3.1 Historikk, gjeldende størrelse, fordeling og regulering

3.1.1 Historikk

En forløper til gruppestøtten ble innført i 1952 da Stortinget vedtok å bevilge midler til å ansette 6 kontorassistenter i administrasjonen som skulle knyttes til bestemte stortingsgrupper og arbeide primært for disse. Det første direkte tilskuddet til gruppene til ansettelse av gruppesekretærer ble vedtatt i 1963. I årene etter 1963 ble støtten behandlet som en del av den ordinære budsjettbehandlingen, og satsene for støtten ble hevet flere ganger, bl.a. i tråd med den generelle lønnsøkningen. I 1996 ble det etablert revisjonsplikt.

I 2000 ble et utvalg ledet av Berit Brørby nedsatt for å fremme forslag om fremtidige tiltak knyttet til stortingsrepresentantenes arbeidsvilkår. Utvalget pekte blant annet på flere utviklingstrekk som det mente understøttet behovet for økt bistand til stortingsgruppene. Gruppestøtten skulle fra 2001 som utgangspunkt dekke utgifter tilsvarende én rådgiver/sekretær per representant. Et krav om at tilskuddet fra Stortinget bare kunne brukes til stortingsrelevant arbeid, ble formalisert, i tillegg til flere prinsipielle endringer i forhold til tidligere ordning, herunder: innføring av et opposisjonstilskudd i tillegg til grunntilskuddet og representanttilskuddet til grupper som representerer partier som ikke er med i regjeringen, en plikt til å tilbakebetale ubrukte midler for grupper som faller ut av Stortinget etter valg, og plikt til å avgi årlig regnskapsrapport til presidentskapet som ledd i økt åpenhet om bruken av tilskuddene. I 2006 vedtok Stortinget nærmere retningslinjer for bruk av gruppestøtten.

Retningslinjene ble revidert i 2009 og 2011. Med virkning fra regnskapsåret 2007 ble det innført en ordning med at bruken av tilskudd som gis til Stortingets partigrupper og uavhengige representanter, revideres av en statsautorisert revisor oppnevnt av Stortingets presidentskap, jfr. Innst. S. nr. 241 (2005–2006).

3.1.2 Gjeldende størrelse, fordeling og regulering

Størrelsen og fordelingen av gruppetilskuddet ble sist endret i 2013, jf. Innst. 421 S (2012–2013). I forslaget til presidentskapet ble det anbefalt å øke grunntilskuddet (fast sum) og opposisjonstilskuddet (til grupper som ikke er med i regjering), og redusere representanttilskuddet (tilskudd gitt per representant i stortingsgruppen). Økningen i grunntilskuddet ble begrunnet i behovet for at alle partier, uavhengig av størrelse, skal kunne gi sine representanter nødvendig parlamentarisk støtte og bemanning. Opposisjonstilskuddet økte også, både i sum og til å omfatte stortingsgrupper med flere enn to representanter.

Reduksjonen av representanttilskuddet ga størst negativt utslag for gruppetilskuddet til de største stortingsgruppene, Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet. Selv om endringen i 2013 førte til en økning i gruppetilskuddet totalt, ble omfordelingen av midler i hovedsak gjort fra de store partiene til de små og mellomstore partiene.

Etter dagens regelverk reguleres størrelsen på tilskuddet årlig ved at det pris- og lønnsjusteres. 80 prosent følger den beregnede årslønnsveksten i staten slik den fremgår fra Det tekniske beregningsutvalget, og 20 prosent reguleres med konsumprisindeksen slik den fremgår av Statistisk sentralbyrås beregninger.

3.1.3 Vurderinger og anbefalinger

Erfaringen med beregningsmodellen som ble vedtatt i 2013, er at den tar høyde for utviklingen de siste årene, hvor flere mindre partier er valgt inn med én representant på Stortinget. Presidentskapet mener dagens beregningsmodell for gruppetilskudd er hensiktsmessig, og foreslår derfor ikke endringer i denne nå.

Presidentskapet mener likevel det ekstra rådgivertilskuddet, som gis gruppen som har stortingspresidenten, og som utgjør 50 prosent av en rådgiverstilling, ikke lenger anses å ha samme relevans, og anbefaler at tilskuddet og retningslinjene § 4 første ledd siste punktum fjernes. Tilskuddet ble reglementsfestet i 2006 i retningslinjer for stortingsgruppenes og uavhengige representanters bruk av tildelte midler, jf. Innst. S nr. 241 (2005–2006), og var opprinnelig ment å finansiere særlig bistand til stortingspresidenten. Slik bistand ytes i dag i sin helhet av Stortingets administrasjon.

3.2 Egenkapital og endring av gruppetilskudd etter valg

Flere stortingsgrupper har de siste årene opparbeidet betydelig egenkapital basert på overskudd fra tidligere års utbetalte gruppetilskudd. Den totale beholdningen var på i overkant av 188 mill. ved utgangen av 2019.

Egenkapitalen til stortingsgruppene fungerer i hovedsak som en økonomisk sikkerhet mot den uforutsigbarheten som følger av potensielle endringer i størrelsen på tilskuddet etter et stortingsvalg. Partier som får færre representanter på Stortinget etter stortingsvalg, vil få en reduksjon av tilskuddet. Egenkapitalen kan i slike tilfeller brukes for å opprettholde driften av stortingsgruppen i en overgangsperiode.

Dersom en stortingsgruppe reduseres eller, i ytterste konsekvens, faller ut av Stortinget etter et stortingsvalg, vil gruppen etter gjeldende regler motta tilskuddsmidler ut kalenderåret, dvs. i tre måneder. Opprettholdelsen av tilskuddet er ment å finansiere en nedbemanning eller forsvarlig avvikling av sekretariatene i stortingsgruppene. Den største utgiftsposten for samtlige grupper er lønnskostnader. Stortingsgrupper som faller helt ut av Stortinget, beholder tilskuddet i tre måneder og må deretter tilbakebetale til Stortinget de tilskuddsmidlene som står ubrukt etter at avviklingskostnader er dekket.

3.2.1 Vurdering og anbefaling

Presidentskapet mener ordningen med at stortingsgrupper som faller helt ut av Stortinget, må tilbakebetale ubrukt tilskudd etter tre måneder, skal opprettholdes. Dette er i samsvar med at formålet med tilskuddet er å gi representanter nødvendig parlamentarisk støtte, et behov som naturlig bortfaller når partiet ikke lenger skal delta i det parlamentariske arbeidet i Stortinget.

Presidentskapet har drøftet hvorvidt det skal gjøres endringer i stortingsgruppenes mulighet til å bygge opp egenkapital basert på de årlige tilskuddene. Stortingsgruppene er private rettssubjekter, ikke offentlige, som er tilnærmet fullfinansiert over statsbudsjettet gjennom gruppetilskuddet. En viktig egenart ved gruppetilskuddet er at gruppene har stor frihet til å benytte tilskuddet innenfor rammene av formålet i retningslinjene om at «Stortinget gir partigruppene tilskudd for at gruppene skal kunne drive sin virksomhet slik at stortingsrepresentantene kan utøve sitt stortingsverv». Tilskuddet har derfor mer karakter av å være et generelt driftstilskudd enn et tilskudd til spesifikke mål og resultatkrav. Det er normalt ingen regulering av egenkapital for andre organisasjoner som mottar grunntilskudd fra staten.

Presidentskapet ser at stortingsgruppene har en forutsigbar økonomisk situasjon i en fireårsperiode, men ved et stortingsvalg med redusert oppslutning vil de kunne miste store inntekter. Stortingsgruppenes egenkapital kan derfor være en viktig reserve for å kunne opprettholde forsvarlig drift og ivareta de forpliktelsene gruppene har som arbeidsgivere. Egenkapitalreserver vil gjøre det mulig å drive med underskudd i en periode der man ønsker å opprettholde aktiviteten og samtidig ha mulighet til å kunne bygge seg opp igjen mot neste stortingsvalg. Presidentskapet viser til at stortingsgrupper normalt må nedbemanne ved dårlige valg, og at egenkapitalreserver gjør at gruppene kan gjøre dette på en forsvarlig måte både overfor ansatte og i relasjon til gruppens drift.

Presidentskapet viser til at det ble foretatt en grundig gjennomgang i 2013 av gruppetilskuddets størrelse og fordeling. Presidentskapet anbefaler nå en ordning hvor stortingsgruppene kan opparbeide egenkapital gjennom en fireårsperiode, men at det foretas et oppgjør per 1. juli hvert fjerde år, nærmere bestemt i året etter et stortingsvalg. Etter dette tidspunktet kan egenkapitalen ikke overstige halvannet års driftstilskudd til gruppen beregnet ut fra siste års tilskudd. Dette forutsetter at gruppene avlegger halvårlig regnskapsrapport hvert fjerde år. Presidentskapet viser til at Stortingets administrasjon vil komme tilbake til den praktiske gjennomføringen av dette i god tid før sommeren 2026. Presidentskapet mener at dette vil tilfredsstille behovet for omstillinger og andre forhold knyttet til nedbemanning, samtidig som det innebærer at gruppene i noe mindre grad kan opprettholde et høyere aktivitetsnivå enn valgresultatet gir grunnlag for i kommende perioder.

Gruppene kan, innenfor handlingsrommet i regelverket, etter denne modellen fritt disponere tilskuddet de mottar gjennom fireårsperioden, frem til sommeren året etter valgår.

Presidentskapet mener at det er mest hensiktsmessig at ny ordning med begrenset adgang til oppspart egenkapital trer i kraft først ved oppgjøret etter neste stortingsvalg, altså ved oppgjøret sommeren 2026. Da har stortingsgruppene seks år på å innrette seg etter ny ordning, samtidig som det ikke er grunn til å tro at grupper i mellomtiden vil legge opp særlig mye egenkapital.

Presidentskapet viser til at forholdet mellom utviklingen i økonomien til hhv. stortingsgruppen og partiorganisasjonen kan tyde på en forskyvning av tyngdepunktet fra organisasjonen til gruppen. Dersom dette er tilfelle, ser presidentskapet flere uheldige sider ved en slik utvikling og mener derfor det kunne vært ønskelig å foreta en gjennomgang av finansieringsmodellene for hhv. partiorganisasjonene og stortingsgruppene og eventuelt foreslå endringer som kan utjevne dette.

3.3 Kontroll med bruk av tilskuddet

3.3.1 Revisjon

Retningslinjene for gruppetilskudd har bestemmelser om revisjon hvor det stilles krav om årlig revidering av statsautorisert revisor og at revisor også skal kunne bistå stortingsgruppene med nødvendige avklaringer. Revisor uttalte i forbindelse med revisjon av gruppenes regnskap for 2019 at stortingsgruppenes bruk av midler fra Stortinget i det alt vesentlige samsvarer med forutsetningene som fremgår av Innst. 421 S (2012–2013).

3.3.2 Åpenhet og innsyn

Da Brørby-utvalget fremla sin vurdering i Dokument nr. 17 (2000–2001), innebar forslagene en økning i tilskuddene. På dette tidspunktet var stortingsgruppene ikke forpliktet til å gi innsyn i regnskapene. Utvalget vurderte spørsmål om åpenhet og vurderte at forslag om økte tilskudd også økte behovet for innsyn fra offentligheten. Noe av begrunnelsen var at hensynet til offentlighet måtte bevares, slik at det ikke skulle kunne reises tvil om stortingsgruppenes og representantenes uavhengighet. På denne bakgrunn ble det besluttet at stortingsgruppene skulle avlegge regnskap for sine utgifter og inntekter til presidentskapet, og at disse skulle være offentlige.

Stortingsgruppene er som nevnt å anse som selvstendige rettssubjekter og faller dermed utenfor offentleglovas virkeområde. De er heller ikke omfattet av Stortingets egne regler om dokumentoffentlighet. Gruppene er likevel pålagt å føre regnskap, som årlig revideres av en statsautorisert revisor oppnevnt av Stortingets presidentskap. Gruppenes regnskapsrapport og revisjonsberetning er også offentlige.

3.3.3 Vurdering og anbefaling

Presidentskapet viser til at stortingsgruppenes regnskaper revideres på lik linje med alle andre virksomheter og iht. klare faglige regler og standarder for revisjon. I rammeverket for revisjonen inngår det også å kontrollere at Stortingets retningslinjer for bruk av tilskudd til stortingsgruppene er i samsvar med forutsetningene, men uten å overprøve gruppenes skjønnsutøvelse. Med den klare forutsetningen om at Stortingets retningslinjer også ligger til grunn for revisjonen, anser presidentskapet at dagens kontrollmekanismer er tilstrekkelige.

Presidentskapet mener at det bør være størst mulig åpenhet om bruken av offentlige midler. For offentlige virksomheter som er omfattet av offentleglova, vil loven sikre at det er åpenhet rundt bruken av offentlige midler. Presidentskapet viser til at stortingsgruppene ikke er underlagt disse reglene, da de ikke er definert som offentlige organer. Dersom reglene i offentleglova likevel hadde blitt lagt til grunn for stortingsgruppene når det gjelder gruppetilskuddet og bruken av disse midlene, ville dette ha medført en rekke forpliktelser for å oppfylle lovens krav. En generell innsynsrett for de opplysningene og dokumentene som gjelder gruppetilskuddet, medfører blant annet betydelige krav til journalføring og tilgjengeliggjøring av journaler og dokumenter, herunder sladding av personopplysninger og taushetsbelagte opplysninger samt konkurranserelatert informasjon. Videre vil det stilles krav om at innsynsbegjæringer behandles uten ugrunnet opphold, og til klagebehandling ved avslag på innsyn. Presidentskapet mener dette vil forutsette både ressurser til å rigge et tilfredsstillende system og riktig kompetanse for å kunne vurdere innsynsbegjæringer etter offentleglova.

Presidentskapet viser til Justis- og beredskapsdepartementets evaluering av offentleglova (Innsyn i forvaltningen – Kompetanse, etterspørsel og makt, Evaluering av offentleglova), som blant annet vurderte hvordan reglene har fungert for selvstendige rettssubjekter som er underlagt loven. Eksempler på slike rettssubjekter er helseforetakene eller aksjeselskaper og stiftelser som faller innenfor lovens virkeområde. Evalueringen viste at ressursbruken på etablering av rutiner, systemer og kompetanse i organet ble oppfattet som urimelig i forhold til antall innsynsbegjæringer virksomhetene mottok, og at virksomheter fant det krevende å skille delene av virksomheten som skulle være offentlige og det som skulle vernes. Videre kunne det for enkelte synes som om det systematisk ble klaget på avslag om innsyn, noe som medførte mye merarbeid.

Presidentskapet mener tungtveiende hensyn tilsier at å underlegge stortingsgruppene offentleglova ikke er den beste måten å sikre større grad av åpenhet om bruken av tilskuddet på. Det vurderes at det kan oppnås større grad av åpenhet enn hva som er tilfelle i dag, uten å legge et så vidt omfattende lovverk til grunn.

Presidentskapet vurderer at en mulig praktisk gjennomførbar løsning, som vil sikre åpenhet, vil være at stortingsgruppene gjennom retningslinjene pålegges en plikt til å ha åpenhet på detaljert regnskapsnivå og bilagsnivå, men uten at de pålegges å følge offentlighetsreglene med krav til saksbehandling, rutiner, klagebehandling mv. Videre mener presidentskapet at en slik løsning tydelig må avgrenses mot opplysninger som gjelder personvern og konkurransemessig posisjon. Presidentskapet foreslår derfor en hovedregel om innsyn, kombinert med enkelte unntak.

Presidentskapet er opptatt av at hensynet til personvernet til representanter og de ansatte i gruppene, og stortingsgruppenes konkurransemessige posisjon, skal sikres ivaretatt selv om det gis innsyn i stortingsgruppenes bruk av tilskuddet.

Presidentskapet mener det er nødvendig med en generell unntaksbestemmelse for andre opplysninger som tungtveiende hensyn tilsier at det er viktig å bevare fortrolighet om. Det kan være vanskelig å forutse fremtidige behov for unntak fra hovedregelen om innsyn. Presidentskapet ser derfor behov for en slik bestemmelse.

Presidentskapet legger til grunn at innsynretten gjelder opplysninger på bilagsnivå etter avsluttet og revisorgodkjent regnskap. Bestemmelsen vil ikke ha tilbakevirkende kraft og gjelder fra regnskapsåret etter retningslinjenes ikrafttredelsesdato.

Presidentskapet viser til at det ikke er noe i veien for at stortingsgruppene vurderer merinnsyn. I denne vurderingen er det naturlig å legge særlig vekt på at ansatte i stortingsgruppen kan ha et sterkere behov for personvern enn representantene.

Presidentskapet har vurdert om det også bør lages egne saksbehandlingsregler for krav om innsyn. Presidentskapet vurderer det imidlertid slik at stortingsgruppene selv bør stå fritt til å lage rutiner på dette punkt. Det bør likevel være en forutsetning at innsynsbegjæringer behandles innen rimelig tid, og at det kan være hensiktsmessig å begrunne enkelte avslag. Presidentskapet understreker at det er stortingsgruppene selv som forvalter innsynsreglene og treffer avgjørelser om innsyn. Presidentskapet mener det ikke bør gjelde noen klageadgang.

Presidentskapet er kjent med at enkelte stortingsgrupper i dag har laget egne, interne regler for innsyn, både når det gjelder hva det kan gis innsyn i og konkrete saksbehandlingsregler. Presidentskapet antar at dette vil være greit, så lenge de interne reglene ikke strider mot dette regelverket.