forutsetningene for opphold, herunder kontroll av identitet. Selv om departementet nå ikke foreslår å øke oppholdstidskravet til ti år, er departementet enig i at det er svært viktig å sikre at de som oppholder seg i Norge og de som får innvilget norsk statsborgerskap, har oppgitt riktige identitetsopplysninger.

2.2.5.2 Hensynet til barnets beste

Når departementet foreslår at oppholdstiden ikke skal økes til mer enn åtte år, legger departementet blant annet vekt på at hensynet til barnets beste taler imot å øke oppholdstiden.

Departementets forslag innebærer ikke en økning i oppholdstidskravet i statsborgerloven § 17 for barn som søker om norsk statsborgerskap som biperson til sin forelder. Forslaget innebærer heller ikke en økning i oppholdstidskravet for barn og voksne som ankom Norge før fylte 18 år, jf. statsborgerloven § 11. Forslaget kan imidlertid føre til at barn som søker som biperson til sine foreldre etter statsborgerloven § 17 vil måtte vente lenger før de får norsk statsborgerskap i og med at en søknad etter § 17 er avhengig av at en eller begge foreldre er eller blir norsk statsborger senest samtidig med barnet.

2.2.5.3 Beregning av oppholdstid

I høringsforslaget ble det foreslått et krav om til sammen ti års opphold i riket i løpet av de siste tolv årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet, noe som relativt sett ville innebære en reduksjon i muligheten til oppholdstid i utlandet. Departementet er enig med migrajonsforskerne ved Institutt for fredsforskning (PRIO) i at dette ikke er hensiktsmessig. Departementet foreslår derfor at de åtte årene med oppholdstid må opparbeides i løpet av de siste elleve årene, med oppholdstillatelser av minst ett års varighet. Dette innebærer at adgangen til utenlandsopphold relativt sett kun blir marginalt mindre enn etter gjeldende rett. På samme måte som i dag vil opphold i en eller flere søknadsperioder medregnes i åtteårsperioden.

2.2.5.4 Unntak for anerkjente flyktninger

Det pekes i proposisjonen på at flyktninger kan stå i en særlig sårbar situasjon. Departementet foreslår derfor en unntaksbestemmelse slik at dagens krav til oppholdstid ikke endres for søkere som har fått oppholdstillatelse som flyktning etter utlendingsloven § 28. Departementet foreslår at det for denne gruppen fortsatt skal stilles et krav om opphold i Norge i til sammen syv av de siste ti årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet. Departementet foreslår at opphold i en eller flere søknadsperioder medregnes i syvårsperioden slik det også gjøres etter gjeldende rett. Dersom utlendingsmyndighetene har truffet vedtak om opphør av flyktningstatus eller tilbakekall av oppholdstillatelse etter utlendingsloven §§ 37 og 63, vil vedkommende etter departementets forslag ikke omfattes av unntaksbestemmelsen.

2.2.5.5 Når de nye reglene skal gjelde fra

Når det gjelder endringene i kravet til oppholdstid etter hovedregelen i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav e, foreslår departementet at søknader som er fremmet eller registrert før ikrafttredelsen skal behandles etter dagens regelverk.

Søknaden skal anses som fremmet når søknaden med alle opplysninger og vedlegg som er nødvendig for å avgjøre den, er kommet inn til rette myndighet.

Det at søknader som er registrert før lovens ikrafttredelse skal behandles etter dagens regelverk, gjør at man unngår utfordringen POD har trukket fram i sin høringsuttalelse med stor pågang hos politiet rett før lovens ikrafttredelse.

Departementet legger til grunn at UDI kan kreve at søkere innen rimelig tid etter registreringen møter opp hos politiet for å fremme søknaden med alle nødvendige dokumenter.

Ellers vil de vanlige reglene for erverv av statsborgerskap etter søknad gjelde.

Når det gjelder unntaksbestemmelsen for anerkjente flyktninger, innebærer endringen en videreføring av gjeldende rett for denne gruppen. Departementet foreslår derfor at denne endringen skal gjelde for alle vedtak som fattes etter ikrafttredelsen av endringen.

2.2.5.6 Departementets forslag

Endret krav til oppholdstid etter hovedregelen om erverv av statsborgerskap etter søknad vil etter departementets forslag framgå av statsborgerloven § 7 første ledd bokstav e. Departementet foreslår at bestemmelsen skal stille vilkår om til sammen åtte års opphold i Norge i løpet av de siste elleve årene, med oppholdstillatelser av minst ett års varighet, opphold i en eller flere søknadsperioder medregnet i åtteårsperioden.

Forslagene i proposisjonen innebærer at oppholdstidskrav for flyktninger nå vil avvike fra hovedregelen, og unntak for flyktninger foreslås derfor inntatt i ny § 16 b i statsborgerloven. Departementet foreslår at det for anerkjente flyktninger skal stilles krav om til sammen syv års opphold i Norge i løpet av de siste ti årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet, opphold i en eller flere søknadsperioder medregnet i syvårsperioden.

2.3 Unntak fra hovedregelen om oppholdstid i statsborgerloven for søkere med tilstrekkelig inntekt

2.3.1 Bakgrunnen for lovforslaget

I kapittel 3 i proposisjonen omtales departementets forslag om en unntaksbestemmelse for søkere som har tilstrekkelig inntekt, slik at denne gruppen får et krav til oppholdstid på seks år for erverv av norsk statsborgerskap. Forslaget er en oppfølging av Granavolden-plattformen der det framgår at regjeringen vil at det skal innføres et unntak fra hovedregelen i statsborgerloven for personer som etter fastsatte kriterier er selvforsørget og at oppholdskravet for disse skal settes til seks år.

Formålet med unntaksbestemmelsen er å motivere til deltakelse i arbeidslivet og gjennom dette bidra til større grad av selvforsørgelse og å styrke den enkeltes mulighet til å delta fullt ut i det norske samfunnet. Deltakelse i arbeidslivet vil også kunne bidra til integrering gjennom at innvandrere tilegner seg kjennskap til norsk språk og samfunnsliv.

2.3.2 Gjeldende rett

2.3.2.1 Ingen unntaksbestemmelser for personer med inntekt over et visst nivå

Etter gjeldende rett foreligger det ingen unntaksregler fra reglene om oppholdstid i statsborgerloven § 7 for personer med inntekt over et visst nivå.

2.3.2.2 Vern mot diskriminering

Både nasjonal lovgivning og internasjonale konvensjoner har regler om vern mot diskriminering som er av betydning ved utforming av bestemmelser i statsborgerloven. Vilkårene for å få statsborgerskap må ikke utformes slik at de bryter mot reglene om diskriminering og forslaget om en unntaksbestemmelse for personer med inntekt over et visst nivå må vurderes i lys av diskrimineringsvernet.

Grunnlovens diskrimineringsforbud i § 98 er utformet som et generelt forbud mot usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.

Norge er bundet av en rekke internasjonale konvensjoner som forplikter statene å sikre ikke-diskriminering, hvor en av de mest sentrale er den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK), jf. artikkel 14.

Også andre konvensjoner Norge er bundet av har regler som skal forhindre diskriminering, blant annet FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter, FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter og FNs kvinnediskrimineringskonvensjon. Videre er Norge bundet av FNs rasediskrimineringskonvensjon som er inkorporert i norsk lov gjennom lov 16. juni 2017 nr. 51 om likestilling og forbud mot diskriminering (likestillings- og diskrimineringsloven) og av FNs konvensjon om rettigheter til personer med nedsatt funksjonsevne.

Europarådskonvensjon om statsborgerskap av 1997 er også relevant. For forslagene i dette kapittelet er det særlig artikkel 5 i konvensjonen som er viktig. Her framgår det at statenes regler og praktiseringen av reglene om statsborgerskap, ikke skal gjøre forskjell på grunnlag av kjønn, religion, rase, hudfarge eller nasjonal eller etnisk opprinnelse.

Likestillings- og diskrimineringsloven § 6 gir et generelt forbud mot diskriminering på grunn av kjønn, graviditet, permisjon ved fødsel eller adopsjon, omsorgsoppgaver, etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, seksuell orientering, kjønnsidentitet, kjønnsuttrykk, alder eller kombinasjoner av disse grunnlagene.

Europarådskonvensjonen om statsborgerskap av 1997 fastsetter i artikkel 6 nr. 3 at det skal gis anledning til erverv av statsborgerskap etter søknad for personer med lovlig og fast bosted på statens territorium og at det ikke kan kreves botid lenger enn ti år før søknad fremmes.

2.3.2.3 Krav om selvforsørgelse og underholdskrav i utlendingsloven

Etter utlendingsloven stilles det krav om selvforsørgelse ved søknad om permanent oppholdstillatelse og det stilles også et underholdskrav ved søknader om familieinnvandring. Disse reglene og hvilket nivå som kreves kan være relevant ved utforming av en unntaksbestemmelse i statsborgerloven for personer med tilstrekkelig inntekt. Å fylle vilkårene for permanent oppholdstillatelse er også et vilkår for erverv av statsborgerskap etter søknad, jf. statsborgerloven § 7 første ledd bokstav d. I proposisjonens pkt. 3.3.4 redegjøres det for disse reglene etter utlendingsloven.

2.3.3 Andre lands rett

Det gis i proposisjonen en omtale av andre lands rett, herunder om Danmark, Finland, Island og Sverige.

2.3.4 Høringsforslaget

Departementet foreslo i høringsnotatet 27. november 2020 å innføre en unntaksbestemmelse fra oppholdstidskravet i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav e for søkere som på søknadstidspunktet har hatt tilstrekkelig inntekt i minst to av de tre siste årene med fastsatt skatteoppgjør. Det ble også foreslått å forskriftsfeste en unntaksbestemmelse for visse forskere og deres ektefelle, registrerte partner eller samboer. Dette forslaget vil vurderes videre av departementet.

Se nærmere omtale av høringsforslaget i proposisjonen.

2.3.5 Høringsinstansenes syn

Det fremgår av proposisjonen at det er varierende syn på forslaget. Se proposisjonen for nærmere omtale.

2.3.6 Departementets vurderinger

2.3.6.1 Innledning – Granavolden-plattformen og regjeringens integreringsstrategi

Av Granavolden-plattformen framgår det at regjeringen vil at det skal innføres et unntak fra kravet i statsborgerloven om oppholdstid for personer som etter fastsatte kriterier er selvforsørget, og at kravet til oppholdstid for disse skal være seks år. Departementet foreslår at det fastsettes et slikt unntak.

Unntaket for denne gruppen søkere er ment å være integreringsfremmende. Bakgrunnen for forslaget er at det er lavere sysselsettingsandel blant innvandrere enn det er i befolkningen ellers, både når det gjelder kvinner og menn.

Det viktigste målet for regjeringens integreringsstrategi er at flere innvandrere kommer i arbeid, slik at de kan forsørge seg selv og sin familie. Departementet legger vekt på at en hovedutfordring når det gjelder integrering er for lav sysselsetting, noe som også fører til utenforskap og at barn lever i fattigdom.

Formålet med bestemmelsen departementet foreslår er å motivere utlendinger til å bidra og ta del i det norske samfunnet gjennom arbeid.

Forslaget innebærer ikke at det settes opp en ny barriere søkerne må passere for å få norsk statsborgerskap. Det innebærer kun at de søkerne som viser at de har en tilknytning til arbeidslivet gjennom en inntekt over et visst nivå, kan få norsk statsborgerskap på et litt tidligere tidspunkt.

2.3.6.2 Begrepsbruk

For å unngå sammenblanding av vilkårene for permanent oppholdstillatelse etter utlendingsloven og vilkårene for erverv av norsk statsborgerskap, foreslår departementet at begrepet «selvforsørgelse» ikke brukes i den foreslåtte unntaksbestemmelsen i statsborgerloven. Departementet foreslår heller å omtale dette som et krav om «tilstrekkelig inntekt».

2.3.6.3 Beregning av inntekt

I høringen foreslo departementet at kravet om tilstrekkelig inntekt skulle være oppfylt i minst to av de tre siste årene.

For å gjøre regelverket mindre komplisert og legge til rette for automatisert behandling av søknader, foreslår departementet i proposisjonen at søkeren skal fylle inntektskravet det siste året med fastsatt skatteoppgjør. Dette er i tråd med innspill fra Utlendingsdirektoratet (UDI). Dette vil gjøre vilkåret noe mindre fleksibelt for søkerne, samtidig som kravet kan bli enklere å fylle for noen når man må fylle vilkåret i ett år og ikke i to av de siste tre årene, slik departementet foreslo i høringsforslaget. Regelverket vil også bli lettere å forstå og sette seg inn i for søkerne.

Departementet er opptatt av at statsborgerreglene i størst mulig grad legger til rette for en automatisert saksbehandling. Departementet foreslår derfor å knytte kravet til inntekt som framgår av fastsatt skatteoppgjør.

Kravet om fastsatt skatteoppgjør innebærer at det ikke er tilstrekkelig at søkeren sannsynliggjør å ha hatt tilstrekkelig inntekt det aktuelle kalenderåret. Det må foreligge fastsatt skatteoppgjør fra skattemyndighetene.

Det siste skatteoppgjøret fastsatt før søknadstidspunktet skal som hovedregel legges til grunn for beregningen. Av hensyn til fleksibilitet, mener departementet at skatteoppgjør fastsatt etter søknadstidspunktet men før vedtakstidspunktet, skal kunne legges til grunn for beregningen av kravet, dersom det er til gunst for søkeren.

Det forhold at fastsatt skatteoppgjør først kommer en tid ut i neste kalenderår, innebærer at søkerens siste skatteoppgjør ikke uten videre gir et bilde på søkerens inntektssituasjon, eller evne til å forsørge seg selv, på søknadstidspunktet eller vedtakstidspunktet. Departementet mener likevel at hensikten med unntaksbestemmelsen, nemlig å oppmuntre utlendinger til å bidra og ta del i det norske samfunnet gjennom arbeid, er oppfylt ved at det aktuelle kalenderåret som danner grunnlag for skatteoppgjøret ikke vil ligge lenge før søknaden fremmes.

2.3.6.4 Forskriftshjemmel for nærmere regler om inntektskravet

Departementet foreslår at unntaksbestemmelsen reguleres i statsborgerloven, mens de nærmere kriteriene for hva som oppfyller kravet om tilstrekkelig inntekt fastsettes i forskrift.

Ved utforming av forskriften bør det etter departementets syn legges vekt på at regelverket skal motivere til deltakelse i arbeidslivet, og at regelverket skal være enkelt og oversiktlig. Regelverket bør så langt det er mulig legge til rette for automatisert saksbehandling i forvaltningen. Departementet tar sikte på å fastsette forskriftsregler som i hovedsak er i tråd med høringsforslaget. Dette innebærer at alle inntekter og ytelser som inngår i alminnelig inntekt i skatteoppgjøret skal danne grunnlag for beregningen, og at inntektskravet settes til 3 G.

Departementet bemerker at tall fra SSB basert på innvandrere med ankomst i 2012 viser at omlag 60 prosent hadde en bruttoinntekt på 3 G eller mer etter seks års oppholdstid i Norge. Nordiske statsborgere, statsløse og personer som var under 18 år i 2012 er ikke tatt med i statistikken. Hvis man ser på flyktninger og deres familiegjenforente isolert, var tallet lavere, antakelig i overkant av 30 prosent.

2.3.6.5 Beregning av oppholdstid

Departementet opprettholder forslaget fra høringen om at søkere som omfattes av unntaksbestemmelsen må ha til sammen seks års opphold i riket i løpet av de siste ti årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet. Departementet foreslår at opphold i en eller flere søknadsperioder skal medregnes i seksårsperioden.

2.3.6.6 Vurdering av diskrimineringsvernet

Departementet har vurdert forslaget om en unntaksbestemmelse for søkere med tilstrekkelig inntekt opp mot diskrimineringsforbudet som følger av nasjonale regler og internasjonale konvensjoner.

Det følger av likestillings- og diskrimineringsloven §§ 7 og 8 at begrepet diskriminering omfatter både direkte og indirekte forskjellsbehandling. Det samme følger i hovedsak av diskrimineringsvernet i de aktuelle konvensjonene Norge er bundet av.

Enkelte grupper av utlendinger i Norge vil ha vanskeligheter med å oppfylle kravet til tilstrekkelig inntekt. Enkelte grupper innvandrere deltar i arbeidslivet i mindre grad enn andre og den enkeltes bakgrunn vil ha betydning. Det vises i proposisjonen til at det blant annet er forskjeller i sysselsettingen mellom innvandrerkvinner og innvandrermenn, hvor menn i større grad enn kvinner deltar.

SSBs rapport 2021/1 Jobbene med lavest lønn viser at de fleste som jobber i fulltidsstilling vil kunne oppnå et krav om inntekt dersom det blir satt til 3 G, selv om de jobber i de lavest lønnede yrkene. Personer som jobber deltid kan ha vanskelig for å oppnå kravet, noe som særlig vil kunne slå negativt ut for kvinner. Innvandrere med nedsatt funksjonsevne kan også ha vanskeligere for å oppnå kravet. Videre vil unge uføre som ikke har tilleggsytelser eller andre inntekter få vanskeligheter med å fylle kravet. Andre uføre kan også falle utenfor avhengig av hva de får utbetalt i uføretrygd.

Departementet understreker i proposisjonen at det er et mål at norske borgere i størst mulig grad kan forsørge seg selv. Videre har Nav ordninger som har som formål å oppnå sysselsetting av de som er utenfor arbeidslivet. Departementet viser videre til at de som søker om norsk statsborgerskap har vært i Norge i flere år, og derfor har hatt tid til å komme seg i arbeid, i større grad enn de som kun har vært her en kort periode. Likevel vet departementet at ikke alle vil være i arbeid eller i en slik stillingsprosent at de kan fylle kravene til tilstrekkelig inntekt, og at kravet derfor vil slå forskjellig ut for ulike grupper søkere.

Det avgjørende for at det skal være adgang til forskjellsbehandling er at kravet til inntekt har et saklig formål, er nødvendig for å oppnå formålet og ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles. Dette følger av likestillings- og diskrimineringsloven § 9. I proposisjonen følger en gjennomgang av departementets vurderinger av disse spørsmålene. Departementet legger til grunn at så lenge likestillings- og diskrimineringslovens krav er oppfylt, vil også kravet i Grunnloven § 98 som sier at intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling, være oppfylt. Det samme legger departementet til grunn når det gjelder kravet om ikke-diskriminering etter internasjonale forpliktelser Norge er bundet av.

Formålet med en unntaksbestemmelse med kortere oppholdstidkrav for søkere med tilstrekkelig inntekt er å motivere til deltakelse i arbeidslivet. Departementet mener det er et saklig og legitimt formål at den foreslåtte bestemmelsen skal stimulere til deltakelse i arbeidslivet og at deltakelse i arbeidslivet verdsettes.

For at forskjellsbehandlingen skal være lovlig må den være «nødvendig» for å oppnå det saklige formålet. Departementet mener innføringen av et unntak for personer med tilstrekkelig inntekt ikke er et uunnværlig tiltak, men at det vil være et av flere tiltak som departementet anser som nødvendig for å oppnå den tilsiktede effekten om økt sysselsetting blant innvandrere. Departementet mener andre tiltak for å øke sysselsettingen ikke vil være tilstrekkelige uten stimuleringseffekten som ligger i det foreslåtte unntaket.

Departementet er enig med LDO i at det kreves en helhetlig tilnærming til utfordringene knyttet til lavere sysselsetting og løsere tilknytning til arbeidslivet, for å inkludere innvandrere på en bedre måte i arbeidsmarkedet. Departementet er videre enig med LDO i at unntaksbestemmelsen kan fungere motiverende, men må sees i sammenheng med at det er strukturelle årsaker til at en del innvandrere har løsere tilknytning til arbeidsmarkedet og vedvarende lav inntekt. Departementet mener derfor forslaget må ses i sammenheng med regjeringens integreringsstrategi, der et hovedgrep er en sterk satsing på utdanning, kvalifisering og kompetanse.

Departementet er ikke enig med de høringsinstansene som mener forslaget ikke er egnet til å oppnå formålet om økt sysselsetting og dermed ikke er nødvendig. Departementet er enig i at forslaget ikke vil løse de problemene mange innvandrere møter når de skal ut i arbeidsmarkedet, men at forslaget kan være ett tiltak for å motivere til deltakelse i arbeidslivet.

Departementet har merket seg innspillet fra Politidirektoratet og Trøndelag politidistrikt som er bekymret for at forslaget kan føre til at en del kvinner får statsborgerskap senere enn sine ektemenn og at de dermed kommer i en mer avhengig og utsatt posisjon. Departementet legger vekt på at forslaget skal føre til at også kvinner i større grad deltar i arbeidslivet, blir økonomisk selvstendige og gjennom dette integreres tidlig i det norske samfunnet. Forslaget må også ses i sammenheng med andre forslag som skal bidra til økt sysselsetting blant kvinner med innvandrerbakgrunn.

Departementet ønsker å stimulere til at innvandrere deltar i arbeidslivet og kan forsørge seg selv. Etter departementets syn vil en bestemmelse i statsborgerloven som motiverer til og verdsetter deltakelse i arbeidslivet, sammen med andre tiltak, kunne bidra til å nå disse målene.

Kravet om tilstrekkelig inntekt for erverv av statsborgerskap knytter seg til et unntak fra hovedregelen om oppholdstid. Det vil derfor ikke være noe inntektskrav for å erverve norsk statsborgerskap etter hovedregelen i statsborgerloven § 7. Departementet mener derfor at unntaksbestemmelsen er forholdsmessig, når formålet med bestemmelsen vektes mot ulempen for de som ikke omfattes av bestemmelsen.

På bakgrunn av vurderingene i proposisjonen mener departementet at forslaget om en unntaksbestemmelse for søkere med tilstrekkelig inntekt ikke medfører ulovlig forskjellsbehandling.

2.3.6.7 Hensynet til barnets beste

Forslaget om kortere krav til oppholdstid for personer med tilstrekkelig inntekt vil føre til at en del barn som søker om norsk statsborgerskap som biperson til sine foreldre, jf. statsborgerloven § 17, vil kunne få statsborgerskap på et tidligere tidspunkt enn etter gjeldende rett. Barn av foreldre som har lav inntekt og dermed ikke oppfyller vilkåret om tilstrekkelig inntekt, må vente til foreldrene fyller vilkårene om oppholdstid etter hovedregelen dersom de søker som biperson. Departementet legger vekt på at det vil ha positiv effekt på barns levekår dersom forslaget virker etter sin hensikt og bidrar til at nyankomne innvandrere i større grad deltar i arbeidslivet, blir økonomisk selvstendige og gjennom dette integreres tidlig i det norske samfunnet.

2.3.6.8 Betydningen av straffbare forhold

I høringen foreslo departementet at søkere som er ilagt straff eller strafferettslig særreaksjon som vil gi karenstid etter reglene i statsborgerloven § 9, ikke skal kunne omfattes av den foreslåtte unntaksbestemmelsen. Departementet går ikke videre med dette forslaget. Departementet mener de ordinære reglene om karenstid i statsborgerloven og statsborgerforskriften ivaretar hensynet til at det skal gå en viss tid før man kan få norsk statsborgerskap dersom man er ilagt straff eller strafferettslig særreaksjon. Dette støttes av flere høringsinstanser.

2.3.6.9 Når de nye reglene skal gjelde fra

Forslaget innebærer en endring til gunst for de som omfattes av endringene. Departementet foreslår derfor at endringene skal gjelde for alle vedtak som fattes etter ikrafttredelsen av endringene i loven.

2.3.6.10 Departementets forslag

Departementet foreslår at vilkåret i statsborgerloven § 7 første ledd bokstav e ikke skal gjelde for søkere som på søknadstidspunktet har hatt tilstrekkelig inntekt det siste året med fastsatt skatteoppgjør. Dersom det er til gunst for søkeren, skal skatteoppgjør fastsatt mellom søknadstidspunktet og vedtakstidspunktet legges til grunn for beregningen. Departementet foreslår at søkeren likevel må ha til sammen seks års opphold i riket i løpet av de siste ti årene med oppholdstillatelser av minst ett års varighet.

Departementets forslag til bestemmelse framgår av lovutkastet til ny § 10 i statsborgerloven.

2.4 Endringer i integreringsloven

I Prop. 89 L (2019–2020) om ny integreringslov foreslo departementet å innlemme opplæringen i norsk kultur og norske verdier i læreplanen for opplæring i samfunnskunnskap.

Forslag til ny læreplan i norsk og samfunnskunnskap har vært på høring. Kompetanse Norge har hatt ansvar for utvikling av ny læreplan og høringen av den på oppdrag fra Kunnskapsdepartementet.

Det gis i proposisjonen en omtale av høringsinstansenes syn, som varierer.

Det gis i proposisjonen en omtale av gjeldende rett. Integreringsloven regulerer opplæring i norsk og samfunnskunnskap for innvandrere.

Kunnskapsdepartementet foreslår endringer i integreringsloven §§ 32 og 33 om omfang av opplæring i norsk og samfunnskunnskap. Endringene foreslås på bakgrunn av at antall timer opplæring i samfunnskunnskap i ny læreplan er foreslått økt fra 50 til 75. Endringer i antall timer opplæring i samfunnskunnskap har konsekvenser for antall timer opplæring i norsk for deltagere med plikt.

Bakgrunnen for forslaget om å øke antall timer opplæring i samfunnskunnskap er at opplæringen i norsk kultur og norske verdier er innlemmet i læreplanen for samfunnskunnskap. Det vises i proposisjonen til at økt timeantall vil gi deltagerne bredere kunnskap om det norske samfunnet og mer tid til refleksjon og dialog. Et flertall av høringsinstansene støtter forslaget om å øke antall timer opplæring i samfunnskunnskap for begge grupper deltagere, både de med rett og plikt og de med bare plikt.

Omfanget av opplæringen i samfunnskunnskap er i dag ikke regulert i integreringsloven. Timeantallet følger av læreplanen. Departementet foreslår å lovfeste at deltagerne skal gjennomføre 75 timer opplæring i samfunnskunnskap. Departementet mener at lovfesting av timeantallet vil skape bedre sammenheng i regelverket for gruppen deltagere med plikt, da omfanget av plikten til å delta i opplæring i norsk allerede går fram av loven. Endringen innebærer at loven gir bedre samlet oversikt over plikten, og dermed grensen for hvor mange timer opplæring deltagerne må betale for før plikten er oppfylt.

På bakgrunn av økningen i antall timer opplæring i samfunnskunnskap foreslås det at det maksimale antallet timer opplæring i norsk for deltagere med plikt reduseres.

Ved en inkurie følger det av § 32 andre ledd at plikten gjelder til deltageren har oppnådd et minimumsnivå i norsk eller til gjennomførte 300 timer norskopplæring. Gjeldende rett er at deltagerne har plikt til å delta i 50 timer opplæring i samfunnskunnskap, og antallet timer norskopplæring i § 32 andre ledd skulle vært 250, ikke 300.

Departementet anser det som viktig at deltagerne får bred kunnskap om det norske samfunnet og har lagt vekt på at det ikke skal være ulikt omfang av opplæringen i samfunnskunnskap avhengig av hvilken målgruppe deltagerne tilhører. Videre er departementet fortsatt av den oppfatning at det vil være urimelig å pålegge deltagere med plikt å betale for mer enn 300 timer opplæring. For å unngå dette må det maksimale antallet timer opplæring i norsk reduseres når antallet timer opplæring i samfunnskunnskap øker. Økningen i antall timer opplæring i samfunnskunnskap utgjør 25 timer. Departementet foreslår derfor å redusere antall timer opplæring i norsk fra 250 til 225.

Når det gjelder bekymringen fra høringsinstansene om færre timer opplæring i norsk for deltagere med plikt, viser departementet til at deltagerne betaler for opplæringen selv, eller får den dekket av arbeidsgiver. Dersom den enkelte ikke har oppnådd minimumsnivået i norsk på 225 timer, og ønsker ytterligere opplæring, kan vedkommende betale for flere timer opplæring. Plikten vil imidlertid være oppfylt dersom deltageren har gjennomført 225 timer opplæring.

Departementet foreslår også mindre språklige justeringer i § 32.

Departementets forslag til endringer framgår av lovutkastet til endringer i integreringsloven § 32 og § 33 første ledd.

2.5 Økonomiske og administrative konsekvenser

2.5.1 Endringer i statsborgerloven

I høringsnotatet av 27. november 2020 viste departementet til at unntaket for selvforsørgede vil komplisere regelverket og at det vil være kostnader forbundet med å utvikle regelsett for automatisering. Departementet ba om høringsinstansenes innspill til eventuelle økte kostnader knyttet til deres virksomhet.

UDI, POD og UNE uttaler at regelendringene vil bidra til å komplisere regelverket. Se nærmere omtale i proposisjonen.

Som et forsiktig estimat antar UDI at endringene samlet vil innebære 10 prosent økt ressursbruk på saksbehandling og veiledning. Gitt gjeldende prognoser for saksinngang på om lag 30 000 statsborgerskapssaker i 2022 vil det tilsi økt ressursbruk på om lag 5 mill. kroner.

Endringene vil i tillegg kreve utvikling av automatiseringsløsningen. I henhold til UDIs grovestimater vil dette koste ca. 1,3 mill. kroner. I tillegg vil det påløpe ca. 0,1 mill. kroner i årlige økte utviklingskostnader.

UDI vil ha behov for noe tid til å innrette seg etter de nye bestemmelsene, herunder utvikle løsningen og gjøre tilpasninger i saksbehandlingssystemer og informasjonsmateriell.

POD og UNE legger til grunn at eventuelle merutgifter vil kunne dekkes innenfor deres gjeldende budsjettrammer.

Departementet vurderer at lovendringene vil komplisere regelverket og gjøre saksbehandling og veiledning mer ressurskrevende. Merutgiftene vil dekkes innenfor Kunnskapsdepartementets og Justis- og beredskapsdepartementets til enhver tid gjeldende budsjettrammer.

2.5.2 Endringer i integreringsloven

Det vises i proposisjonen til at forslaget til endringer i integreringsloven ikke har vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser. Se nærmere omtale i proposisjonen.