1.1 Proposisjonens hovedinnhold og bakgrunnen for forslagene

Justis- og beredskapsdepartementet legger i proposisjonen frem forslag til endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven).

Forslaget innebærer at myndigheten til å oppnevne nemndmedlemmer til Utlendingsnemnda (UNE) overføres fra Kongen i statsråd til det departementet som har hovedansvaret for utlendingsforvaltningen (Justis- og beredskapsdepartementet fra 1. januar 2010).

Etter gjeldende lov er det Justis- og beredskapsdepartementet, Utenriksdepartementet, Norges Juristforbund og de humanitære organisasjonene som har kompetanse til å foreslå kandidater til vervet som nemndmedlem. I lovforslaget er det lagt opp til at Justis- og beredskapsdepartementet og Utenriksdepartementet skal erstattes som forslagsstillere av henholdsvis fylkesmennene og Samfunnsviterne.

Departementet går inn for å videreføre gjeldende ordning med at nemndmedlemmene skal være lekmedlemmer, på samme måte som utgangspunktet er for meddommere i domstolene. Etter mønster fra domstolloven regler om oppnevning av meddommere legges det imidlertid opp til å presisere noen helt grunnleggende vilkår, som at den som skal oppnevnes, må ha tilstrekkelige norskkunnskaper og må være personlig egnet. Angivelsen av når et nemndmedlem kan løses fra vervet, utvides tilsvarende.

For å skape åpenhet om oppnevningsprosessen foreslår departementet at det åpnes for at forslagene til kandidater til vervet som nemndmedlem kan legges ut for alminnelig ettersyn en viss periode, slik ordningen er i forbindelse med oppnevning av lekfolk til domstolene. De nærmere vurderinger og regulering av dette overlates til departementet i forskrift.

Det foreslås for øvrig å fastsette at ansatte i departementene og praktiserende advokater ikke lenger skal kunne oppnevnes som nemndmedlemmer. I tillegg legges det opp til at departementet skal kunne vurdere om liknende bør fastsettes i forskrift for andre yrkeskategorier.

For perioden 1. januar 2017 til 31. desember 2020 er det oppnevnt 308 nemndmedlemmer.

Endringene som foreslås, med sikte på neste oppnevningsprosess for perioden 2021–2024, er en del av oppfølgingen av Granavolden-plattformen.

Forslaget har vært sendt på alminnelig høring. Hovedsynspunktene i høringsuttalelsene gjengis i proposisjonens pkt. 6.

I proposisjonens pkt. 4 gis en omtale av gjeldende rett, og i pkt. 5 gis en omtale av forslaget i høringsnotatet.

1.2 Departementets vurdering

1.2.1 Oppnevning av nemndmedlemmer

Det vises i proposisjonen til at enkelte høringsinstanser foreslår å innføre faglige kompetansekrav for nemndmedlemmene. Departementet bemerker at Mæland-utvalget i NOU 2010:12 Ny klageordning for utlendingssaker endte opp med å anbefale at nemndmedlemmene fortsatt bør være lekfolk. Se proposisjonen for nærmere omtale.

Departementet mener at lekmannselementet i utgangspunktet bør videreføres, og viser til at behovet for fagkompetanse ivaretas av UNEs ansatte nemndledere, UNEs fagsekretariat, Landinfo, og UNE kan også innhente særskilte sakkyndige vurderinger.

Det vises i proposisjonen til at lekmannselementet er særlig viktig i de sakene hvor det sentrale temaet er bevisvurderinger eller skjønnsmessige spørsmål.

Departementet mener at ordningen med at nemndmedlemmene oppnevnes etter forslag fra ulike organer, både offentlige etater, fagforeninger og humanitære organisasjoner, bidrar til et utvalg av nemndmedlemmer som representerer en god balanse mellom lekmannspreg, særskilt interesse for fagfeltet og vervet og relevant kompetanse.

Departementet viser til at dagens ordning med oppnevning av et høyt antall nemndmedlemmer i Kongen i statsråd er administrativt krevende. Ordningen skaper også utfordringer med hensyn til å avklare habilitetsspørsmål for involverte statsråder, opp mot det høye antallet nemndmedlemmer. Departementet mener at det opprinnelige ønsket om å gi prestisje til vervet gjennom å foreta oppnevningene i statsråd ikke er et tilstrekkelig tungtveiende argument for å opprettholde denne ordningen.

Flere høringsinstanser har innvendinger mot forslaget om at oppnevningen av nemndmedlemmer overføres fra Kongen i statsråd til departementet. Det vises blant annet til at nemndmedlemmenes integritet og uavhengighet kan bli svekket, og at det kan oppstå tvil om hvilke kriterier som ligger bak utvelgelsen, for eksempel om det er tatt politiske hensyn.

NOAS foreslår at Kongen i statsråd oppnevner nemndmedlemmer etter forslag fra et innstillingsråd. Departementet mener imidlertid at en slik type ordning ikke kan være aktuell så lenge det er tale om en lekmannsordning og det ikke skal foretas en utvelgelse ut fra særskilte kompetansekrav e.l.

Departementet kan heller ikke se at det kan redusere tilliten til oppnevningsprosessen hvis ansvaret for denne blir lagt til departementet. Departementets oppgave i praksis er begrenset til å gjennomgå hvilke kandidater som blir foreslått, og foreta en hensiktsmessig kontroll av at disse fyller de helt grunnleggende kravene til nemndmedlemmer.

Det vises i proposisjonen til at det erfaringsmessig ikke har vært noen vesentlig utfordring at det har vært foreslått for mange kandidater, men at det i så fall vil måtte skje en utvelgelse med grunnlag i objektive og transparente kriterier som f.eks. kjønnsbalanse, geografisk balanse e.l.

Departementet foreslår derfor at myndigheten til å oppnevne nemndmedlemmer til UNE overføres fra Kongen i statsråd til det departementet som har hovedansvaret for utlendingsforvaltningen (Justis- og beredskapsdepartementet fra 1. januar 2010.)

For å skape åpenhet om oppnevningsprosessen foreslår departementet i proposisjonen å følge Utlendingsnemndas oppfordring om at forslagene til kandidater kan legges ut for alminnelig ettersyn, slik ordningen er i forbindelse med oppnevning av lekfolk til domstolene, jf. domstolloven § 68 første ledd.

De nærmere vurderinger og regulering av dette overlates til departementet i forskrift.

For å styrke tilliten til at nemndmedlemmene oppnevnes uavhengig av sittende regjering, foreslås det også i proposisjonen at ansatte i departementene ikke skal kunne oppnevnes som nemndmedlemmer.

1.2.2 Aktører med ansvar for å foreslå kandidater

Departementet legger opp til at Justis- og beredskapsdepartementets myndighet til å foreslå kandidater overføres til fylkesmennene. I realiteten innebærer ikke dette noen endring i den faktiske situasjonen, for departementet har allerede i praksis delegert sin forslagsmyndighet til fylkesmennene.

Ingen av høringsinstansene har hatt innvendinger mot at fylkesmennene også i loven får overført myndigheten til å foreslå kandidater.

På bakgrunn av forslaget om at departementsansatte ikke lenger skal kunne oppnevnes som nemndmedlemmer, er det ikke lenger naturlig at Utenriksdepartementet er blant aktørene som foreslår kandidater. Departementet har kommet til at det mest hensiktsmessige er at en fagorganisasjon overtar rollen. Departementet mener at det, i tillegg til jus, er samfunnsvitenskap og humaniora som er særlig relevant fagbakgrunn, og har derfor hatt dialog med Samfunnsviterne og avklart at de er interessert i å påta seg oppgaven. Til sammen vil Samfunnsviterne og Norges Juristforbund bidra til at et relevant og bredt spekter av faggrupper er representert blant nemndmedlemmene i UNE. Det fremmes følgelig forslag i proposisjonen om å fastsette i utlendingsloven § 77 fjerde ledd at Samfunnsviterne trer inn som forslagsstiller i stedet for Utenriksdepartementet.

I henhold til utlendingsforskriften § 16-3 er det departementet som har hovedansvaret for utlendingsforvaltningen, som fastsetter hvilke humanitære organisasjoner som skal ha forslagsrett. Slik rett kan bare gis til organisasjoner som arbeider på flyktning-, asyl- eller innvandringsområdet. Departementet foreslår at denne ordningen videreføres.

1.2.3 Endrede vilkår for vervet som nemndmedlem

1.2.3.1 Vilkår for å kunne oppnevnes som nemndmedlem

For å kunne oppnevnes som nemndmedlem stilles det i dag enkelte formelle krav, blant annet om norsk statsborgerskap, bosted i Norge, alder, vederheftighet og vandel, jf. utlendingsforskriften § 16-3 første ledd. Det foreslås for det første å lovfeste de eksisterende valgbarhetsvilkårene som i dag fremgår av utlendingsforskriften. I denne sammenheng foreslås det å presisere at kravet til alder gjelder på oppnevningstidspunktet. Det tidligere kravet om at nemndmedlemmer må være vederheftige, foreslås erstattet med et krav om at de ikke kan være under offentlig gjeldsforhandling eller konkursbehandling eller i konkurskarantene, jf. domstolloven § 70 annet ledd nr. 3. Departementet mener at disse vilkårene er både enklere å forstå og lettere å praktisere enn et krav om å være vederheftig.

Etter mønster av domstolloven foreslås det i proposisjonen å lovfeste krav om tilstrekkelige norskkunnskaper og personlig egnethet for å kunne oppnevnes som nemndmedlem i UNE. I proposisjonen gis en nærmere omtale av vilkårene. Vilkåret om personlig egnethet vil i praksis bare bli aktualisert som en problemstilling i svært sjeldne og spesielle tilfeller. Samtidig vil en slik regel være viktig når behovet melder seg.

Det vises i proposisjonen til at forslaget støttes av de fleste høringsinstansene. Departementet har merket seg de innvendingene som er reist fra Antirasistisk senter om at det kan oppstå usikkerhet om hvor grensen går for hvem som er personlig uegnet, men kan ikke se at dette kan tillegges vekt. Nemndmedlemmene skal være med på å avgjøre saker som kan ha avgjørende betydning for andre menneskers sikkerhet og fundamentale interesser. Da må det sikres at helt grunnleggende forutsetninger for en forsvarlig beslutningsprosess er på plass.

Det vises i proposisjonen til at erfaring tilsier at det er svært sjelden at det foreslås kandidater som oppfyller de øvrige valgbarhetsvilkårene, men som ikke har tilstrekkelige norskkunnskaper, eller som vurderes personlig uegnet for vervet. I praksis kan det imidlertid skje at svake norskkunnskaper, eller mangel på personlig egnethet ikke oppdages før etter oppnevningen. Forslaget må derfor sees i sammenheng med forslag til endringer i reglene for når et nemndmedlem kan løses fra vervet.

På samme måte som i domstolloven § 71 mener departementet at personer i enkelte stillinger bør være utelukket fra å kunne oppnevnes som nemndmedlemmer i UNE.

Det vises i proposisjonen til at, ved å utelukke departementsansatte, vil tilliten styrkes til at de som oppnevnes, opptrer uavhengig av sittende regjering.

I tillegg foreslår departementet at praktiserende advokater og advokatfullmektiger bør være utelukket fra vervet. Dette er viktig for å unngå en mistanke om rolleblanding som ellers lett ville kunne oppstå.

Utlendingsnemnda stiller spørsmål ved om det er flere grupper som bør utelukkes fra vervet som nemndmedlem, for eksempel ansatte i UDI, IMDi, PU og ansatte ved asylmottak. Departementet vil i forbindelse med tilhørende forskriftsendringer vurdere om det er behov for å regelfeste at andre grupper enn departementsansatte og praktiserende advokater og advokatfullmektiger ikke skal kunne være nemndmedlemmer.

Det vises i proposisjonen til at det at noen grupper utelukkes fra vervet som nemndmedlem, vil kunne ha en viss påvirkning på rekrutteringsgrunnlaget, men at dette ikke vil ha slik praktisk betydning at det kan tillegges større vekt.

1.2.3.2 Vilkår for å kunne løses fra vervet som nemndmedlem

For å kunne løses fra vervet som nemndmedlem må nemndmedlemmet i dag enten ikke ha overholdt sin taushetsplikt, grovt ha krenket andre plikter som følger av vervet, eller selv ha bedt om det, jf. utlendingsloven § 77 fjerde ledd sjette punktum. Departementet mener at det i tillegg bør fremgå av loven at et nemndmedlem som ikke oppfyller valgbarhetsvilkårene, kan løses fra vervet. Høringsinstansene er i hovedsak positive til forslaget.

Etter departementets syn er det unødvendig å lovfeste et krav til obligatorisk opplæring. Departementet viser til at det er tilstrekkelig at UNE selv sørger for at nemndmedlemmer får nødvendig informasjon og opplæring.

1.3 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det vises i proposisjonen til at de foreslåtte endringene ikke vil ha noen vesentlige budsjettmessige konsekvenser, men noen av dem innebærer en administrativ forenkling.