1. Samandrag

1.1 Innledning

Finansdepartementet foreslår i proposisjonen å gjennomføre fire EØS-relevante rettsakter ved endringer i finansforetaksloven, verdipapirhandelloven og finanstilsynsloven. De tre mest sentrale rettsaktene er én forordning, (EU) 2019/876, og to direktiver, (EU) 2019/878 og (EU) 2019/879. Rettsaktene betegnes henholdsvis som CRR2, CRD5 og BRRD2, siden de endrer kapitalkravsregelverket fra 2013 (CRR/CRD4) og krisehåndteringsregelverket fra 2014 (BRRD). I tillegg foreslås gjennomført forordning (EU) 2020/873, som er en endringsforordning til CRR2 vedtatt i forbindelse med covid-19-pandemien. CRR2, CRD5, BRRD2 samt forordning (EU) 2020/873 er EØS-relevante rettsakter, men er ennå ikke behandlet av EØS-komiteen. Departementets forslag i proposisjonen innebærer derfor førtidig gjennomføring av forventede EØS-regler. Departementet ber i proposisjonen om samtykke til innlemmelse av CRR2 og forordning (EU) 2020/873 i EØS-avtalen, og vil for øvrig komme tilbake til Stortinget i en annen proposisjon og be om samtykke til godkjennelse av innlemmelsene av CRD5 og BRRD2 i EØS-avtalen.

1.2 Hovedtrekk i lovforslaget

I kapittel 1 redegjøres det for proposisjonens hovedinnhold og for en anmodning til Stortinget om å samtykke til å innlemme EØS-relevante rettsakter i EØS-avtalen. I kapittel 2 redegjøres det for bakgrunnen for lovforslaget.

I kapittel 3 omtales endringer i krisehåndteringsregelverket, og departementet foreslår regler til gjennomføring av forventet EØS-rett på dette området.

I kapittel 4 omtales endringer i kapitalkravsregelverket, herunder endringer i regler som gjelder organisering av finansforetak og finanskonsern.

I kapittel 5 omtales forslag til endringer i reglene om etablering av finanskonsern med datterforetak i EØS-stater, på bakgrunn av en sak reist av EFTAs overvåkningsorgan.

I kapittel 6 omtales utkast til en EØS-komitébeslutning, og i kapittel 7 redegjøres det for økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslaget.

1.3 Samtykke til innlemmelse av rettsakter i EØS-avtalen, gjennomføring av forventet EØS-rett og forskriftshjemmel

CRR2 og forordning (EU) 2020/873 er som nevnt ovenfor EØS-relevante, men er ikke ennå behandlet av EØS-komiteen. Etter EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a skal Norge gjennomføre forordninger «som sådan» i nasjonal rett, og det er dermed ikke tillatt å gjengi, omskrive eller dele opp bestemmelser i forordningene. Som følge av at forordninger skal gjelde ordrett uten nasjonale tilpasninger, må forordningene gjennomføres i norsk rett ved inkorporasjon. Departementet foreslår på denne bakgrunn at CRR2 og forordning (EU) 2020/873 gjennomføres i norsk rett ved inkorporasjon i CRR/CRD IV-forskriften, i tråd med dagens regelverksstruktur. Ved inkorporasjonen vil forordningene gjelde som forskrift. Proposisjonen inneholder forslag om å oppheve enkelte bestemmelser i lov som følge av at tilsvarende regler vil følge av kapitalkravsforordningen som inkorporert ved CRR/CRD IV-forskriften § 2.

Departementet ber derfor i proposisjonen om Stortingets samtykke til å delta i en kommende beslutning i EØS-komitéen om innlemmelse av CRR2 og forordning (EU) 2020/873 i EØS-avtalen, jf. Grunnloven § 26 annet ledd. Hovedtrekkene i en slik EØS-komitébeslutning er nærmere omtalt i kapittel 6. Etter at beslutning om innlemmelse er truffet i EØS-komiteen, vil forordningene utgjøre EØS-forordninger som deretter kan tas inn i norsk rett gjennom inkorporasjon. På denne måten kan endringene i kapitalkravsforordningen tre i kraft så kort tid etter ikrafttredelsen i EU som mulig, noe som er viktig for å sikre likest mulig regler for norske og utenlandske finansforetak.

Lovforslagene i denne proposisjonen som gjennomfører regler som følger av CRD5 og BRRD2, innebærer dermed førtidig gjennomføring i norsk rett av forventet EØS-rett. Departementet viser til at de to rettsaktene ikke ennå utgjør EØS-rettslige forpliktelser for Norge, men at det i likhet med bestemmelsene i CRR2 og forordning (EU) 2020/873 er viktig for ivaretakelsen av norske interesser at norske finansforetak er underlagt regler som i størst mulig grad tilsvarer reglene for utenlandske finansforetak i EU.

Utkast til EØS-komitébeslutning for innlemmelse av CRD5 og BRRD2 var på tidspunktet for fremleggelse av proposisjonen ikke tilstrekkelig klart til at det kan bes om Stortingets samtykke i denne proposisjonen. Departementet vil komme tilbake til Stortinget i en annen proposisjon og be om samtykke til godkjennelse av innlemmelsene av disse direktivene i EØS-avtalen.

Kapitalkravsforordningen (CRR) er som nevnt gjennomført i CRR/CRD IV-forskriften, hovedsakelig med hjemmel i finansforetaksloven § 1-7, men også med hjemmel i enkelte mer spesifikke bestemmelser i finansforetaksloven. Departementet foreslår en teknisk justering av forskriftshjemlene i finansforetaksloven, slik at inkorporasjonen av CRR kan forankres i en egen forskriftshjemmel i finansforetaksloven ny § 1-8 for gjennomføring av EØS-regler om tilsyns- og kapitalkrav som er gitt i form av forordninger. Dette vil etter departementets syn bidra til bedre informasjon til brukerne av regelverket om hvordan sentrale regler om kapitalkrav er gjennomført i norsk rett. Forslaget har ikke vært på høring.

1.4 Bakgrunn for lovforslaget

1.4.1 Innledning

EU vedtok i mai 2019 CRR2, CRD5 og BRRD2 med nye regler for banker og andre kredittinstitusjoner om bl.a. kapitalkrav og krisehåndtering, som samlet ofte omtales som EUs bankpakke. Reglene har sitt utspring i anbefalinger fra Baselkomiteen for banktilsyn og Financial Stability Board (FSB). CRR2 trer i hovedsak i kraft i EU 28. juni 2021. CRD5 og BRRD2 trådte i kraft i EU i juni 2019, med gjennomføringsfrist i EU i desember 2020. Ved fastsettingen av bankpakken har det bl.a. vært en ambisjon å klargjøre reguleringen, og justere regler som har hatt utilsiktede virkninger for enkelte foretak. Det er også lagt vekt på at bankreguleringen skal fremme EUs bankunion. Dette blant annet ved å fastsette differensierte krav til informasjonsplikt som skal gjøre det enklere for mindre og ikke-komplekse foretak å oppfylle kravene (proporsjonalitetshensyn).

Som følge av covid-19-pandemien ble det i juni 2020 vedtatt endringer i EUs kapitalkravsregler for å lempe på enkelte krav, herunder ved å fremskynde iverksettelsen av vedtatte lettelser i CRR2. Endringene ble gjennomført i forordning (EU) 2020/873. Formålet er å stimulere utlån til husholdninger og foretak for å dempe de økonomiske konsekvensene av pandemien.

Gjeldende norsk regelverk må endres for å gjennomføre forventede EØS-regler som svarer til EUs bankpakke. Finansdepartementet ga i februar 2020 Finanstilsynet i oppdrag å sette ned og lede en arbeidsgruppe for å utrede norsk gjennomføring av rettsaktene.

CRR er i norsk rett gjennomført i forskrift. Departementet legger derfor til grunn at CRR2 også behandles som forskriftssak. Det er bare de mest sentrale delene av CRD4 og BRRD som er gjennomført i lov, mens mer detaljerte regler er gitt i forskrift. Lovforslaget bygger videre på denne strukturen, og departementet tar derfor sikte på å følge opp de delene av arbeidsgruppens forslag som ikke er omtalt i denne proposisjonen, i forskrift.

1.4.2 Hovedtrekkene i bankpakken

BRRD2

Krisehåndteringsdirektivet fra 2014 (BRRD) innførte et omfattende regelverk for forebygging og håndtering av økonomiske problemer i banker og andre kredittinstitusjoner, bl.a. med krav om at krisehåndteringsmyndigheten skal utarbeide planer for hvordan ulike krisetiltak kan brukes ved eventuelle problemer i det enkelte foretak. Et sentralt tiltak er såkalt intern oppkapitalisering («bail-in»), som forutsetter at foretaket har nok gjeld som raskt kan skrives ned eller konverteres til ny egenkapital i en krise. For å sikre dette, innførte BRRD et minstekrav til summen av ansvarlig kapital og konvertibel gjeld («minimum requirement for own funds and eligible liabilities», MREL). Endringene i BRRD2 knytter seg i hovedsak til ulike aspekter ved dette minstekravet, bl.a. med nye regler for hvordan kravet skal fastsettes, hvilke gjeldsinstrumenter som kan brukes til å dekke kravet, og hvordan manglende oppfyllelse skal håndteres. Det er også nye regler om hvordan slike gjeldsinstrumenter skal utformes og utstedes, og krav til vern av forbrukere som ønsker å investere i dem.

CRR2

Kapitalkravsforordningen fra 2013 (CRR) utgjør sammen med kapitalkravsdirektivet fra samme år (CRD4) det europeiske rammeverket for soliditetskrav, virksomhetsregler og tilsyn med banker og andre kredittinstitusjoner. CRR2 innfører bl.a. et nytt minstekrav til uvektet kjernekapitalandel (som har vært på plass i Norge siden 2017), krav om stabil finansiering, nye beregningsmetoder for motpartsrisiko, innstramminger i reglene om konsolidering og store engasjementer, og nye regler om myndighetsrapportering og offentliggjøring av informasjon. CRR2 innebærer videre at den såkalte kapitalkravsrabatten for utlån til små og mellomstore bedrifter (SMB-rabatten) utvides, slik at dagens rabatt gjøres gjeldende også for utlån mellom 1,5 og 2,5 mill. euro, mens utlån over 2,5 mill. euro får en noe lavere rabatt. I tillegg innføres det en ny kapitalkravsrabatt for utlån til visse infrastrukturprosjekter. CRR2 definerer også «mindre og ikke-komplekse» finansforetak, som får lettelser bl.a. i form av enklere rapporteringskrav og et forenklet krav til stabil finansiering.

CRD5

CRD5 innebærer bl.a. større fleksibilitet for nasjonale myndigheter til å gjennomføre tiltak for å håndtere ulike former for systemrisiko, herunder gjennom ulike kapitalbufferkrav, samtidig som direktivet snevrer inn tilsynsmyndighetens mulighet for å fastsette tilleggskrav for det enkelte foretak (pilar 2-krav) rettet mot systemrisiko. CRD5 gir generelt mer utfyllende regler om tilsynsmyndighetens vurdering av risiko og kapitalbehov i enkeltforetak, herunder om fastsettelsen av tilleggskrav og forventninger om en såkalt kapitalkravsmargin. Videre endres en rekke andre regler, bl.a. de om automatiske restriksjoner på utbytte mv. ved brudd på det samlede kapitalbufferkravet.

I CRD5 og i bankpakken for øvrig (CRR2 og BRRD2) er det en del særlige regler for globalt systemviktige foretak («global systemically important institutions», G-SII). Reglene omfatter bl.a. egne bufferkrav (både risikovektet og uvektet) for slike foretak og krav til fastsettelse og oppfyllelse av MREL.

1.4.3 Arbeidsgruppen

Finansdepartementet ga i brev 5. februar 2020 Finanstilsynet i oppdrag i å sette ned og lede en arbeidsgruppe for å vurdere en norsk gjennomføring av forventede EØS-regler som svarer til EUs bankpakke. Arbeidsgruppen fikk i oppdrag å:

  • 1) Foreslå regelverksendringer for å gjennomføre bankpakken i norsk rett,

  • 2) vurdere sammenhengen mellom norsk rett og de ulike rettsaktene som utgjør CRR/CRD4-regelverket,

  • 3) vurdere om regelverket kan forbedres i lys av erfaringer som er gjort ved anvendelsen av regelverket og ev. foreslå slike regelverksendringer, og

  • 4) vurdere den såkalte «Covid-19-forordningen», som er en tiltakspakke med endringer i CRR og CRR2 (dette ble sendt som et tilleggsoppdrag til arbeidsgruppen 28. august 2020).

Arbeidsgruppen bestod av, i tillegg til medlemmer fra Finanstilsynet, representanter fra Finansdepartementet, Norges Bank og Bankenes Sikringsfond. Det ble i tråd med oppdragsbrevet også nedsatt en referansegruppe bestående av representanter fra DNB, Finans Norge, Eika-gruppen, og SpareBank 1 Østlandet. Arbeidsgruppen hadde møter og annen faglig kontakt med referansegruppen underveis i arbeidet. Arbeidsgruppen avga sin rapport til Finansdepartementet 9. oktober 2020.

1.4.4 Høring

Finansdepartementet sendte arbeidsgruppens rapport på høring 15. oktober 2020. Høringsfristen var 6. januar 2021.

Neste kapittel