Forslag
til lov om overgangsregler mv. ved Storbritannias uttreden fra Den
europeiske union (brexit-loven)
Departementet foreslår
en formålsbestemmelse der det nedfelles at formålet med loven er
å gjennomføre Norges folkerettslige forpliktelser samt å gi grunnlag for
fastsettelse av nasjonale bestemmelser for å avhjelpe negative konsekvenser
av Storbritannias uttreden fra EU, jf. lovforslaget § 1. Etter departementets
vurdering vil en formålsbestemmelse bidra til å synliggjøre bakgrunnen
for lovforslaget samt være retningsgivende for tolkningen og anvendelsen
av loven og forskrifter gitt i medhold av loven.
Departementet foreslår
videre at separasjonsavtalen artikkel 22 til 24 og artikkel 29 til
34 skal gjelde som norsk lov, jf. lovforslaget § 2 første ledd.
Bestemmelsens nærmere innhold fastsettes av separasjonsavtalens
bestemmelser, som i hovedsak vil være en videreføring av dagens
rettstilstand for den persongruppen som omfattes av separasjonsavtalen.
Både sammenhengen i regelverket og konsekvensene av forslaget for
den berørte persongruppen – herunder det faktum at avtalen gir livslange
rettigheter til personer som er omfattet av virkeområdet, og at
disse rettighetene er av stor betydning for personene det gjelder
– tilsier etter departementets syn at gjennomføring bør skje i lov
framfor i forskrift.
Separasjonsavtalen
artikkel 22 gir regler om likebehandling av EØS/EFTA-borgere og
britiske borgere innenfor separasjonsavtalens saklige og stedlige
virkeområde. Etter artikkel 22 skal britiske borgere som hovedregel
behandles likt med norske borgere der britiske borgere oppholder
seg i eller utøver rettigheter i Norge på grunnlag av separasjonsavtalen.
Artikkel 23 gir regler om videreføring av arbeidstakeres rettigheter.
Etter artikkel 23 skal britiske borgere som har startet et arbeidsforhold
i Norge før overgangsperiodens slutt, beholde de rettigheter som
følger av EØS-avtalen artikkel 28 og forordning (EU) nr. 492/2011
om fri bevegelighet av arbeidstakere. Bestemmelsen skal sikre at
britiske arbeidstakere og grensearbeidere som omfattes av separasjonsavtalen,
fortsatt skal kunne arbeide i Norge etter overgangsperiodens utløp.
Separasjonsavtalen artikkel 24 gir etableringsretten i EØS-avtalen
artikkel 31 og 124 tilsvarende anvendelse. Etter separasjonsavtalen
artikkel 24 skal selvstendig næringsdrivende fra Storbritannia som
er etablert i Norge, få beholde sin rett til å bli værende i Norge
etter overgangsperiodens utløp.
Separasjonsavtalens
artikkel 29 til 34 gir bestemmelser om trygdekoordinering, herunder
helsetjenester, og innebærer videreføring av enkelte regler om trygdekoordinering
for å sikre opparbeidete rettigheter til britiske borgere og unionsborgere.
For en nærmere gjennomgang
av de enkelte bestemmelsene vises det til proposisjonen punkt 7.2.
Departementet viser
videre til at EU og EØS/EFTA-statene har inngått en avtale om trygdekoordinering
for britiske statsborgere (trianguleringsavtalen) som foreslås tatt
inn i EØS-avtalen. Trianguleringsavtalen kompletterer separasjonsavtalen,
og departementet foreslår derfor at også denne avtalen skal gjelde
som norsk lov, jf. lovforslaget § 2 annet ledd. Det gjøres nærmere
rede for innholdet i trianguleringsavtalen i proposisjonen punkt
7.3 og 7.4.
I forslag til § 2
tredje ledd reguleres forholdet til annen lovgivning. Etter bestemmelsen
kan de opplistede lovene fravikes i den utstrekning det er nødvendig
for å gjennomføre de forpliktelser som det er redegjort for i første
ledd bokstav c og annet ledd.
I lovutkastet § 2
fjerde ledd foreslås det at Kongen gis hjemmel til å fastsette forskrifter
til gjennomføring av bestemmelsene nevnt i første ledd. Det følger
av separasjonsavtalen artikkel 34 og EØS-komitébeslutningen som
innlemmer trianguleringsavtalen mellom EU og EØS/EFTA-statene i
EØS-avtalen artikkel 6 at bestemmelsene om trygdekoordinering kan
endres dersom trygdeforordningene endres og disse endringene tas
inn i EØS-avtalen. Det vises til redegjørelsen for artikkel 34 i proposisjonen
punkt 5.3.3 og 7.2.
Departementet foreslår
videre i § 3 første ledd bokstav a en hjemmel til å gjennomføre
separasjonsavtalens bestemmelser i forskrift der disse nødvendiggjør internrettslig
gjennomføring. Det vil særlig være aktuelt å gjennomføre utfasingsbestemmelsene
i avtalens del III gjennom forskrift.
Videre foreslås det
i § 3 første ledd bokstav b en hjemmel til å gjennomføre bestemmelser
i eventuelle midlertidige avtaler mellom Norge og Storbritannia. Bestemmelsen
gir derimot ikke hjemmel til å fastsette forskrifter til gjennomføring
av permanente avtaler med Storbritannia. Departementet peker på
at det ikke kan ses bort fra at EU vil fastsette beredskapstiltak
dersom EU og Storbritannia ikke blir enige om en avtale om det framtidige
forholdet før overgangsperiodens utløp, slik EU gjorde da det forelå
en risiko for en «no deal»-situasjon. I den grad disse tiltakene
er EØS- eller Schengen-relevante, foreslår departementet at forskriftshjemmelen
kan benyttes til å gjennomføre slike tiltak, jf. første ledd bokstav
c. Det vises for øvrig til Prop. 45 LS (2018–2019) punkt 4.3.2 for
en nærmere gjennomgang av beredskapstiltakene som EU fastsatte da
det forelå en risiko for at Storbritannia skulle tre ut av EU uten
en utmeldingsavtale, og som ble ansett å ha betydning for Norge.
Det foreslås videre
at § 3 første ledd bokstav d gir mulighet til å fastsette nasjonale
overgangsregler for å regulere forhold som er oppstått før overgangsperiodens
slutt, men som har virkning etter dette tidspunkt. De fleste slike
regler vil ha kort varighet. Bestemmelsen kan også benyttes til
å gi forskrifter for å regulere forhold som har oppstått etter overgangsperiodens
utløp. Forholdet må da ha oppstått som en direkte følge av at Storbritannia
ikke lenger omfattes av EØS-avtalen eller andre avtaler landet er
tilsluttet som EU-medlem.
For legemidler setter
EØS-regelverket krav til at ulike virksomheter og aktiviteter kun
kan gjennomføres av aktører etablert i EØS. En del viktige funksjoner
i legemiddelindustrien må derfor være flyttet fra Storbritannia
til EØS innen Storbritannias uttreden fra EU for at legemidlene
fortsatt skal kunne selges i EØS. Uten en flytting av disse funksjonene
vil ikke legemidlene kunne distribueres og selges innen det indre
markedet i EØS-området. Det kan innebære at vi opplever legemiddelmangel.
Av den grunn mener departementet at det kan være aktuelt å bruke
forskriftshjemmelen for å ivareta tilgangen til legemidler i Norge
etter overgangsperiodens utløp.
Lovforslaget § 3
annet ledd fastsetter at forskriftene kan fravike annen lovgivning.
Forskrifter gitt med hjemmel i denne bestemmelsen vil altså ved
motstrid gå foran annen lovgivning. Stortinget kan ikke ved lov
gjøre unntak fra Grunnloven. Det følger av dette at forskrifter gitt
med hjemmel i loven ikke kan fravike Grunnlovens bestemmelser.
Etter departementets
syn kan forskrifter gitt i medhold av loven heller ikke fravike
lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling
i norsk rett (menneskerettsloven). Det følger av menneskerettsloven
§ 3 at bestemmelsene i konvensjoner og protokoller som er nevnt
i loven § 2, ved motstrid skal gå foran bestemmelser i annen lovgivning.
Departementet kan heller ikke se at de forskriftene det er aktuelt
å gi med hjemmel i denne bestemmelsen, vil kunne stride mot konvensjoner
og protokoller som er nevnt i menneskerettsloven § 2.
På lignende måte
skal bestemmelser som tjener til å oppfylle Norges forpliktelser
etter EØS-avtalen, i tilfelle konflikt gå foran andre bestemmelser
som regulerer samme forhold, jf. EØS-loven § 2. Departementet ser
det imidlertid slik at det kan tenkes å oppstå et behov for å kunne
avvike fra EØS-retten i helt spesielle tilfeller. Departementet
viser særlig til situasjonen som kan oppstå dersom EU fastsetter
EØS-relevante beredskapstiltak som det ikke har vært tid til å innta
i EØS-avtalen før utløpet av overgangsperioden. Det må i et slikt
tilfelle vurderes om rettsaktene skal gjennomføres i norsk rett
før de er inntatt i EØS- avtalen. Det vil kun være aktuelt som en
midlertidig ordning og ved et særegent behov for en slik løsning,
for eksempel på områder hvor det er særlig viktig å sikre at norske
foretak får like rammebetingelser som foretak i EU.
Departementet anser
det lite aktuelt å fravike EØS-avtalen på andre områder, men kan
ikke helt utelukke at dette kan bli aktuelt dersom det er nødvendig
for å sikre tungtveiende norske interesser. Slike forskrifter vil i
alle tilfelle være midlertidige og ha kort varighet.
For en nærmere gjennomgang
av departementets vurdering av behovet for å fastsette en forskriftshjemmel,
se proposisjonen punkt 5.4, særlig punkt 5.4.4. Departementet peker
her på at det vil være nødvendig med en bredere forskriftshjemmel
enn den som ble foreslått i høringsnotatet fra oktober 2018. Samtidig
ser departementet ikke grunn til å foreslå en så vid forskriftshjemmel
som ble vedtatt ved lov 29. mars 2019 nr. 9.