Sårbarheter i husholdningene og finanssektoren

Norske husholdningers gjeld utgjør i gjennomsnitt om lag 2,3 ganger husholdningenes disponible inntekt. Det er et høyt nivå både historisk og sammenlignet med andre land. Gjeldsoppbyggingen henger sammen med den kraftige boligprisveksten over mange år. Boligprisene tok seg opp i første halvdel av 2018, etter å ha falt gjennom 2017. Boligprisene utviklet seg nokså moderat gjennom 2019, før veksten steg i starten av 2020. Det er stor usikkerhet om hvordan virusutbruddet vil påvirke boligmarkedet.

En vedvarende oppgang i gjeldsbelastningen er et tegn på at finansielle ubalanser har bygget seg opp. Dette er en av de viktigste sårbarhetene i det norske finansielle systemet. Det siste året har gjeldsveksten til husholdningene avtatt noe og var ved inngangen av året på 4,9 pst., om lag på nivå med veksten i disponibel inntekt. Veksten i forbruksgjeld har bremset opp etter flere år med sterk vekst. Nedgangen var særlig tydelig i 2019. Årsveksten ved utgangen av 2019 var på 1,6 pst., justert for salg av misligholdte porteføljer. Forbruksgjelden utgjør 4 pst. av husholdningsgjelden, men renteutgiftene står for hele 13 pst. av samlede renteutgifter, og bidrar til å forsterke sårbarheten.

For husholdninger som har tilpasset seg med særlig høy gjeld, kan selv små endringer i renten føre til at de må redusere forbruket. Innstrammingen av pengepolitikken som startet i september 2018, og den påfølgende økningen i boliglånsrentene, førte til at husholdningenes rentebelastning økte noe. Som følge av koronautbruddet ble innstrammingen av pengepolitikken reversert, og reduksjonen i styringsrenten har gitt lavere boliglånsrenter som isolert sett minsker rentebelastningen. Samtidig opplever mange husholdninger nå et inntektsfall. For disse kan andelen av inntekten som går med til å betjene gjelden, øke vesentlig, og mange vil kunne ha behov for rente- og avdragsutsettelse.

De fleste finansielle kriser i Norge og internasjonalt har oppstått etter perioder med sterk vekst i formuepriser og rask oppbygging av gjeld. En av farene er at mange kan velge å stramme inn på forbruket dersom inntektene skulle falle eller rentene øke. Erfaringer viser at husholdningene prioriterer å betjene boliglånet, selv når inntektene svikter. Lavere forbruk kan redusere inntjeningen og gjeldsbetjeningsevnen i næringslivet, som i neste omgang kan gi økte tap i bankene og svekke deres kapasitet til å gi nye lån til både husholdninger og bedrifter.

Det europeiske systemrisikorådet (ESRB) kom høsten 2019 med en advarsel til Norge om at høy gjeld og høye boligpriser utgjør en systemrisiko for norsk økonomi. En rekke land, blant dem de andre nordiske, fikk tilsvarende advarsel. Også IMF og OECD trekker frem husholdningsgjelden og de høye boligprisene som fortsatt vesentlige risikoer i norsk økonomi.

I tillegg til utlånene til husholdningene kan bankenes utlån til ikke-finansielle foretak utgjøre en sårbarhet. Dette gjelder særlig utlån til foretak innen næringseiendom, hvor prisveksten særlig i Oslo har vært høy de siste årene. Slike utlån står for en stor del av bankenes totale utlån. Selv om tapene har vært lave i normale tider, har utlån til slike foretak historisk sett påført bankene de største tapene. Ved tilbakeslag i økonomien kan næringslokaler bli stående tomme, og det svekker gjeldsbetjeningsevnen til næringseiendomsforetakene. Dersom det også er prisfall på eiendommene som er stilt som sikkerhet, kan bankenes tap bli store. Næringseiendomsprisene har generelt beveget seg mer i takt med konjunkturene enn boligprisene.

God utvikling i norsk økonomi over en lang periode har bidratt til at bankene over flere år har hatt lave utlånstap og gode resultater. Sammenlignet med banker ellers i Europa er lønnsomheten i norske og andre skandinaviske banker høy. Norske banker har også oppnådd om lag samme egenkapitalavkastning som danske og svenske banker, selv med vesentlig høyere egenkapital. De har styrket sin soliditet betydelig i takt med økte kapitalkrav de siste årene, og deres evne til å håndtere tilbakeslag i norsk økonomi vurderes som god. Samtidig står bankene overfor risiko både på utlåns- og finansieringssiden. Dersom bankene får store tap, kan de forsterke økonomiske tilbakeslag ved å låne ut mindre.

Kundeinnskudd utgjør omtrent halvparten av bankenes finansiering, mens resten er innlån i form av sertifikater og obligasjoner (markedsfinansiering). Markedsfinansiering gjør at bankene kan styre likviditetsrisikoen sin på en måte som de ikke kan med innskudd. Norske banker har hatt god tilgang på markedsfinansiering, som har blitt noe billigere de siste årene. Internasjonal markedsuro kan imidlertid påvirke pris og tilgang på finansiering for norske banker, og i kjølvannet av koronautbruddet har risikopåslagene i det norske obligasjonsmarkedet steget markert.

Under finanskrisen fikk mange banker likviditetsproblemer. De hadde gjort seg for avhengige av kortsiktig markedsfinansiering og fikk problemer med refinansiering da krisen startet. Utfordringene oppsto raskt og i mange banker samtidig. Krisen viste hvor viktig det er at bankene har god styring på likviditetsrisikoen. De siste årene har noe mer av markedsfinansieringen blitt langsiktig, og bankene oppfyller både kravet til likviditetsreserve som ble innført i 2017, og et kommende krav om stabil og langsiktig finansiering. Det bidrar til økt motstandsdyktighet i bankene.

Obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) utgjør i dag om lag halvparten av bankenes markedsfinansiering. OMF har så langt vist seg å være en sikker og stabil finansieringskilde. En relativt lav pris på OMF-finansiering skyldes at disse obligasjonslånene er sikret med porteføljer av boliglån med lav belåningsgrad og annen sikkerhet, slik at investorenes risiko blir lav. Under den senere tidens økte risikopåslag i obligasjonsmarkedet har økningen for OMF vært prosentvis mindre enn for andre typer obligasjoner. Fremveksten av OMF har bidratt til økt langsiktighet i bankenes markedsfinansiering, men innebærer også ny sårbarhet. Utviklingen i boligmarkedet er en risikofaktor for bankenes mulighet for å finansiere seg med OMF, samtidig som bankene investerer mye i hverandres OMF for å oppfylle likviditetsreservekravet. Dersom mange banker har behov for å selge OMF samtidig, kan både verdi og likviditet falle. Tilbakeslag i boligmarkedet kan forsterke en slik utvikling.

Solvenskravene til forsikringsforetak og pensjonskasser har de senere årene også blitt styrket. Den økende levealderen og det vedvarende lave rentenivået har synliggjort behovet for bedre soliditet i foretakene og et mer risikosensitivt regelverk. Foretakene har bygget opp reservene for å ta hensyn til økt levealder, og tilfredsstiller nye solvenskrav. Fallet i rentenivået etter utbruddet av koronaviruset øker renterisikoen på forpliktelsene for foretak med betydelige porteføljer av garantere pensjonsforpliktelser. Samtidig påvirkes investeringene fra disse foretakene direkte av uroen i finansmarkedene. Situasjonen kan videre føre til at skadeforsikringsforetak må være forberedt på økte erstatningsutbetalinger.

Makroregulering og krav til soliditet i bankene

Makroregulering vil si overvåking og regulering av finanssystemet som helhet med sikte på å redusere risiko i samspillet med resten av økonomien. Tradisjonelt har reguleringen av finanssektoren vært rettet inn mot den enkelte bank med mål om å verne kunder og kreditorer mot tap. Finanskrisen ble en kraftig påminnelse om at dette ikke er tilstrekkelig. Den tradisjonelle tilnærmingen kalles nå ofte for mikroregulering.

Viktige virkemidler i makroreguleringen er krav til egenkapital i bankene begrunnet i generelle systemrisikoforhold, som kravene til såkalt motsyklisk kapitalbuffer og systemrisikobuffer. Kapitalkravene skal sikre at bankene har evne til å bære tap uten å måtte stramme for mye inn på utlånene. Tabell 1.1 gir oversikt over de viktigste virkemidlene i makroreguleringen, inkludert likviditetskrav og krav til utlånspraksis, som er nærmere omtalt nedenfor.

Oversikt over de viktigste virkemidlene i makroreguleringen

Kapitalkravene for norske banker har lenge vært høyere enn i mange andre land, bl.a. motivert av erfaringene fra den norske bankkrisen på 1980- og 1990-tallet. God soliditet i bankene var en styrke for norsk økonomi under den internasjonale finanskrisen, og det er en styrke i den krevende situasjonen norsk økonomi nå er inne i. Siden det nå er stor usikkerhet om utviklingen fremover, er det viktig at bankene ikke disponerer overskuddsmidler på en måte som kan svekke soliditeten. Finansdepartementet har derfor uttrykt en forventning om at norske banker og forsikringsforetak venter med utdeling av utbytte mv. til den store usikkerheten om den økonomiske utviklingen er redusert.

Etter finanskrisen var Norge blant landene som raskest økte kravene i tråd med internasjonale anbefalinger og nye EU-regler. Det var mulig på grunn av et godt utgangspunkt i bankene og en god utvikling i norsk økonomi, men gjenspeiler også en politisk prioritering av trygghet i finanssektoren. Mesteparten av økningen i kapitalkravene består av ulike bufferkrav på toppen av minstekravet til ren kjernekapital. Bufferkravene er virkemidler i den nasjonale makroreguleringen og retter seg mot ulike former for systemrisiko.

Dersom det oppstår tap i mange banker samtidig, kan det utløse eller forsterke et tilbakeslag i økonomien. Et viktig hensyn i makroregulering er derfor at de ulike kapitalbufferne skal kunne tæres på uten at banken kommer i brudd med konsesjonsvilkårene. Når en bank ikke oppfyller de samlede bufferkravene, får den automatisk visse begrensninger på bl.a. utbytte- og bonusutbetalinger. Dersom konsekvensene av å ligge under bufferkravene oppleves som kostbare eller usikre, f.eks. på grunn av svekket tillit til banken hos kundene eller i kapitalmarkedet, kan bankene være lite villige til å tære på bufferne, selv ved store tap. For å motvirke dette kan bufferkravene reduseres eller slås helt av ved behov, gitt at de spesifikke risikoene som bufferkravene retter seg mot, er redusert.

Det motsykliske kapitalbufferkravet skal variere over tid avhengig av hvor en er i den finansielle sykelen, og kan tilpasses situasjonen i norsk økonomi. Kravet skal som hovedregel settes mellom 0 og 2,5 pst. Finansdepartementet har gradvis økt bufferkravet de siste årene i takt med at finansielle ubalanser har bygget seg opp. Siste økning var til 2,5 pst. med virkning fra utgangen av 2019. Størrelsen på økningene har samsvart med råd fra Norges Bank. Som et tiltak i koronakrisen satte departementet i mars ned den motsykliske kapitalbufferen til 1 pst. med umiddelbar virkning etter råd fra Norges Bank. Et redusert krav kan motvirke en strammere utlånspraksis, som ville forsterket en nedgang i norsk økonomi. Finans Norge har anslått at dette kan øke utlånskapasiteten i bankene med mellom 500 og 600 mrd. kroner.

EUs gjeldende soliditetsregelverk for banker (CRR/CRD IV-regelverket) ble vedtatt i 2013 og har i all hovedsak blitt gjennomført i Norge, men ble først i desember 2019 innlemmet i EØS-avtalen. Innlemmelsen innebærer at de norske kapitalkravene endres på enkelte punkter. Det såkalte Basel I-gulvet, som har hatt som formål å sikre at de risikobaserte kravene ikke blir for lave, oppheves, og soliditetskravet for bankenes utlån til små og mellomstore bedrifter (SMB) reduseres. Dette gir lavere kapitalkrav for mange banker.

For å opprettholde de reelle kapitalkravene besluttet Finansdepartementet i desember 2019 å øke kravet til systemrisikobuffer fra 3 til 4,5 pst., og å innføre midlertidige gulv for gjennomsnittlig risikovekting av eiendomslån i bankene som bruker interne risikomodeller, såkalte IRB-modeller. Det økte systemrisikobufferkravet trer i kraft ved utgangen av 2020. For de mindre bankene, som benytter standardmetoden eller grunnleggende IRB-metode for å beregne kredittrisiko, trer økningen i kraft to år senere. Det henger sammen med at disse bankene bare fikk lettelser av innføringen av SMB-rabatten og ikke av opphevingen av Basel I-gulvet. Departementet vil i tråd med EU/EØS-reglene vurdere nivået på dette bufferkravet annethvert år fremover. Det nye systemrisikobufferkravet og innføringen av gulv for risikovekting av eiendomslån kan bidra til økte kapitalkrav for de utenlandske bankenes virksomhet i Norge, og dermed også til stabilitet og likere konkurransevilkår i det norske bankmarkedet.

Nye regelverksendringer i EU kan om noen år ha betydning for de reelle kapitalkravene norske banker står overfor. Våren 2019 ble det vedtatt en rekke endringer i CRR/CRD IV-regelverket og EUs krisehåndteringsregelverk for banker (BRRD), omtalt som «bankpakken». I tillegg til en utvidelse av SMB-rabatten og en ny rabatt for utlån til infrastrukturprosjekter, inneholder pakken bl.a. nye regler for kapitalkravene tilsynsmyndighetene kan stille til enkeltbanker på toppen av de generelle kravene, såkalte pilar 2-krav, og kravet til konvertibel egenkapital. Finanstilsynet har på oppdrag fra Finansdepartementet satt ned en arbeidsgruppe som bl.a. skal foreslå norsk gjennomføring av bankpakken innen utgangen av oktober i år.

Makroregulering og krav til utlånspraksis

For å bidra til en mer bærekraftig utvikling i husholdningenes gjeld har regjeringen satt rammer for bankenes utlånspraksis. Sommeren 2015 ble det innført en midlertidig forskrift med krav til nye utlån med pant i bolig. Deretter har boliglånsforskriften blitt videreført tre ganger, sist fra 31. desember 2019 med ett års varighet. Høringene i forbindelse med videreføring av forskriften og andre innspill til departementet indikerer at utlånsreguleringen etter hvert har fått bred støtte, men at det er et ønske om at forskriftskravene evalueres jevnlig. Noen høringsinstanser har vært bekymret for at forskriften stenger enkelte grupper, som førstegangskjøpere, ute av boligmarkedet eller er til hinder for boligbygging i spredtbygde områder. Forskriftene har imidlertid som formål å begrense sårbarhet som følge av høy gjeld i husholdningene, og en bør i utgangspunktet ikke legge andre boligpolitiske mål til reguleringen. Til det vil andre virkemidler, som f.eks. Husbanken, være bedre egnet.

Boliglånsforskriften har trolig bidratt til å dempe husholdningenes gjeldsopptak. Det er blitt færre husholdninger som tar opp svært høye lån i forhold til inntekt eller boligens verdi. Finanstilsynet undersøker årlig et utvalg bankers innvilgelse av nye lån med pant i bolig. Boliglånsundersøkelsen fra høsten 2019 viser at det de siste årene har vært en liten økning i andelen lån som går ut over grensene i forskriften, men at andelen likevel er lavere enn før forskriften ble strammet inn 1. januar 2017:

• 5 pst. av lånene gikk ut over forskriftens grense på fem ganger årlig inntekt, mot 16 pst. i 2016, før kravet ble innført.

• 5 pst. av nedbetalingslånene hadde en belåningsgrad på over 85 pst., mot 9 pst. i 2015.

Det er den samlede gjelden til husholdningene som utgjør en risiko for finansiell stabilitet. Boliggjeld er den viktigste komponenten, men høy forbruksgjeld, for mange på toppen av høy boliggjeld, kan være med på å øke risikoen for en kraftig innstramming i forbruket dersom inntektene faller eller rentene øker. 12. februar 2019 fastsatte departementet derfor også en midlertidig forskrift om bankenes utlånspraksis for forbrukslån, etter mønster fra boliglånsforskriften. Forskriften skal gjelde frem til 31. desember 2020.

Utlånsforskriftene er ikke egnet til å finstyre utviklingen i bolig- og kredittmarkedene, men setter rammer for bankenes utlånspraksis. Reguleringen balanserer hensynet til å begrense oppbygging av risiko i norsk økonomi mot hensynet til effektive kredittmarkeder. Detaljerte krav til bankenes utlånspraksis kan svekke bankenes motivasjon til å gjøre selvstendige risikovurderinger. Det er viktig at bankene fortsatt gjør reelle risikovurderinger, også i tilfeller der et lån oppfyller kravene i forskriften. At bankene har mulighet til å innvilge en viss andel lån som ikke oppfyller kravene i forskriftene, bidrar til at ansvaret for risikovurderingene fortsatt ligger hos bankene.

Hensynet til forutsigbarhet for banker og låntakere tilsier at kravene om maksimal belåningsgrad, stresstesting av låntakers betjeningsevne og maksimal gjeld i forhold til inntekt ikke bør være gjenstand for hyppige justeringer. Dersom vedvarende avdempet vekst i bolig- og kredittmarkedene eller særskilte forhold i norsk økonomi tilsier lempninger i utlånsreguleringen, kan økt fleksibilitetskvote være et egnet virkemiddel. Det vil bevare forskriftenes rammer for forsvarlig utlånspraksis, men gi økt rom for egne kredittvurderinger fra bankene. Tilsvarende kan fleksibilitetskvoten strammes inn igjen om utviklingen på ny gir større grunn til bekymring.

Som følge av virusutbruddet og de økonomiske konsekvensene det medfører, har regjeringen gitt bankene økt fleksibilitet ved å utvide fleksibilitetskvotene i boliglånsforskriftene til 20 pst., i første omgang for andre kvartal 2020. Tiltaket er begrunnet i bankenes økte behov for fleksibilitet til å finne løsninger for sine kunder i en ekstraordinær situasjon, ikke å tilpasse forskriften til utviklingen i bolig- og kredittmarkedet. For eksempel kan selvstendig næringsdrivende ha økt behov for å utvide lån med sikkerhet i bolig. Samtidig har departementet presisert at både boliglånsforskriften og forbrukslånsforskriften gir adgang til avdrags- og renteutsettelse i inntil et halvt år for eksisterende lån til kunder som har midlertidig forverret betalingsevne. Ringvirkninger av koronautbruddet og tiltakene ligger klart innenfor denne bestemmelsen.

Kravene til betjeningsevne og gjeld i forhold til inntekt er de samme i de to utlånsforskriftene, og sikrer at reguleringen av utlånspraksis er konsistent. Hensynet til en enhetlig regulering tilsier at eventuelle endringer i disse kravene gjennomføres i begge forskriftene samtidig. Da boliglånsforskriften ble videreført fra 1. januar 2020, ble forskriften gitt med ett års varighet, slik at den utløper samtidig som forbrukslånsforskriften. Det gir mulighet til å gjøre en samlet vurdering av de to forskriftene, herunder om det er hensiktsmessig å samle krav til bankenes utlånspraksis i én forskrift, og forskriftenes varighet. Finansdepartementet vil også vurdere om hensynet til finansiell stabilitet tilsier at det settes rammer for lån som i dag ikke er underlagt forskriftsregulering. Finansdepartementet har i brev 24. april 2020 bedt Finanstilsynet om å evaluere reguleringen av bankenes utlånspraksis og gi råd om videreføring og innretning fra 1. januar 2021. Finanstilsynet er bedt om å innhente vurderinger fra Norges Bank.

Kriseberedskap i banksektoren

Det nye regelverket om krisehåndtering av banker, som trådte i kraft 1. januar 2019, innebærer bl.a. at den enkelte bank skal utarbeide en plan for hvordan bankens finansielle stilling kan gjenopprettes dersom den skulle bli svekket (gjenopprettingsplan), mens Finanstilsynet skal lage planer for hvordan den enkelte bank kan håndteres i mer alvorlige kriser (krisetiltaksplan). Intern oppkapitalisering («bail-in») er et sentralt krisetiltak i regelverket og innebærer at den ansvarlige kapitalen skrives ned og deler av den kriserammede bankens gjeld konverteres til egenkapital, slik at tapene dekkes og soliditeten styrkes nok til at hele eller deler av virksomheten kan videreføres. Det krever at banken har nok gjeld som kan konverteres til egenkapital. Finanstilsynet skal derfor fastsette et minstekrav til summen av ansvarlig kapital og konvertibel gjeld (såkalt MREL-krav) når det er aktuelt. Finanstilsynet har uttalt at det er grunnlag for å fastsette MREL-krav for et flertall av norske banker, og har til nå fastsatt krav for de største bankene.

Midlene i det norske banksikringsfondet er overført til to nye fond som skal finansiere henholdsvis innskuddsgarantien og krisetiltak. Kapitalen i de to fondene utgjorde henholdsvis 17,2 og 21,1 mrd. kroner ved utgangen av 2019, som er langt mer enn det som kreves etter EUs regler. Godt kapitaliserte fond bidrar til at eventuelle problemer i banksektoren kan håndteres på en hensiktsmessig måte.

Samtidig med innføringen av det nye krisehåndteringsregelverket ble den norske innskuddsgarantien videreført og styrket. Det gjelder nå en ubegrenset garanti i inntil tolv måneder for visse typer innskudd, bl.a. knyttet til boligkjøp, særlige livshendelser, forsikringsutbetalinger og visse erstatninger. Krisehåndteringsregelverket innebærer dessuten høyere prioritet for ikke-garanterte innskudd fra privatpersoner og små og mellomstore bedrifter.

Risiko for hvitvasking og terrorfinansiering

Banker og andre aktører i finansmarkedene er underlagt regler om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. Etterlevelsen av regelverket har fått vesentlig økt oppmerksomhet internasjonalt, spesielt i Norden, etter store avsløringer av til dels omfattende brudd på reglene i store banker. Sakene har resultert i bøter, varsler om bøter, private erstatningssøksmål og tilbakekall av konsesjoner. I Norge er det så langt ikke avslørt saker med systematiske og langvarige brudd i samme størrelsesorden, men Finanstilsynets tilsynsrapporter viser et forbedringspotensial hos de fleste rapporteringspliktige.

EU har de siste årene vedtatt mye regelverk på området, men de store avsløringene har medført et ønske om ytterligere reformer. ECOFIN vedtok i desember 2019 å be EU-kommisjonen om å utrede om samarbeidet mellom relevante myndigheter kan styrkes, om deler av regelverket bør gis i forordning, og om tilsynsansvar og -kompetanse bør flyttes til et EU-organ. En overnasjonal tilsynsstruktur, lignende de som er etablert for bank, forsikring og pensjon og verdipapirhandel, kan kreve tilpasninger i EØS-avtalen.

Det nye norske hvitvaskingsregelverket trådte i kraft 15. oktober 2018. Norske myndigheter arbeider nå med nødvendige regelverksendringer for å gjennomføre EUs femte hvitvaskingsdirektiv, som ble vedtatt i mai 2018 med frist for gjennomføring i EU i januar 2020. Direktivet er ikke tatt inn i EØS-avtalen ennå. Finansdepartementet har til 23. mars hatt en del nødvendige regelverksendringer på høring. Departementet arbeider også med forskriftsregler om opprettelse av et register over reelle rettighetshavere for å øke transparensen rundt eierskap og kontroll over juridiske personer i Norge.

Den styrkede innsatsen på antihvitvaskingsområdet har medført at Norge har blitt flyttet ut av «forsterket oppfølging» av Financial Action Task Force (FATF), den internasjonale samarbeidsorganisasjonen som setter standarder for tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. Dette skjedde med publisering av en oppfølgingsrapport i desember 2019, der fremgangen siden landrapporten fra 2014 ble evaluert og anerkjent.

Digital sårbarhet

Dersom et større finansforetak, et sentralt infrastrukturforetak eller mange banker samtidig blir satt ut av spill over noe tid som følge av operasjonell svikt eller cyberangrep, kan den finansielle stabiliteten trues. Regjeringen har pekt ut finansielle tjenester som én av 14 kritiske samfunnsfunksjoner, noe som tilsier særlig oppmerksomhet om sårbarheter, sikkerhet og beredskap.

Den finansielle infrastrukturen i Norge vurderes i hovedsak som robust, også i dagens ekstraordinære situasjon. Til tross for at mange driftsoppgaver utføres fra hjemmekontor, har driften vært stabil, og tjenestene ut til kundene har fungert som normalt. Alternative driftsformer kan imidlertid innebære økt operasjonell risiko, og det kan være mer utfordrende å gjennomføre systemendringer og nødvendig vedlikehold.

Tallet på IKT-hendelser innrapportert til Finanstilsynet var på om lag samme nivå i 2019 som i 2018. Antallet meldte angrep har holdt seg lavt, og konsekvensene har vært begrensede. Det er riktignok observert en vesentlig økning i uønsket aktivitet de siste årene, men kun en liten del av denne aktiviteten har resultert i sikkerhetshendelser som skal rapporteres til Finanstilsynet.

Selv om næringen vurderes å være godt rustet til å håndtere hendelser både av operasjonell og ondsinnet karakter, kan noen utviklingstrekk gjøre tilbudet av finansielle tjenester mer utsatt framover. Dette gjelder særlig den økende avhengigheten av komplekse IKT-systemer i sektoren, vekst i utkontraktering av driftsoppgaver til et lite antall sentrale tjenesteleverandører, digitalisering av kunderettede tjenester, og ny teknologi og ny regulering som åpner for tredjepartsaktører. Både myndighetene og finansnæringen selv må fortsette å arbeide for å sikre en robust finansiell infrastruktur i møte med denne utviklingen.

Regelverket og beredskapen i finanssektoren utgjør en del av den samlede innsatsen for å sikre det digitale økosystemet i Norge. Regjeringen la frem en ny strategi for digital sikkerhet i januar 2019. Den nye sikkerhetsloven, som nå følges opp bl.a. i finanssektoren, er del av strategien.

Bankene har siden 2019 hatt plikt til å tilpasse sine kontantløsninger til dokumenterte og tallfestede vurderinger av risiko for økt etterspørsel etter kontanter, men de kan ta hensyn til elektronisk beredskap i dimensjoneringen. Finanstilsynet har i sin oppfølging funnet at de fleste bankene har truffet hensiktsmessige tiltak, men det er forbedringspunkter hos mange, bl.a. når det gjelder testing av løsningene.

Klimarisiko i finansmarkedene

Klimaendringene og omstillingen til et lavutslippssamfunn i tråd med ambisjonene i Parisavtalen vil påvirke finansmarkedenes virkemåte og kan få konsekvenser for finansiell stabilitet. Fysisk klimarisiko oppstår som følge av hyppigere og mer alvorlige episoder med tørke, flom og stormer, og stigende havnivå. Overgangsrisiko er knyttet til endringer og opptrapping av klimapolitikken, utvikling av ny teknologi og endrede kundepreferanser og investorkrav som kan føre til brå endringer i markedsverdien til store grupper finansielle aktiva. Hvordan finansmarkedene påvirkes av klimaendringene, vil avhenge av om verdenssamfunnet gjennomfører tiltak som er tilstrekkelige for å nå klimamålene, og om omstillingen til en lavutslippsøkonomi skjer i tråd med markedsaktørenes forventninger eller i uordnede former.

Både i Norge og internasjonalt arbeider sentralbanker, tilsynsmyndigheter og regulerende myndigheter for å øke både egen og markedsaktørenes forståelse av hvordan klimarelatert risiko kan påvirke finansmarkedene og finansiell stabilitet. Håndtering av klimarisiko har blitt løftet frem i departementets tildelingsbrev til Finanstilsynet de siste tre årene. Både tilsynet og Norges Bank har sluttet seg til et nettverk av sentralbanker og tilsynsmyndigheter for et grønnere finanssystem. Nettverkets mål er å bygge kunnskap om håndtering av klimarelatert risiko i det finansielle systemet og bidra til å fremme finansiering av investeringer som underbygger en bærekraftig utvikling.

For å legge til rette for at finansnæringen bidrar til omstillingen til en lavutslippsøkonomi, la EU-kommisjonen i mars 2018 frem en handlingsplan for finansiering av bærekraftig vekst. Hovedmålene i handlingsplanen er å dreie privat kapital over mot mer bærekraftige investeringer, håndtere klima- og miljørelatert risiko og fremme åpenhet og langsiktighet i finansiell og økonomisk aktivitet. Regjeringen stiller seg bak målene i handlingsplanen og følger EUs oppfølging av planen tett. I mars 2020 sluttet Norge seg til EUs internasjonale nettverk for bærekraftig finans (International Platform on Sustainable Finance).

Det mest sentrale tiltaket i Kommisjonens handlingsplan er et klassifiseringssystem (taksonomi) for bærekraftig økonomisk aktivitet. Målet er å etablere en felles forståelse av hvilke aktiviteter og investeringer som kan regnes som miljø- og klimamessig bærekraftige. Felleseuropeiske kriterier er ment å gjøre det lettere for investorer å sammenligne investeringsmuligheter på tvers av land og sektorer, og vil gi selskaper insentiver til å gjøre sine forretningsmodeller mer bærekraftige. Det ble oppnådd politisk enighet om en forordning om rammeverket for klassifiseringssystemet i 2019. Regelverket er EØS-relevant og skal etter planen gjelde i EU fra 31. desember 2021.

God rapportering av relevant og sammenlignbar klimarelatert informasjon fra selskaper er avgjørende for finanssektorens håndtering av risikoen fra klimaendringene og kanaliseringen av kapital til bærekraftige investeringer. Det har de siste tiårene blitt utviklet rammeverk både for rapportering om hvordan selskaper påvirker klimaet (klimarapportering) og hvordan selskapers forretningsmodeller påvirkes av endringer i klima og klimapolitikk (klimarisikorapportering).

Et rammeverk for klimarisikorapportering som har fått bred støtte internasjonalt, er anbefalingene fra arbeidsgruppen Task Force on Climate-related Financial Disclosures (TCFD). Klimarisikoutvalget anbefalte norske virksomheter å ta i bruk TCFD-rammeverket i sin selskapsrapportering, men advarte samtidig norske myndigheter mot å innføre detaljerte lovkrav til rapportering om klimarisiko. Regjeringen støttet utvalgets vurderinger i Finansmarkedsmeldingen 2019 og forventer at store norske selskaper i sin selskapsrapportering inkluderer informasjon om hvordan selskapet påvirkes av og håndterer klimarisiko. Hensynet til sammenlignbar rapportering på tvers av selskaper, sektorer og land tilsier at selskapene bør følge internasjonale standarder som TCFD-rammeverket.

I EU følger kravene til store foretaks rapportering om klimarelaterte forhold av direktivet om ikke-finansiell rapportering. EU-kommisjonen varslet i januar 2020 en gjennomgang av direktivet. Det er ventet at Kommisjonen vil legge frem forslag til regelverksendringer innen utløpet av 2020. Regjeringen følger arbeidet i EU med å evaluere direktivet og avventer nå regelverksforslaget, som vil være EØS-relevant.

Innsats mot hvitvasking og terrorfinansiering

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Rødt understreker betydningen av arbeidet mot hvitvasking og terrorfinansiering. Disse medlemmer viser til at ECOFIN i desember 2019 vedtok å be EU-kommisjonen om å utrede om tilsynsansvar og -kompetanse bør flyttes til et EU-organ, og siterer meldingen på at

«en overnasjonal tilsynsstruktur, lignende de som er etablert for bank, forsikring og pensjon og verdipapirhandel, kan kreve tilpasninger i EØS-avtalen.»

Disse medlemmer understreker at det er avgjørende viktig å ivareta nasjonalt handlingsrom, og at det ikke vil være aktuelt å gå inn for avståelse av suverenitet til et overnasjonalt organ i disse spørsmålene.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at en eventuell tilknytning til en EU-tilsynsstruktur mot hvitvasking og terrorfinansiering ivaretar norsk handlingsrom og ikke innebærer avståelse av suverenitet til EU- eller EØS-organer.»

Kritisk infrastruktur bør driftes fra Norge

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt påpeker at digitaliseringen av finanssektoren fører til økt sårbarhet for strømbrudd, dataangrep og IKT-svikt. Disse medlemmer understreker at meldingen slår fast at bl.a. den økende avhengigheten av komplekse IKT-systemer og vekst i utkontraktering til et lite antall sentrale tjenesteleverandører er utviklingstrekk som kan gjøre tilbudet av finansielle tjenester mer utsatt fremover. Bortfall av betalingssystemer forårsaket av et digitalt angrep mot finansiell infrastruktur kan skape stor uro i befolkningen, ha store samfunnsøkonomiske kostnader, medføre tap av tillit til banksystemet og gi problemer med tilgang til helt nødvendige varer.

Disse medlemmer viser til at E-tjenesten i Fokus 2018 peker på at statlige aktører bygger opp kapasitet til å sabotere sivile og militære mål i andre stater, og at finansielle tjenester er et mulig sivilt mål.

Disse medlemmer viser til at finanssektoren i betydelig grad har utkontraktert driften av IT-systemer til tjenesteleverandører, og flere av disse leverer tjenestene fra andre land enn Norge. Det medfører risiko for tap av nasjonal kontroll med for eksempel betalingstjenester. Videre kan geopolitiske forhold medføre at utenlandske tjenesteleverandører blir satt ut av stand til å utføre slike tjenester.

Disse medlemmer viser til at Finansforbundet i sin høringsuttalelse stiller spørsmål ved

«om det er behov for å redusere sårbarheten i finansbransjen ved å hente kritiske funksjoner hjem fra utlandet (…)»,

og at de i høringen uttalte at man kan havne i en situasjon der man brått ikke har kontroll på sine egne systemer.

Disse medlemmer viser til at

«Norges Bank har pekt på at konsentrasjons- og systemrisikoen knyttet til IKT-leverandører vanskelig kan håndteres av den enkelte systemeier, og har foreslått for Justis- og beredskapsdepartementet at det bør utredes nærmere hvordan sentrale IKT-leverandører og datasentre best kan underlegges tilsyn.»

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede risikoen ved at driften av IT-systemer er utkontraktert til aktører i utlandet, og hvordan sentrale IKT-leverandører og datasentre best kan underlegges tilsyn.»

«Stortinget ber regjeringen sørge for at kritisk finansiell IT-infrastruktur driftes fra Norge.»

Manglende ivaretakelse av finansiell sikkerhet

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt påpeker at obligasjoner med fortrinnsrett (OMF) står for om lag halvparten av bankenes markedsfinansiering. Dette innebærer at utviklingen i boligmarkedet er en risikofaktor for bankenes finansieringsmuligheter i OMF-markedet. Disse medlemmer er bekymret for at kombinasjonen av høy boligprisvekst over tid, sammen med historisk høy gjeldsgrad i husholdningene og stor usikkerhet i boligmarkedet som en konsekvens av koronapandemien, utgjør en risiko for finansiell stabilitet.

Disse medlemmer viser til at Forretningsbankloven § 24 og sparebankloven § 24 sier at bankene ikke kan plassere mer enn 4 pst. av forvaltningskapitalen i aksjer og andeler. Bestemmelsene reflekterer en norsk banktradisjon, der bankene ikke skal være både eiere og långivere til næringslivet.

Disse medlemmer viser imidlertid til at det ikke er noen kvantitativ begrensning på hva banker kan holde av risikable, private rentepapirer eller derivater. De fleste norske banker har rentepapirer, som blant annet fungerer som likviditetsbuffere. En stor del av norske bankers tap under finanskrisen kom fra rentepapirer som falt i verdi. En bank som DNB har også en betydelig derivatportefølje. Norske regler er altså ikke til hinder for at en bank kan ha en utstrakt verdipapirvirksomhet. Større norske banker driver også virksomhet som likner på investeringsbankvirksomhet. Bankene bistår kunder ved utstedelse av rentepapirer og handler aktivt på vegne av seg selv og kunder.

Disse medlemmer understreker at vi ikke har noen garanti for at bankene i fremtiden ikke vil ta større risiko i verdipapirer eller derivater. I så fall kan en samordning av verdipapirvirksomhet og tradisjonell bankvirksomhet være uheldig for finansiell stabilitet. Et knapt mindretall i Finanskriseutvalget, bestående av Randi Flesland, Jon Hippe, Thore Johnsen, Tore Lindholt, Stein Reegård, Bent Sofus Tranøy og Karen Helene Ulltveit-Moe, anbefaler at bankenes adgang til å ta risiko gjennom annen aktivitet enn kjernevirksomheten, bør avgrenses ytterligere ut over det som i dag er nedfelt i norsk bank- og konsernlovgivning.

På denne bakgrunn vil disse medlemmer fremme følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag som ytterligere reduserer bankenes adgang til å ta risiko utenfor kjernevirksomheten.»

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til at departementet varsler at det vil gjøre en samlet vurdering av boliglånsforskriften og forbrukslånsforskriften og om det er hensiktsmessig å samle krav til bankenes utlånspraksis i én forskrift. Disse medlemmer mener dette er et godt initiativ, men at vurderingen bør se bredere på bankenes utlånspraksis. Særlig bør det utredes om bankenes kredittgivning er samfunnsøkonomisk gunstig i lys av klimaendringene, omstilling, den høye gjeldsgraden og boligprisveksten.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede om bankenes kredittgivning er samfunnsøkonomisk gunstig og vurdere om det er hensiktsmessig med en kvoteordning (credit guidance) på bankenes utlån for forskjellige sektorer.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet viser til endringene i kapitalkrav for banker som en følge av at EUs kapitalkravsregelverk (CRR/CRD IV) ble gjennomført i Norge ved utgangen av 2019, og da spesifikt hevingen av systemrisikobufferkravet fra 3 til 4,5 pst. Disse medlemmer understreker at det er positivt at SMB-rabatten har blitt innført, da denne senker kapitalkravene for utlån til små og mellomstore bedrifter, og at dette er noe disse medlemmer har etterspurt ved tidligere anledninger. Disse medlemmer påpeker imidlertid at opphevingen av det såkalte Basel I-gulvet i all hovedsak kommer IRB-bankene til gode, og ikke de bankene som benytter standardmetoden eller grunnleggende IRB-metode. Disse medlemmer påpeker at hevingen av systemrisikobufferkravet for disse bankene gir høyere kapitalkrav enn det som var tilfellet tidligere. Disse medlemmer er bekymret for at det økte systemrisikobufferkravet vil svekke norske og lokale/regionale bankers konkurranseevne. Videre viser disse medlemmer til at det økte systemrisikobufferkravet vil redusere bankenes utlånskapasitet og evne til å finansiere husholdninger og næringsliv i Norge. Disse medlemmer påpeker at dette er noe som særlig kan ramme bedrifter i mindre sentrale områder.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen gjøre en ny vurdering av om kravet til økt systemrisikobuffer bør utsettes og melde tilbake til Stortinget på egnet måte.»

Komiteens medlem fra Rødt viser til at Rødt i Innst. 216 S (2019–2020) fremmet forslag om at Finansdepartementet, framfor å uttrykke forventninger, skulle følge Finanstilsynets anbefaling om å fastsette en forskrift som krever at banker og forsikringsforetak inntil videre ikke utbetaler utbytte med virkning for 2019, et forslag som kun fikk støtte fra Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne.