1.1 Innledning

I tråd med budsjettavtalen mellom regjeringspartiene og Fremskrittspartiet ble det i Stortingets vedtak 16. desember om statsbudsjettet for 2021 bevilget midler for at alderspensjon under utbetaling fra folketrygden i 2021 skal reguleres med et gjennomsnitt av lønns- og prisvekst, men ikke høyere enn lønnsveksten, og at minste pensjonsnivå for enslige skal økes med 5 000 kroner fra 1. juli 2021. I forbindelse med behandlingen av ny saldering av statsbudsjettet for 2020 fattet Stortinget 18. desember 2020 stortingsvedtak nr. 525. I forbindelse med Stortingets behandling av Representantforslag 53 S (2020–2021), jf. Innst. 221 S (2020–2021), fattet Stortinget 16. februar 2021 stortingsvedtak nr. 615–624.

I proposisjonen redegjøres det for hvordan budsjettvedtakene om pensjon i 2021 og anmodningsvedtakene fra 18. desember 2020 og 16. februar 2021 vil bli fulgt opp. Flere av vedtakene vil måtte gjennomføres i forbindelse med trygdeoppgjøret 2021 og vil ha budsjettmessige konsekvenser i 2021.

Forslagene om gjennomføring av regulering av løpende pensjoner i 2021 innebærer ikke at det gjøres varige endringer i reguleringsreglene, men er en midlertidig endring som kun gjelder for 2021. Regjeringen vil vurdere oppfølgingen av Stortingets anmodningsvedtak om varige endringer i reguleringsreglene og komme tilbake til Stortinget med lovforslag.

Varige endringer i regulering av alderspensjon vil måtte ta hensyn til hvordan dette påvirker alle deler av regelverket i pensjonssystemet. Arbeids- og sosialministeren har i brev til Pensjonsutvalget presisert at utvalget bes om å utrede et konkret forslag til hvordan en varig omlegging av reguleringsreglene for alderspensjon kan gjennomføres, og vurdere om en omlegging tilsier at det bør gjøres andre endringer i pensjonssystemet.

Det vises til proposisjonens kapittel 2, der det redegjøres for bakgrunn.

1.2 Oppfølging av anmodningsvedtakene

1.2.1 Innledning

Stortingets vedtak må følges opp i ulike former. Enkelte av vedtakene som blir fulgt opp i forbindelse med gjennomføringen av trygdeoppgjøret for 2021, vil ha budsjetteffekter for 2021. De krever derfor at Stortinget vedtar nødvendige bevilgninger før de kan gjennomføres i form av økte utbetalinger.

1.2.2 Stortingsvedtak nr. 525 (2020–2021)

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag snarest mulig og senest innen utgangen av 1. kvartal 2021 om en engangsøkning på 4 000 kroner i minste pensjonsnivå for enslige for de som er pensjonister i 2020. Dette skal ikke ha varig virkning.»

Oppfølgingen av stortingsvedtak nr. 525, fattet 18. desember 2020, må ses i sammenheng med oppfølgingen av stortingsvedtak nr. 620, fattet 16. februar 2021. Regjeringen vil i forskrift øke minste pensjonsnivå, særskilt sats enslige, med 4 000 kroner med virkning fra 1. mai 2020 og der økningen for perioden 1. mai 2020–30. april 2021 etterbetales som en engangssum i 2021.

1.2.3 Stortingsvedtak nr. 615 (2020–2021)

«Stortinget ber regjeringen om å orientere Stortinget på egnet måte om Pensjonsutvalgets vurderinger når det gjelder minstenivåer, samt hvordan Pensjonsutvalgets innstilling vil bli fulgt opp.»

Pensjonsutvalget er bedt om å levere sin innstilling innen 1. mars 2022. Regjeringen vil på egnet måte orientere Stortinget om utvalgets vurderinger og hvordan innstillingen vil bli fulgt opp i etterkant av dette.

1.2.4 Stortingsvedtak nr. 616 (2020–2021)

«Stortinget ber regjeringen om at den årlige meldingen til Stortinget om regulering av pensjoner og pensjonisters inntektsforhold rapporterer om utviklingen i antall mottakere av minste pensjonsnivå, samt utviklingen i lavinntekt blant alderspensjonistene.»

Regjeringen vil rapportere om utviklingen i antall mottakere av minste pensjonsnivå samt utviklingen i lavinntekt blant alderspensjonistene i stortingsmeldingen som fremmes for Stortinget i etterkant av de årlige trygdeoppgjørene.

1.2.5 Stortingsvedtak nr. 617 (2020–2021)

«Stortinget ber regjeringen be Pensjonsutvalget vurdere hva som er et rimelig minstenivå i folketrygden for ulike stønadsgrupper, herunder vurdert opp mot hensynet til sliternes mulighet til å gå av med pensjon fra 62 år, og hva som er rimelig i forhold til yrkesaktives rettmessige forventninger om å få noe igjen for sin innbetaling av trygdeavgift.»

Regjeringen har i et brev til Pensjonsutvalget presisert at utvalget i sitt arbeid skal vurdere forholdet mellom de ulike minsteytelsene i pensjonssystemet og også hva som er hensiktsmessige minstenivåer. Utvalget er bedt om å vurdere forholdet mellom standardsikringen og minstesikringen i pensjonssystemet og ta hensyn til at nivået på minsteytelsene påvirker muligheten til å ta ut pensjon før 67 år. Utvalget er videre bedt om å vurdere minsteytelsene i pensjonssystemet opp mot andre minsteytelser i folketrygden.

1.2.6 Stortingsvedtak nr. 618 (2020–2021)

«Stortinget ber regjeringen legge frem forslag til regelfesting om at organisasjonene i forbindelse med de årlige trygdeoppgjørene, kan forhandle om andre spørsmål med betydning for pensjonistene.»

Regjeringen vil legge frem forslag om slik regelfesting i forbindelse med oppfølgingen av Stortingets vedtak 622.

1.2.7 Stortingsvedtak nr. 619 (2020–2021)

«Stortinget ber regjeringen i forbindelse med trygdeoppgjøret for 2021 legge inn en kompensasjon for trygdeoppgjøret 2020, tilsvarende differansen mellom dagjeldende reguleringsprinsipper og regulering som faktisk gjennomsnitt av lønns- og prisvekst.»

Regjeringen vil i forbindelse med trygdeoppgjøret for 2021 fastsette regler i forskrift som sikrer at alderspensjon i 2021 oppreguleres slik at pensjon etter oppregulering blir lik det nivået den ville vært på dersom alderspensjon i 2020 var blitt regulert med et gjennomsnitt av lønns- og prisvekst.

1.2.8 Stortingsvedtak nr. 620 (2020–2021)

«Stortinget ber regjeringen sikre at beløpet på 4 000 kroner vedtatt i desember 2020 videreføres som en permanent økning av minstepensjonen for enslige, fra 1. januar 2021, og legge dette på toppen av trygdeoppgjøret for 2021.»

Oppfølgingen av vedtaket må ses i sammenheng med oppfølgingen av vedtak 525. Regjeringen vil i forskrift fastsette regler slik at beløpet på 4 000 kroner, vedtatt i desember 2020, videreføres som en permanent økning av minstepensjon for enslige.

1.2.9 Stortingsvedtak nr. 621 (2020–2021)

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag til nødvendige lovendringe for å innføre pensjon fra første krone med sikte på innføring fra 1. januar 2023. Stortinget ber regjeringen vurdere midlertidige, kompenserende økonomiske tiltak for arbeidsgiversiden og overgangsregler som gjør at pensjon fra første krone kan innføres over noe tid, for eksempel 3 år etter virkningstidspunktet.»

Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget med forslag til slike lovendringer slik at de kan tre i kraft fra 1. januar 2023, med en vurdering av midlertidige, kompenserende tiltak for arbeidsgiversiden og overgangsregler. Dette legges til grunn for oppfølgingen av høringen av arbeidsgrupperapporten om pensjon fra første krone og første dag i privat tjenestepensjon, og regjeringen tar sikte på å fremme lovforslag på bakgrunn av Stortingets vedtak og høringen.

1.2.10 Stortingsvedtak nr. 622 (2020–2021)

«Stortinget ber regjeringen om å legge frem et lovforslag for Stortinget om å regulere løpende pensjoner med gjennomsnittet av pris- og lønnsvekst, som får virkning fra 2022.»

Det vises her til omtale i proposisjonens kapittel 2 samt bakgrunnen for oppnevnelsen av Pensjonsutvalget og deres mandat. Pensjonsutvalget skal legge frem sin utredning innen 1. mars 2022.

Stortingets vedtak om at regjeringen skal legge frem et lovforslag om nye regler for regulering av alderspensjon, som skal tre i kraft fra 2022, innebærer at reglene for regulering legges om før man vet hvordan de øvrige elementene i pensjonssystemet må tilpasses, og at reglene for uttak av pensjon fra 2022 og frem til utvalgets forslag kan vedtas og implementeres, ikke lenger vil være nøytrale for uttakstidspunktet. Det vil derfor være nødvendig å komme tilbake til Stortinget etter at utvalget har levert sin innstilling, med forslag til hvordan man eventuelt kan gjøre justeringer i regelverket som kan gjeninnføre nøytrale uttaksregler.

Arbeids- og sosialministeren har i brev til Pensjonsutvalget presisert at utvalget bes om å utrede et konkret forslag til hvordan en varig omlegging av reguleringsreglene for alderspensjon kan gjennomføres, og vurdere om en omlegging tilsier at det bør gjøres andre endringer i pensjonssystemet.

1.2.11 Stortingsvedtak nr. 623(2020–2021)

«Stortinget ber regjeringen gjeninnføre praksis med at trygdeoppgjørene legges frem som egen sak for Stortinget i vårsesjonen, fra og med trygdeoppgjøret for 2021.»

Regjeringen vil fra og med trygdeoppgjøret for 2021 legge frem trygdeoppgjøret som en egen sak for Stortinget i vårsesjonen.

1.2.12 Stortingsvedtak nr. 624 (2020–2021)

«Stortinget ber regjeringen gå i dialog med pensjonistenes organisasjoner med sikte på å etablere kvartalsvise møter mellom regjeringen og pensjonistorganisasjonene, der saker av betydning for pensjonister kan drøftes.»

Regjeringen vil i den løpende dialogen med pensjonistenes organisasjoner ta initiativ til at det etableres kvartalsvise møter mellom regjeringen og pensjonistorganisasjonene, og vil komme tilbake til Stortinget med resultatet av denne dialogen.

1.3 Nærmere om de budsjettmessige konsekvensene av vedtakene som må følges opp i forbindelse med trygdeoppgjøret 2021

1.3.1 Regulering av alderspensjon under utbetaling i 2021

Det følger av Stortingets budsjettvedtak 16. desember 2020 at alderspensjon fra folketrygden skal reguleres med et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten dersom lønnstakerne får positiv reallønnsvekst. Regjeringen vil følge opp stortingsvedtak nr. 622 med et lovforslag om dette som skal få virkning fra 2022.

Av stortingsvedtak nr. 619, fattet 16. februar 2021, fremgår det at Stortinget ber regjeringen i forbindelse med trygdeoppgjøret for 2021 legge inn en kompensasjon for trygdeoppgjøret 2020, tilsvarende differansen mellom dagjeldende reguleringsprinsipper og regulering som faktisk gjennomsnitt av lønns- og prisvekst.

For 2021 vil regjeringen følge opp budsjettvedtaket og vedtak 619 gjennom endringer i forskrift 6. mai 2011 nr. 465 om beregning av lønnsveksten som skal benyttes ved regulering av grunnbeløpet og alderspensjon i folketrygden. Et utkast til forskriftsbestemmelse med det detaljerte regelverket vil sendes på en kortvarig høring.

Dette innebærer at det i 2021 fastsettes en særskilt reguleringsfaktor til regulering av alderspensjon under utbetaling etter folketrygdloven §§ 19-14 andre og tredje ledd og 20-18 andre og tredje ledd. Reguleringsfaktoren skal fastsettes slik at pensjonene får en vekst tilsvarende det som er nødvendig for at pensjonene kommer opp på det nivået de ville vært på dersom alderspensjon under utbetaling ble regulert med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst i 2020 og gjennomsnittet av lønns- og prisvekst, men ikke bedre enn lønnsvekst, i 2021. Det legges til grunn at bibetingelsen om at reguleringen av løpende pensjoner ikke skal være høyere enn lønnsvekst for 2021, skal forstås som at løpende alderspensjon ikke skal reguleres høyere enn G-veksten fra 1. mai.

Det legges videre til grunn at lønnsveksten, som blant annet ligger til grunn for regulering av grunnbeløpet, alderspensjon under opptjening og inngår i reguleringen av alderspensjon under utbetaling, skal følge gjeldende regler. Fordi faktisk lønnsvekst ikke er endelig fastsatt ved gjennomføring av trygdeoppgjøret, skal det korrigeres for eventuelle avvik mellom antatt og faktisk lønnsvekst i de to foregående år.

Det legges til grunn at man for den prisveksten som skal inngå i beregningen av gjennomsnitt av lønns- og prisvekst, kan legge til grunn det anslaget på inneværende års prisvekst som fremgår av revidert nasjonalbudsjett. Prisveksten vil først endelig fastsettes ved årsskiftet. Det legges videre til grunn at det skal korrigeres for eventuelle avvik mellom antatt og faktisk prisvekst for det foregående året (korrigering for eventuelle avvik mellom antatt og faktisk prisvekst for det foregående året vil ikke gjelde for første år hvor alderspensjon under utbetaling reguleres med gjennomsnitt av lønns- og prisvekst).

Satsene for minste pensjonsnivå og garantipensjon skal etter dagens regler reguleres med lønnsveksten, fratrukket effekten av levealdersjusteringen. Satsene skal likevel ikke reguleres lavere enn lønnsveksten fratrukket 0,75 pst. Intensjonen med dagens regler er at minstesatsene ikke skal reguleres lavere enn alderspensjon over minstenivå. Det forutsettes at denne intensjonen også gjelder for 2021, ved at også reguleringen av minstenivåene skal fastsettes slik at de får en vekst tilsvarende det som er nødvendig for at nivåene kommer opp på det nivået de ville ha vært på dersom de ble regulert med gjennomsnittet av lønns- og prisvekst i 2020 og gjennomsnittet av lønns- og prisvekst, men ikke bedre enn lønnsvekst, i 2021.

Stortingsvedtak nr. 619, om kompensasjon for 2020, innebærer merutgifter sammenlignet med Stortingets budsjettvedtak 16. desember 2020.

I Stortingets budsjettvedtak 16. desember 2020 er det lagt til grunn at de særskilte reglene for regulering i 2021 bare skal påvirke folketrygdens alderspensjon, og ikke andre ytelser som i dag reguleres som i folketrygden. Offentlig tjenestepensjon under utbetaling, som samordnes med alderspensjon fra folketrygden, er så tett integrert med alderspensjon fra folketrygden at det ikke er mulig at utbetalingen av offentlig tjenestepensjon ikke påvirkes av særskilte regler for regulering av folketrygdens alderspensjon under utbetaling. For å sikre at også personer som mottar offentlig tjenestepensjon, nyter godt av de særskilte reglene for regulering av alderspensjon fra folketrygden i 2021, og at denne merutbetalingen ikke samordnes bort, vil det i forskrift fastsettes regler slik at den særskilte oppreguleringen for folketrygdens alderspensjon i 2021 også gjøres gjeldende for offentlig tjenestepensjon. Dette innebærer merutgifter sammenlignet med Stortingets budsjettvedtak 16. desember 2020.

Endret regulering av offentlig tjenestepensjon vil gi økte utgifter i kommunesektoren. Regjeringen vil komme tilbake med en vurdering av merutgifter i kommunene i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett.

1.3.2 Økning av minste pensjonsnivå for enslige

I tråd med budsjettavtalen mellom regjeringspartiene og Fremskrittspartiet vedtok Stortinget 16. desember 2020 nødvendige bevilgninger for at minste pensjonsnivå, særskilt sats enslige, skal økes med 5 000 kroner fra 1. juli 2021. Stortingsvedtak nr. 525 og 620, fattet henholdsvis 18. desember 2020 og 16. februar 2021, vil i forskrift følges opp ved å øke minste pensjonsnivå, særskilt sats enslige, med 4 000 kroner med virkning fra 1. mai 2020. Økningen på 4 000 kroner vil dermed inngå i grunnlaget for oppregulering av denne satsen med virkning fra 1. mai 2021. Økningen på 5 000 kroner fra 1. juli 2021 vil komme i tillegg til økningen på 4 000 kroner og oppreguleringen. I tillegg vil det bli en etterbetaling i form av en engangsutbetaling på inntil 4 000 kroner for perioden 1. mai 2020–30. april 2021. En satsøkning med tilbakevirkende kraft er omfattende og teknisk krevende å gjennomføre for Arbeids- og velferdsetaten og anslås å ta om lag seks måneder å gjennomføre. For å unngå forsinkelser i arbeidet er etaten allerede bedt om å forberede en slik etterbetaling. Oppfølgingen av stortingsvedtak nr. 525 og 620 krever tilleggsbevilgninger sammenlignet med vedtatt budsjett.

1.4 Forslag til endringer av bevilgningene