Innledning

Justis- og beredskapsdepartementet ber i Prop. 10 LS (2020–2021) om Stortingets samtykke til ratifikasjon av avtale 28. januar 2020 om ordninger mellom Island, Liechtenstein, Norge og Storbritannia som følge av Storbritannias uttreden fra Den europeiske union, EØS-avtalen og andre avtaler som gjelder mellom Storbritannia og EØS/EFTA-statene i kraft av Storbritannias medlemskap i Den europeiske union (separasjonsavtalen).

Det bes videre om Stortingets samtykke til deltakelse i EØS-komiteens beslutning om innlemmelse i EØS-avtalen av avtale mellom EU og EØS/EFTA-statene om trygdekoordinering for britiske statsborgere (trianguleringsavtalen). Denne avtalen kompletterer separasjonsavtalen og ligger som en forutsetning i separasjonsavtalen artikkel 32. Det opplyses at den aktuelle beslutningen i EØS-komiteen ennå ikke er inngått, og det anmodes derfor om Stortingets forhåndssamtykke til å inngå denne avtalen i form av en EØS-komitébeslutning. Dersom det skulle bli vesentlige endringer, vil avtalen bli forelagt Stortinget på nytt.

Departementet opplyser videre om at dersom trianguleringsavtalen skulle bli inntatt i EØS-avtalen gjennom en EØS-komitébeslutning før Stortinget har gitt sitt samtykke, vil Norge ta konstitusjonelt forbehold i medhold av EØS-avtalen artikkel 103.

Gjennomføringen av avtalen mellom Island, Liechtenstein, Norge og Storbritannia om ordninger som følge av at Storbritannia trer ut av EU, nødvendiggjør lovendringer og anses som en sak av særlig stor viktighet. EØS-komiteens beslutning om innlemmelse i EØS-avtalen av avtale mellom EU og EØS/EFTA-statene om trygdekoordinering nødvendiggjør lovendringer, men anses av departementet ikke i seg selv som en sak av særlig stor viktighet. Stortingets samtykke til ratifikasjon av avtalen og deltakelse i EØS-komiteens beslutning anses på denne bakgrunn nødvendig i medhold av Grunnloven § 26 andre ledd.

I denne innstillingen behandles samtykke til ratifikasjon av separasjonsavtalen og til deltakelse i trianguleringsavtalen. Departementet foreslår i proposisjonen også en ny lov om overgangsregler mv. ved Storbritannias uttreden fra Den europeiske union (brexit-loven). Det vises til egen innstilling om lovforslaget, jf. Innst. 49 L (2020–2021).

Separasjonsavtalen mellom Island, Liechtenstein, Norge og Storbritannia

Oversikt

Storbritannia trådte ut av EU ved midnatt 31. januar 2020. EU og Storbritannia undertegnet 24. januar 2020 en omfattende avtale (utmeldingsavtalen), som trådte i kraft 1. februar 2020 og regulerer en rekke forhold knyttet til utmeldelsen. Avtalen består av seks deler og fastsetter blant annet en overgangsperiode som varer fra det tidspunkt Storbritannia trådte ut av EU, og ut 2020. Norge har gjennom en noteveksling med EU godtatt at også Norge vil behandle Storbritannia som om landet fremdeles var medlem av EU i denne overgangsperioden.

Storbritannias uttreden fra EU innebærer at staten opphører å være part også i EØS-avtalen og øvrige avtaler Storbritannia er bundet av i kraft av å være EU-medlem. Island, Liechtenstein, Norge og Storbritannia forhandlet derfor – parallelt med forhandlingene mellom EU og Storbritannia – om en utmeldingsavtale som speilet de relevante delene av utmeldingsavtalen mellom EU og Storbritannia (separasjonsavtalen). Avtalen ble parafert i London 30. november 2018 og undertegnet 28. januar 2020 – etter at utmeldingsavtalen mellom EU og Storbritannia var undertegnet.

Proposisjonen redegjør for separasjonsavtalens fire deler: I avtalens del 1 gis enkelte horisontale bestemmelser om avtalens formål, definisjoner, geografiske virkemåte mv. Avtalens del 2 gir regler om borgernes rettigheter. Etter avtalen vil borgere fra Island, Liechtenstein og Norge (EØS/EFTA-statene) som har benyttet seg av retten til fri bevegelighet før overgangsperiodens utløp, få sine opparbeidede rettigheter etter EØS-avtalen videreført også etter overgangsperiodens slutt. I utgangspunktet vil dette også gjelde deres familiemedlemmer, som definert i avtalen artikkel 8 og 9. Rettighetene til britiske borgere som oppholder seg i EØS/EFTA-statene, vil bli videreført på tilsvarende måte. Avtalens del 3 etablerer enkelte utfasingsbestemmelser som gir regler om behandling av ikke-avsluttede prosesser på tidspunktet for utløpet av overgangsperioden. Dette omfatter bestemmelser om varer som er lovlig satt på markedet innen overgangsfristens utløp, samt pågående tollprosedyrer, pågående prosesser om offentlige anskaffelser og pågående arbeid i politi- og straffesaker som strekker seg over skjæringstidspunktet for overgangsperioden. I tillegg gis det regler om behandling av personopplysninger og graderte opplysninger som er utvekslet før overgangsperiodens slutt, og immaterialrettigheter oppstått før overgangsperiodens slutt. Avtalens del 4 gir institusjonelle og avsluttende bestemmelser og fastsetter blant annet ordninger for kontroll med avtalepartenes gjennomføring av avtalen. Separasjonsavtalen artikkel 65 fastsetter at det skal opprettes en Blandet komité som består av representanter fra alle avtalepartene. Komiteen kan blant annet fatte bindende beslutninger i tvister som avtalepartene legger frem for den, og utforme anbefalinger til partene dersom den finner det hensiktsmessig.

Det følger av separasjonsavtalen artikkel 6 at bestemmelser som viser til artikler i EØS-avtalens hoveddel eller i sekundærlovgivningen, skal anvendes slik de var gjeldende på den siste dagen i overgangsperioden. Videre skal henvisninger til EU-rettsakter eller bestemmelser i EU-rettsakter forstås som henvisninger til rettsaktene eller bestemmelsene i rettsakter slik de er innlemmet i EØS-avtalen som gjeldende siste dag i overgangsperioden. Framtidig utvikling i disse bestemmelsene vil dermed i utgangspunktet ikke gjelde for separasjonsavtalen med mindre det er uttrykkelig bestemt.

Det er gjort nærmere rede for separasjonsavtalen mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia i proposisjonen kapittel 7.

Likebehandling og fri bevegelighet

Det følger av separasjonsavtalen at kravet til likebehandling samt enkelte rettigheter til fri bevegelighet av arbeidstakere og selvstendig næringsdrivende videreføres for de personene som omfattes av avtalen. Separasjonsavtalen artikkel 3 fastsetter avtalens stedlige virkeområde, mens artikkel 9 fastsetter avtalens personelle virkeområde. I artikkel 8 gis enkelte definisjoner.

Artikkel 22 i separasjonsavtalen nedfeller kravet til likebehandling («equal treatment»). Etter bestemmelsen skal EØS/EFTA-statene behandle britiske borgere som oppholder seg eller har rettigheter i EØS/EFTA-statene på grunnlag av separasjonsavtalen, på lik linje med egne borgere. EØS/EFTA-borgere som oppholder seg eller har rettigheter i Storbritannia på grunnlag av separasjonsavtalen, skal på tilsvarende måte motta lik behandling som britiske borgere. Separasjonsavtalen artikkel 22 er en videreføring av direktiv 2004/38/EF artikkel 24 og viser uttrykkelig til denne. Bestemmelsen gjelder ikke for avtalens del 2 avdeling 3 om koordinering av trygdeytelser.

Etter separasjonsavtalen artikkel 22 siste punktum gjelder retten til likebehandling også for den aktuelle personkretsens familiemedlemmer, uavhengig av familiemedlemmenes nasjonalitet. Separasjonsavtalen artikkel 8 (a), jf. artikkel 9, gir nærmere definisjoner på hvilke personer som er familiemedlemmer i avtalens forstand.

Etter artikkel 22 nr. 2 gjør separasjonsavtalen enkelte unntak fra kravet om likebehandling. I henhold til bestemmelsen har vertsstaten for det første ingen plikt til å tildele sosial hjelp ved opphold i inntil tre måneder, jf. avtalen artikkel 6 og direktiv 2004/38/EF artikkel 14 nr. 4 bokstav b. Vertsstaten har videre ingen plikt til å yte studiestøtte, herunder praksisopplæring, til andre personer enn arbeidstakere, selvstendig næringsdrivende og deres familiemedlemmer.

Artikkel 23 i separasjonsavtalen gir nærmere regler om arbeidstakeres rettigheter. Etter artikkel 23 nr. 1 skal arbeidstakere i vertsstaten og grensearbeidere i arbeidsstaten beholde de rettigheter som er nedfelt i EØS-avtalen artikkel 28 og forordning (EU) nr. 492/2011 om fri bevegelighet for arbeidstakere. Artikkel 23 gir ingen nye rettigheter, men viderefører kun de rettighetene som den definerte persongruppen har etter gjeldende regelverk. Dette omfatter blant annet retten til ikke å bli forskjellsbehandlet på grunnlag av nasjonalitet i spørsmål vedrørende lønn, sysselsetting og andre arbeids- og ansettelsesvilkår, retten til å ta faktisk tilbudt arbeid og rett til skattefordeler.

I henhold til artikkel 23 nr. 2 gis rett til fortsatt opphold for primær omsorgsperson til slektninger i nedstigende linje til en arbeidstaker som tidligere oppholdt seg i vertsstaten. Retten forutsetter at slektningen er under utdanning, og gjelder i utgangspunktet frem til slektningen har nådd myndighetsalder. I artikkel 23 nr. 3 gis det videre enkelte regler om rett til inn- og utreise fra arbeidsstaten for grensearbeidere, jf. separasjonsavtalen artikkel 13.

Artikkel 24 i separasjonsavtalen viderefører på tilsvarende vis etableringsretten for selvstendig næringsdrivende, både personer som er etablert i en vertsstat, og grensearbeidere, jf. EØS-avtalen artikkel 31 og 124.

Yrkeskvalifikasjoner

Separasjonsavtalens artikkel 26 til 28 gir bestemmelser om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner. Bestemmelsene inneholder for det første regler om rett til å beholde innvilget godkjenning og rett til fortsatt å utøve yrket etter utløpet av overgangsperioden. I tillegg oppstilles regler for behandling av søknader som er innkommet, men ikke ferdigbehandlet, innen utløpet av overgangsperioden. Bestemmelsene omtales nærmere under.

Bestemmelsene omfatter bare personkretsen som definert i separasjonsavtalen artikkel 9, det vil si EØS/EFTA-borgere og britiske borgere som har utøvet sin rett til fri bevegelighet før overgangsperiodens slutt, samt deres familiemedlemmer. Det er videre kun etableringsreglene i yrkeskvalifikasjonsdirektivet, advokatdirektivet og revisjonsdirektivet som omfattes av artikkel 25 til 27. Det vil si at adgangen til å utøve yrket midlertidig etter direktivene ikke er regulert i separasjonsavtalen.

Artikkel 26 slår fast at en yrkesutøver som har fått godkjent sine yrkeskvalifikasjoner, skal beholde godkjenningen og retten til å utøve yrket i vertsstaten også etter utløpet av overgangsperioden. Dette gjelder godkjenning etter etableringsreglene i avdeling III i yrkeskvalifikasjonsdirektivet, advokatdirektivet artikkel 10 nr. 1 og 3 og revisjonsdirektivet artikkel 14, jf. separasjonsavtalen artikkel 26 nr. 1 bokstav a til c. Reglene omfatter videre yrkesutøvere som har fått godkjent kvalifikasjoner fra tredjeland etter reglene i yrkeskvalifikasjonsdirektivet artikkel 3 nr. 3, delvis adgang til yrkesvirksomhet etter yrkeskvalifikasjonsdirektivet artikkel 4f og etter reglene for europeisk profesjonskort for etablering, jf. separasjonsavtalen artikkel 26 nr. 2 bokstav a til c.

Retten gjelder også for familiemedlemmer til yrkesutøver. Familiemedlem er definert i separasjonsavtalen artikkel 8 (a), jf. artikkel 9.

Det antas at separasjonsavtalens artikkel 26 i hovedsak slår fast hva som ellers ville gjelde etter alminnelige regler, det vil si at en godkjenning som er gitt før overgangsperiodens utløp, fortsatt er gyldig etter overgangsperiodens utløp.

Artikkel 27 regulerer behandling av søknader om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner som er innkommet, men ikke ferdigbehandlet før utgangen av overgangsperioden. Bestemmelsen gjelder kun søknader om godkjenning av yrkeskvalifikasjoner fra personer som ønsker å etablere seg innenfor et lovregulert yrke i vertsstaten. Bestemmelsen angir hvilke bestemmelser som fortsatt skal gjelde ved behandling av slike innkomne søknader. Dette omfatter reglene om godkjenning i yrkeskvalifikasjonsdirektivet avdeling III om etableringsfrihet, reglene om europeiske profesjonskort for etablering i yrkeskvalifikasjonsdirektivet artikkel 4 d, jf. artikkel 4 a, 4 b og 4 e så langt de passer, samt yrkeskvalifikasjonsdirektivet artikkel 4 om virkningene av godkjenning. I tillegg omfattes advokatdirektivet artikkel 10 nr. 1, nr. 3 og nr. 4, revisjonsdirektivet artikkel 14 og direktiv 74/556/EØS.

Artikkel 28 fastslår at myndighetene i Storbritannia og EØS/EFTA-statene skal samarbeide ved behandlingen av søknader som dekkes av reglene i artikkel 27. Det kan gjelde utveksling av opplysninger, blant annet om ilagte disiplinære eller strafferettslige sanksjoner eller andre alvorlige omstendigheter som kan ha konsekvenser for utøvelsen av yrket.

Trygdekoordinering

Separasjonsavtalen artikkel 29 angir personkretsen som er omfattet av del 2 avdeling III i avtalen om koordinering av trygdeytelser. Det følger av bestemmelsen at EØS/EFTA-borgere og britiske borgere som har utøvet retten til fri bevegelighet før utløpet av overgangsperioden, og som umiddelbart forut for utløpet av overgangsperioden er trygdedekket i henholdsvis Storbritannia eller en EØS/EFTA-stat, omfattes av avtalen. Det samme gjelder EØS/EFTA-borgere og britiske borgere som er bosatt i henholdsvis Storbritannia eller en EØS/EFTA-stat og omfattet av lovgivningen i henholdsvis en EØS/EFTA-stat eller Storbritannia ved utløpet av overgangsperioden. EØS/EFTA-borgere og britiske borgere som ikke omfattes av disse bestemmelsene, men som utøver yrkesaktivitet i henholdsvis Storbritannia eller en EØS/EFTA-stat ved utløpet av overgangsperioden, og som er trygdedekket i henholdsvis en EØS/EFTA-stat eller Storbritannia, er også omfattet. Videre er statsløse og flyktninger som er bosatt i en EØS/EFTA-stat eller Storbritannia, i hovedsak omfattet av avtalen hvis de er i en av situasjonene beskrevet over.

Alle disse persongruppene skal være omfattet så lenge de fortsatt og uten avbrudd befinner seg i en av de situasjonene som er beskrevet over, og som involverer både en EØS/EFTA-stat og Storbritannia på samme tid. Videre er personer som ikke (lenger) er omfattet av bestemmelsene nevnt ovenfor, og deres familiemedlemmer og etterlatte, likevel dekket dersom de er omfattet av personkretsen beskrevet i artikkel 9 så lenge de har oppholdsrett eller arbeidstillatelse i vertsstaten etter avtalen artikkel 12, 23 og 24.

Separasjonsavtalen artikkel 30 fastsetter at bestemmelsene i EØS-avtalen artikkel 29, trygdekoordineringsforordningen og gjennomføringsforordningen gjelder for personer som er omfattet av avtalens del 2 avdeling III. Videre skal avtalepartene ta hensyn til beslutninger og rekommandasjoner fra Den administrative kommisjon for koordinering av trygdeordninger. Bestemmelsen innebærer at trygdeforordningene gjelder fullt ut for den personkretsen som er definert i separasjonsavtalen artikkel 29.

Artikkel 8 i separasjonsavtalen gir generelle definisjoner for del 2 om borgernes rettigheter. Artikkel 30 nr. 2 gjør unntak fra denne bestemmelsen, slik at det er definisjonene i gjennomføringsforordningen som gjelder for avtalens bestemmelser om trygdekoordinering.

Artikkel 31 skal sikre eksisterende og fremtidige rettigheter basert på tidligere trygdeperioder, perioder med yrkesaktivitet og botidsperioder. Personer som dekkes av bestemmelsen, skal kunne påberope seg sammenlegging av trygdeperioder, arbeidsperioder mv. Bestemmelsen sikrer også at pasienter som har påbegynt behandling i Storbritannia eller i en EØS/EFTA-stat eller anmodet om tillatelse til å gjennomføre en planlagt helsebehandling før utløpet av overgangsperioden, får fullført den aktuelle behandlingen og dekket utgiftene.

Artikkel 32 oppstiller et unntak fra utgangspunktet om at koordinering av trygdeytelser i separasjonsavtalen ikke gjelder borgere i EUs medlemsstater (unionsborgere), dersom to forutsetninger er tilstede. For det første må EU og Storbritannia ha inngått en avtale som gir tilsvarende rettigheter til koordinering av trygdeytelser til borgere av EØS/EFTA-statene. For det andre må EU og EØS/EFTA-statene ha inngått en avtale som gir tilsvarende rettigheter til britiske borgere. Er forutsetningene til stede, kan Blandet komité, som består av representanter for hver av partene og er ansvarlig for gjennomføringen og anvendelsen av separasjonsavtalen, bestemme fra hvilket tidspunkt separasjonsavtalens del 2 avdeling III om koordinering av trygdeytelser også skal gjelde borgere av EU-stater.

Det følger av separasjonsavtalen artikkel 33 at reglene i trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen om tilbakebetaling, innkreving og motregning fortsatt kommer til anvendelse for personer som ikke er omfattet av artikkel 29, dersom tilfellet oppsto før utløpet av overgangsperioden. Videre kommer bestemmelsene fortsatt til anvendelse dersom tilfellet oppsto etter overgangsperiodens utløp og det gjelder personer som var omfattet av artikkel 29 eller 31 da tilfellet oppsto.

Artikkel 34 slår fast at senere endringer i trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen skal innlemmes i denne avtalen av Blandet komité, dersom endringene innlemmes i EØS-avtalen og utmeldingsavtalen mellom EU og Storbritannia har blitt justert i tråd med disse endringene. Bestemmelsen fastslår videre at trygdeforordningen og gjennomføringsforordningen mellom avtalepartene skal forstås med de tilpasninger og justeringer som følger av Del III av vedlegg I, så langt forordningene regulerer tilfeller som omfattes av denne avtale. Videre følger det av bestemmelsen at del I av vedlegg I skal korrigeres og tilpasses etter rådgivning og avgjørelser fra Den administrative kommisjon.

Endringer i Overvåkings- og domstolsavtalen (ODA)

Separasjonsavtalen artikkel 64 nr. 2 fastsetter at EFTAs overvåkningsorgan (ESA) skal ha myndighet til å føre kontroll med EØS/EFTA-statenes etterlevelse av avtalens del 2. Denne myndigheten svarer til ESAs kompetanse til å kontrollere EØS/EFTA-statenes etterlevelse av EØS-avtalen. ESAs kontrollmyndighet over separasjonsavtalens del 2, samt EFTA-domstolens tilsvarende domsmyndighet, forutsetter endringer i avtalen mellom EFTA-statene om opprettelsen av et overvåkingsorgan og en domstol (ODA).

Det omtales i proposisjonen at EØS/EFTA-statene har fremforhandlet en avtale om endring av protokoll 9 til ODA som gir ESA og EFTA-domstolen slik kompetanse som forutsatt i separasjonsavtalen. På samme måte som separasjonsavtalen er en videreføring av rettigheter de aktuelle borgerne har etter EØS-avtalen i dag, vil endringsavtalen videreføre ESAs overvåkingskompetanse samt EFTA-domstolens kompetanse til å treffe avgjørelser i de sakene på dette området som ESA bringer inn for domstolen i kapasitet av å være overvåkingsorgan. Endringene sikrer at ESA vil kunne behandle saker både etter klage og på eget initiativ, og at ESA vil kunne bringe saker inn for EFTA-domstolen. EFTA-domstolen er på sin side gitt kompetanse til å treffe avgjørelser i de sakene ESA måtte bringe inn for den i medhold av avtalen.

Endringsavtalen til ODA skal etter planen undertegnes i løpet av høsten 2020 og senest innen utgangen av året. Endringsavtalen vil få anvendelse fra samme tidspunkt som separasjonsavtalen del 2 trer i kraft, dvs. fra utløpet av overgangsperioden. Endringsavtalen krever ikke lov- eller forskriftsendring.

Endringene i ODA anses ikke i seg selv som en sak av særlig stor viktighet som krever Stortingets samtykke etter Grunnloven § 26 annet ledd, da endringene bare effektuerer kontrollmyndigheten som følger av separasjonsavtalen artikkel 64. ESA og EFTA-domstolens myndighet til å overvåke del 2 av separasjonsavtalen bør dermed etter departementets syn inngå i Stortingets samlede vurdering av separasjonsavtalen. Inngåelse av avtalen om endring av ODA planlegges derfor besluttet ved kongelig resolusjon.

Det er nærmere redegjort for endringene i ODA i proposisjonen punkt 7.5.

Utkast til EØS-komitébeslutning om koordinering av trygdeytelser

Utmeldingsavtalen mellom EU og Storbritannia regulerer forholdet mellom EU og Storbritannia. Separasjonsavtalen regulerer forholdet mellom EØS/EFTA-statene og Storbritannia. Utgangspunktet er dermed at utmeldingsavtalen bare gir rettigheter til britiske statsborgere og unionsborgere, mens separasjonsavtalen bare gir rettigheter til britiske statsborgere og statsborgere av en EØS/EFTA-stat.

For å sikre at personer som har hatt tilknytning til både Storbritannia, en EU-stat og en EØS/EFTA-stat, skal beholde opptjente rettigheter til pensjon og uføretrygd og få adgang til medlemskap og opptjening i trygdeordninger i tilflyttingsstaten, fastsetter artikkel 33 i utmeldingsavtalen mellom EU og Storbritannia at bestemmelsene om koordinering av trygderettigheter også skal gjelde for statsborgere fra EØS/EFTA-statene. På samme måte fastsetter artikkel 32 i separasjonsavtalen at bestemmelsene om koordinering av trygderettigheter også skal gjelde for unionsborgere.

En forutsetning for at artikkel 32 i separasjonsavtalen og artikkel 33 i utmeldingsavtalen skal komme til anvendelse som beskrevet ovenfor, er at det inngås en avtale mellom EU og EØS/EFTA-statene om at rettighetene til britiske statsborgere skal koordineres på samme måte dersom de har hatt tilknytning til både en EU-stat og en EØS/EFTA-stat.

Departementet opplyser i proposisjonen at det er enighet mellom EØS/EFTA-statene og EUs utenrikstjeneste om teksten til en slik trianguleringsavtale, og at det legges opp til at avtalen skal inngås som en EØS-komitébeslutning som inntas i vedlegg VI til EØS-avtalen. Dette anses etter departementets syn som en hensiktsmessig og naturlig løsning, fordi rettighetene som her tilstås britiske borgere, er en videreføring av rettigheter de har etter EØS-avtalen i dag. Det er nærmere redegjort for utkastet til EØS-komitébeslutning i proposisjonen punkt 7.3 og 7.4.