Bakgrunnen for lovforslaget

Det avdekkes hvert år et høyt antall forhold som omhandler ulovlig fiske av anadrom laksefisk. Dette er miljøkriminalitet. Miljødirektoratets operative feltorgan, Statens naturoppsyn (SNO), har blitt styrket i omfang, både når det gjelder innsats og geografisk dekningsområde. Avdekkede forhold viser imidlertid at oppdagelsesrisikoen ennå ikke oppfattes som så stor at man avstår fra ulovlig fiske, og departementet erfarer at respekten for reglene om fiske etter anadrom laksefisk til en viss grad er liten eller manglende.

Antall anmeldelser for brudd på lakse- og innlandsfiskloven innlevert av SNO har de siste tre årene ligget i intervallet 45–70. I tillegg kommer anmeldelse fra politi og kystvakt. Antall administrativt inndratte garn etter lakse- og innlandsfiskloven har ifølge SNO de siste 4–5 årene vært på et stabilt høyt nivå, med 345 garn i 2018.

Det er et problem at mange av sakene som anmeldes av SNO, blir henlagt av påtalemyndigheten, blant annet som følge av kapasitetsmangel og derav nødvendige strenge ressursprioriteringer. Etter det departementet erfarer, er det, med ett unntak, ikke ilagt andre straffereaksjoner enn bøter ved ulovlig garnfiske etter anadrome laksefisk. Bøtene, som normalt ligger i intervallet 6 000–10 000 kroner, er så lave at det tilnærmet blir å betrakte som en «driftsutgift» på et ulovlig fiske.

Det ulovlige fisket medfører et redusert antall gytefisk i elvene og kan ha svært negative effekter på bestandsnivå. Ulovlig fiske er særlig problematisk når det rammer sårbare og truede bestander, som i enkelte tilfeller også kan være under gjenoppbygging etter kostnadskrevende innsats, som rotenonbehandling mot lakseparasitten Gyrodactylus salaris. Utstrakt ulovlig fiske kan også medføre at det lovlige fisket må reguleres strengere for å oppnå forvaltningsmålet for vedkommende bestand.

Norge har om lag en femtedel av all atlantisk laks, og Norges vassdrag og kyst- og havområder utgjør noen av de viktigste leveområdene for atlantisk villaks og er også viktige leveområder for de to andre artene av anadrom laksefisk, sjøørret og sjørøye. Norge har derfor et særskilt ansvar for å ivareta denne ressursen.

Lakse- og innlandsfiskloven har blant annet som mål at anadrome laksefisk forvaltes og bevares slik at naturens mangfold og produktivitet bevares. Fortsatt innsats mot ulovlig fiske er viktig for å hindre at overbeskatning blir en større trusselfaktor mot anadrom laksefisk. Klima- og miljødepartementet ønsker å styrke innsatsen mot ulovlig fiske, og foreslår derfor endringer i lakse- og innlandsfiskloven med dette som formål.

I departementets budsjett for 2020 (Prop. 1 S (2019–2020)) er det også lagt inn 5 mill. kroner til SNO for styrket oppsyn for å hindre ulovlig fiske etter anadrom laksefisk. Dette innebærer en varig finansiering av en økt innsats i lakseoppsynet.

Høringen og konsultasjon med Sametinget

Forslaget til lovendringer ble sendt på høring 7. mai 2019, med høringsfrist 16. august 2019. Enkelte høringsinstanser fikk utsatt frist. Hovedinntrykket fra høringen er at det gjennomgående er bred tilslutning til de fleste høringsforslagene. Mange høringsinstanser er enige i de foreslåtte lovendringene og tanken bak forslagene, og noen ønsker å gå lenger enn forslagene. Det er imidlertid flere høringsinstanser som er kritiske til høringsforslaget, og som har innvendinger til hele eller deler av forslaget.

Departementet har gjennomført administrativ konsultasjon med Sametinget 19. november 2019. Sametinget opplever det som paradoksalt at departementet ønsker å gå videre med forslag om administrative tiltak og økte strafferammer for ulovlig laksefiske i stedet for å se på den underliggende utfordringen ved at man gjennom senere års reguleringer har betydelig svekket laksefisket som et materielt grunnlag for samisk kultur. Resultatet er at man i dag har reguleringer som ikke har legitimitet i det samiske samfunnet. Dette problemet kan man kun løse ved at de senere års reguleringer i både elv og sjø endres og at Tanaavtalen reforhandles. Sametinget avviser hele lovforslaget.

Departementet mener at forslaget samlet sett vil bidra til en bedre beskyttelse av bestandene av anadrom laksefisk, og vil dermed bidra til å styrke naturgrunnlaget for samisk kultur knyttet til lovlig fiske etter anadrom laksefisk. Både samisk elvefiske og sjølaksefiske vil etter departementets oppfatning være tjent med at ulovlig overbeskatning av fisket begrenses i størst mulig grad.

Vitenskapelige undersøkelser i fiskevernsonen ved Svalbard, i fiskerisonen ved Jan Mayen og på kontinentalsokkelen

Lakse- og innlandsfiskloven gjelder på det norske fastland, og for anadrome laksefisk i norsk indre farvann, norsk territorialfarvann og i Norges økonomiske sone utenfor det norske fastland, jf. lovens § 2 annet ledd. Departementet foreslo en lovendring i lakse- og innlandsfisklovens § 2 annet ledd om virkeområde, slik at det kan gis tillatelse til vitenskapelige undersøkelser på anadrom laksefisk også i fiskevernsonen ved Svalbard og i fiskerisonen ved Jan Mayen.

Departementet har etter høring erfart at det er interesse for vitenskapelige undersøkelser på anadrom laksefisk også på kontinentalsokkelen, og foreslår derfor at det i § 2 annet ledd også åpnes for at det kan gis tillatelse til forskningsfiske for norske fartøy på åpent hav utenfor norsk kyststatsjurisdiksjon.

Bruk av den ansvarliges og andres eiendom ved direkte gjennomføring

Lakse- og innlandsfiskloven § 7 gjelder regulering av utbygging og annen virksomhet. Etter tredje ledd kan departementet forlange at tiltak, anlegg eller annen virksomhet som er satt i verk i strid med bestemmelsen fjernes, og at den opprinnelige tilstanden i vassdraget blir gjenopprettet. Dersom pålegget ikke blir etterfulgt, kan departementet la arbeidet bli utført for vedkommendes regning. Utgifter ved dette er tvangsgrunnlag for utlegg.

For å klargjøre rettstilstanden foreslo departementet et nytt fjerde ledd i § 7, som gir ansvarlig myndighet en klar hjemmel til direkte gjennomføring på den ansvarliges eiendom uten den ansvarliges samtykke. Departementet foreslo at det også gis hjemmel til direkte gjennomføring via fast eiendom som tilhører andre enn den ansvarlige selv. Når det gjøres bruk av andres faste eiendom, foreslo departementet at vedkommende skal ha erstatning av den ansvarlige for tap som skyldes skade og ulempe, og at staten innestår for beløpet.

Det er ingen høringsinstanser som går imot forslaget.

Unnlate å åpne for fiske på grunn av manglende organisering og brudd på fellesforvaltningens bestemmelser

For å fremme en forsvarlig og rasjonell forvaltning av fiskeressursene skal fiskeforvaltningen arbeide for felles organisering, jf. lakse- og innlandsfiskloven § 25 første ledd.

Vedtak om å tillate høsting av anadrome laksefisk etter lakse- og innlandsfiskloven § 33 fattes i samsvar med naturmangfoldloven og lakse- og innlandsfisklovens formål, noe som blant annet innebærer at «fiske bare kan tillates når det er forsvarlig ut fra den brede samfunnsmessige vurdering som ligger til grunn for lovens formål», jf. Ot.prp. nr. 29 (1991–1992) side 60.

På grunnlag av en vurdering av at det ikke vil være forsvarlig å åpne for fiske, har Miljødirektoratet en praksis hvor det kan unnlates å åpnes for fiske etter anadrome laksefisk i vassdrag der fiskerettshaverne ikke er organisert eller er mangelfullt organisert. Av rettspedagogiske hensyn og av hensyn til forutberegnelighet vil det være en fordel at denne adgangen kommer klart til uttrykk i bestemmelsen. Departementet foreslo derfor et nytt tredje ledd i § 25, hvor det fastsettes at departementet kan unnlate å åpne for fiske etter anadrome laksefisk i vassdrag der kravene til pliktig organisering ikke er oppfylt.

Departementet foreslo videre et nytt punktum i § 25 annet ledd, hvor det fastsettes at departementet kan unnlate å åpne for fiske etter anadrome laksefisk i vassdrag dersom fiskerettshaver bryter eller unnlater å følge opp brudd på fellesforvaltningens bestemmelser om fisket. Eksisterende forskriftshjemmel ble også foreslått utvidet slik at departementet kan gi nærmere bestemmelser om dette.

Det er ingen høringsinstanser som går imot forslaget.

Forbud mot gjenutsetting av fremmede organismer og oppbevaring av levende fisk i nett

Etter lakse- og innlandsfiskloven § 37 skal fisk som fanges og ikke settes ut, umiddelbart avlives.

Unntaket fra kravet om umiddelbar gjenutsetting eller omgående avliving for oppbevaring i «nett beregnet til dette formålet», jf. § 37 sjette ledd annet punktum, åpner for at fisk kan holdes levende i såkalte keep net helt til fisket avsluttes og fisken settes ut igjen. Dette brukes typisk i forbindelse med fiskekonkurranser blant meitefiskere som fisker etter karpefisker. I en situasjon hvor fremmede og regionalt fremmede fiskearter stadig spres til nye vann, bør ikke loven i unødig grad åpne for en praksis som øker risikoen for at fremmede arter blir flyttet til nye vann, og som vanskeliggjør kontrollen med ulovlig utsetting av fisk. Departementet foreslo derfor at § 37 sjette ledd annet punktum oppheves, slik at det ikke lenger blir adgang til å oppbevare levende fisk i såkalte keep net.

Det er ingen høringsinstanser som går imot forslaget.

Klargjøring av oppsynets kontrollfullmakter

For å klargjøre oppsynets (SNOs) kontrollfullmakter, er det etter departementets oppfatning behov for å presisere hva oppsynet kan foreta av kontrollhandlinger i samband med kontroll med etterlevelse av lakse- og innlandsfiskloven etter § 42. Departementet foreslo på denne bakgrunn at det i § 42 annet ledd presiseres at oppsynet under sin kontrollvirksomhet kan gi pålegg om å trekke redskaper eller selv trekke redskaper og forankring for slike. Det ble videre foreslått at det presiseres at oppsynet kan kreve å få vist fram redskaper som kan benyttes til fiske, og fangst som er tatt om bord i båt eller fartøy.

De foreslåtte presiseringene vil etter departementets oppfatning angi det som i dag følger av etablert oppsynspraksis, utledet av gjeldende rett.

Det har ikke kommet innspill til høringsforslaget.

Utvidelse av adgangen til å nekte registrering

Lakse- og innlandsfiskloven § 44 tredje ledd, jf. § 43, har en regel som åpner for å nekte registrering av redskap når fangstoppgave ikke er innsendt. Det er i dag ingen bestemmelse om nekting av registrering av redskap når fiskeren har fisket ulovlig.

Departementet foreslo å innta en regel i lakse- og innlandsfiskloven § 43 nytt annet ledd som åpner for at forvaltningen kan nekte registrering av redskap for inntil to år for den som har vist seg uskikket til å bruke redskapet, og som har overtrådt § 43 første ledd eller bestemmelser gitt i eller i medhold av § 11, § 30 første og fjerde ledd, § 33, § 37 annet, tredje og fjerde ledd, § 40 eller § 41.

Selv om bakgrunnen her er at det er begått lovbrudd, uttalte departementet i høringsbrevet at nekting av registrering etter den foreslåtte hjemmelen i § 43 annet ledd ikke omfattes av straffebegrepet i Grunnloven § 96 eller går ut på straffesiktelse etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Nekting av registrering vil dermed ikke være en administrativ sanksjon. Avgjørelsen vil imidlertid være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven, og forvaltningslovens kapittel VI vil få anvendelse. Forholdet til EMK er nærmere omtalt i proposisjonen.

Det har kommet fire høringsinnspill til departementets forslag. To av høringsinstansene støtter forslaget, mens to av høringsinstansene er kritiske til forslaget.

Når det gjelder Mearrasiidas innspill har departementet i forslaget til merknadene til den nye bestemmelsen i § 43 annet ledd presisert at det dreier seg om to kumulative vilkår. Man må ha vist seg uskikket til å bruke redskapet, og ha overtrådt en av de nevnte bestemmelsene, som begge må være oppfylt for at forvaltningen skal kunne nekte registrering i en midlertidig periode på inntil to år.

Angående Norske sjølaksefiskeres merknad vil departementet understreke at forslaget kun innebærer å frata noen muligheten til å utøve fiske med faststående redskap for en begrenset periode. Forslaget gir ikke adgang til å varig frata noen grunneierretten til å fiske anadrome laksefisk med faststående redskap i sjø.

Fylkesmannen i Trøndelag har hatt innspill om at nekting av registrering for fiske med faststående redskap i sjø fortrinnsvis bør gjøres etter dom. Departementet støtter ikke innspillet, og mener det bør være en mulighet for å nekte registrering av redskap også administrativt.

Forslaget fra Norske Lakseelver går ut på å skjerpe bestemmelsen ytterligere i fiskerettshavers disfavør. Departementet mener det ikke er aktuelt å følge opp forslaget i denne omgang, uten forutgående høring.

Utvidelse av adgangen til å foreta administrativ inndragning

Lakse- og innlandsfiskloven gir i dag hjemmel til administrativ inndragning av «umerket redskap av begrenset verdi», jf. § 47 annet ledd. Med hensyn til vilkåret «begrenset verdi» har Miljødirektoratet lagt til grunn en nyprisverdi på under 5 000 kroner. Dette innebærer at inndragning av redskaper med høyere verdi må foretas av politi- og påtalemyndigheten i medhold av straffeloven.

Departementet foreslo at § 47 annet ledd endres, slik at også gjenstander med mer enn «begrenset verdi» kan inndras administrativt. Forarbeidene til naturmangfoldloven § 72 b (Prop. 118 L (2015–2016) s. 38) angir at det med «vesentlig verdi» menes gjenstander med en verdi på over 40 000 kroner. For lakse- og innlandsfiskloven § 47 annet ledd vurderes det at omlag 50 000 kroner vil være en mer hensiktsmessig verdigrense. Dette vil omfatte de fleste typer redskap som benyttes til det fisket som reguleres av loven. Departementet foreslo på denne bakgrunn at vilkåret om «begrenset verdi» slettes fra § 47 annet ledd, og at presiseringen «som ikke er av vesentlig verdi» inntas i stedet.

Det har kommet fem høringsinnspill til departementets forslag. To av høringsinstansene er kritiske til forslaget, mens to av høringsinstansene støtter forslaget.

Norske sjølaksefiskere mener at loven fungerer godt som den er. De mener at ved å utvide fullmakter åpnes det for lettere å kunne misbruke makt overfor enkelte fiskere i gitte tilfeller. De mener at beslag er et betydelig inngrep, som både bør og skal tilligge politimyndighetene.

På bakgrunn av NVEs innspill om en nærmere begrunnelse for at inndragning av redskap, med forhøyet øvre verdigrense, ikke er en forvaltningsmessig reaksjon etter forvaltningsloven, og straff etter EMK, har departementet vurdert dette nærmere. Det vil være en konkret vurdering av om inndragning regnes som en administrativ sanksjon etter forvaltningsloven § 43, med den virkning at lovens regler i kapittel IX om dette kommer til anvendelse.

Inndragning av redskap er kun aktuelt i de tilfelle det avdekkes ulovlig bruk av redskap uten kjent gjerningsperson. Det er med det utgangspunktet ikke aktuelt å anmelde forholdet til politiet eller anvende en reaksjon som overtredelsesgebyr. Det er på denne bakgrunn fortsatt departementets vurdering at en beslutning om inndragning etter lakse- og innlandfiskloven § 47 annet ledd ikke er en forvaltningsreaksjon som omfattes av forvaltningsloven.

Hvorvidt inndragning er straff i EMKs forstand, vil særlig bero på om formålet er pønalt eller ikke. Det er departementets vurdering at det pønale formålet er mindre fremtredende i samband med administrativ inndragning av redskaper som er satt i strid med regelverket. Hovedhensikten med inndragningen er å avbryte den ulovlige handlingen og sette redskaper som står ulovlig til fangst, ut av spill.

Når det gjelder Mearrasiidas høringsinnspill, kan departementet ikke se at forslaget strider mot FNs internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter art. 27 og ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater art. 23 nr. 1. Forslaget gjelder inndragning av umerket redskap som er brukt i strid med gjeldende regelverk for å beskytte anadrom laksefisk, som Norge blant annet er forpliktet til å ivareta etter den internasjonale konvensjonen NASCO.

Ny hjemmel til å foreta administrativt beslag

For å gi Miljødirektoratet effektive håndhevingsverktøy er det etter departementets syn behov for en ny hjemmel i lakse- og innlandsfiskloven som gir forvaltningen adgang til å kunne foreta administrativt beslag. Når det gjelder begrepsbruk, legges samme forståelse til grunn som i Prop. 118 L (2015–2016) om endringer i naturmangfoldloven mv. side 7, det vil si at administrativt beslag betyr at myndighetene midlertidig overtar råderetten til en eiendel.

For å sikre bevis og gi hjemmel for å avbryte pågående ulovlig fiske, foreslo departementet å innføre en hjemmel for å kunne ta administrativt beslag i merket og umerket redskap, uavhengig av verdi. Dette er for å dekke de hjemmelsmangler og de kapasitetsutfordringer hos politiet som foreligger i dag, og gi kontrollmyndigheten med nasjonalt ansvar for lakseoppsynet, SNO, et supplerende og effektivt virkemiddel i håndhevingen av lovens bestemmelser. Forslaget vil også bidra til å sikre at alle redskaper som benyttes til ulovlig fiske som oppsynet avdekker, blir tatt opp, og man unngår ytterligere skadevirkninger som det ulovlige fisket kan medføre. Forslaget til bestemmelse om administrativt beslag vil også omfatte eventuell fangst.

Departementet foreslo på denne bakgrunn en ny bestemmelse om administrativt beslag i § 47 a, og at hjemmelen utformes i samsvar med tilsvarende hjemmel i naturmangfoldloven § 72 a. Departementet foreslo at det administrative beslaget bør være midlertidig, og at det innen seks måneder må tas stilling til om det beslaglagte skal inndras permanent, eller om det skal overtas av politiet som straffeprosessuelt beslag og bevis i en straffesak. I de tilfeller det er tale om ulovlig fiske med kjent gjerningsperson, skal beslaget som hovedregel overlates til politiet i samband med at det avgis en anmeldelse for forholdet. Administrativt beslag vil også være aktuelt der overtredelsen senere blir sanksjonert med overtredelsesgebyr.

Departementet vurderer at beslag etter den foreslåtte hjemmelen i § 47 a faller utenfor straffebegrepet i Grunnloven § 96. En reaksjon som ikke er straff i Grunnlovens forstand, kan likevel være å anse som straff etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK). Dette har blant annet konsekvenser for hvilke krav som må stilles til saksbehandling og adgang til domstolsbehandling i forbindelse med ilegging av reaksjonen. Det har også betydning for om reglene i forvaltningslovens kapittel IX kommer til anvendelse.

Etter en helhetsvurdering opp mot blant annet konvensjonspraksis er departementet kommet til at beslag etter den foreslåtte hjemmelen i lakse- og innlandsfiskloven § 47 a faller utenfor straffebegrepet i EMK, og dermed også utenfor anvendelsesområdet til forvaltningsloven kapittel IX.

Flere høringsinstanser støtter ikke departementets forslag, mens enkelte høringsinstanser støtter forslaget.

Når det gjelder NVEs innspill, er departementet enig i at det er viktig å være tydelig på når den foreslåtte beslagsadgangen kan benyttes. Det vil være hovedregelen at det tas beslag, enten med begrenset politimyndighet eller etter § 47 a, når man kommer over et ulovlig garn. Er redskapene umerket, tas det ikke beslag, men gjennomføres en administrativ inndragning.

Angående merknadene fra Maerrasiida, Norske sjølaksefiskere, Fjordfiskenemnda, Tana og Omegn Sjølaksefiskeforening og Oskarsen vil departementet understreke at adgangen til å ta beslag etter den foreslåtte bestemmelsen kun omfatter tilfeller der redskaper antas å være satt ut eller brukt i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av lakse- og innlandsfiskloven. Beviskravet for å kunne foreta slikt administrativt beslag etter den foreslåtte bestemmelsen er alminnelig sannsynlighetsovervekt. Oppsynet må vurdere om redskapet kan være i bruk for fiske kun etter annen type fisk. Ved tvil kan oppsynet ta kontakt med eier av redskapet for å få informasjon om eventuell annen bruk på bakgrunn av tradisjonskunnskap som nevnt av Maerrasiida, jf. naturmangfoldloven § 8 annet ledd. Departementet har foreslått at dette presiseres i merknadene til § 47 a.

Omsetning av ulovlig fanget fisk en grov overtredelse

Det følger av lakse- og innlandsfiskloven § 48 at det er forbudt å ta imot eller omsette fisk som er fanget i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av lakse- og innlandsfiskloven.

For å gi et tydelig signal om at denne praksisen er uønsket og ulovlig, ble det i høringen foreslått en tilføyelse i § 48, slik at omsetning av fisk som er fanget i strid med loven eller regler gitt i medhold av loven, regnes for grov overtredelse.

Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) er skeptisk til at all omsetning av ulovlig fanget fisk skal anses for å være «grov overtredelse». Departementet viser til at dette er miljøkriminalitet som er vanskelig å avdekke og iretteføre, og det er nødvendig at ordlyden i bestemmelsen er enkel å praktisere, og i liten grad innbyr til skjønnsmessige vurderinger. Å anse omsetning av ulovlig fanget fisk som en grov overtredelse er først og fremst et spørsmål om utmåling av straff, men uten at dette gir noen bindinger da straffebudet i lakse- og innlandsfiskloven ikke angir noen minimumsstraff.

Ny hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr

Lakse- og innlandsfiskloven har ikke hjemmel for ileggelse av overtredelsesgebyr.

Overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon som er et alternativ til strafferettslig bot. Mange overtredelser av lakse- og innlandsfiskloven som Miljødirektoratet avdekker gjennom sin oppsynsvirksomhet i Statens naturoppsyn (SNO), ligger i kjerneområdet for overtredelsesgebyr.

Med en hjemmel til å kunne ilegge overtredelsesgebyr, vil mindre alvorlige forhold som erfaringsvis kan bli henlagt, likevel kunne resultere i en sanksjon ilagt av forvaltningen. Dette er vesentlig for at trusselen om sanksjonering av lovbrudd skal oppleves som reell og ha tilsiktet individual- og allmennpreventiv effekt. Samtidig vil dette bidra til at politiet får frigjort ressurser til å etterforske og påtale mer alvorlige saker.

Overtredelsesgebyr vil kunne være aktuelt både i saker som Miljødirektoratet frem til nå har anmeldt, og i saker som SNO har løst på stedet, med påpekning av plikt, informasjon og veiledning.

Gjentatte brudd på ovennevnte bestemmelser, eller mer alvorlige brudd på lakse- og innlandsfiskloven, som brudd på påbudet om nedsenkning av garn som brukes til fangst av saltvannsfisk og fiske utenfor lovlig fisketid, jf. lakse- og innlandsfiskloven § 41 og § 33, skal fortsatt alltid anmeldes til politiet. Det kan ikke ilegges både overtredelsesgebyr og straff for samme forhold.

Departementet foreslår at det lovfestes en regel om foreldelse av adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr, og at denne fristen settes til tre år.

Departementet har kommet til at overtredelsesgebyr etter hjemmelen går klar av domskravet i Grunnloven § 96.

Departementet legger imidlertid til grunn at overtredelsesgebyr er en «administrativ sanksjon» som definert i forvaltningsloven § 43, som er å anse som straff etter EMK. Rettssikkerhetsgarantiene for straffesaker etter EMK artikkel 6 og 7 og EMK protokoll nr. 7 artikkel 4 nr. 1 må derfor etterleves i slike saker. For forvaltningsloven kapittel IX, som gjelder generelt i saker om administrative sanksjoner, vil også kapitlets særlige bestemmelser om overtredelsesgebyr gjelde i disse sakene.

En avgjørelse om å ilegge overtredelsesgebyr vil være et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Dette medfører at forvaltningslovens regler om blant annet forhåndsvarsel, partsinnsyn, begrunnelse og klagerett vil gjelde.

Til innspillet fra Fylkesmannen i Trøndelag om gebyrsatser vises det til høring av kommende forskrift om satser for overtredelsesgebyr. Departementet er enig med Fylkesmannen i at det bør utarbeides veiledning for dokumentasjon og saksbehandling ved overtredelsesgebyr.

Heving av strafferammen

Lakse- og innlandsfiskloven § 49 første ledd første punktum angir at uaktsom eller forsettlig overtredelse av loven vil kunne straffes med bøter eller fengsel i inntil 1 år, dersom forholdet ikke rammes av strengere straffebud. Første ledd annet punktum angir at strafferammen ved særdeles skjerpende omstendigheter er to år.

For å gi et tydelig signal om at ulovlig fiske kan være alvorlig miljøkriminalitet, foreslo departementet at den øvre strafferammen for grov overtredelse av lakse- og innlandsfiskloven § 49 heves fra fengsel i inntil to år, til fengsel i inntil fem år.

For å gjøre bestemmelsens utforming mer i tråd med naturmangfoldloven § 75 og andre nyere straffebestemmelser foreslo departementet å innta en henvisning i første ledd til de konkrete bestemmelser i loven som vil utløse straff etter § 49.

Flere høringsinstanser er kritiske til forslaget om å heve strafferammen, mens enkelte høringsinstanser støtter departementets forslag.

Når det gjelder Sametingets henvisning til at nedgangen i SNOs beslaglagte garn i laksefiske i sjøen har blitt redusert etter at departementet sendte sitt forslag på høring, kan ikke departementet se at dette taler mot å gjennomføre høringsforslaget om økt strafferamme. Dette viser etter departementets syn at forslaget, sammen med økt oppsynstrykk, har hatt en positiv avskrekkende effekt på ulovlig fiske, som kan vedvare dersom forslaget gjennomføres.

Departementet viser videre til at den foreslåtte strafferammen på inntil 5 år ved grov overtredelse vil være aktuell å benytte ved alvorlige grader av ulovlig fiske, som organisert fiskekriminalitet og lignende, og ikke ved vanlige mindre overtredelser. Innføringen av overtredelsesgebyr og andre administrative bestemmelser vil gi SNO virkemidler ved mindre alvorlige overtredelser. Samtidig er strafferammen på inntil 1 års fengsel for alminnelige overtredelser i § 49 første ledd ikke foreslått endret.

Når det gjelder innspillet fra Sametinget nevnt over, samt uttalelsene fra Nordland Fylkes Fiskarlag og Norges Fiskarlag om at departementets forslag til strafferamme går for langt, viser departementet til at bakgrunnen for forslaget om økt strafferamme fra fengsel i inntil to år, til fengsel i inntil fem år, er å gi et tydelig signal om at ulovlig fiske kan være alvorlig miljøkriminalitet. Heving av strafferammen skal også gi et signal til påtalemyndigheten om at de i større grad bør prioritere denne typen saker, slik at flere saker etterforskes og bringes inn for domstolene. Det vises i denne sammenheng til at strafferammen for grov overtredelse av naturmangfoldloven etter lovens § 75 er økt til fem år. På denne bakgrunn mener departementet at strafferammen i lakse- og innlandsfiskloven § 49 i dag er for lav og bør økes til fem år for grov overtredelse, slik at det blir samsvar i reaksjonene i miljøregelverket.

Hva gjelder uttalelsen fra Norges Fiskarlag om at forslaget om økt strafferamme er i strid med intensjonene i NOU 2003:15 Fra bot til bedring, vil departementet nevne at utvalget i sine vurderinger av straff etter lakse- og innlandsfiskloven blant annet la til grunn at de groveste overtredelsene av loven vil kunne være så alvorlige at en fullstendig avkriminalisering ikke er aktuelt.

Når det gjelder uttalelsen fra Fjordfiskenemnda, Tana og Omegn Sjølaksefiskeforening og Oskarsen knyttet til mengdeforholdet på fiskeplassen, nevner departementet at forslaget til endring i § 49 annet ledd, nå tredje ledd, er en forenkling av aktsomhetsnormen ved fiske etter saltvannsfisk eller innlandsfisk. Det sentrale vurderingstema blir om fiskeren, på bakgrunn av redskapets art og fiskeeffekt, tidspunktet for fisket og området det fiskes i, burde ha skjønt at det var en nærliggende mulighet for fangst av anadrom laksefisk.

Høringen og konsultasjon med Sametinget

Komiteen merker seg at forslaget har vært sendt på høring, og at det har vært gjennomført konsultasjon med Sametinget. Det vises i forslaget til at hovedinntrykket er at det har vært bred tilslutning til de fleste forslagene. Sametinget avviser hele lovforslaget.

Vitenskapelige undersøkelser i fiskevernesonen ved Svalbard, i fiskerisonen ved Jan Mayen og på kontinentalsokkelen

Etter høringen er det fremkommet interesse for at det skal foretas vitenskapelige undersøkelser i fiskevernsonen ved Svalbard, i fiskerisonen ved Jan Mayen og på kontinentalsokkelen, som er innarbeidet i forslaget fra regjeringen. Komiteens medlemmer støtter dette.

Bruk av den ansvarliges og andres eiendom ved direkte gjennomføring

Videre inneholder forslaget bruk av direkte gjennomføring ved bruk av den ansvarliges og andres eiendom. Komiteen mener det kan være behov for å se på denne hjemmelen, og merker seg at ingen har gått mot forslaget i høringsrunden.

Unnlate å åpne for fiske på grunn av manglende organisering og brudd på fellesforvaltningens bestemmelser

Komiteen støtter forslaget til regjeringen om at departementet kan unnlate å åpne for fiske i vassdrag der kravene til pliktig organisering ikke er oppfylt.

Forbud mot gjenutsetting av fremmede organismer og oppbevaring av levende fisk i nett

Komiteen støtter forslaget til regjeringen om et forbud mot gjenutsetting av fremmede organismer og oppbevaring av levende fisk i nett. Komiteen er enig i at i en situasjon hvor fremmede fiskearter stadig spres til nye vann, bør ikke loven i unødig grad åpne for en praksis som øker risikoen for at fremmede arter blir flyttet til nye vann og som vanskeliggjør kontrollen med ulovlig utsetting av fisk.

Klargjøring av oppsynets kontrollfullmakter

Komiteen viser til at forslaget peker på behov for klargjøring av oppsynet (SNO) sine kontrollfullmakter, og presiserer hva oppsynet kan foreta av kontrollhandlinger sammen med kontroll med etterlevelse av loven. Komiteen bemerker at dette er det heller ikke kommet innspill til i høringsrunden.

Utvidelse av adgangen til å nekte registrering

Komiteen viser til at det i forslaget fra regjeringen åpnes for at man kan nekte registrering av redskap også i de tilfeller en fisker har fisket ulovlig. Komiteen merker seg at det er kommet høringsinnspill der noen er kritiske til forslaget.

Utvidelse av adgangen til å foreta administrativ inndragning

Komiteen merker seg at endringsforslaget til regjeringen også inneholder en utvidelse av adgangen til å foreta administrativ inndragning av redskaper hvor definisjonen på «begrenset verdi» endres fra 5 000 kroner til 50 000 kroner. Her har det kommet innspill i høringsrunden som er både positive og kritiske. Komiteen støtter hovedhensikten med inndragningen, som er å avbryte den ulovlige handlingen og sette redskaper som står ulovlig til fangst, ut av spill.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Senterpartiet mener likevel det bør vurderes en mindre økning enn det som er foreslått fra regjeringen.

Komiteen mener økte rammer for administrative inndragelser og mulighet til ileggelse av overtredelsesgebyr kan være gode tiltak for en mer effektiv forvaltning, samtidig som en kan få straffet mindre overtredelser uten å belaste rettsapparatet.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener at administrativ inndragelse ikke skal kunne skje av redskap som er merket og har kjent eier. Dette skal overlates påtalemyndighetene. All administrativ inndragelse skal behandles etter forvaltningsloven med klagerett. Administrativ inndragelse av redskap uten kjent gjerningsperson må i ettertid kunne overprøves.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Venstre og Kristelig Folkeparti viser til at en beslutning om administrativt beslag er midlertidig, og det må innen seks måneder besluttes hva som skal gjøres med det beslaglagte redskapet. Alle etterfølgende og mer varige beslutninger om hva som skal skje med redskapet, kan overprøves, uavhengig av om redskapet er merket eller umerket og eier er kjent eller ukjent.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at inndragning av redskap kun er aktuelt i de tilfeller det avdekkes ulovlig bruk av redskap uten kjent gjerningsperson. Det er derfor ikke aktuelt med anmeldelse eller andre inngrep. Disse medlemmer mener derfor at å begrense denne type inndragning til redskap med en verdi på under 5 000 kroner er uhensiktsmessig for å oppnå formålet. Disse medlemmer støtter derfor at dette endres til redskap som ikke er av vesentlig verdi.

Ny hjemmel til å foreta administrativt beslag

Komiteen merker seg at det er foreslått ny hjemmel til å foreta midlertidig administrativt beslag i merket og umerket redskap uavhengig av verdi. Dette skal bidra til at alle redskaper som benyttes til ulovlig fiske som oppsynet dekker, blir tatt opp, og man unngår ytterligere skadevirkninger som det ulovlige fisket kan medføre.

Komiteen merker seg at flere av høringsinstansene ikke støtter regjeringens forslag.

Omsetning av ulovlig fanget fisk en grov overtredelse

Komiteen mener at det skal slås ned på omsetning av ulovlig fanget fisk.

Ny hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr

Komiteen støtter forslaget om ny hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr som en administrativ sanksjon som alternativ til strafferettslig bot. Slik vil mindre alvorlige forhold som erfaringsvis kan bli henlagt, likevel kunne resultere i en sanksjon og ha preventiv effekt. Komiteen merker seg også at dette vil frigi ressurser hos politiet til å etterforske og påtale mer alvorlige saker.

Heving av strafferammen

Det er i forslaget fra regjeringen foreslått å heve strafferammen for grov overtredelse (organisert fiskekriminalitet) fra fengsel i inntil to år, til fengsel inntil fem år. Her er flere høringsinstanser kritiske til forslaget.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti mener miljøkriminalitet er alvorlig og at det må innføres et straffenivå som virker avskrekkende for å utføre slike handlinger. Samtidig må straffen stå i samsvar med annen straffeutmåling i andre saker. Forslaget innebærer et straffenivå som ligger veldig nært langt mer alvorlige forbrytelser.

Det må være av allmennpreventive hensyn at straffenivået økes, og ikke at økte strafferammer skal gi økt tilgang til etterforskningsmidler.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet deler oppfatningen om at det generelt sett er et behov for innstramming i lovverket som regulerer ulovlig fiske av anadrom laksefisk, og støtter i hovedsak endringene som er foreslått i proposisjonen.

Disse medlemmer mener imidlertid at forslaget går for langt der det foreslås å øke den øvre strafferammen fra tre til fem års fengselsstraff ved grov overtredelse av loven, jf. § 49. Disse medlemmer mener det ikke er tilstrekkelig samsvar mellom den straffbare handlingen og grad av straffereaksjon, særlig dersom man sammenlikner ulovlig fiske med andre straffbare handlinger som kan oppfattes som langt mer alvorlige i folks rettsoppfatning. Disse medlemmer ser at det argumenteres med et behov for en praktisk harmonisering med økt strafferamme i naturmangfoldloven. Likevel ser ikke disse medlemmer at det med den bredden og rekkevidden av virkemidler som proposisjonen for øvrig viser til på dette området, er behov for å øke øvre strafferamme slik det legges opp til.

Disse medlemmer støtter ikke det konkrete forslaget om å øke strafferammen fra tre til fem år.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Komiteen merker seg at forslagene om administrative sanksjoner vil kunne innebære økonomiske og administrative konsekvenser for forvaltningen. Det vil bli mulig å sanksjonere en del lovbrudd som i dag ikke blir fulgt opp som følge av begrenset kapasitet i strafferettsapparatet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne viser til at formålet med forslagene er å gjøre konsekvensene for å drive ulovlig fiske på anadrom laksefisk sterkere, og gi miljømyndighetene en del mer hensiktsmessige virkemidler for å oppnå dette. Dette vil også kunne avlaste politiet i enkelte tilfeller.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at Sametinget peker på at reguleringer for fiske ikke har noen legitimitet i det samiske samfunnet. De viser blant annet til at avtalen om Tanaavtalen må reforhandles. Dette medlem vil peke på at Sosialistisk Venstreparti blant annet har foreslått å gjennomføre en slik reforhandling. Slik dette medlem har forstått forslagene i denne proposisjonen, så dreier det seg i hovedsak ikke om å endre rettigheter, men om å gjøre det lettere å håndheve dem og gi dem sterkere konsekvenser for ulovlig fiske, noe dette medlem støtter.