Forslaget i høringsnotatet og departementets vurdering

I høringsforslaget av 5. desember 2019 viser Klima- og miljødepartementet til at Stortingets anmodningsvedtak legger tre viktige føringer for regelverksendringen som regjeringen er bedt om å legge frem:

• Åpning for ferdsel med båt med elmotor på vann under 2 kvadratkilometer skal skje gjennom å gi kommunene adgang til å gi tillatelse etter søknad.

• Adgangen skal kun gjelde for elmotorer med begrenset effekt.

• Kommunen må vurdere om en åpning er forsvarlig ut fra hensynet til vannet som levested for viltarter og fugler, og særskilt legge vekt på hensynet til hekkeområder.

Når det gjelder spørsmålet om tillatelse, foreslår departementet i høringsnotatet at kommunen etter søknad skal kunne gi tillatelse til bruk av elmotor med begrenset effekt på vann mindre enn 2 kvadratkilometer.

På bakgrunn av Stortingets anmodningsvedtak om at kommunen skal kunne gi «dispensasjoner», og komitéflertallets uttalelser i Innst. 325 S (2017–2018) om at «det ikke kan gis dispensasjoner generelt og på mindre vann», legger departementet i notatet til grunn at Stortinget ikke ønsker en forskriftsløsning. Videre foreslår departementet i høringen ikke krav om at det må foreligge «særlige grunner» for at tillatelse skal gis, eller at kjøringen skal være knyttet til bestemte formål.

Med hensyn til effektbegrensning på båtmotor tilsier begrensningen som følger av Stortingets anmodningsvedtak, at elmotoren ikke gir større fart enn rofart. Vurderingen er at en effektbegrensning på 800 watt vil dekke behovet for de som ønsker å bruke elektrisk båtmotor til rekreasjonsformål, samtidig som ulempene for naturmiljøet og friluftslivet ikke vil bli vesentlige.

Når det gjelder hensynet til vannet som levested for viltarter og fugler, presiserer flertallet i komitéinnstillingen at regelverket må sikre at hensynet til natur, og særlig hekkeområder, ivaretas. Departementet påpeker at dette kan ivaretas ved at kommunen pålegges å kartlegge slike hensyn og ikke gi tillatelser i slike områder.

Departementet merker seg at et flertall av høringsinstansene (47) støtter forslaget, mens et mindretall (12) motsetter seg forslaget. I tillegg har flere andre høringsinstanser kritiske merknader. Departementet opprettholder i hovedsak forslaget i høringsnotatet, men med en endring.

De fleste høringsinstansene som går imot forslaget, fremhever naturverdiene som ofte er knyttet til slike vann. Mindre vann er gjerne attraktive hekke- og rasteområder for fugler. Flere høringsinstanser mener også at forslaget vil resultere i mer ferdsel. Det vises også til at friluftsområder for helse og rekreasjon og behovet for stillhet er økende i dagens samfunn, og til at dagens regelverk allerede åpner for tillatelse til denne type ferdsel dersom det foreligger «særlige grunner».

Departementet er enig i at dette er relevante og viktige hensyn. Samtidig vil departementet peke på et annet viktig hensyn som også fremheves av flere høringsinstanser, nemlig at forslaget vil gjøre båttur og fritidsfiske mer tilgjengelig. Forslaget vil gjøre det enklere å komme seg på fisketur eller båttur på mindre vann. Forslaget kan også føre til økt fritidsfiske fra båt.

Departementet mener videre at lovforslaget innebærer en god balanse mellom ulike hensyn gjennom de krav som stilles.

Et annet motargument mot forslaget er at det vil bli vanskelig for kommunene å håndtere denne bestemmelsen, og at den vil kreve ressurser knyttet til kartlegging, skjønnsmessige avveininger og kontroll. Det er foreslått i høringsnotatet at den aktuelle lovbestemmelsen skal være en kan-bestemmelse. Det vil dermed være opp til kommunens skjønn å vurdere om tillatelser skal gis.

Det fremholdes også som et motargument mot lovforslaget at loven i dag er teknologinøytral. Departementet mener det er liten fare for at forslaget vil innebære noen fare for utglidning av det teknologinøytrale utgangspunktet eller ha smitteeffekt til andre fremkomstmidler.

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om at det settes en effektbegrensning på inntil 800 watt inngangseffekt for den elektriske båtmotoren, og at det ikke tas inn en hastighetsbegrensning i bestemmelsen i tillegg. At det er praktisk vanskelig å måle effekt så vel som hastighet i en oppsynssituasjon, er imidlertid en utfordring.

Departementet har merket seg innspillet om at den fastsatte grensen er en sikkerhetsmessig feilvurdering. Her som ellers må man bruke sunn fornuft og vurdere forholdene før man legger fra land med en båt. Departementet viser ellers til at saken gjelder vann med areal på under 2km², og hvor det dermed er snakk om relativt begrensede avstander.

Departementet har også merket seg innspillet om at det er behov for nærmere veiledning, slik at det blir enkelt for allmennheten å vite hvilke motorer som vil være innenfor kravet om effektbegrensning. Departementet vil se nærmere på hvordan dette kan følges opp.

Et spørsmål som mange høringsinstanser er opptatt av, er om kommunen skal kunne gi en lokal forskrift som åpner for denne type ferdsel på bestemte vann uten søknad. Slik forslaget i høringsnotatet er utformet, må man ha enkeltsøknadsbehandling. Bakgrunnen for dette er Stortingets føringer.

En ordning med åpning i forskrift vil være enklere å administrere for kommunen, siden man slipper enkeltsøknadsbehandling. Den vil også være enklere for publikum, som slipper å søke. På den annen side vil ikke en slik ordning gjøre det mulig for kommunen å ha en fortløpende kontroll med omfanget av motorferdsel på det aktuelle vannet. Etter departementets vurdering veier hensynet til forenkling tyngre enn hensynet til å ha en fortløpende kontroll med omfanget av motorferdsel på det aktuelle vannet. Departementet har justert lovforslaget i tråd med dette, slik at kommunene også kan åpne for ferdsel med elmotor på mindre vann gjennom å gi forskrift.

Departementet har vurdert forslaget om et vårforbud i hekke- og yngletiden, men mener dette vil gi en lovbestemmelse som er for lite fleksibel. Et slikt forbud, samt eventuelle andre restriksjoner, kan imidlertid fastsettes av kommunene i en forskrift eller ved enkeltvedtak.

På bakgrunn av innspillene fra høringsinstansene anser departementet at den foreslåtte bestemmelsen i motorferdselloven bør gis følgende utforming:

«Kommunen kan gi forskrift eller fatte enkeltvedtak om adgang til bruk av motorfartøy med elektrisk motor med inngangseffekt opptil 800 watt på innsjøer mindre enn 2 kvadratkilometer. Ved vurderingen av om det skal åpnes for slik ferdsel, skal det legges vekt på hensynet til vannet som levested for viltarter og fugler, og særskilt vekt på hensynet til hekkeområder. Det kan ikke gis adgang til motorferdsel som innebærer vesentlig skade på fugleliv.»

Forslaget i høringsnotatet og departementets vurdering

I høringsforslaget viser departementet til at bestemmelsene om fremleggelse av dokumenter og overtredelsesgebyr for førere av snøscootere ble inntatt i motorferdselloven i forbindelse med at kommunene i 2015 fikk adgang til å etablere løyper for fornøyelseskjøring med snøscooter. At bestemmelsene ble begrenset til å gjelde førere av snøscootere, var i all hovedsak et utslag av at de øvrige bestemmelsene som ble fastsatt samtidig, gjaldt bruk av snøscootere (i løyper for fornøyelseskjøring). Det var derfor snøscootere oppmerksomheten var rettet mot. Samtidig fremgår det klart av forarbeidene til lovendringen at behovet for å kreve fremlagt dokumenter gjelder ved all motorferdsel i utmark, og § 12 a ble derfor gjort generell, slik at fremleggelsesplikten gjelder all kjøring uavhengig av om den er nyttekjøring eller fornøyelseskjøring (Prop. 35 L (2014–2015) side 33).

Konkret foreslår departementet følgende endringer:

Ǥ 12 a skal lyde:

Statens naturoppsyn fører kontroll med at bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov blir overholdt. Reglene i naturoppsynsloven § 3 får anvendelse ved kontroll etter denne lov. I tillegg til fullmaktene i naturoppsynsloven § 3 kan oppsynet kreve at fører av motorkjøretøy eller -fartøy viser frem dokumenter som det er påbudt å ha med under kjøringen.

§ 12 b første ledd første punktum skal lyde:

Statens naturoppsyn kan ilegge fører av motorkjøretøy eller -fartøy overtredelsesgebyr hvis fører ikke overholder bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov.»

Departementet merker seg at et flertall av høringsinstansene (42) støtter forslaget, mens et mindretall (15) motsetter seg forslaget. Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet.

Flere høringsinstanser som går imot forslaget, mener det er behov for en nærmere utredning, blant annet av hvorvidt bestemmelsene passer for all motorferdsel i utmark uavhengig av type kjøretøy, og at departementet må drøfte de prinsipielle spørsmålene saken reiser. Flere mener også at det er betenkelig at denne myndigheten tilligger andre enn politiet.

Som påpekt i høringsnotatet, anser departementet det som en inkurie at de to bestemmelsene i motorferdselloven ikke ble gjort generelle når det gjelder type kjøretøy. Når det gjelder spørsmålet om hvorvidt bestemmelsene passer for all motorferdsel i utmark uavhengig av type kjøretøy, vises det til at det nå er gjennomført en bred høring av forslaget med mange høringsinnspill. Det er etter departementets syn ikke fremkommet noe i høringen som viser at bestemmelsen ikke kan gis en generell utforming.

Det har over tid vært en utvikling der det i stadig flere lovverk inntas bestemmelser om administrative sanksjoner. Dette anses generelt for å gi et mer effektivt og nyansert sanksjonssystem med mindre bruk av straff.

Når det gjelder forholdet til straffebestemmelsen i motorferdselloven § 12, vil denne fortsatt gjelde. Straffebestemmelsen har et videre anvendelsesområde enn § 12 b om overtredelsesgebyr. På de områder der bestemmelsene overlapper, vil de supplere hverandre. Paragraf 12 b skal ikke erstatte en straffeforfølgning der slik forfølgning er ønskelig.

Flere høringsinstanser som går imot forslaget, uttaler at det ikke er behov for å legge denne kompetansen til Statens naturoppsyn, og at fjellstyrene (fjelloppsynet) kan benyttes om nødvendig. Utmarkskommunenes Sammensetning (USS) hevder også at politiet ikke er tilfreds med «denne formen for delegert politimyndighet». Departementet antar at USS her sikter til ordningen med begrenset politimyndighet (BP). Mange ansatte i Statens naturoppsyn har BP, på lik linje med mange i fjelloppsynet. Dersom USS likevel ikke sikter til ordningen med BP, men mener at politiet ikke er tilfreds med den kontroll som utøves av Statens naturoppsyn i medhold av naturoppsynsloven, vil departementet vise til at Politidirektoratet i høringen støtter forslaget om å styrke muligheten for Statens naturoppsyn til å føre kontroll med motorferdsel i utmark.

Departementet er enig i at hensynene bak å utvide virkeområdet tilsier at bestemmelsene bør utvides til å gjelde alle typer motorferdsel i utmark, dvs. også for fører av luftfartøy. Departementet er imidlertid kommet til at det ikke vil foreslå en slik endring i bestemmelsene i denne omgang.

Forslaget i høringsnotatet og departementets vurdering

Motorferdselloven § 3 gir et generelt forbud mot motorferdsel i utmark og vassdrag. Det er i loven og i tilhørende forskrifter gitt en rekke unntak fra dette forbudet. Lovverket gir for det første unntak for flere konkret opplistede formål og tilfeller. For motorkjøretøyer er det ytterligere unntak i forskrift 15. mai 1988 for bruk av motorkjøretøyer i utmark og på islagte vassdrag. I tillegg har både loven og forskriften tillatelses- og dispensasjonsbestemmelser som åpner for at kommunen kan gi tillatelser og dispensasjoner også i tilfeller som ikke er dekket av unntaksbestemmelsene.

En slik bestemmelse er dispensasjonsbestemmelsen i forskriften § 6, der myndigheten er lagt til «kommunestyret eller et annet folkevalgt organ som kommunestyret bestemmer». Bestemmelsen er ment å være en sikkerhetsventil som skal praktiseres strengt.

I høringsnotatet foreslo departementet blant annet å endre ordlyden i forskriften § 6 slik at myndigheten til å behandle dispensasjonssøknader flyttes fra kommunestyret til kommunen. Departementet uttalte i notatet at myndigheten dermed vil kunne delegeres internt i kommunen. Det vil være opp til kommunen selv å bestemme om det er kommunestyret (eventuelt et annet folkevalgt organ i kommunen) eller administrasjonen som skal treffe dispensasjonsvedtak, innenfor de generelle rammene for delegering som kommuneloven oppstiller.

Departementet har merket seg at et flertall av høringsinstansene støtter forslaget til endring av forskriften § 6, og vil endre bestemmelsen.

Departementet har videre merket seg Kommunal- og moderniseringsdepartementets anmodning om at alle de ulike paragrafene i motorferdselloven og i forskriften som inneholder bestemmelser om dette, endres slik at myndigheten legges til «kommunen». Klima- og miljødepartementet er enig i at dette er hensiktsmessig, og ønsker på dette området å følge den generelle myndighetsfordelingen som fremgår av kommuneloven. Kommunelovens bestemmelser innebærer at prinsipielle saker må behandles av kommunestyret eller et annet folkevalgt organ. Slike saker kan ikke delegeres til kommuneadministrasjonen. De aktuelle bestemmelsene i motorferdselloven gjelder nesten alle myndighet til å gi forskrift om motorferdsel på bestemte områder. Det samme gjelder bestemmelsene i forskriften §§ 2 a annet ledd, 3 annet ledd, 4 a og 4 b. Etter departementets syn vil slike forskriftssaker være prinsipielle saker som må behandles på politisk nivå, dvs. vedtas av kommunestyret eller et annet folkevalgt organ.

Endringene som foreslås av Kommunal- og moderniseringsdepartementet vil gi bedre sammenheng mellom motorferdselloven og kommuneloven, samtidig som de ikke innebærer noen realitetsendring eller svekkelse av motorferdselloven.

Forskriftsendringer krever ikke stortingsbehandling, og de ulike forskriftsendringene omtales derfor ikke videre i proposisjonen.